论我国 PPP（公私合营）模式的法律框架
摘要
由于中央与地方间财权与事权的不对等，一贯依靠财政单一投入的基础设施和市政公用事业建设的资金来源问题便成为了地方政府的一大难题。PPP （Public-Private Partnership）模式，即公私合营模式在满足公共基础设施建设投资和管理效率等方面具有一定的优势，作为一种融资模式被我国很多地方政府引进，在交通、轨道交通、水务、能源等基础设施建设领域有了大规模的运用，并在公用事业、土地整理方面进行了积极的探索。虽然 PPP 模式对改善我国基础设施建设中的资金短缺状况有重要意义，但由于地方政府在运用 PPP 模式中缺少相关实践经验，存在角色转变困难、项目评估难以确定、缺乏项目确认和私人部门选择的标准、风险管理和分担机制不完善，以及专业化机构和人才匮乏等问题，更严重的是地方政府因此不得不承担十分繁重的债务，不利于防范地方政府债务风险。PPP 模式下，公共部门与私人部门之间的经济关系与民商事或行政法律关系不同，亟需建立法律框架，既对政府运用和监管 PPP 模式给予指引和规范，对私人资本参与 PPP 模式给予引导、鼓励和保障，也保障公共利益的实现。
本文从我国运用 PPP 模式的实践出发，通过对 PPP 模式的理论分析、我国运用 PPP 模式存在的问题分析，站在经济法对经济关系的调整和规范角度阐述建立 PPP 模式法律框架的必要性，从法律关系、监管部门，准入条件、项目评估、风险分担机制、合同履行中的财务监管、再谈判和争端的解决机制等方面探讨我国 PPP 模式的法律框架，通过立法建立规范政府部门和鼓励、保障私人部门的法律体系，宏观上建立财政金融制度创新，微观上建立市场准入制度、项目评估制度、投资回报制度与价格制度等，并推行 PPP 模式相关的特许经营竞争机制、规范项目投资回报与补贴机制、健全公众对 PPP 模式及项目价格的监督机制等。
一、PPP 模式理论基础
（一）PPP 模式的定义
PPP 是 Public-Private Partnership 的缩写，中文可译为“公共和私人部门私合
作伙伴关系”、“公私伙伴关系”、“公共民营合作制”、“公私合营”等。PPP 的定义在学理上有广义和狭义之分，广义是指公共部门和私人部门共同提供公共产品（包括物品和服务）；狭义是指公共部门与私人部门签订特许权协议，由该私人部门根据特许经营协议，负责项目的筹资、建设与经营等的一种建设、经营和管理的方式。在国际运用中，主要有以下几种较为官方的定义：1.联合国开发计划署（UNDP）：PPP 是指政府、盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。
2.欧盟委员会：PPP 是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目和服务。
3.美国 PPP 国家委员会：PPP 是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。
由于 PPP 的涵义非常广，并不只是指一种固定的投资模式，包含 PFI （ Private-Finance-Initiate 私人主动融资）、 BT 、 BOT 、 TOT 、 DBFO （ Design-Build-Finance-Operate, 设计 - 建设 - 融资 - 运营）、
DBOT(Design-Build-Operate-Transfer,设计-建设-经营-转让)等多种具体模式。联合国开发署对 PPP 的定义在较为宏观的角度对 PPP 的主体、关系进行了界定，并对PPP 最终实现的目的“达到比预期单独行动更有利的结果”进行描述，在当前国内外对 PPP 没有规范和统一的定义前，本文认为按照此定义对PPP 的法律框架进行讨论较为合宜。
（二）PPP 的功能
公共产品是指任何一个个人消费者对它的消费不减少别人对它的消费的产品，即每个消费者在消费此产品时不会引起别的消费者对该产品消费的减少。由于公共产品通常具有非竞争性和非排他性，从而使得提供公共产品容易产生“搭便车”行为，导致“市场失灵”，这一特性决定了公共产品不能由私人部门来
提供。但是，由于资金、技术、管理等的缺乏和有限性，仅由政府提供公共产品同样存在局限性。
为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性和资金效率等问题，英国财政大臣肯尼斯·克拉克于 1992 年首次提出 PPP 模式的概念，并于 1993 年 11 月出版了手册《新突破》，其副标题为“面向公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系”，从此废除了英国最初严格限制私营资本进入公共领域融资的规定，为私人部门参与政府融资消除了政策和法律的限制。英国 75％的政府管理者认为 PPP 模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省 17％的资金，80％的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有 30％；20％未按期完成的、拖延时间最长没有超过 4 个月。同时，80％的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到 25％；20％超过预算的是因为政府提出调整工程方案。
PPP 模式并不仅是一个融资模型，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。因此，PPP 模式不仅具有计划、组织、领导和控制等一般功能，作为一种新型的模式，还具有融资、利用新技术和机制创新的功能。基于这样的功能，PPP 模式适用于投资大、建设周期长、回收慢的项目，主要集中于铁路、公路、桥梁等交通部门，自来水厂、污水处理厂等水务部门、电力煤气等能源部门，电信网络等通讯事业，以及医院、监狱、学校等社会公用事业。
（三）PPP 模式与传统建设模式的比较分析
在 PPP 模式中，十分突出的一个特点就是：政府的出发点是实现公共利益的最大化，而私人部门的出发点是追求自身利益的最大化，同时还要兼顾消费者（社会公众）的利益。因此，PPP 模式与传统建设模式的不通就在于：既要体现私人部门资本的逐利性，还受其公益性和福利性的制约；既要考虑经济效益，更要考虑社会效益。
要吸引社会投资者参与项目建设就必须遵循基本的商业规则，在项目评估论证阶段就必须对商业性进行分析评价，研究吸引私人部门参加的可行性。而采用PPP 模式的项目均为公共产品和服务，这一属性又决定了公共部门必须确保其公益性目标的实现，从而需要根据公共项目的特征对拟建项目引入私人部门参与进行分析评估，研究交予私人部门参加的可行性。因政府将其投资建设的公共项目交给私人部门建设和运营后，私人部门将在项目建设与运营过程中占主导地位，而公共部门投资项目无论在何种合作模式下都要在社会福利最大
化，所以，要成功采用 PPP 模式，公共部门必须在公共产品和服务最优化与保护投资者利益之间找到平衡点，确保既能最大程度满足公众需求，又能使运营企业有一定的利益回报。因此，PPP 模式中双方的不同立场使政府选择 PPP 的具体模式、合作的私人部门，以及建立相应的风险分担机制、争端解决机制等显得十分重要。
虽然相较于传统建设模式，PPP 模式的关系更加复杂、对前期可行性研究的要求更高、对运用的公共部门能力要求更高，但同时，PPP 模式也具有比传统建设模式优越的方面：一是解决了单独靠政府投资而造成投资不足的现象，加速了基础设施建设；二是激发了民营企业、外商以及国有企业参与社会公共项目建设的积极性，拓宽了提供公共服务建设的融资渠道，并提供了专有技术和现金管理经验共享和提升的平台，；三是追求共赢，与传统模式的零竞争相比实现了政府资源和社会资源的有效配置，达到全社会资源共享的目标，有效提高了效率。
（四）PPP 模式理论分析
1.PPP 模式的参与主体萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》中指出，有必要区分公共服务中三个基本的参与者：消费者、生产者、安排者或提供者。其中，消费者直接获得或接受服务，服务的生产者直接组织生产或者直接向消费者提供服务，服务安排者（提供者）指派生产者给消费者、指派消费者给生产者或选择服务的生产者。PPP 模式中，除代表政府的公共部门、私人部门外、公共产品或公共服务的消费者，还可能涉及为公共设施的建设与运营而提供产品或服务的供应商、金融机构等，但最为核心的是公共部门与私人部门之间的互动关系。PPP 模式下，公共部门是所有者、启动者和监管者，私人部门是建造者、服务提供者“。因此，PPP模式的参与主体与一般法律关系主体不同，公共部门既作为与私人部门所达成合同的一方当事人，同时也是履行政府监管职能的代表，对公共产品和服务提供的过程必须进行监管，以保障公共利益的实现;私人部门与公共部门在合同关系中并非平等关系，虽然按照商业原则确定合同内容，但是在合同的履行过程中必须接受公共部门的监管;公众是公共产品或服务的消费者，也是公共利益的获得者，虽然不直接参加公私部门的合同关系，但对公共部门和私人部门具有天然监督权。
2.PPP模式项目区分理论
对不同类型的城市基础设施，可以根据经济学的产品或服务的分类理论，采取不同的投融资方式，即根据城市基础设施项目的性质和特征，将项目区分为经营性、准经营性与非经营性‘2。根据项目的属性决定具体PPP模式、利益和风险分配等。经营性项目是有现金流(收入)的项目，政府投资后可以完全收回成本、甚至盈利的项目，具有明显的经济效益。准经营性项目是有部分现金流(收入)的公共项目，具有潜在的利润，但由于其公益性政策要求及收费价格没有到位等因素影响，可能无法收回成本，具有不够明显的经济效益。非经营项目是指完全没有现金流(收入)，且公益性非常强、只能由政府投资的项目。但城市基础设施项目经营性、准经营性和非经营性的区分并不是绝对的，而是随着具体的政策环境条件变化，非经营性项目有可能转变为准经营性项目，准经营性项目有可能转变为经营性项目。因此，在设计PPP模式的时候，还必须区分项目属性对合作期限、财政补贴等进行考虑。
3.PPP模式的机理
公共产品和服务的性质、功能决定了PPP模式在注重经济效益的同时也必须同样重视社会效益，这就要求对PPP项目的评价不能仅仅停留在经济利益的层面上，不仅对参与PPP项目私人部门的能力、管理水平提出了更高的要求，还必须在PPP项目建设的过程中分析研究风险的识别、控制、分担以及相关利益主体的利益分配等环节，兼顾各方利益。这就要求处理好政府与企业、政府与社会、政府与市场、政府与公民之间的关系，兼顾公益性和商业性的目标，满足投资主体多元化，融资渠道多样化和融资方式复杂化背景下融资决策的需要。
PPP采购模式的重要特征是通过基于项目自身的收入来平衡现金流量并支付项目的债务，进而能够盈利。私人部门被认为能够比公共部门提供更高质量的产品与服务、更为经济的项目投资、更为迅捷便利的公共服务。公共部门往往希望在与私人部门合作的过程中获得技术转移，学习先进的经验，更好地服务于未来的项目中。由于PPP模式往往没有或者只有有限的公共资金和资源投入，私人部不得不努力降低成本、增加收入、获得利润，因此能够将状态良好的PPP项目最终转移给公共部门。在特殊情况下，私人部门为了达到更好的盈利水准而采用先进的技术和管理方法，甚至可以提供超越公共部门要求的设施与服务水准。此外，绩效提高主要体现在工程的质量、进度和成本的优化，通过引进私营资本激活基础设施投资，推动这一领域的商业化，增强市场的竞争强度，提高了公共管理水平。这正是公共部门采用PPP模式所希望达到的。
