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浅谈土地收购储备机制
作者：赵伟
来源：《科技创新与应用》2013年第06期
摘要：随着我国国有土地的使用权可以进行自由的流转，同时还有二级市场的存在，土
地资源在一定程度上得到了合理的利用，但问题仍然存在，土地市场还处于僵化和无序发展状态。政府为了保证土地的供给，建立了土地收购储备制度，有利的加强了政府对城市土地供应的调控，政府实现了对土地一级市场的垄断，从而有效的保障了土地的供给，实现了对存量土地的高效合理配置。文中对城市土地储备制度进行了介绍，同时对城市土地储备制度中存在的问题进行了分析，并进一步对如何完善我国城市土地储备制度提出了具体对策。
关键词：土地储备；问题；完善措施
前言
我国的土地产权一直属于国有，城市土地储备制度也是国有土地产权制度下所衍生出来的一种储备机制，在改革不断向市场化发展过程中，土地使用权实现了有偿转让，国家成立了土地收购储备机构，国家积极推行建设用地的收购储备制度，从而实现对土地市场的调控能力。在城市的土地供应中，为了避免出现混乱、无序状态，政府对土地实行土地收购储备制度，不仅有效的实现了土地的供给，同时还保证了土地开发和整理的进行，保证了土地收益的实现。
1 城市土地储备制度的内涵
随着城市发展进程的加快，大量的土地都分散在使用者手中而得不到利用，影响了城市总体规划和土地利用规划的实现，在此基础上建立起了城市土地储备制度，储备机构通过征用、收购、置换、转制和到期回收等方式把分散的土地从使用者手中收购回来，然后进行统一整理、储备及供应，同时这一过程所表现出来的循环性、系统性、经营性和微利性的特点实现了对土地的科学控制。近几年来，我国城市的快速发展，城市建设用地不断的增加，城市建筑过度的开发，从而造成了大量的空置率，一度导致城市土地在供应总量上出现了失控的情况，土地的真实价值得不到合理的体现等问题，这些问题如果不能及时得到解决，将严重造成土地资产的流失，因此我国实施了城市土地收购储备制度，对完善我国的土地市场，控制城市土地的供应，实现城市基础设施建设及城市产业结构的调整都起到了积极的作用。
2 我国城市土地储备制度存在的问题
2.1 土地储备运作主体界定不清
自我国城市土地储备制度实施以来，在各地土地管理部门之下都设置了土地储备中心，此机构与政府之间是委托代理的关系，但在实际运行中，土地储备中心不仅要代表制订收购储备
附件2： 被审计单位需提供的资料清单 一、项目立项审批依据及流程资料 （一）市政府同意进行项目开发的授权批复； （二）市储委会批准的土地储备实施方案及所包含的具体内容； （二）项目实施范围： 1．项目所在区位图； 2.项目所在0.6m分辨率的航拍图； 3.项目储备土地范围红线图； 4.道路红线图。 （三）签订土地一级开发委托合同，包括与县（市）区人民政府、市征地处、街道办事处（乡、镇）、社会投资人等相关单位签订的征地拆迁的委托合同（协议）； （四）项目片区控制性详细规划及相关批复文件； （五）收储范围内土地的土地使用权证权属文件； （六）收储范围内地上建（构）筑物情况调查文件； （七）收储范围内的可行性研究报告及立项批复； （八）市土地储备中心报相关部门批准的年度土地收储计划 （九）土地移交确认书及相关附件； （十）土地申请规划条件文件、二勘及评估等土地前期供应文件； 二、土地收储费用审计需提供的资料 （一）成本测算报告（包括成本测算结果、费用组成、文件依据等）； （二）昆明市土地收储（宗地）基本情况调查表（附表由审计人员拷贝电子版），填表要求如下： 1.对新增建设用地的，按附表1-1内容逐项填写； 2.对一般划拨土地及属于市、区财政金额拔款的行政、事业单位使用的划拨土地，按照附表1-2内容逐项填写； 3.对协议出让和以招拍挂方式取得的土地，按照附表1-3内容逐项填写； 4.对“清理整顿”完善的用地，按照附表1-4内容逐项填写； 5.对军事用地及其他特殊用地的，按照附表1-5内容逐项填写。 对地上建（构）筑物，按附表2分类进行： 1.对房屋结构类型，按照附表2-1内容逐项填写； 2.对附属结构类型，按照附表2-2内容逐项填写； 3.项目情况及资金的来源、管理、使用情况，按照附表3内容逐项填写。 （二）相关账本、报表、凭证、税费缴纳依据、财务成本测算方法及依据； （三）征地、拆迁、安置所执行的补偿标准及制定依据、拆迁公告、拆迁许可等； （四）与征地拆迁受补偿人签订的协议（合同）及附件（包括测量、测绘、评估报告及相关单位签认单等）； （五）征地、拆迁、安置工作所依据的相关文件、通知、会议纪要等； （六）财务成本及投融资公司承担融资贷款本息及其它项目贷款分摊资金的计算依据及相关文件；（七）土地一级开发所涉及的市政基础设施配套建设、场地平整等项目的项目批复文件、招投标文件、中标通知书、施工合同、工程预（结）算书、施工（竣工）图纸、竣工文件等； （八）其它经市政府批准需纳入土地收储的费用文件资料。 三、片区涉及基础设施建设的，应提供以下资料： （一）可行性研究报告及其审批文件； （二）初步设计文件及其审批文件（含最后修正的设计概算）； （三）明确投资来源的文件及年度投资计划批准文件； （四）环境影响可行性报告及批准文件；国有土地使用权证、土地规划许可证、建筑工程规划许可证、施工许可证、开工报告； （五）招投标文件、勘察设计合同、监理合同、施工合同、设备采购合同及各类服务合同；（六）建设单位的内部管理制度（含内部财务管理的制度）及规定。 （七）审定的全部工程结算及汇总表、与项目有关的会计账册、会计凭证、会计报表； （八）《基本建设项目竣工财务决算报表》全套； （九）建设单位预付工程款、预付材料款及建设单位供料明细表；
