德国农村养老保险制度评析
◆谢书鑫 常媛媛 慕飞飞 西南财经大学
【摘 要】德国作为世界上最早建立社会保障体制的国家,在农村社会保障方面做的十分杰出、全面。本文在介绍德国农村养老保险制度的基
础上考虑了我国在农村社会养老保险制度实施中遇到的问题,思考了德国经验中值得中国政府借鉴的做法,并提出了一些观点和建议。
【关键词】德国 农村 养老保险
我国的“新农保”试点工作正在全国10%的区县进行,在实施之前
很多专家预测了将会出现的一些问题,我国的社保历史只有短短二十
几年,因此在国际上寻找一些问题的答案,从其他国家的做法中吸取经
验教训,就显得尤为重要。
德国是世界上最早建立社会保障体制的国家,也是典型的欧洲福
利国家。虽然从国际的经验教训来看,高福利和平均主义都已是穷途
末路,而且德国作为“福利国家”,也确实遇到了资金上的困难,但是从
其农村社会保障体系当中,在制度设计以及从其中透出的思想上,仍然
找得到我们值得借鉴的地方。
一、德国完善的农村社会保障制度
德国采用的是投保资助模式,也称为传统型社会保障模式、“德国
模式”。它的特点有:不同社会成员不同标准,不建立以给付为目的的
个人账户,待遇水平与缴费多少相联系,现收现付等。
德国的农村社会保障模式,延续了投保资助模式的特点。农民有
了一套独立于法定养老保险之外的养老制度———农民养老保险。
德国农业社会保险基金中,设立了20个农业养老保险。1957年,
德国颁布了《农民老年年金保险法》,立法的初衷是,在终老财产之外向
他们支付一些补充性现金,条件是企业主必须把他的庄园交给他的继
承人经营,这是一种救济性的保险。另外,农林业雇主每月需为每位雇
员向农林业雇员的辅助保险基金支付一定金额的保险税金。
辅助养老基金是作为德国传统养老金制度在农业领域的补充设立
的,因此极具借鉴意义。根据该法案,农场主是某一最小规模的农业企
业的业主,且农场主必须是自雇的,因为若非全职在农场工作,就必须
参加一般法定养老保险,而只有未参加这一保险的农场主或其在农场
工作的家属才有义务参加农场主辅助养老保险。
在农场工作的所有参保人的保费均由农场主交纳。当农业养老保
险的保险税及其他收入来源不能充分平衡农业辅助养老保险基金开支
时,差额将由政府津贴补齐。在所有的社会保险中,农民养老保障是唯
一的在一定条件下向受保险人提供保险费津贴的社会保险。
二、德国农村社会保障中的政府权责及其借鉴
可以看出,虽然德国是“福利国家
”,但是德国政府并非大包大揽,
对不同的群体和具体保障对象,还是会有区别对待。我国的“新农保”
工作固然不能简单的套用德国的模式,但是从其制度设计和实施中我
们可以借鉴以下这样一些思路和做法。
1.联邦制定法律,地方政府负责执行。德国是联邦制国家,地方自
治的权力极大,如果没有完善且极具权威性的基本法,那么不仅容易出
现地方之间的发展不平衡,还有可能导致联邦的监督缺乏法律依据,增
加地方与联邦政府之间的矛盾。法制建设一直是我国的薄弱环节,我
国的地域面积广,政府结构复杂,区域间发展不平衡,这些都是健全农
村社保制度不得不考虑的因素。
2.政府对保险基金提供选择性的补助。德国农村社会保障中的政
府补贴主要有两种形式,一是给保险基金提供补贴,目的是为了减少农
场主所付的保险税额,减轻其经济负担。考虑到因为结构变动引起保
险纳税人和保险赔偿领取人之间的不利情况,政府参与资助农业事故
保险便是合理的。第二种就是为农民养老保障中收入低于一定限度的
农民提供保险费津贴。这一点十分值得借鉴,由于农业生产依附于土
地的特殊性,对农民的收入进行计量是可行的,因此我国可以在农村统
一社会保障标准的基础上对无力缴纳保险费的农民(如遭遇灾害,土地
歉收)按其种植量与种植补贴进行同一依据补贴,这样既维持了社会保
障的公平性,又可以发挥社会保障的调节作用。
3.制定法律规定农业从业者参加保险的义务。强制公民参加社会
保险也是政府的主要责任之一。社会保障作为一种准公共品,必然会
遭遇搭便车或供给不足等问题,对于农村社会保障,更是如此。美国的
李海峰博士和詹纽兹·诺则克教授就曾提出,中国社会保障的远期目
标应该是政府强制模式。在这种模式下,雇员视缴费为自己收入的一
部分,因而这种模式更有效率。我国农村人口对社会保障,尤其是对养
老保险的认识还不够正确,不够全面,难免会由于暂时的经济条件或者
传统观念,如养儿防老而选择不参保,参保规模必然会影响社会保障实
施二代效果。在这种情况下,政府就不能依赖自愿投保,而应从法律的
角度,将参加社会保障规定为一种义务,也从一个更高的层次上提倡团
结互助,这一点也是欧洲社会保障体系的思想精髓。
三、总结和建议
针对农村社会保障的特殊性,我国政府应该注意什么?有什么可
以从中得到借鉴?
1.作为保险这一公共品的提供者,考虑到存在的贫富差距和保险
费缴纳困难的情况,以及受益者与缴纳者的分配结构不对等的情况,为
了缓解资金压力,同时保持公平性,进行必要的政府补贴。德国
政府对
农村养老保险的补贴几乎占到了总保险费的70%,这是我国现阶段所
力不能及的,而且由于保障思想上的差异,我国也无须以提高补贴额为
提高保障力度的措施。
2.作为社会的管理者。社会保障的目的,在于弥补市场缺陷,给低
收入者提供基本的生活用品,为广大人民减小生存风险,同时减小贫富
差距,维护社会的和谐稳定。而由于公共品的固有缺陷,政府应坚持社
会保障的强制性,尤其是农村社会保障,我国现实生活中,大部分农民
属于典型的“短视”人群,所以政府的强制就显得更为重要。
3.建立独立于政府的社会保险机构,有利于缓解中央和地方政府
的矛盾。我国现阶段主要是由劳动和社会保障部来对社会保障进行管
理。德国的养老保险机构独立于政府,具有独特的法律地位并享有资
金管理权,其预算也与国家公共预算相脱离,国家只对养老保险机构是
否遵守法律进行监督。各养老保险机构依据自我管理原则,设立由投
保人和雇主各推举半数代表组成的委员会进行自我管理。当然我国现
阶段的民情,建立私人性质的养老保险管理机构是不太适合的,但是随
着我国农村的发展,在管理中逐步引入类似“村民自治”的方式,或许也
能在缩小管理开支,缓解社保资金压力上有所贡献。
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