公共部门采用PPP模式的主要动机是利用私人部门的资金、管理和技术的优势解决政府财政预算不足、基础设施短缺、管理效率低下等问题，提高项目的效率并为社会带来其他经济效益，但公共部门往往错误地认为采用PPP模式就是把项目中存在的所有风险都转移给私人部门;同时，私人部门也往往错误地认为PPP项目较长的合同期
蕴含着巨大的风险，公共部门应当承担绝大部分的风险。而PPP模式本质上是公共部门和私人部门之间一种长期的伙伴关系，是一系列介于传统政府采购方式和完全私有化之间的具体融资方式的统称。因此，项目所采用的具体PPP模式不同，公共部门和私人部门参与项目的程度和所承担的风险也不同。由于缺乏一套都能为各方都接受的程序和合同文件，双方在谈判时无章可循，大大延长了双方谈判的时间，即使在项目开始后仍然蕴藏了再谈判的极大可能。
4.PPP模式的经济法特征
经济法是调整国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系的法律规范的总称。虽然经济法也关注社会主体个人的权益，但与民商法相比，经济法侧重维护社会整体利益，为维护整体的利益对包括政府在内的个体的权利和行为做出必要的指引和规范，强调的是对社会公益性的保障。
PPP模式的重要功能就是政府部门和私人部门可以取长补短，发挥各自的优势，弥补对方的不足。对政府部门而言，可以弥补短时期财政预算不足无法提供公共产品和服务，并且从过去的公共服务提供者变成公共服务提供监管的角色。私人部门全过程参与公共产品和服务的提供，按照与公共部门的合同负责及时筹集所需资金、将项目设计、建造、营运、管理等，并接受公共部门的监管;同时，私人部门只有提供优质的服务才可能赢得顾客，实现盈利的目的，有利于公共设施服务质量的提高。在此意义上，PPP模式具有典型的经济法特征:公共部门作为社会公共利益的忠实代表，无论对公共产品和服务项目的设计、PPP具体模式的选择、私人部门的选定、风险的分担，还是对私人部门履行合同的监管，均必须公共利益负责;但是，作为相对于私人部门的经济关系主体，公共部门也必须按照商业规则与私人部门进行谈判达成合作一致，也不能滥用行政权力强制或妨碍私人部门自主选择的经济行为，且必须建立公平的竞争秩序、创造私人部门平等和公平竞争的条件。
(五)PPP模式成功运作的保障
1.较高的公共管理能力
基于公共利益目标的政府管制理论，政府必须谨慎地审核项目，建立一个适合项目发展的合理、科学、透明的程序，通过一个强有力、专业的公共部门对运用PPP模式进行管理，通过公平和平等的市场机制选择合作伙伴，全面评估合作伙伴对基础设施项目的建设及运营实力，择优确定合作方;必须确定一种足够谨慎的承诺机制，保证公共资产的安全性、降低项目融资成本、保证项目生产或运营的可持续性，并建立合理的风险分担机制，使私方的投资成本及运营成本得以补偿并获得合理回报。同时，公共
部门的政府职能必须确定一个清楚的边界，包括资产的边界及监管的边界，如市场准入监管、价格监管、普遍服务监管等，以效率监管作为有效监管的前提和保证。
2.合理的分担机制
PPP模式下，公共部门和私人部门为伙伴关系，在双方合同中确立合理的分担机制，可以通过有约束力的协议促使实现投资、提供公共产品和服务的最优化。公共部门和私人部门双方在利益分配和风险分担上可行，既降低双方总风险，又使双方均受益，是PPP模式成功运用的关键。建立一个利益、风险平衡机制，由对风险最有控制力的一方控制相应的风险;承担的风险程度应与所得回报相匹配PPP模式中获益较少或承担风险较大的一方可以从长期合作中获得补偿，而另一方做出承诺或做出一定让步;承担的风险不能无限。充分激发合作双方的积极性，同时协调好双方利益，从而确保公共产品或服务提供的及时、高效、优质。
3.健全的制度与机构
清晰、完整和一致性的立法是PPP模式中公私部门各自权责的明晰，是建立公平和平等市场竞争机制的要求，也是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证。一是可以减少双方的谈判成本，二是可以在发生争端时，能够明确责任归属。这样才能有利于项目的顺利进行，通过对公私双方利益的保障，保证公共利益的实现。
建立专业机构管理机构，可以弥补一般行政部门对PPP模式缺乏认识、缺乏经验、缺乏人才的问题，由专业化团队进行专业化运用，更为有效地提供公共产品和服务，也更为有效地对PPP模式运作进行监管。以英国为例，英国政府按照PPP模式设立专门机构PUK (Partnerships UK，英国政府占49 %，私人部门占51%。PUK专门服务于公共部门的PFI项目，与公共部门共担风险、共享项目收益。它与政府公共部门合作，为政府公共部门与私人部门搭建合作平台，为政府公共部提供专业服务。该机构负责组织、管理、协调PPP有关事宜，主要为政府公共部门提供快速而有效的推进政府项目的PPP模式;与私人部门建立稳定的合作关系;为政府节约公共投资的成本;对所投资的项目进行价值的保值和增值管理。
4.有效的监管
与一般民商事法律关系不同，为保障公共利益的实现，PPP模式中私人部门的向对方一一政府，必然要对采取PPP模式的项目建设和经营全过程进行监管。市场监管主要包括准入监管、价格监管和质量监管三个方面;社会监管主要是针对其外部效应及社会公平问题，如资源的合理配置和充分供给。由于在绝大多数PPP形式中，私人部门拥有对提供公共服务定价的权利，而服务价格高低既决定到私人部门收益，又影响到公众的切身利益。因此，价格监管应该是监管模式中最核心的环节。监管部门通过不同类型价格监管的选择，可以有效激励被监管企业提供优质的公共产品和服务。并
且，公共部门通过适当的监督和定价政策来形成竞争局面，保证市场准入的公平、执行标准的安全、提供产品和服务的质量，以及对社会资本不必要、不合理的价格和收费进行管制。
二、我国运用和监管PPP模式的实践及存在问题
(一)PPP模式在的我国运用
我国于80年代后期在电厂、高速公路建设领域引入PPP模式，其中以BoT模式运作的居多。1988年投入使用的深圳沙角B电厂被认为是中国最早的BoT项目，1995年当时的国家计委将总投资为6.16亿美元的广西来宾B电厂确定为中国政府批准的第一个规范化的BOT投资方式试点项目，在来宾B电厂项目成功试点后，四川成都自来水六厂B厂和北京第十水厂等项目又陆续被批准进行BOT试点。
以水务行业来说，自建设部2002年先后颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》和《关于加强市政公用行业监管的意见》，拉开了中国城市水务改革的序幕。法国威立雅水务集团于当年年斥资20亿，以净资产额3倍溢价收购上海市自来水浦东有限公司50%国有股权，新成立合资公司经营期限50年，并于2003年11月以26亿受让深圳水务集团45%股权、2005年11月以10.05受让昆明自来水公司49%的股权、2007年1月以17.1亿受让兰州市供水集团45%股权、2007年3月以9.5亿受让海口市水务集团50%股权、2007年9月以21.8亿受让天津自来水集团下属市北水业有限公司49%股权，合作期限为20-30年不等。同样，英国泰晤士水务、苏伊士集团、德国最大水务公司柏林水务公司等外资水务企业都没有停止过在中国的扩张。而外资水务企业与中国水务企业的这一系列的合作，虽然是以受让股权的方式进行，但实质均是PPP模式(具体为BOT或TOT)一一与当地政府部门组成特殊目的公司签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营，政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营，同时政府通常与提供贷款的金融机构达成向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，使特殊目的公司能比较顺利获得贷款。
此外，高速公路、电力能源、轨道交通等基础设施领域，我国各地都开展了形式多样的PPP模式，进行融资、建设、运营和管理。其中，由于近年来地方政府迫于财政投入不足的压力而采取的BT模式，在市政道路和轨道交通项目较为多见。
(二)我国运用PPP模式中出现的问题
PPP作为一种融资模式，在满足公共基础设施建投资和管理效率等方面具有一定的优势，加上全国各地方政府在发展过程中对资金的大量需求，对改善我国基础设施建设中的资金短缺状况确有重要意义。近年来PPP模式在交通、轨道交通、水务、能
源等基础设施建设领域有了大规模的运用，并在公用事业、土地整理方面进行了积极的探索。但多年来，我国基础设施建设都采用政府财政拨款的单一模式，财政投融资资金来源主要是:城市财政税收和土地经营收入能够用于准经营设施建设的拨款资金;发行市政建设债券筹集资金，用于准经营设施的建设拨款;地铁项目可发行地铁公司债券，将来由市财政以未来的城市土地经营收入偿还;利用政策性银行和商业银行的借款，经过若干次流动最终还是由市财政以未来的城市土地经营收入偿还这些贷款本息，因为这些贷款实质上是市政建设债的暂时替代方式。由于缺少相关实践经验，在采用PPP模式中存在政府角色转变困难、项目评估难以确定、缺乏项目确认和私人部门选择的标准、风险分担机制不完善、政府变相担保过多、以及专业化机构和人才医乏等问题。更严重的是，地方政府在采用PPP模式时，不仅要承担PPP模式融资及融资成本的偿付，给予部分项目一定时期的贴息、补贴等，还可能因直接或变相为私人部门提供了金融担保而承载潜在的债务风险。按照目前银行监管部门对地方政府投融资平台负债的统计，如果再加上PPP模式下本不该承担的潜在债务，一旦地方政府债务管理失控，将会连锁引发金融市场风险。
从全国各地的运作实践来看，仅水务行业暴露出来的问题就十分明显:外资企业高溢价并购城市水务项目，签订25-30年的协议，但先与水务项目和当地政府签署一个保证收益的协议，这个协议包括该地区未来几年水价或污水处理价上调的内容(按照””公式，E(电价),L(劳动力成本), CH(化学品成本)、Cur(币值变量)与CPI等参数，?F值则为以百分比形式出现的调价系数。将这个系数乘以政府采购的基准价，就能得到当年政府采购的每吨处理价)。随后，该外资企业拿这个协议到国际资本市场上去融资，由于水务概念在国际资本市场上比较热，而且资本也比较认可政府出具的协议，假如国际融资成本可能是7%左右，但是该外资企业在内地的项目回报率可以高达30%，实质上是利用别人的钱来给自己赚钱。此外，此类并购项目协议不仅包含每年价格上调的内容，还包含项目在某个盈利率点以下还要政府补贴若干，并且并购项目的资产只包含有现金流产生的水厂或污水处理厂，至于自来水或污水处理厂的配套管网等设施的管养维护均得由政府来买单。可以说，只要能签到这样的协议，几乎毫无风险、毫无意外地赚大钱，而看似有着高收益的政府却不得不年年面对涨价、补贴、付款的要求，痛苦不堪。
除了水务市场有着这样的经验教训，在基础设施建设和水务之外的公用事业建设，由于协议过于简单、缺乏财务测算、无偿划拨土地、风险分担不合理或不明确、融资权责不明等等问题，不仅地方政府正在为此支付或未来要支付巨额的费用，公共产品的价格的急剧提升也使公众利益受到了损害。究其原因，地方政府对于引入外资或民间资本参与基础设施和市政公用事业建设(即采用PPP模式)缺乏明确的指引和规范，才出现了如此多的问题。