土地储备管理办法 国土资源部财政部中国人民银行 中国银行业监督管理委员会 2018年1月3日 一、总体要求 (一)为贯彻落实党的十九大精神,落实加强自然资源资产管理与防范风险的要求,进一步规范土地储备管理,增强政府对城乡统一建设用地市场的调控与保障能力,促进土地资源的高效配置与合理利用,根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)、《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号),制定本办法。 (二)土地储备就是指县级(含)以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用,依法取得土地,组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理,土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。 (三)土地储备机构应为县级(含)以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门,经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部,列入全国土地储备机构名录,并定期更新。 二、储备计划 (四)各地应根据国民经济与社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等,编制土地储备三年滚动计划,合理确定未来三年土地储备规模,对三年内可收储的土地资源,在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排,优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。
浅谈土地储备制度的问题与对策 摘要：土地储备制度对我国经济发展，城市规划管理具有重要作用，但在于土地储备制度在我国建立和实施的时间较短,实践中还存在一些诸如土地储备机制立法滞后；城市土地储备机构的主体地位不明确；土地储备运作资金来源较为单一；城市规划工作不完善等问题。因此有必要对我国城市土地储备制度中存在的问题进行分析与研究，并进行健全完善。 关键词：土地储备制度问题对策 abstract: the land reserve system on our country’s economic development, urban planning and management has important function, but lies in the land reserve system in the building and implementing the time is short, the practice still has some such as land reserve mechanism backward legislation; the city land reserve agency’s main body status is not clear; land reserve operation capital source is relatively single; urban planning work is not perfect. so it is necessary to our country the city land reserve system in the analysis of existing problems and research, and perfect. keywords: land reserve system problem countermeasures 中图分类号：tu984文献标识码：a 文章编号：
1、提出申请 原土地使用权人向土地收储交易中心提出土地储备申请，填写《国有土地使用权储备申请书》后，连同以下材料交国土储备交易中心： （1）法人代表证明； （2）营业执照； （3）授权委托书； （4）土地使用权证或土地申报材料； （5）房屋所有权证、房屋使用权证明； （6）地形现状图； （7）主管部门意见。申请单位是企业的还应提交市主管局与国有资产决策委员会研究意见。 2、权属核实 对申请人提供的土地和地上物的权属、土地及地上物面积、土地四至范围、土地用途等情况进行实际调查和审核，对权属无争议、事实清楚准确的地块，委托有关部门做出测量定界。 3、征询意见 审查并测量定界后，土地收储交易中心将申请储备土地的有关资料送市规划、市国土资源等部门，由上述部门对申请储备土地提出以下意见： （1）规划设计要点；
（2）地价评估结果； （3）综合开发费收取标准等。 4、评估测算 根据调查和征求意见情况，对申请储备土地进行土地收购、拆迁安置及补偿等费用的测算；预测出让底价、盈亏数额等。 5、报批 根据调查及测算情况，拟定收购储备方案，报市土地资产管理委员会批准。 6、签订协议 储备方案经批准后，土地收储交易中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收回协议》。 7、支付收购费用 土地收储交易中心根据《国有土地使用权收回协议》约定的期限、数额和方式，向原土地使用权人支付土地收购定金或收购费用。 8、权属变更 土地收储交易中心根据《国有土地使用权收回协议》支付收购费用后，原土地使用权人与土地收储交易中心向市国土资源局、市房产管理局申办权属变更登记手续，经市国土局、市房管局审核同意后，直接向国有土地收储交易中
