到2007年底，累计外商直接投资超过7500亿美元，已连续15年居发展中国家之首，来华投资的国家和地区超过200个，全球最大的500家跨国公司中460多家在华投资，外商投资设立的研发机构已超过600家；与此同时，中国从事跨国投资与经营的各类企业已发展到3万多家，对外投资遍及全球170多个国家和地区，累计对外直接投资金额1000多亿美元。2007年外商投资企业缴纳的税收近万亿元人民币，占全国税收总额的20%；外商投资企业进出口占中国进出口贸易总额的60%，而在1985年和1990年时的占比仅为3.4%和17.4%；外商投资企业吸纳的就业人口近5000万，如果加上外贸和劳务输出涉及的直接就业人口则达上亿人。
实践已证明：发展对外经济关系，利用外资，大大加速了中国经济和技术的发展，弥补了中国建设资金的不足，扩大了中国经济建设的规模，挖掘了生产潜力，及时促进了新兴产业的建立和原有产业的升级，调整和完善了国民经济结构，协调了各种比例关系，通过参加国际分工和国际竞争，促进了再生产顺利进行，在引进先进技术、人才、信息，加速国民经济的技术改造方面发挥了巨大作用。
一、中国利用外资政策的历史回顾
（一）起步发展阶段（1978-1991）
改革开放前，中国利用外资的理论、政策几乎是一片空白。1978年，十一届三中全会在北京召开，确立了改革开放的基本国策，揭开了中国利用外资的序幕。这一阶段利用外资工作的重心主要在于以下三个方面：
第一，构筑外资法律的基本框架。1979年7月颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》；1982年修改了《宪法》，从根本上确立了外商投资企业在中国的法律地位；1986年后，与利用外资有关的法律等陆续颁布，标志着中国利用外资进入初步发展阶段。
第二，创办经济特区作为利用外资的试点地区和切入点。1980年8月，深圳、珠海、汕头、厦门经济特区成立，1988年4
月海南升格为省并被指定为经济特区，1990年上海浦东新区的设立。
第三，鼓励华侨回国投资。在这个阶段，来自香港、澳门、台湾的资金占外商投资金额70%以上，来自其他国家资金中，也有相当一部分资金是海外华人的投资。
经济特区和沿海开放城市的确立、优惠的利用外资政策、华人华侨投资的带动效应以及加工贸易的蓬勃兴起，成为这一阶段对外开放的主要特点。
（二）快速推进阶段（1992-1996）
1992年，邓小平南巡并发表重要讲话，明确了大胆利用外资是一项全新的事业，标志着中国对外开放进入一个全新的阶段。这一阶段的工作主要有以下几个方面：
第一，冲破姓“资”姓“社”的思想禁锢。改革开放初期，姓“资”姓“社”的问题曾长期困扰人们甚至一些中央高层决策者的思想，这在一定程度上对中国利用外资产生了一定的负面影响。邓小平在南方谈话中果断明确地提出了“三个有利于”标准，精辟地论述了利用外资的作用，在理论上、思想上的解放为利用外资政策的进一步调整扫清了思想障碍。
第二，进一步拓宽了利用外资的途径。除了对外借款（外国政府贷款、IM F贷款、国际商业银行贷款等）、中外合资经营企业、中外合作经营企业以及外商独资经营企业外，出口信贷、对外发行股票、债券、对外加工装配业务、补偿贸易、BOT（build operate transfer，即建设经营转让）、并购等方式也逐步采用。
第三，重新规划了外商投资的产业范围。1995年6月，颁布了第一部《外商投资产业指导目录》和《指导外商投资方向暂行规定》，重新划分了对外商投资实施鼓励、限制和禁止的产业范围，进一步引导外商投资农业、能源、交通、原材料等基础产业和基础设施，以及高新技术和出口创汇产业，促进国民经济结构的调整。
这一时期，中国实际利用外资4889.6亿美元，外商直接投资3701.7亿美元，对外借款945.9亿美元，外商其他投资242
改革开放30年：中国利用外资政策的回顾
张春光
（辽东学院经济学院，辽宁丹东118001）
【摘要】改革开放30年来，中国在利用外资方面取得了举世瞩目的成就。中国利用外资政策的演变可以分为起步阶段、快速推进阶段和稳步发展阶段，在演进方式上主要有以下四大特征：采用“梯度”发展战略，推进外资在地域上的演进；在利用方式上，由对外借款为主向外商直接投资为主演进；在战略目标上，由引进资金向引进技术演进；政策体系上，遵循“区域优惠-普惠制-产业引导优惠-国民待遇”的路径演进。中国今后应该在以下三个方面进一步完善利用外资的政策：转变政府职能，提高行政效率；引进技术与自主创新并重；建立有效监控机制，切实维护国家经济安全。
【关键词】利用外资；FD I
【中图分类号】F125【文献标识码】A【文章编号】1004-2768（2009）17-0038-03
【收稿日期】2008-08-15
【作者简介】张春光（1971-），女，辽宁丹东人，辽东学院经济学院副教授，研究方向：宏观经济。
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亿美元。
（三）稳步发展阶段（1997年至今）