但与我国现行情况相比，英国、澳大利亚，乃至印度都对PPP模式建立了一套相对完善的运用和监管的体制:
英国对PPP模式采用财政部+财政部专设协助机构的管理模式，由财政部负责所有PFI项目政策的制定，与此同时，国家审计署(the National Audit Office)和公共事业管理委员会(the Pubfic Accounts Committee)负责对重要的PFI政策的方面进行调查研究并提出意见。财政部下属合营机关(Partnerships UK plc)为所有的公共管理部门提供PFI专业管理，尤其是采购方面的知识。财政部下属公私合营机构合作署(PublicPrivate Partnership Programmer)通过建议及指南对地方政府提供PPP项目支持。
澳大利亚基础设施委员会(The Australian Council for Infrastructure Development,Aus-CID)性质上属于法定议事协调组织，受联邦基础设施、交通、地区发展和地方政府部部长(Minister for Infrastructure, Transport, Regional Development and LocalGovernment领导，首要职责是向部长，联邦、各州以及地方政府，基础设施投资者、所有者等提供有关基础设施发展的当前和长远需求，具有国家战略意义的重大基础设施项目的优先顺序;基础设施政策、定价和监管;全国性基础设施网络有效利用的障碍;监管体制等在内的各项改革;投资管理机制等方面的意见建议。
印度国家层面的大型项目，需要召集PPP评估委员会。评估委员会由财政部C2个部门)、计划、法律和相关行业部委的部长组成。PPP评估委员会己建立了项目评审和批准的标准流程。行业部委进行可行性研究(财务、技术、经济可行性)和项目文件并提交评估委员会做原则性审查。审查通过后，行业部委发出资格预审邀请，然后准备建议书邀请并提交评估委员会做最终审批。行业部委负责招标过程。所有有关风险分担和财政支持的事项都包含在此机制中并在整个过程中的关键环节之前考虑。并建立可行性缺额基金(VGF)，为公共部门实施PPP提供了额外资源，制订了有关所支持的项目类型和支持最大限度的明确指南，风险分担和合同文件评估作为是否推进决策的组成部分，VGF大小是唯一的招标准侧。为鼓励适当的尽职调查，印度政府建立了印度基础设施发展基金(PDF:免息贷款支付75%的项目开发成本，资助交易顾问，发起机构需要先出资25%的成本。
(三)我国PPP模式的法律缺失
我国运用PPP模式的法律框架不健全，缺乏对地方政府运用PPP模式的明确指引和规范，仅有散落在各个部委的部门规章、地方政府规章和文件中的一些规定，既没能对PPP模式进行有效界定，也没能对运用中的各种法律关系进行规范，更不能起到支撑PPP模式的运用和发展的制度保障作用。以下是目前我国各部委出台的有关PPP 模式的一些规定:
原外经贸部于1994年发布了《关于以BoT方式吸收外商投资有关问题的通知》，这是我国第一个相关的管理规定;
原国家计委、电力部、交通部1996年发布了《关于试办外商投资特许经营权
项目审批管理问题的通知》;
原国家计委、国家外汇局于1997年4月出台《境外进行项目融资管理办法》;
建设部于2000年出台《城市市政公用事业利用外资暂行规定》;
国家计划委员会于2001年出台《关于促进和引进民间投资的若干意见》;
建设部于2004年出台《市政公共事业特许经营管理办法》，明确鼓励非公有
资本进入市政公用事业的建设、运营和管理;
国务院于2004年7月颁布《关于投资体制改革的决定》，提出进一步拓宽项
目融资渠道，发展多种融资方式:放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入
法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域;
国务院于2005年2月发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济
发展的若干意见》，指出按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入
法律法规未禁入的行业和领域，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、
石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制，对其中的自然垄断业务，积极推
进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入，对其他业务，非公有资本
可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入;
国家发改委法规司于2008年5月9口发布了《基础设施特许经营立法研究概
述一一基础设施特许经营立法前期研究报告之一》，报告中明确指明要建立完备的
基础设施特许经营法律体系、理顺监督管理体制、规范特许经营合同和确立科学合理的定价机制。
此外，地方政府出台了关于PPP模式的各种条例和规定，如北京市的《北京
市城市基础设施特许经营办法》，上海市的《延安东路隧道专营管理办法》、《上海
市打浦路隧道、南浦大桥和杨浦大桥专营管理办法》。运用PPP模式的项目公司本
身涉及《公司法》、《招投标法》、《环境保护法》，与项目相关的还有《民法通则》、
《专利法》、《商标法》等法律。对于外资参与的PPP项目，还涉及《中外合资经
营法》、《中外合作经营法》、《外汇控制规定》、《外商投资项目外汇管理条例》、《境
外进行项目融资管理暂行办法》、《关于借用国外贷款实行总量控制下的全口径管
理的范围和办法》、《指导外商投资方向暂行规定》、《外商投资产业指导目录》，以
及相关国际条约。
而PPP模式是一项复杂的系统工程，涉及面广，参与部门多，法律关系复杂，单就融资而言比贷款、发行企业债券、发行票据、发行股票等方式内涵更为丰富，需要系统的法律规定对其加以规范。我国多采用部委发“通知”，制定“政策”的方式来规范，或地方政府出台“条例”和其他规范性文件，法律效力十分低，有的文件内容简单，大部分内容仅仅是针对BOT项目制定的，未能涵盖口益发展的PPP模式运作过程中的许多具体问题，如特许授权采用何种形式、政府如何扶持、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作过程中的风险管理、争端的解决机制等。并且，各部委在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，且都是从自身管理的角度出发，规范文件各自为政，很多时候不能相互衔接，缺乏全局性和系统性;各地方政府颁布的规范性文件与各部委的文件存在较大的差别和
冲突，各地方规定尺度不一造成了国内制度的不统一和不公平现象发生，在其中规定的一些保证和担保往往超越了国家法律或行政法规的规定。
相较于英国、美国、澳大利亚这些发达国家，甚至印度和韩国等国而言，我国在PPP模式的法律框架上是远远落后的。例如，英国对PPP模式虽没有专门的法律，大多数是以Policy(政策)和Guideline(指南)的形式出现，并且是普通法系，足以起到对
PPP模式运用的支撑作用。2003年的PFI: Meeting the InvestmentChallenge C((PFI:适应投资挑战》)是英国关于PPP项目最早的政策指南，对政府责任做了详细规定，包括基于Value for Money(物有所值)选择原则，改进采购方法等;2006年的PFI: Strengthening Long-term Partnership C ((PFI:加强长期合作》)中肯定了PFI在公共设施服务中的重要作用，并提出了PFI的选择标准;2008年的Infrastructure Procurement:Deliverting Long-term Value(((基于长期价值的基础设施采购》)针对性地列出基础设施采购纲要，以适应英国口益繁杂的采购需求，实现对重要项目的有效监管和采购过程的物有所值。
三、构建我国PPP模式的法律框架
(一)建立我国PPP模式法律框架的必要性
PPP项目一般涉及私人部门提供大部分的长期投资，世界银行的一项调查显示，投资者说他们最关心的是“法律对投资者的保护不够”。针对PPP模式的特点，对现行法律法规进行补充完善，使之与国际接轨，创造有利于促进公共部门规范运用、私人部门积极参与基础设施建设的制度环境十分关键。
1.PPP模式在我国大量运用的必然性
PPP模式作为一种融资模式，在公共产品和服务需求旺盛、而当前公共财力不
足的情况下，其功能和特点决定了在我国必然将大量运用。一是PPP模式满足项
目功能的前提下，通过产品定义明确提供产品或服务的内容、私人部门符合实际
的目标设计方案、通过连续性服务降低项目全寿命周期的成本等，实现项目的增值;私人部门可使资金成本最优化，使财务方面的效率提高运营风险27。并且，将
风险分配给最能承受者，增强了项目的抗风险能力。二是通过多种渠道，可以为
公共财力暂时不足、社会效益突出的公共项目提供融资，并通过政府对项目的扶
持来提高项目的未来经济收益，降低项目风险，维护投资者和贷款方的利益，使
项目建设及财务可行。三是我国运用BoT方式建设基础设施己有Zo多年，各地
都有采用PPP不同具体模式进行建设的项目，人们己经能从观念上接受大型基础
设施在一定期限内民营化的做法。
2.解决法律适用和制度冲突的需要
国务院有关部门和省级人大、政府相继发布了数十件规范基础设施和城市公用事业特许经营的部门规章、地方政府规章和地方性法规，虽然在以往运用PPP模式的过程中发挥了积极作用，但由于是不同地方和部门制定，客观上造成了相互之间不协调、不配套甚至冲突，不利于PPP模式的发展。各地实施特许经营的范围不一致，哪些项目可以实施特许经营也缺乏统一标准，项目从决策、实施到监管的程序、审核权限界定，更是差异较大，这在很大程度上影响了民间投资者更大范围的投资合作。并且，PPP模式下，各类合同应按照行政合同或民事合同适用法律，也是函需明确和解决的一个问题。
3.提高政府执行力的需要
PPP模式适用领域虽然相对特定，但该特定领域本身涉及很多的行业和环节，领域范围和监管主体涵盖中央到地方各级政府的职责，仅在地方行政区域范围或行业部门权限范围生效的立法，对于解决PPP模式的适用存在很大局限性。不仅无法有效解决现存的制度层级较低、相互冲突、强制力不够、缺乏规范和指引性等问题，并因此引起合作双方往往在项目推进过程中会对有关程序和实体的法律效力存有疑虑。同时，对代表政府的公共部门而言，尤其地方政府的公共部门，在是否采用、如何采用PPP 模式以及如何监管的问题上，将浪费巨大的时间、精力和成本进行探索，大大降低了效率。
4.降低法律风险和解决法律障碍的需要
PPP项目周期较长、程序繁杂，在项目审批、招标投标、协议签订，权利义务分配、行政监管、争议解决方面具有特殊性，《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《行政许可法》等法律难以完全适用，导致各种PPP具体模式所产生的法律关系具有较高的风险性和不确定性。