《土地储备管理办法》 第一章总则 第一条为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔20 01〕15号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔200 6〕100号)，制定本办法。 第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市尝促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。 土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。 第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。 第四条市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。 第五条建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。 第二章计划与管理 第六条各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。 第七条土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。 第八条年度土地储备计划应包括： (一)年度储备土地规模； (二)年度储备土地前期开发规模； (三)年度储备土地供应规模； (四)年度储备土地临时利用计划； (五)计划年度末储备土地规模。 第九条市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。 第三章范围与程序 第十条下列土地可以纳入土地储备范围： (一)依法收回的国有土地； (二)收购的土地； (三)行使优先购买权取得的土地； (四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
浅论我国的土地储备制度 摘要：近期，我们拆迁团队中接触到的案例经常会出现征收方是当地土地储备中心，很多被征地的当事人都不明白为什么土地储备中心会作为征收人出现在征地拆迁的舞台上，下面我们就来了解一下我国的土地储备制度 近期，我们拆迁团队中接触到的案例经常会出现征收方是当地土地储备中心，很多被征地的当事人都不明白为什么土地储备中心会作为征收人出现在征地拆迁的舞台上，下面我们就来了解一下我国的土地储备制度。 （一）土地储备制度的功能和定位 关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识：（1）它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”（生地出让）转向“净地出让”（熟地出让），从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。（2）土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。（3）土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。（4）土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。（5）促进土地保值、增值，加强土地资产管理。（6）有助于防范和化解金融风险。 （二）土地储备机构的法律地位和功能 土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。（三）储备土地的取得方式 储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。 （四）建设用地使用权的标的物 土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。 （五）前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系 土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然《土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于代理人和相对人之间的关系。
土地收购储备工作流程图 内 土地收购储备工作流程图 容 编制收购储备计划、报区政府 储备中心 审批 宗地调查储备中心、地籍股 成本测算 征询意见、拟订收储方案 报人民政府批准 储备中心、耕保、 规划、用地、地产等。 下达储备通知 签订收购储备合同 结算补偿、交接资产 储备中心、交易大 变更权属 厅 建立储备台账储备中心
土地储备工作流程 土地储备是指储备中心根据土地储备计划，对城市规划区范围内的土地使用权以不同形式将其纳入政府土地储备库的行为。分为以下三种形式： 1、收购储备。 凡市区范围内符合《常德市土地储备实施办法》中规定的国有土地，均可由土地储备中心进行收购。其基本操作程序见下图： → ①受理申请：对土地使用权人提出的收购申请，土地储备中心在认定符合收购条件后，正式予以受理。受理须要求申请人提交收购申请书、法人资格证书、授权委托书、营业执照、土地使用权合法证明、房屋使用权合法凭证、宗地图纸、单位主管部门意见等相关资料。 ②前期调查：受理土地使用权人申请后，搞好土地及地上建筑物与附着物权属、土地与房屋面积、四至范围、土地现状及用途、收购所需费用等方面的调查。 ③拟制方案：根据调查的情况，国土资源储备中心在征求规划部门意见并搞好评估测算的基础上，拟制收购方案。