这一阶段，是中国利用外资政策调整力度最大的时期，也是中国利用外资稳步发展的时期。据《中国统计年鉴2007》中数据显示，1979年~2006年，中国合同利用外资项目596110个，金额16680.69亿美元，其中对外借款1385.38亿美元，外商直接投资14858.48亿美元，外商其他投资436.80亿美元；实际使用外资金额8826.73亿美元，其中对外借款1471.57亿美元，外商直接投资6918.97亿美元，外商其他投资436.19亿美元。中国政府适应加入WTO的新形势，利用外资政策开始与国际接轨，利用外资战略开始实现根本性的转变。
第一，利用外资多元化成为这个阶段最显著的特点。1998年4月出台的《关于进一步扩大对外开放，提高利用外资水平的若干意见》中提出了“多渠道多方式吸收外商投资，实施利用外资多元化的战略”。
图12006年底世界对华实际外商投资比重分布图
图22006年底对华投资金融前10位的国家或地区统计图
第二，对外商投资逐步实行国民待遇。加入WTO，客观上要求外资领域的法律法规同国际接轨，取消对外资的“非国民待遇”。对于“超国民待遇”问题，中国政府一方面逐步取消了一些“普适性”的优惠政策，加强了对以产业、技术引进和地区为导向的“差别性”优惠政策，降低了对外资的“绝对”优惠水平；另一方面，通过改善本国企业的政策待遇，降低了对外商投资的“相对”优惠水平。对于“非国民待遇”问题，中国政府主要是重新修订了《外资企业法》和《合作企业法》。比如，删除了要求外资企业自求外汇平衡的规定；取消了原材料、燃烧优先在中国购买的规定；删除了外资企业生产经营计划报主管部门备案的规定等等。
第三，积极采取措施引导和鼓励外资投向中西部和东北地区，以推动西部大开发和东北老工业基地振兴战略的实施。如对限制在沿海地区投资的项目在中西部和东北地区适当放松限制；在中西部和东北地区优先安排基础设施项目；对于向中西部和东北地区投资的国外投资者，在进口关税、设立条件、允许进入的行业和所得税减免等方面，给予更加优惠的政策等。
表12006年底各地区外商投资企业统计
说明：东、中、西、东北的划分是经济概念，不是地理概念。
东部：北京、天津、上海、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南10省区市。
西部：陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、四川、贵州、云南、西藏、重庆、内蒙古、广西12省区。
中部：山西、河南、安徽、江西、湖南、湖北6省。
东北：辽宁、吉林、黑龙江3省。
资料来源：根据国家统计局《中国统计年鉴2007》中对外经济贸易部分整理所得。
第四，利用外资战略的重大转变——
—实施“走出去”的战略。1997年12月24日，江泽民在接见全国外资工作会议代表时发表了“走出去”这一战略思想的讲话。2001年3月5日，朱钅容基在所作的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中将“走出去”与对外贸易、利用外资并列为“十五”开放型经济发展的三大支柱。据《中国统计年鉴2007》中数据显示，1979年~2006年，对外经济合作合同数为563257份，其中对外承包工程66070份，对外劳务合作492505份，对外设计咨询4682份；合同完成营业额2084.98亿美元，其中对外承包工程1658.11亿美元，对外劳务合作409.55亿美元，对外设计咨询17.34亿美元。事实表明，“走出去”有利于充分发挥中国的比较优势、深层次参与国际分工与合作，在国际竞争中培育和发展中国的跨国公司。
第五，多次修订《外商投资产业指导目录》（2002年、2004年、2007年），积极引导外资的产业流向。对外商投资企业在“两高一资”（高污染、高能耗和资源性）行业进行了限制或禁止，而对于发展循环经济、清洁生产、可再生能源和生态环境保护等方面都明确提出鼓励。此外，新《目录》在促进产业结构升级、促进区域协调发展（东部跨跃、西部大开发、中部掘起、振兴东北老工业基地）、维护国家经济安全等方面也有一些新规定。
表22006年底按行业分外商投资企业年底注册登记统计
资料来源：根据国家统计局《中国统计年鉴2007》中对外经济贸易部分整理所得。
这一期间，中国实际利用外资3952.1亿美元，外商直接投资3714.2亿美元，外商其他投资237.7亿美元。
二、中国利用外资政策的经验总结
（一）采用“梯度”发展战略，推进外资在地域上的演进
1980年设立四大经济特区。1984年开放大连、秦皇岛、天津等14个沿海港口城市。1985年将长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦（门）漳（州）泉（州）三角地区开辟为沿海经济开放区，并多次调整和扩大三个沿海经济开放区的范围。1988年海南被批准为第五个经济特区。1989年在福建沿海设立台商投资区。1990年开放和开发上海浦东。1992年，国务院批准的13个内陆边境口岸初步形成了东北、西北、西南三大边境开放地带，