并且，无论从银行资本还是从民间资本来看，我国运用PPP方式进行基础设施建设都有充足的资金来源，但地方政府直接举债进行融资具有一定的法律障碍。从银行资本来看，按现行有关规定，除借用国际金融组织贷款外，地方政府不能直接借贷银行资金，所以，对于以地方财政信用为基础的公益性项目，必须采取新的融资方式，间接借贷银行资金或吸引民间资本。而PPP方式通过“收益权”质押贷款方式，由私人部门以政府提供的‘收益权，，作为质押向银行贷款29，可以较好地解决这一问题，但此举是否属于政府财政“变相担保”尚有待明确。借鉴国际经验，整合相关规则，研究制定PPP模式的法律十分必要。
5.我国制定统一立法的条件成熟
出于对公共利益的保障、防范地方政府债务风险以及可能因此引发的金融风险，PPP模式必须制定统一的指引和规范。一是具备政策基础，((国务院关于投资体制改革
的决定》、《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》明确要求利用特许经营等方式，吸引社会资金参与公共基础设施项目建设，这为制定法律提供了明确的政策导向。二是具备规则基础，己陆续颁行的基础设施特许经营的地方性法规，部门和地方政府规章为制定法律奠定了良好的规则基础。三是具备实践基础，我国大部分地方不同程度地开展了基础设施特许经营试点，既有许多成功经验，也有一些值得总结的教训，为制定法律积累了大量生动鲜活的案例。此外，英国、美国澳大利亚、印度、韩国等国PPP项目的运作结构，监管模式，也可供借鉴。例如，澳大利亚于2008年12月颁布《国家PPP指南》，自2009年1月起生效，该指南包括三个部分:国家PPP政策框架、国家PPP指南概览、国家PPP指导细则。该指南主要针对:鼓励私人部门投资公共基础设施及相关服务;鼓励在基础设施及相关服务提供方面的创新;确保对PPP项目选择及特许经营合同的竞争和授予过程进行严格监管;对PPP项目应用提供一个框架和高效率的程序规则;对项目产出结果的可靠性做出清晰的界定。制定指南的宗旨，是将各个分散的行政管辖区不同的PPP指导规则统一起来，形成一个权威的国家政策，以实现基础设施采购效率的最大化，减少公私双方采购成本以及清除进入基础设施市场的各项障碍，确保最适合的项目进行公私合作。依照上述规定，自2009年1月始，在各州运作的所有PPP项目，首先要适用新的国家PPP政策和指南;在国家政策指南允许的灵活性范围内，一并适用重新发布的管辖区特别规定及有关附件。2009年6月，澳大利亚基础设施委员会对《国家PPP指南》第6卷《管辖区规定》予以更新，将每个管辖区的特别规定统一发布。
(二)我国PPP模式的法律框架
1.搭建法律框架的目标
PPP模式作为一种融资模式，运用PPP模式的项目通常具有投资额大，时空
效应明显的特点，而且沉没成本高、退出成本高，因此不仅宏观上要建立财政金
融制度创新、法规制度与信用制度建设，微观上建立市场准入制度、项目评估制
度、投资回报制度与价格制度等，必须通过立法建立规范政府部门和鼓励、保障
私人部门的法律体系，推行PPP模式相关的特许经营竞争机制、规范项目投资回
报与补贴机制、健全公众对PPP模式及项目价格的监督机制等，以实现对公共利
益的保障。
（1）立法的层级
对于PPP模式立法极为重要的一条就是明确PPP法律的法律阶次以保证以较
高的法律阶次清除现行各种规定的影响，可以由全国人大或其常委会采用统一立
法和单项立法相结合，自由式协议和制定示范文本、标准程序相结合，明确PPP模式整个流程、各级负责部门等相关环节，既是对政府部门的指导，也是对私人
部门的鼓励，更是对双方采用PPP模式共同提供公共产品的权责进行明晰、行为进行规范。
（2)立法涵盖的内容
立法的内容包括但不限于:PPP模式的定义，应用范围与领域，主管部门，准
入条件、公平和平等的竞争机制、项目评估、当事人涉及的法律关系，各类合同的性质，公私双方的权利、义务，合同示范文本，风险分担机制，政府担保的条件，争端的解决机制，合同履行中的财务监管、再谈判等。
2.PPP模式的法律关系
PPP模式具有典型的经济法特征，其主体是经济法律关系构成的基本要素，是经济法律关系的直接参与者，既是经济权利的享受者，又是经济义务的承担者;
公私部门间既有合同关系的平等性，又有因公共部门代表政府进行监管、双方法律地位的不平等性;作为PPP模式的法律关系客体的项目本身又蕴含了复杂性和
多重性的法律关系。
(1)法律关系的主体
法律关系主体是法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一
定义务的承担者。在PPP的法律关系中，主要包括代表政府的公共部门、私人合作者、消费者(公众)、为公共设施的建设和运营提供产品或服务的供应商、融资
提供方(贷款银行)等，既有经济法的决策主体、管理主体，又有生产经营主体、
消费主体，以及监督主体。在这几类活动主体的相互关系中，最为核心的是公共部、私人部门与公众之间的关系。
①公共部门。公共部门主要是指代表政府提供公共产品或服务的机构，监管中也包含负有监管职责的非合同参与方的政府机构，一般为政府的部门。PPP改变了公共
产品或服务的提供方式，但是却改变不了公共产品或服务本身的性质，保证为公众提供合格公共产品或服务的最终责任仍然由代表政府的公共部门来承担。因此，在PPP 模式中，公共部门至少承担着决策主体、管理主体以及监督主体三重角色的职责和义务。公共产品或服务采购者是相对于私人部门而言，是合同的一方当事人;服务质量监督者或监管人是指对于公共服务提供的过程的动态监管，既包括作为合同一方当事人的公共部门，也包括可以进行监管的各级公共部门;服务责任担保人是指一旦私人部门或项目公司没有履行应尽的责任和义务，公共部必须向公众承担责任。
②私人部门。私人部门即没有提供公共产品或服务的义务，按一定要求经一定程序被选择为公共产品或服务提供者的机构，一般为企业法人。私人部门作为生产管理主体，从公共采购的角度看，私人部门就是采购中的供应商，向公共部门(采购人)提供符合要求的公共设施或服务33。从这一点来说，公共部门就是私人部门的客户。但是与其他合同不尽相同的地方是，虽然签署合同的是公共部门，但合同的客户，或者说实际上最重要的客户并不是公共部门，而是公众一一服务的消费者。私人部门涵盖外资企业、民营企业和部分国有企业。
③公众。公众是PPP合同里提供的产品或服务的最终消费者，是PPP法律关系中的消费主体，也是公共产品和服务质量的最终裁判人。由于公用产品或服务天然的公共性和长期性，公众无法选择公共产品或服务的提供者，对于公共产品和服务也只能被动接受，因此，公众作为消费者主体，对运作PPP模式提供的公共产品和服务具有天然的监督权，是PPP法律关系中重要的一方。
（2)法律关系的内容
法律关系的内容就是法律关系主体之间的法律权利和法律义务34。在PPP模式中，最主要和重要的法律关系是代表政府的公共部门与私人部门的合作关系，双方的这种合作不仅通过合同建立并明确双方权利义务，并基于双方合作的社会公益性明确公共部门监管、私人部门被监管的法律地位。
① PPP合同的属性。PPP合同的“合同性”居于基础性地位。如果没有“合同性”所要求的双方当事人最终要达到“合意”的状态，而非通过行政强制力可达成采用PPP模式的一致性。“经济法属性”则是PPP合同有别于一般民商事合同的特性，只有充分地认识到PPP合同的“经济法属性”，才能创设有关公共部门和私人部门共同承担责任的规则，也才能创设公共部门对私人部门监管的规则，从而保障公共利益的实现。
PPP的“合同性”强调了政府与私人部门之间最终要以合意的方式完成权利义务的分配，PPP合同要充分体现平等、交换、沟通、权利自主、选择自由等精神。虽然代表公共利益的政府占据了天然的优势地位，代表私人利益的私人部门需要服从于这
种优势下的选择权，但这种服从并非绝对服从，私人部门在合同的协商一致过程中同样有着发言权，又具有平等性和自由性。
然而，从PPP合同的主体、内容、标的、目的等方面来看，我国现有的规范民事合同的法律法规，如《民法通则》、《合同法》等，并不足以涵盖PPP合同35。在法国，公共工程合同被定性为“公法契约”，在处理纷争以及管辖法院上，是由“行政法院”来审判的36。台湾2000年颁布的《促进民间参与公共建设法》中，将其性质定为民事契约。然而，在PPP模式中，虽然只有特许经营协议具有明显的公法性质，但其他一系列的协议都是以该协议为基础的，而公用事业是以自然资源或特殊产业的垄断经营为基础的，忽视这一点以PPP制度中占多数协议的性质为准，就认为整体上属于私法性质缺乏充足的说服力37。而行政合同是公法私法化的典型代表，行政合同体现了契约精神在公法领域的介入，强调行政主体与相对方的沟通与合作，兼具契约之自治性、自主性、双方合意性，又有限度地体现着行政行为的优先性，PPP合同又似乎完全符合行政合同的要件。因此，应当按照PPP模式的经济法属性，通过立法建立一种介乎于民事合同和行政合同之间的新的机制。
当然，在PPP合同中，其他的贷款协议、保险协议、供应合同、施工合同、经营合同等为私法契约，考虑到PPP合同的特性，可以将其一分为二，不涉及PPP合同的按照民事合同处理。
②公共部门在PPP模式中的地位。在PPP合同中，代表政府的公共部门的身份具有双重性，作为当事方，它必须严格履行合同约定的义务;作为公共利益的代表，它又必须在PPP实施过程中努力防止出现危害公共利益的情形，单方对合同行使公权力的强制性特权，保证公共利益的实现。公共部门的强制特权体现在，一是对合同标的享有决定权、选择相对方的权利，以及对合同履行的监督权和指挥权;二是不履行契约义务的相对方的直接强制执行权、直接解除契约权和对严重违法的私人部门的行政制裁权，以及在公众利益受到严重影响时单方解除合同的权利。
基于保护公共利益的目的，一些国家在坚持实行私法合同规则的同时，由法院发展了一些处理行政合同的特殊法律规则，如英国的“契约不能限制行政机关自由裁量权”原则、美国的“政府便利的终止”规则“以及德国行政法“公共利益具有优越于契约的拘束力”的规定”。在中国的水务民营化进程中，在某些特许协议中规定了高额的固定回报率，但是缔结协议后，由于水价、用水量以及其他无法预见因素的变更，导致地方政府的巨额亏空，有部分地方政府采取改、购、转、撤等方式处理保证固定回报率的项目“。这种改变，合乎了公共利益要求，但对合同关系双方权利义务的保护而言却并不应支持。尽管政府在PPP项目实施过程中因保障公共利益而需要享有充分的行政特权，然而，公共利益优先并不是说私人的合法利益可以随意侵犯。如果对行政权力的行使没有有效的约束，极有可能导致行政权力在PPP模式运用过程中
的滥用。因此，PPP模式中公共部门的权利应区分为合同约定的权利和法定权利，法定权利应该必须是有限的和受到规范的，必须受到严格的程序限制，并且非因对方过错行使行政权力造成了合同相对方的损失时，必须依法给予补偿或赔偿。
(3)法律关系的客体
法律关系客体是指法律关系主体之间权利和义务所指向的对象“‘，PPP模式法
律关系的客体即运用PPP模式的项目。由于PPP模式适用于投资大、建设周期长、
回收慢的项目，主要集中于铁路、公路、桥梁等交通部门，自来水厂、污水处理
厂等水务部门、电力煤气等能源部门，电信网络等通讯事业，以及医院、监狱、
学校等社会公用事业。这些领域的项目本身就包含了多重法律关系，如项目前期、
项目招投标、项目建设、项目运营等均是多个法律关系组成，因此，PPP模式的法