④上报会审：将收购方案及土地收购审批表上报市国土资源局集体会审讨论通过。对特殊地块的收购，报市土地储备委员会批准。 ⑤测图确权：方案批准后，由国土资源储备中心会同市国土资源局有关科室进行实地勘测、绘图，明确土地权属。 ⑥签订合同：在完成以上程序后，与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。合同主要内容包括宗地位置、面积、用途及权属依据，土地收购补偿费用及其支付方式与期限，交付土地的期限与方式，违约责任与纠纷处理方式等。 ⑦合同履行：按照合同约定，双方履行各自的权利与义务。主要包括收购补偿费的支付，土地及地上附属物权属的变更、土地交付等。 ⑧入库管理：土地使用权人将土地交付后，土地储备中心将其纳入政府土地储备库，填写《储备土地入库登记表》，并按《储备土地地块管理暂行办法》进行管理。 2、收回储备。 收回储备是指土地储备中心将法律规定应当收回或土地使用权人暂无开发能力申请收回，或城市建设发展调整规划需要收回的地块依法收回，使之进入政府土地储备库的行为。其基本操作程序见下图：
国有土地收储工作流程补充说明 一、提出申请 原土地使用权人向国土分局提出土地收购储备申请，同时一次性交付以下材料： 1.国有土地收储申请。 2.上级公司或上级管理部门同意收储的意见。 3.土地使用证、地籍调查成果或土地权属的其他凭证；房屋所有权证或房屋所有权的其他凭证；出让合同或划拨用地手续等土地来源相关文件。 4.营业执照或法人资格证书、法人身份证；授权委托书和授权委托人身份证。 5.关于被收回土地及其地上房屋设定抵押、质押、优先权或其他担保物权限制情况和被查封、扣押或采取其他强制措施情况的说明。 6.现场照片。 7.符合控制性详细规划及土地利用总体规划相关文件。 8.其他有关资料（如：航拍图、地形图、控规图及土地利用总体规划图等）。 二、现场踏勘 对拟有偿收回地块的四至范围、地上物状况、土地使用情况进行现场踏勘。
三、权属及规划核实 1、核实拟有偿收回地块的土地使用权权属情况及抵押、查封等其他限制条款。 2、对权属清晰，无抵押、查封等他项权利限制的地块，核查其是否符合土地利用总体规划；同时会同规划部门确认规划用途、规划建设用地面积、容积率等规划情况。 3、最终将申请收储地块事宜上报区政府，待区政府批准同意后，进行收储工作。 四、评估测算 由评估机构对拟收储地块进行现状综合评估出具评估报告，提供土地收购、拆迁安置及补偿等费用的测算数据。 五、收储价格审核及确定 评估机构提供的收储价款，由储备中心初审完毕后，会同国土分局内部相关科室及区财政局、发展改革、规划分局、审计局、监察局等相关部门联审，联审完毕后将结果报区政府新城会审议，确定最终收储价格。 六、签订收储协议 收储价格经区政府批准后，国土分局土地储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收储协议》。 七、支付收购费用 国土分局土地储备中心根据《国有土地使用权收储协议》约定的期限、数额和方式，向原土地使用权人支付国有土地收储补偿费。
《土地储备管理办法》 中新网12月3日电国土资源部、财政部、中国人民银行近日联合制定发布了《土地储备管理办法》，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。 《办法》规定，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。 《办法》明确，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。 《办法》全文如下： 第一章总则 第一条为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)，制定本办法。 第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。 土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。 第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。 第四条市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。
全州土地储备工作实施方案 为进一步加强全州的土地储备工作，优化土地资源配置，盘活土地资产，筹集城乡建设资金，保障重大项目用地需求，促进全州经济社会发展，根据土地收储的有关法律法规和政策规定，结合X实际，特制定本土地储备工作实施意见。 一、指导思想和原则 土地征用收购储备工作要以服务经济建设为中心，通过“征用、收购、储备、出让”运行机制，增强政府对土地市场的调控能力，优化土地资源配置，盘活土地资产，及时保障项目用地，以经营土地带动经营城市，促进全州城镇化建设和社会经济平稳健康发展。土地征用收购储备工作应坚持“政府主导、规模适度、规范有序、统一管理”原则，实事求是、量力而行，服从城市总体规划、土地利用总体规划，有利于城市建设和节约集约利用土地。 二、土地储备范围 土地储备的主要范围为各县、市城区（包括乡镇规划区）和工业园区的商业、旅游、金融和房地产开发等经营性用地以及部分新增工业用地和划拨用地。根据州、县、市财政的财力状况，有计划、有重点地开展征用集体土地和收购部分国有存量建设用地，以招标、拍卖、挂牌或协议方式供应土地，符合划拨用地目录的用地按划拨方式供地。下列土地可以纳入土地储备范围： （一）已完成农用地转用审批的土地；
