联合国对叙难民救援的参与及弊端分析
摘要：近年来随着对人权的认识的加深，联合国渐渐将人权问题提上重要日程。妇女、儿童、残疾人、难民及移民问题成为人权保护的主要对象。本文从叙利亚难民问题着眼，主要分析联合国人权保护机制下对难民的安置方式；并试从叙利亚难民的现状出发，分析研究难民署救援体制的弊端，并对难民署的改革提出展望。
关键词：联合国；叙利亚难民；难民署
近年来，世界各地纷争不断，国际难民数量居高不下。作为一个最大、最有权威的国际组织，联合国难民署首当其冲地应负起主要责任。从最新的国际局势来看，随着叙利亚国内政治斗争日趋白热化，叙利亚难民问题将成为难民署的首要任务。
一、叙利亚难民问题的现状以及联合国机构对此采取的措施
近年来，叙利亚难民一度成为国际社会最关注的群体之一。叙利亚内部狂烈的政治风波、外部势力的强行干涉以及长期的严重自然灾难造成了大量的难民出逃邻国。据联合国资料表明，从2011年3月叙利亚政府与反对派之间冲突的爆发至今，这段时间内叙利亚有7万人丧生。联合国难民署5月31日表示，因冲突逃往邻国避难的叙利亚难民人数已超过160万。由于战事紧张和城镇控制权的更换，难民流不断增加，并大多进入土耳其、约旦、黎巴嫩和伊拉克避难，其中
土耳其是接收叙利亚难民人数最多的国家，而约旦的扎塔里或将在年底成为世界上最大难民营①。
叙利亚国内冲突的升级，民众逃往他国的数量的攀升，不仅对邻国的社会经济造成了极大地冲击，其难民本身的基本生活也很难得到保障。对此，联合国难民署及其他联合国人道主义机构目前正在加紧对流落到叙境内其他地方的内部流离失所者的援助。联合国粮食计划署从2011年8月开始向叙利亚提供紧急援助，到目前为止已向该国400个地点投放了10万吨的食品。此外，粮食计划署目前已为叙利亚境内的250万人和逃往邻国的100多万叙利亚难民提供口粮。予以分发的食品包括：稻米、碾碎的干小麦、扁豆、糖、蔬菜油和盐。除此之外，还向一些面包出现“断档”的地区运送了面粉②。粮食署表示，该组织每个星期需要1950万美元的经费，并就此呼吁国际捐助方慷慨支持。
二、对难民署此次救援行动的弊端分析
联合国作为最大的国际组织，从一开始就对叙利亚问题抱有极大地关注。难民署需要负起难民保护上的总体责任,并应积极与联合国下属人道主义组织合作开展具体的工作。
在难民问题上各下属机构纷纷行动，成效斐然，但仍有很多局限与不足：
1.难民救援行动的依赖性太强
联合国难民署的经费主要靠国际社会的捐助。而依往年经验来看，捐款主要来源均为发达国家，如美国、西欧国家、日本等国。若大国
停止捐赠，难民署将不得不削减工作人员人数。而资金和人力的不足,又直接影响对难民救援行动的开展。如难民署对叙利亚难民的处置上，就未能实现该组织成立的初衷，未能切实保障难民的基本人权,更不用说难民的营养和教育的问题。和其他国际援助机构一样,联合国难民署也始终存在经费严重不足的问题."每年预算的2%由联合国拨款,余下的98%则需要靠各国认捐"。由于认捐款项没有任何约束,有时会拖延甚至不兑现"。如遇意外情况,如非洲国家的干早和内战、科索沃战争造成大量难民以及目前叙利亚新的难民潮,难民署则会向国际社会发出紧急呼吁,要求各国捐款。
难民署经费对大国的依赖性一方面使得联合国对难民的人道主义救援不能及时有效地开展，当国家不愿提供支援资金,则难民署将难以实行有效的难民保护计划，进而严重影响难民的安置和人权保障。另一方面，作为资金来源的国家必然对联合国难民署难民保护的政策有着极大的影响。这就容易使联合国人权保护机制下难民救治机构沦为政治工具，受大国要挟，进而为大国的政治利益服务。
此次叙利亚难民安置问题中，最大难民接受国土耳其借机扩展自己的区域影响力，欧美大国希望借此打压叙利亚政府。正是由于救援机制过于依赖各国捐款，才使得别国将难民问题当做实现其自身政治利益政治手段。
2.难民署处理难民问题缺乏强制力
联合国只是一个国际组织，其权利不能凌驾于国家之上。因此，难民署存在的作用只能是协调有关各方行动,临时救助、遣返、安置
难民，而不能取代难民来源国对难民的保护,也不能要求其他国家必须对难民承担责任。在对叙利亚难民的安置问题中，联合国只是呼吁叙利亚邻国友善接待难民，并号召国际社会积极捐助。在联合国难民署章程中，“监督难民地位公约的实施”是难民署第一项职能。但在现实中，却未赋予难民署执行难民地位公约的强制力，“是否接受与安置难民主要取决于庇护国的意愿和能力”，因此,"在遇到缔约国违反公约,拒绝履行难民保护义务,甚至侵犯难民权利时,难民署能够采取的却行动非常有限"。对于难民来源国,联合国难民署也只能谴责其造成难民的暴力行为,却无权要求这些国家和政府给予难民基本的人权保障,或对之按国际法进行审判"。
对于叙利亚难民问题，联合国方面表示，要想从根本上解决难民问题，只有让叙利亚国内实现停火，和平解决争端，结束社会动乱局面。因此，联合国各机构通力合作，安理会及联大积极寻求叙利亚内乱的政治解决之道，同时，难民署、粮食署、儿童基金会以及联合国人道协调厅于5月29日前往叙利亚，对哈希亚的局势及人道主义需求进行评估，力图尽最大可能保障难民的基本生活。然而，这些行动对难民问题是治标不治本。要想真正处理好难民问题，只能加强难民署的强制力，真正履行其监督难民地位公约实施的职能。
三、总结与建议
自从2006年联合国人权理事会取代因国别议题而引发政治对抗等问题而陷入“信誉危机”的人权委员会起，人权就与安全与发展一
道成为联合国三大支柱。作为联合国人权保护机制下重要人权机构之一的联合国难民署，其权力来源于成员国的授权,其成就很大程度上取决于大国一致原则能否实现,其财政命脉掌握在成员国尤其是发达国家手中。同时，该机构也存在着一定的局限性。对于该机构的经费和强制实施力方面的缺陷，个人期望它能从以下两方面进行相关改革：其一，设置一笔援助基金项目，明确缔约国对难民援助资金的分摊责任，要求各成员国每年提供固定的经费，确保机构经费来源的稳定，保证难民署在世界各地的援助工作能顺利开展。其二，将难民署升级，通过联大修改难民署章程,赋予其执行公约的权力。在关键时刻，各缔约国必须履行其职能，协助难民署处理好难民问题。
我们有理由期待,未来的联合国将形成一系列协调、控制、干预和合作的人权保障机制,在维护世界和平与安全、保障人权平等、解决难民问题等方面继续发挥核心作用。
注释：
①https://www.doczj.com/doc/7b16011367.html,/2013_04_05/109985817/
②https://www.doczj.com/doc/7b16011367.html,/chinese/News/story.asp?NewsID=19922#
参考文献：
1、肖健明,湘君：《论联合国人权保障机制的改革》，载《国际关系学院学报》
2007 年第2 期
2、何慧:《论联合国难民署的历史地位与现实作用》,载《国际论
坛》,2004年第4期
3、钟俊辉，《难民权利保护问题研究》，硕士学位论文2008年4月