律关系客体与一般法律关系的客体相较而言，具有复杂性和多重性的特点，在规
定PPP模式法律关系内容时必须依据客体复杂、多重性对双方的权利和义务的界
面进行明确，根据项目本身蕴含的各种法律关系对公共部门和私人部门的权责进
行合理划分。
3.法律框架的主要内容
(1)监管部门及权限
参照土地相关立法的管理体系，并且借鉴英国、澳大利亚和美国的监管部门职责，对国家主管部门的职责进行细化和充实，明确中央及地方各级政府对采用PPP模式项目的主管部门，以及各级政府主管部门的职责范围；
①国家主管部门。国家层面最适合对PPP模式进行主管的部门是发改委和财政部，鉴于目前PPP模式多作为一种融资方式，具体模式虽有不同，但“终点”都是“转让”，实际上是潜在的“政府负债”，由财政部对PPP模式作为主管部门，建立与发改委、环保部、水利部、交通部、铁道部、建设部、国土资源部等部门的联席会议制度，研究执行法律过程中的普遍性问题、制定PPP模式的具体实施细则等。此举可以结合财政部对地方债务情况的掌握，并发挥其对政府性债务的统筹和管理的职能，由财政部对PPP项目进行专属管理，负责与联席会议制度制定与之相关的制度，成熟后推动立法。此外，还应在财政部下设立PPP项目采购、合同管理等经济咨询机构，利用各行业部门具有的专业知识，建立如交通、污水处理等的技术咨询机构，以解决财政部在管理中对具体专业和技术方面的不足。
②地方主管部门。根据国家主管部门的设置，地方政府的财政部门为PPP模式主管部门，统筹和管理本级地方政府债务，建立与当地发改、环保、水务、交通、建设、国土等部门的联席会议制度，根据确定的PPP项目应用范围和领域、运作要求等，负责对PPP项目的评估、准入、监管等。
③各级主管部门的权限和职责。根据当地政府财政预算收入和支出情况、当地GDP, CPI水平等情况，建立公式与项目投资总额或引入私人资本总额挂钩，实行分级审批制，明确县级、地市级、省级、国家级财政部门或政府对PPP项目的审批权限。为此，同时要建立一套类似目前土地数据收集汇总的政府收支、经济发展信息、政府债务信息系统，不仅要重视基础数据的收集和整理，更要建立数据模型，以便科学合理地确定各级审批权。
(2)项目评估
作为项目融资模式，PPP模式的准入条件、各项程序，如申请、审批等应根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施力度来构造财务方案，因此必须关注项目本身的财务盈利能力，对融资方案的可行性进行评估，并采取有效的风险分配方案，让各参与方合理地承担风险42。为了让社会资本有效参与到项目中来，应重视对公共部门与私人部门之间的特许权协议进行策划和评估，及时发现和协商公共部门与私人部门之间对利益分配和风险分担出现的分歧，形成互利双赢的特许方案。作为公共部门在基础设施建设中减轻负担并降低风险的一种有效方式，PPP模式下，公共部门和私人部门共同参与基础设施的建设运营，公共部门必须创造条件，使得一些原本公共部门垄断的行业打破垄断，在行业准入和政府部门的公共管理之间寻求平衡，保证私人部门获得最低可接受的盈利能力“3 o PPP项目的财务评价通常是采用比选法，比较公共产品和服务由政府提供的成本与在PPP形式下政府按合同约定的服务的采购成本，在这方面与传统的公共供应品财务评价中使用的成本一收益法评估模型是不同的。
英国、澳大利亚和中国香港的项目评估方法均基于物有所值。其中英国采用三阶段的物有所值评估方法:前项目阶段评估(Programme Level Assessment+项目阶段评估(Project Level Assessment+采购阶段评估(Procurement LevelAssessment。澳大利亚和中国香港采用相当于英国项目阶段评估的以公共部门参照值为基础的评价体系45。以英国为例，前项目阶段评估是在年度预算中对任何有可能适合于PFI模式的项目进行初步评估，但是必须在总的投资预算中为那些可能不适合PFI模式的项目留下足够的预算空间。项目阶段评估，作为项目经济大纲的一部分，是要对项目的质量和数量进行全面的评估。采购阶段评估主要强调的是对市场可能风险的尽早预测和对物有所值的进一步评价。英国在2007年3月的((物有所值定量分析电子表格》(Value for Money Quantitative EvaluationSpreadsheet)中，提供了投入估算(Input Assumptions、投入价值概论(InputSummary、主要产品的无差异性分析(Output
除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。 根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）有关要求,结合国内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。 第一章总则 第一节 PPP项目主要参与方 PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。 一、政府 根据PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP项目中所承担的具体职责也不同。总体来讲，在PPP项目中,政府需要同时扮演以下两种角色： 作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系； 作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政府基于PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。 为便于区分政府的不同角色，本指南中，政府或政府授权机构作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。 二、社会资本方 本指南所称社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。社会资本是PPP 项目的实际投资人。但在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。
公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。 PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。 随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。 狭义定义:从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO 等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。 广义定义:PPP是英文"Public-Private Partnership"
的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为"试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。 一、PPP的各种模式及其含义 广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中： 外包类:PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。 特许经营类:项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的
PPP 模式简介和案例 PPP 模式定义 PPP 模式，也称 PPP 融资，或者 PPP 。 PPP 模式即Public — Private — Partnership 的字母 缩写，是指政府与私人组织之间， 为 了合作建设 城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础， 彼此之间形成一种伙伴式的合作关系， 并通过签署合同来明确双方的权利和义务， 以确保合 作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 公私合营模式（PPP ），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。 PPP 模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体 （企业），政府与社会主体建立起利 益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的 财政负担减轻，社会主体的投资风险 减小。 广义PPP 可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中： 外包类 PPP 项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负 责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务， 并通过政府付费实现 收益。在外包类 PPP 项目中，私人部门承担的风险相对较小。 项目发起人 -]g I 11" 银行及金融机构 项目公司 保险公司 项目使用人 运莒公司
特许经营类 项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、 共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许 经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权 移交给公共部门。 私有化类 PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索 的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。 主要优点 在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施 项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施 投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的 差值是政府采用PPP方式的收益。 （1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目 的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性， 缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约 17%的费用，并且建设工期都能按时完成。 （2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过 去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方 面减轻政府压力。 （3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。 （4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势， 弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服