（二）城市规划区范围内的无主土地； （三）土地使用权人申请土地收购储备机构收购的土地； （四）以租赁、出让方式取得土地使用权期限届满且未使用，被依法收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记后纳入土地储备； （五）依法收回荒芜、闲置的国有土地，由土地登记机关办理注销土地登记后纳入土地储备； （六）土地使用者未按土地使用权出让合同的约定支付土地使用权出让金，被解除土地使用权出让合同的土地； （七）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其他原因调整出的原划拨国有土地（包括行政、事业单位和原有城市基础设施改造中调整出来的划拨用地），由土地登记机关办理注销土地登记后纳入土地储备； （八）土地使用权期限届满，土地使用者在规定的期限内未申请续期或者虽申请续期但未获批准的土地，由土地登记机关办理注销土地登记后纳入土地储备； （九）土地交易中成交价格明显低于市场价格，政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记后纳入土地储备； （十）县、市人民政府认为需要进行储备的土地。 三、资金管理和收储运作 （一）土地收储所需资金由州、县、市财政分级承担，具体土地
浅谈如何做好城市土地储备工作 浅谈如何做好城市土地储备工作 摘要：城市土地储备制度为城市政府培育和规范土地市场提供了重要的制度支持，是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，并业已成为推进中国土地管理制度改革和城镇土地使用制度改革的 新的突破点。但在现实土地储备工作中呈现出了许多诸如社会上对土地统征收购储备工作的认识不够到位；多头管地和经营土地等等不良现象。为此，我们要加强如下工作来做好新时期的土地储备工作：加强宣传，提高认识；科学制定土地统征储备规划；切实解决征地中的几个实际问题等。 关键词：土地储备；土地统征；土地补偿；城市 中图分类号：F293.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）19-0226-03 土地储备是指城市政府依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，并按照土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期开发整理与储备，以供应或者调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。土地储备制度最早在荷兰、瑞典等欧洲国家实行，随后世界上许多国家都开始推行这个制度，并在大部分国家获得成功，取得了良好的效果。随着中国土地使用制度改革的不断深入，以及城市土地市场的发育，中国的土地储备制度也应运而生，它是一种新型的城市土地管理制度。土地储备制度的建立代表了中国城市土地制度改革的方向，是中国城市用地制度的又一次重大创新，被誉为中国解放后“第二次土地管理革命”。城市土地储备制度为城市政府培育和规范土地市场，促进存量土地进入市场，盘活企业存量土地资产，优化土地资源配置，理顺政府与企业之间土地收益分配，为有效解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题提供了重要的制度支持，是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，并业已成为推进中国土地管理制度改革和城镇土地使用制度改革的新的突破点。城市土地储备制度尽管在各地城市的实践中取得了巨大的成效，但由于中国土
第19卷第6期中国土地科学V ol. 19 .No 6 2005 年12月China Land Science Dec., 2005 论城市土地储备制度的法律基础 卢新海，何 兴 （华中科技大学公共管理学院土地管理系，湖北 武汉 430074） 摘要：研究目的：探究中国城市土地储备制度的合法性。研究方法：文献资料法和因果分析法。研究结果：城市土地储备制度是城市土地制度改革的创新，它符合法所追求的“秩序”这一基本法律价值；中国城市土地的国家所有，为城市土地储备制度实施提供了重要保证；公共利益性是城市土地储备制度在土地征用上的法律基础，但是城市土地储备制度实施过程中还必须处理好公共利益与个人利益的关系。研究结论：中国城市土地储备制度的建立与实施具有坚实的法律基础。 关键词：土地储备制度；法律基础；评论 中图分类法：F301.1 文献标示码：A 文章编号：1001-8158（2005）06-0016-05 Study on the Legal Foundation of Urban Land Banking System LU Xin-hai, HE Xing (College of Public Administration, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074，China) Abstract: The purpose of the study is to investigate the legitimacy of urban land banking system thoroughly. Methods of documentation and causality were used. The results indicate that urban land banking system is the innovation of land use system in China and it matches the basic legal value of “order” which law pursues. The State ownership