PPP模式及相关政策解读 第一部分PPP模式讲解 一、项目融资 项目融资分为狭义项目融资（Project Financing）和广义项目融资。从各国和国际组织对PPP的理解来看，相对应PPP的定义也有广义和狭义之分。 （一）广义项目融资 1．广义项目融资的含义 “为项目融资——为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。广义项目融资，是指债权人（银行）对借款人（项目公司）抵押资产以外资产有100%追索权的融资活动，即债权人对借款人抵押资产以外的资产也有追索权。 2．广义项目融资的形式 广义项目融资可以分为外包、特许经营和私有化三大类。 （1）外包类 即运营与维护合同（O&M），私营部门的合作伙伴根据合同，在特定的时间内，运营公有资产，公共合作伙伴保留资产的所有权。政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业或个人承担和完成，如：设计建造（DB），从而来达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。
项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，政府为其提供的产品或服务付费，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担，私人部门承担的风险相对较小。作业外包一般由政府方给作业承担方付费，并通过委托运营和管理合同方式来执行。 （2）特许经营类 项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，项目的资产在特许经营期限之后需要移交公共部门，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。因此一般存在使用权和所有权的移交过程，参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系。 （3）私有化类 在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格，私营部门合作伙伴承担所有风险。项目需要私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，私人部门在定价和服务质量等方面需要接受政府的监管。在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。私人部门负责项目的全部投资，项目所有权永久归私人所有。 （二）狭义项目融资
PPP项目合同概述 PPP项目合同是PPP项目的核心合同，用于约定政府与社会资本双方的项目合作内容和基本权利义务。虽然不同行业、不同付费机制、不同运作方式的具体PPP项目合同可能千差万别，但也包括一些具有共性的条款和机制。本章将详细介绍PPP项目合同中最为核心和具有共性的条款和机制。 一、合同主体 PPP项目合同通常由以下两方签署： （一）政府方。 政府方是指签署PPP项目合同的政府一方的签约主体（即合同当事人）。在我国，PPP项目合同通常根据政府职权分工，由项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构以该级政府或该授权机构自己的名义签署。例如，某省高速公路项目的PPP项目合同，由该省交通厅签署。 （二）项目公司。 项目公司是社会资本为实施PPP项目而专门成立的公司，通常独立于社会资本而运营。根据项目公司股东国籍的
不同，项目公司可能是内资企业，也可能是外商投资企业。 二、合同主要内容和条款 根据项目行业、付费机制、运作方式等具体情况的不同，PPP项目合同可能会千差万别，但一般来讲会包括以下核心条款：引言、定义和解释；项目的范围和期限；前提条件；项目的融资；项目用地；项目的建设；项目的运营；项目的维护；股权变更限制；付费机制；履约担保；政府承诺；保险；守法义务及法律变更；不可抗力；政府方的监督和介入；违约、提前终止及终止后处理机制；项目的移交；适用法律及争议解决；合同附件；等等。 除上述核心条款外，PPP项目合同通常还会包括其他一般合同中的常见条款，例如著作权和知识产权、环境保护、声明与保证、通知、合同可分割、合同修订等。 三、风险分配 （一）风险分配原则。 PPP项目合同的目的就是要在政府方和项目公司之间合理分配风险，明确合同当事人之间的权利义务关系，以确保
PPP模式简介和案例 PPP模式定义 PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。 PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP 模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。 分类 广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中： 外包类 PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。 特许经营类
项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。 私有化类 PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。 主要优点 在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。 （1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。 （2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。 （3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。 （4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。 （5）使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。
PPP项目合同常见问题汇总 1.问：PPP项目中的政府方具体职责是什么？ 答：总体来讲，在PPP项目中，政府需要同时扮演以下两种角色： 作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划采购管理监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系； 作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政府基于PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利履行义务。 2.问：社会资本指的是什么？ 答：社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业国有企业外国企业和外商投资企业但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目社会资本是PPP 项目的实际投资人但在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。
3.问：项目公司指的是什么？ 答：项目公司是依法设立的自主运营自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%且不具有实际控制力及管理权。 4.问：PPP项目合同通常由哪两方签署？ 答：PPP项目合同通常由以下两方签署： （一）政府方 政府方是指签署PPP项目合同的政府一方的签约主体（即合同当事人），在我国PPP 项目合同通常根据政府职权分工，由项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构以该级政府或该授权机构自己的名义签署；例如，某省高速公路项目的PPP项目合同，由该省交通厅签署。 （二）项目公司 项目公司是社会资本为实施PPP项目而专门成立的公司，通常独立于社会资本而运营根据项目公司股东国籍的不同，项目公司可能是内资企业，也可能是外商投资企业。 5.问：签订PPP项目合同的过程如何？ 答：在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。 6.问：PPP项目中通常由政府方承担的风险是什么？
附件： PPP项目合同指南 （试行）
编制说明 本指南所称的政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。 PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因此，我国PPP 项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。 根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）有关要求,结合国内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP 项目合同，指导合同的订立和履行。 本指南共4章、29节，全面系统介绍PPP项目合同体系，说明各主要参与方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述PPP项目合同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时，从付费机制和行业领域两个方面，详细剖析不同类型PPP项目合同中的核心要素和特定条款。 PPP项目兼具长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行业、市场环境等情况的不同，各参与方合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面的差异，最终表现为合同内容上的千差万别。本指南仅对PPP项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则性介绍，并不能适用所有PPP项目的特点和个性需求。实践中，PPP项目各参与方应当结合项目客观需要和谈判结果，充分借助专业力量，因地制宜地订立PPP项目合同。 鉴于我国PPP工作尚处于起步阶段，法律制度、机构能力和实践经验等方面均有待进一步加强和丰富，今后财政部将及时对本指南进行修订和完善。