of urban land provides an important guaranty for putting urban land banking system into practice. The public interests are the legal base of land expropriation, but it is necessary to deal with the relationships between public and private interests better. Conclusion of the study is that the establishment and implementation of urban land banking system in China have solid law foundation. Key words: land banking system; law foundation; comment 城市土地储备制度是指城市政府按照法定程序，授权或委托特定机构，通过收购、置换、到期回收、征用等方式，将闲置或低效使用的城市土地集中起来，进行前期开发并储存，然后根据土地利用总体规划和城市规划，将土地投入市场的一种管理制度。自1996年上海成立中国第一家土地收购储备机构——上海市土地发展中心以来，全国许多城市也相继建立了各种各样的土地储备制度和机构，开始实施各自的土地储备方案。随着实 收稿日期：2005-06-25 基金项目：国家社会科学基金项目“城市土地储备与经营的制度缺陷及其补偿机制研究”（03ZZB037）。 第一作者：卢新海（196 -），男，华中科技大学公共管理学院土地管理系教授，管理学博士。主要研究方向为土地管理、城市管理。
国土资源部财政部中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于印发 《土地储备管理办法》的通知 各省、自治区、直辖市、副省级城市国土资源主管部门、财政厅（局），新疆生产建设兵团国土资源局、财务局，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各省、自治区、直辖市银监局： 为加强和规范土地储备管理，根据相关法律法规和国务院有关文件的规定，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合修订了《土地储备管理办法》。现予印发，请遵照执行。 国土资源部财政部中国人民银行 中国银行业监督管理委员会 2018年1月3日 土地储备管理办法 一、总体要求 （一）为贯彻落实党的十九大精神，落实加强自然资源资产管理和防范风险的要求，进一步规范土地储备管理，增强政府对城乡统一建设用地市场的调控和保障能力，促进土地资源的高效配置和合理利用，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《国
务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），制定本办法。 （二）土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。 （三）土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。 二、储备计划 （四）各地应根据国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。 （五）各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府
村镇土地收储应对方案 撰写人：XXX 本文档介绍了XXXXX. YOUR LOG
为更好地发展县域经济，盘活城区土地资源，优化土地资源配置，加快我县中等城市建设战略实施，根据土地利用总体规划和城市建设规划，经县政府研究，决定对镇所辖西村、张杖子两个行政村的部分集体土地进行收储，特制定实施方案如下： 指导思想 以科学发展观为指导，坚持以人为本，通过对土地的收购储备，增强政府对土地市场宏观调控能力，加快城区建设步伐，进一步优化城市人居环境、提升城市品位。 收储范围 东起杨杖子自然村西、西至刘学强花棚东边、南至杨杖子前山山根、北抵张杖子村村级公路。具体收储面积及范围以国土部门勘测定界图为准。 土地补偿价格 该区域位于我县征地区片综合地价Ⅲ，省政府批准的区片地价为5.6473万元／亩。考虑本区域土地征占市场价格，确定此次土地收储价格为耕地12.24万元／亩，设施农用地、园地、林地、建设用地参照耕地价格。另行给予村集体每亩地3000元，用于发展村公益事业。 附属物补偿办法
1、建(构)筑物补偿：经审批机关批准建设的建(构)筑物，按评估机构的评估价格给予补偿；未经批准非法建设的建(构)筑物不予补偿，一律无偿拆除。 2、经济作物补偿：由农业主管部门区别不同情况提出具体补偿方案后，报县土地收储领导小组同意后实施补偿。 3、林木补偿：由林业主管部门清点登记后给予补偿(补偿标准见附件2)。对发布收储公告后抢栽抢种林木、苗圃的一律不予补偿。 4、土坟补偿：单人1500元／座，双人1800／座。 5、水利、电力设施补偿：由水务、电力主管部门核实后按成本法评估作价补偿。 6、动产原则由所有权人自行处置，支付一定搬迁费用，或由相关主管部门委托有资质评估机构进行评估作价后协 商补偿。 保障措施 (一)加强领导，明确责任。县政府成立土地收储领导小组，负责统一组织领导土地收储工作，整体把握相关政策，研究议定有关重大事项。 领导小组下设工作组，由相关部门抽调专人组成，各司其职、各负其责，具体负责土地收储工作。镇为土地收储工作责任单位，负责总体协调把握、调度安排，具体负责组织工作组及村有关人员协助国土、林业、农牧、住建、水务