公私合营（PPP）模式解析 一、PPP的概念 广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。 PPP的基本形式包括：运营维护协议、管理协议、租赁购买、BT、BOT、BLT、BOOT、特许经营、非公共机构拥有等。 狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。 二、?PPP模式的典型结构 PPP典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施
建设及有效运营。 三、PPP的风险归属 PPP模式设计的核心是风险分担。由公共部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险，这是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用的原因。在不同的PPP项目中，由于项目的限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同。公共部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门参与PPP模式的初衷。公共部门转移给民营部门的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。 四、PPP项目失败主要原因 1、法律保障体系不健全。 2、审批、决策周期长。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。 3、政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。 4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府
PPP项目合同关键条款分析 标签： PPP项目 合同条款 工程合同 [ 添加标签] <img src="https://www.doczj.com/doc/7d1489918.html,/DownloadImg/2017/07/ 0513/105097711_1.jpg" source_src="https://www.doczj.com/doc/7d1489918.html,/DownloadImg/2 017/07/0513/105097711_1.jpg" novip="0" title="3.jpg" style="width: 460px; height: 320px;"// onerror="this.src='https://www.doczj.com/doc/7d1489918.html,/jc/default.gif'" >PPP项目合同由政府方与社会资本方共同签订，是PPP项目的核心合同，用于约定政府与社会资本双方的项目合作内容和基本权利义务。虽然不同行业、不同付费机制、不同运作方式的具体PPP项目合同可能千差万别，但也包括一些具有共性的关键条款和机制。本节参考财政部与发改委发布的合同指南，对PPP项目合同的关键
条款进行介绍。一、项目的合作范围与期限1.项目的合作范围项目的范围条款，用以明确约定在项目合作期限内政府与项目公司的合作范围和主要合作内容，是PPP项目合同的 核心条款。根据项目运作方式和具体情况的不同，政府与项目公司的合作范围可能包括设计、融资、建设、运营、维护某个基础设施或提供某项公共服务等。通常上述合作范围是排他的，即政府在项目合作期限内不会就该PPP项目合同 项下的全部或部分内容与其他任何一方合作。以BOT运作 方式为例，项目的范围一般包括项目公司在项目合作期限内建设（和设计）、运营（和维护）项目并在项目合作期限结 束时将项目移交给政府。2.项目合作期限根据项目运作方式和付费机制的不同，项目合作期限的规定方式也不同。常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：（1）自合同生效之日起一个固定的期限（例如，25年）；（2）分别设置独立的设计建设期间和运营期间，并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。上述两种合作期限规定方式的最主要区别在于：在分别设置建设期间和运营期间的情况下，如建设期出现任何延误，不论是否属于可延长建设期的情形，均不会影响项目运营期限，项目公司仍然可以按照合同约定的运营期运营项目并获得收益；而在规定单一固定期限的情况下，如项目公司未按照约定的时间开始运营且不属于可以延长期限的情形，则会直接导致项目运营期缩短，从而影响
3分钟让你了解BT/EPC/GP/LP/PPP/BUI/融资租赁等概念 1、PPP: 公私合营模式。即Public—Private—Partnership的字母缩写，民间参与公共基础设施建设和公共事务管理的模式统称。是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 特点：公私合营模式（PPP），部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。 举例：近期的环保PPP项目-安徽池州污水厂网打包PPP项目，池州项目管网资产价值5.9亿元，两个污水处理厂日处理污水10万吨，作价1.2亿，合计7.1亿元，通过公开招标寻找社会合作资本方，最终深圳水务以上述价格中标，管网的模式是政府购买服务-委托经营，特许经营期为26年。项目获得安徽省2950万元补贴大礼包，其中700万元管网维护补贴，这一礼包今后每年都有。 2、政府引导基金：政府引导基金又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险
投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。引导基金的运作原则是，政府引导、市场运作和科学决策、防范风险。 从广义上来说，引导基金是由政府设立的政策性基金，政府产业引导基金、创业投资引导基金以及科技型中小企业创新基金等都属于引导基金。狭义上的引导基金主要是指政府创业投资引导基金。 举例：深圳市创业投资引导基金 深圳市创业投资引导基金成立于2009年，总规模为30亿元，是由深圳市人民政府出资设立的按市场化方式运作的政策性基金。 其定位是发挥财政资金的杠杆放大效应，通过参股创业投资基金，引导社会资金加大对深圳市战略性新兴产业的投资，并重点投资处于初创期、早中期的创新型企业，促进相关产业和科技的发展，形成新的经济增长点。截至2012年9月，深圳市引导基金已完成参股子基金8只，与众多知名创投机构，如深创投、同创伟业、松禾资本、力合创投、达晨创投等均保持了良好的合作关系。 3、LP/GP: LP和GP是私募基金组织形式里的有限合伙里面的两种当事人形态，LP是limited partner（有限合伙人），是指有资本的人，投资者，不参与投资管理活动；GP是general partner (一般合伙人），是指给有资本的投资者管钱的人，也可自己有钱投入也参与管理的。在法律上，一般合伙人（GP）须承担无限法律责任，有限合伙人（LP）承担以投资额为限的法律责任。一般合伙人(GP)也扮演基金管理人的角色，除收取管理费外，依据有限合伙的合同享受一定比例的利润。
签署《PPP项目合同》的主体法律分析 北京华沛德权律师事务所 靳春雷律师 2016年9月 《PPP项目合同》应该由什么样的主体来签订？在成立项目公司的情况下，是由政府方和社会资本签订合同，还是政府方和项目公司签订合同？从法律角度的分析如下。 （一）政府方适格的签约主体： 财政部《PPP项目合同指南》： 政府或政府授权机构 发改委《PPP项目通用合同指南》： 签订项目合同的政府主体,应是具有相应行政权力的政府,或其授权的实施机构。 两部委在政府主体的确定上趋于统一，即政府本身或者授权的实施机构都可以作为签约主体。 （二）社会资本方的签约主体
财政部《PPP项目合同指南》： 本指南所称社会资本方是指与政府方签署PPP 项目合同的社会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。 解析： “社会资本方”和“社会资本”虽只有一字之差，但区别甚远。社会资本方包括了“投资人”或“项目公司”，是同“政府方”相对的具有签约权签约方。而“社会资本”则仅仅指“投资人”。 财政部的指南中社会资本方签约主体除了“投资人”性质的法人主体外，增加了“项目公司”也可签署《PPP项目合同》。也就是说，如果合作中需要成立项目公司，项目公司是有权签约的一方。 发改委《PPP项目通用合同指南》： 签订项目合同的社会资本方主体,应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体。 发改委的指南中并未直接提到“项目公司”可以作为签约主体。而是增加了“项目公司条款”：如以设立项目公司的方式实施合作项目,应根据项目实际情况,明确项目公司的设立及其存续期间法人治理结构及经营管理机制等事项,。
武汉市律师协会PPP专业委员会 关于出具PPP项目合同审核法律意见书指引 为了指导、规范武汉市律师事务所出具PPP项目合同审核法律意见书业务，同时为本区域各PPP项目实施机构判断和把控PPP项目合同合规性及法律风险提供参考，根据中华人民共和国现行政府和社会资本合作相关规定，特制定关于出具PPP项目合同审核法律意见书指引。 1.委托与出具。在PPP项目合同作为招标文件挂网或签署PPP项目合同之前，政府方有必要委托律师事务所指派有PPP专业服务能力的律师，根据已知的事实及证据，正确运用法律进行分析和判断，就特定PPP项目合同出具法律意见书。委托方可以是本级政府、司法部门或PPP项目实施机构。 2.主要事实材料。委托方应当提供PPP项目合同以及其他与PPP项目相关的书面资料原件，作为出具PPP项目合同法律意见书的依据。前述其他书面资料如：实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告、人民政府对实施机构授权文件、招标文件、投标文件、项目立项报批手续、中标成交结果公告及中标通知书及股东协议、项目公司公司章程等。 3.主要法律依据。对作为出具PPP项目合同法律意见书法律依据的法律文件，包括但不限于中华人民共和国现行有关政府和社会资本合作的法律、法规、规章及规范性文件，应当在法律意见书中全面罗列。 4.应提示的风险。出具PPP项目合同法律意见书应当明确、完整提示相关法律事务的法律风险，主要包括：现行法律、法规、规章及规范性文件关于政府和社会资本合作相关规定在具体适用上可能出现的法律风险；PPP项目相关法律文件、资料因不完整、不全面、不及时、不正确等方面可能出现的风险；可能出现的违约责任或诉讼风险；相关税务、审计、会计、技术等方面可能出现的风险；其他方面的风险。 5.主要法律分析意见。为确保PPP项目合同法律意见书的主要法律分析意见完整详实，应当针对PPP项目合同条款逐条进行审核，并对存在法律风险的条
P P P模式、含义(P P P 的各种模式及其含义、现实应用、必要 条件)
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。 PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。 随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。