土地储备制度的几点问题与建议 2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行等三部委出台了《土地储备管理办法》。《土地储备管理办法》以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目地。而实际情况却是，由于土地储备中心操作的不合理，土地储备制度不仅没有起到平抑土地市场价格的作用，反而在房地产过热中扮演着“哄抬地价”、“囤积居奇”的种种负面影响。本文将从分析土地储备制度的目标和操作中暴露的问题上，探求优化土地储备制度的方法。 一、相关概念 土地储备制度：政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。 土地储备中心：在土地储备制度下，各地政府为了执行土地储备的政策而规划成立的机构，一般挂靠于相应的建设局、土地局或房产局。性质为事业单位，部分为政府授权的独立的法人机构。 土地储备制度经济学原理：土地供应量由政府制定的土地供应政策、土地供应计划决定。根据市场法则，土地供应大于土地需求，土地价格应该下降，不会引起房产价格上升；反之，土地供应小于土地需求，土地价格必然上升，进而引起房产价格上升。 ① 二、土地储备制度的目的 （一）调节市场供求平衡，稳定地价 根据经济学供求原理，土地市场的供求会对土地价格产生相应的影响，因此土地储备中心可以在土地价格处于低位的时候，利用手中的资金购入土地并进行一级开发，等到市场供应紧张、价格高涨的时候，把手中的土地投入市场，平抑地价。
（二）维护城市规划，统一管理 利用土地储备中心作为城市土地的唯一调控者，有助于把城市的土地供应与规划管理统一起来，避免出现破坏规划、影响整体布局的盲目开发。同时还能提高土地的一级开发效率，提高供应速度。 （三）筹集建设资金，补充地方财政 ①参见吕萍编著：《房地产开发与经营》，第三版，中国人民大学出版社，2011。 从总的来说，土地储备中心是一个独立的市场主体，在市场上它通过买进与卖出的差价可以获得一定的收益，而土地储备中心的性质，决定了这部分资金应该流入地方财政，作为地方建设的补充资金。 三、土地储备制度面临的问题 （一）资金来源单一且成本高 目前看来，土地储备资金来源除了极少部分由政府拨款外，其他的大都通过银行贷款来提供，面临高利率的风险。储备土地必须依赖银行贷款，而银行贷款需还本付息，使承担宏观调控职能的土地储备机构有了赢利动机。作为土地市场唯一的供应商，要保证赢利，就必须使土地市场长期处于供不应求状态，这就是各地政府为什么不约而同采用“不饱和”土地供应政策的内在原因。至此，土地储备制度建立的基本目的——平抑地价已经被地方政府摒弃。 （二）机构性质不明，操作不透明 土地储备中心的事业单位性质决定了其与政府之间千丝万缕的联系，尤其是在前期的征地、拆迁过程中，为了降低成本，它往往会借助政府权力、甚至滥用政府权力，在市场上造成了很坏的影响。另一方面，由于中心巨大的资金流以及盈利，使得部分官员无法抵御金钱的诱惑，出现权力寻租的现象，滋生了部门腐败，近年来，纷纷落马的土地官员就是最典型的例子。
浅谈土地收购储备风险与对策 目前，“经营城市”的理念已成为各级政府领导的共识。“经营城市”主要靠合理的规划和城市土地资产的经营来实现。土地收购储备作为政府经营土地资产较理想的工具应时而生。通过近几年的不断实 践，土地收购储备对调控土地价格，加强土地合理利用，防止国有土地资产流失；为国有企业的改制、保障人员分流提供资金支持，维护社会稳定；以及通过储备土地的出让、转让所获得的巨额收益，增加城市建设资金等方面都取得了显著的效果。因此土地储备管理正在各地蓬勃展开和不断发展。为了进一步深化土地储备工作，规范其运作和管理，使其健康快速发展，加强对土地储备管理运作规律的研究，特别是对土地收购储备中隐存风险的研究，很有必要。 一、土地收购储备风险的成因分析 大多数的土地储备运作过程是以政府制定的统一补偿价格从原土地使用者手中进行收购，土地储备机构通过融资（主要是银行抵押贷款）获得资金，支付土地回收补偿费，收购储备地块；再经过房屋拆迁、土地整理、储备土地的管理等环节，向政府申请出让或转让地块；土地出让后，土地储备机构收回成本同时获得少量的土地基金，巨额的级差收益上交财政。从上述的运作过程以及土地收购储备的 实践，可以看出土地储备有以下特点：①“垄”而不“断”性。所谓“垄”是指一个地区只有一家土地储备机构，没有其他机构或单位来竞争其土地储备职责和任务，因而它具有获取超额利润的基础。不
“断”是指土地储备机构在回收地块的选择、收购价格的确定、土地出让的时间等方面都没有完全掌握主动权，属一种在被动状态下进行的收购储备。不“断”性的另一方面表现为：政府为了照顾各个方面的利益，往往在土地方面“开口子” ，该进入土地储备的不进入，以其他形式变相土地储备。如以项目开发换取土地。从目前看，土地储备要获得垄断地位还有很长的路要走。②具有“超市场”性。土地储备的行为既不属于一级市场，也不属于二、三级市场，它可以收购行政划拔土地，可以收购已出让的土地，它是行政划拔土地、出让土地的终结者，同时经过储备，又是新一轮一、二级市场的基础。③经营性。土地储备机构是单独核算的独立法人，不但要进行土地收购成本的核算，还要进行融资成本、拆迁成本、土地整理、储备管理成本以及储备土地的再利用的核算。经营得好，储备土地收益就高，经营得不好储备土地的收益就低。因此经营土地是土地储备机构的主要内容。④微利性。储备土地出让后，储备机构除收回成本或收取少量土地基金外，没有其他利润产生，在政策定位上性的。⑤平等性。它主要体现在被回收主体与土地储备平等的，在自愿或主动要求回收的基础上签订回收协议，而制回收。从目前看土地储备机构没有在一定条件下强制征职责。 不论从土地储备的实践中，还是从以上分析的几个土地储备可以看到，土地储备的运作过程存在以下几个问题或矛盾，这所产生的后果就是土地收购储备的风险。 （一）土地储备的“垄“而不”断“性与土地储备机构作为一个 独立的财务核算单位所具有的经营自主权相冲突