狭义定义:从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP 有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。 广义定义:PPP是英文"Public-Private Partnership"的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为"试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP 的确切含义要根据不同的案例来确定。 一、PPP的各种模式及其含义 广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中： 外包类:PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者
全面深度合作优质高效建设“武侯198项目” 战略合作协议 全面深度合作优质高效 建设“武侯1 9 8项目战略合作协议 甲方：成都市武侯区人民政府 乙方：成都某某实业(集团)有限公司 为了深入贯彻落实成都市委统筹城乡、“四位一体”的科学发展战略，更好地推进武侯区198区域建设，加快城乡一体化进程，培育城市新兴产业集群，牢牢抓住中国经济从“中国制造”到“中国服务”的战略机遇，打造高水平、高起点的现代服务产业，大力发展产业发展基地，促进武侯区经济又好又快发展，甲乙双方在充分信任的基础上，在坚持优势互补、自负盈亏、监管到位、快速推进四项原则的前提下，根据《中华人民共和国合同法》等相关规定，经充分协商后就全面深度合作、优质高效建设“武侯198项目”具体事宣达成如下一致意见，特签署本协议，以资共同信守： 1 项目概况 1.1项目名称：“武侯198项目”。 1.2项目区位及项目用地 武侯198项目位于成都市武候区西面的198区域，北至青羊区绿舟公园，南接双流航空港，西与双流现代商贸区接壤，东与光华新区、武侯工业园毗邻，分为金机和文马两个片区，项目总用地范围约22995亩(详见附件1：武侯198项目区位图)。 1．3项目建设内客
1.3.1 武候198项目分为公共产品项目和产业开发项目两大类。 1.3.2 公共产品项目包括：土地整理、新型社区、公建配套，保障型物业和公园绿地等项目．其中土地整理项目包含项目区域内的拆迁赔付、项目整体规划设计、项目基础设施建设等。 1.3.2 产业开发项目包括：产业发展基地项目、现代服务业项目、产业开发配套项目、企业投资的公园绿地项目(指通过招商引进社会资金建设的集中绿地项目)。 1.4项目建设周期 武候198项目的建设工作遵循“一次性整体规划、按年度分步实施”的基本原则，在加快推进拆迁安臵工作的基础上，力争用3-5年基本完成公共产品项目的建设工作；同时加快产业开发项目的建设进度，争取在8-10年以内基本完成所有项目的建设工作。 1.5项目总投资 武侯198区域内的全部项目预计总投资约为人民币亿元，其中公共产品项目投资约为人民币亿元(详见附件2：公共产品项目总投资及投资计划表)，产业开发项目投资约为人民币亿元。 2 项目建设目标 2.1公共产品项目建设目标 2.1.1新型社区 按照“三个集中”原则，在与市、区相关政策保持一致的前提下，按照市、区规划技术规范的要求建设安居乐业的和谐的新型社区，引导农民集中居住。 2.1.2基础设施及公建配套 按照统一规划和不低于市、区现行基础设施和公建配套的相关标准，建设能够满足武侯198项目区域内产业发展和生活需求的城市功能配套。
Public–private partnership A public–private partnership (PPP) is a government service or private business venture which is funded and operated through a partnership of government and one or more private sector companies. These schemes are sometimes referred to as PPP, P3 or P3. PPP involves a contract between a public sector authority and a private party, in which the private party provides a public service or project and assumes substantial financial, technical and operational risk in the project. In some types of PPP, the cost of using the service is borne exclusively by the users of the service and not by the taxpayer.[1] In other types (notably the private finance initiative), capital investment is made by the private sector on the basis of a contract with government to provide agreed services and the cost of providing the service is borne wholly or in part by the government. Government contributions to a PPP may also be in kind (notably the transfer of existing assets). In projects that are aimed at creating public goods like in theinfrastructure sector, the government may provide a capital subsidy in the form of a one-time grant, so as to make it more attractive to the private investors. In some other cases, the government may support the project by providing revenue subsidies, including tax breaks or by removing guaranteed annual revenues for a fixed time period. There are usually two fundamental drivers for PPPs. Firstly, PPPs are claimed to enable the public sector to harness the expertise and efficiencies that the private sector can bring to the delivery of certain facilities and services traditionally procured and delivered by the public sector. Secondly, a PPP is structured so that the public sector body seeking to make a capital investment does not incur any borrowing. Rather, the PPP borrowing is incurred by the private sector vehicle implementing the project. On PPP projects where the cost of using the service is intended to be borne exclusively by the end user, the PPP is, from the public sector's perspective, an "off-balance sheet" method of financing the delivery of new or refurbished public sector assets. On PPP projects where the public sector intends to compensate the private sector through availability payments once the facility is established or renewed, the financing is, from the public sector's perspective, "on-balance sheet", however the public sector will regularly benefit from significantly deferred cash flows. Typically, a private sector consortium forms a special company called a "special purpose vehicle" (SPV) to develop, build, maintain and operate the asset for the contracted period.[1][2] In cases where the government has invested in the project, it is typically (but not always) allotted an equity share in the SPV.[3]The consortium is usually made up of a building contractor, a maintenance company and bank lender(s). It is the SPV that signs the contract with the government and with subcontractors to build the facility and then maintain it. In the infrastructure sector, complex arrangements and contracts that guarantee and secure the cash flows make PPP projects prime candidates for project financing. A typical PPP example would be a hospital building financed and constructed