土地收（征）购储备、交易业务流程及标准 天津市塘沽区土地储备开发中心二00四年六月十六日
土地储备中心业务程序及标准 一、土地收购储备业务标准及业务程序 根据《塘沽区土地储备暂行办法》及《塘沽区地产开发中心工作章程》 制订本标准。收购业务件由中心分管主任核准进件，经批准后转储备部， 储备部部长分配办理。 一、土地收购报审标准 （1）报局审批资料及要求 1、土地收购补偿方案：格式规范，测算合理。 2、土地收购补偿协议（附收购范围图）：格式规范。 3、土地开发补偿协议：格式规范，测算合理。 （2）报件要求 1、报局审批前须先经中心业务会讨论通过。 2、经办人意见明确，签名必须手签，其他为电子文件，标点符号使用准确。签报要将收购地做简要说明，包括用地面积，坐落四至等情况，并注明建 议收购补偿费金额及相关需注意的问题及建议。 （3）附件评判标准 1、土地收购申请书：由申请人填写，内容填写准确，申请单位须加盖公章，上级单位须有明确批示意见（并加盖上级公章）。无上级单位的须注明本单 位可自行处置。 2、土地现状调查表：由经办人经现场调查后填写，明确意见。填写内容和 现场情况必须一致，申请单位要加盖调查内容属实公章。 3、企业营业执照复印件：检验营业执照是否在有效期（有工商局防伪标志）。 4、法定代表人身份证明书：和营业执照内容一致，并加盖公章。 5、授权委托书：加盖公章。 6、收购可行性分析报告和土地开发补偿费审批表。 7、法定代表人和授权委托人身份证复印件要在有效期内。 8、国有土地使用证复印件：内容齐全，加盖公章。
9房屋所有权证复印件：内容齐全，加盖公章。 10、协议签订时，原申请人的国有土地使用证、房屋所有权证原件收回， 原件丢失的须有省级报纸刊载的复印件。 11、职代会决议：内容明确，加盖工会委员会公章，不需开职代会的需说 明原因并有相关替代文件。 12、涉及他项权利的他项权利证必须注销或他项权利人出据明确的书面意 见。 13、涉及法院查封的须有查封法院的解封函复印件。 14、土地收购范围图要用红线标注。 15、评估报告的评估单位要具备评估资质。 土地：A级：全国范围内作业 B级：全省（包括直辖市）范围内作业 C级：区内作业 房产：一级：全国范围内作业 二级：全省（包括直辖市）范围内作业 三级：区内作业 二、中心报件程序 分三级管理，第一级：部门负责人 第二级：分管副主任 第三级：主任 三、土地储备档案的保存、保密及统计 1、土地储备入库要求 土地收购完成后，由经办人按照标准完成立卷归档工作，暂不上市交 易的经中心主任同意，编号纳入土地储备（档案）库，统一由办公室管理。 须上市交易的整体档案转交易部，并签订移交目录，土地出让完成后，储备和交易档案合并归档，统一由办公室管理。 2、保密工作
福建省人民政府关于推行土地收购储备制度的通知 闽政〔2001〕34号 各市、县(区)人民政府，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校： 土地收购储备是县级以上人民政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对收回、收购、置换、征用的土地，进行前期开发后再出让的有效配置土地资源的行为。建立土地收购储备制度是新时期深化土地使用制度改革的有效手段之一，是土地利用方式和管理方式的重大变革。建立土地收购储备制度，对于提高政府调控土地资源的能力，盘活存量土地，建立公开、公平、公正、规范的土地市场，调整城市用地结构，提高城市土地利用率，切实保护耕地将起到积极的作用。经省人民政府研究同意，决定在全省城市规划区范围内建立和推行土地收购储备制度。现将有关问题通知如下： 一、土地储备的范围 土地储备可采取收回、收购、置换、征用等方式进行。属于以下情形的建设用地应进行土地储备： (一)应依法收回的国有土地。主要包括：原用地单位已经撤销或者迁移(包括破产企业)的划拨土地；公路、铁路、机场、矿场等核准报废的划拨土地；为实施城市规划进行旧城区改建的划拨土地；未经原批准机关同意，连续两年未使用的划拨土地；被
法院查封拟拍卖的划拨土地；土地使用者擅自改革土地用途，责令限期改正，逾期拒不改正的用地；土地使用者超过出让合同约定的开发期限，满两年未动工开发的土地；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的用地；土地使用者违反出让合同规定，依法解除出让合同的土地；依法被没收的违法占用的土地；其他可以依法收回的土地等。 (二)可收购的国有土地。主要包括：因公共利益或政府特殊需要，作价收购已出让的国有土地；用地者申请拟改为经营性房地产用途的国有土地。 (三)企业改制、旧城改造、污染企业外迁、城市规划调整中可置换的土地。 (四)征用的集体土地。 二、土地储备的运作方式 (一)土地收回、收购、置换或征用。由所在市、县土地储备机构按照经同级人民政府或土地储备管理委员会批准的土地储备计划，经过核查权属，测算费用，征询意见，审批方案后，依法定程序，对拟储备地块进行收回、收购、置换或征用。收回或收购工作完成后，该地块即成为政府的储备土地。 (二)储备土地的资金运作。土地储备机构可向同级财政申请土地储备资本金，并根据土地储备工作进展情况，以储备的土地使用权作为抵押向金融机构申请适当额度的贷款。储备土地使用