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随后开放的重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖等5个沿江港口城市以及11个内陆省会和7个边境、沿海省会城市，实行和沿海开放城市同样的利用外资政策。1999年9月提出了“国家要实施西部大开发战略”，2002年11月提出了“振兴东北老工业基地”的战略思路。这样，就形成了由点带面、由沿海向内陆包括经济特区、港口开放城市、沿海经济开放区、沿边沿江、内陆省会城市及经济技术开发区等在内的全方位对外开放格局。
（二）在利用方式上，由对外借款为主向外商直接投资为主演进
中国利用外资的形式主要有两种：对外借款和外商直接投资。1992年以前以对外借款为主，1992年以后对外借款基本上呈下降的趋势。而外商直接投资，1992年为110.08亿美元，首次超过对外借款（79.11亿美元），且其后一直保持在中国利用外资比重70%以上，成为中国利用外资的主要形式（1997-2001年受亚洲金融危机影响，有小幅下降）。此外，1998年，独资经营的外资企业合同利用外资（217.53亿美元）首次超过合资企业（172.86亿美元），成为利用外资的最主要方式。
图3中国实际外商直接投资统计图
（三）在战略目标上，由引进资金向引进技术演进
利用外资的目标主要应该有两个：一个是引进资金，以弥补国内建设资金的不足；二是引进技术，以加快国外先进技术在国内的消化和吸收进程。前者的依据是“两缺口”理论。改革开放前，中国外汇与储蓄很少，存在“两缺口”。改革开放初期，由于大规模的经济建设面临着资金短缺的矛盾，引资成为中国利用外资的首要目标。所以，在1992年以前，中国利用外资基本上是处于粗放型或数量型的增长模式，利用外资的效益较差。1992年以后，中国出现了“双顺差”（1993年除外）。截止2008年9月底，中国全部金融机构人民币各项存款余额达45.49万亿元，人民币各项贷款余额为29.65万亿元，存贷差高达15.84万亿元；国家外汇储备高达19056亿美元，对外贸易连年顺差。这说明，一直制约中国经济发展的“两缺口”已经消失，资金短缺约束得到很大缓解，而技术瓶颈的约束却越来越紧。在此情况下，中国政府根据相机抉择的原则，将利用外资的重点逐步转移到引进国外先进技术和管理经验上来。
（四）政策体系上，遵循“区域优惠-普惠制-产业引导优惠-国民待遇”的路径演进
为了有效吸引外资，中国在改革开放初期推行的是区域优惠政策，通过区域政策上的落差来实现吸引外资的目的。随着对外开放度的逐步提高，区域优惠政策逐步演进为普遍适用的政策，其他地区也能吸引外资。同时，先行一步的地区实现产业升级，成为“发展极”。这时，利用外资的政策开始向产业引导优惠政策过渡，即利用外资主要服从于产业升级和产业布局的需要，并最终为引进技术服务。当前，为建立国内公平的市场竞争环境，中国利用外资的政策开始与国际惯例接轨，取消外资企业享受的“超国民待遇”或“低国民待遇”，对外资实行国民待遇成为利用外资政策演化的最终目标。
三、中国进一步完善利用外资政策的几点思考
（一）转变政府职能，提高行政效率
经过30年的改革开放，中国各级政府的服务意识明显增强，但与市场经济的要求相比还有较大的差距，可以说过度的行政干预仍然是影响中国引进外资效率的首要问题，抓紧抓好政府职能的转变，通过深化行政改革来继续深化利用外资环境势在必行。投资环境问题，反映了企业对政府调节经济方式、市场监督水平、公共服务水平等政府职能的综合要求，是对政府职能是否到位的综合反映。当前，中国各级政府应该进一步简化外资审批程序，实施规范化、简约化、程序化的审批制度，减少政府部门的人为干预，提高投资“软环境”的质量。
（二）引进技术与自主创新并重
“核心技术永远买不来”。由于长期不注重消化吸收，中国部分产业陷入了“引进-落后-再引进-再落后”的泥潭。所以，一方面，中国应该有选择地引进有技术含量的外资，引导外资更多地投向农业、服务业、节能减排等薄弱环节，投向中西部和东北地区，同时也不应该对外资给予先进技术的期望过高，政策的重点应该是如何促进外资把先进技术转移到中国市场，与中国的企业合作，通过推动技术的竞争来推动技术进步。另一方面，中国产业结构不合理的一个重要原因就是自主创新能力不强。因此，中国要不断加强自主创新能力，实现由“中国制造”到“中国创造”的转变。此外，大力培育一批有国际竞争力的跨国公司，也是中国深化“走出去”战略的关键。
（三）建立有效监控机制，切实维护国家经济安全
经济全球化客观上造成了世界各国相互依存性增强与国内稳定性削弱并存的局面，国际市场的竞争将更加深入地与国内市场的竞争结合在一起，中国经济面临的来自外部的风险和不可预测性进一步加大。在看到外资积极作用的同时，要始终保持清醒头脑，要把维护国家经济安全放在重要位置上面来考虑，特别是要防止国际游资的过度投机所引发的国家金融危机。第一，继续把吸收外商直接投资作为利用外资的重点，继续深化实施利用外资多元化战略。第二，要始终保持合理的外债规模，这对于维护国家经济安全具有重要意义。第三，要根据中国国情、国际法制和国际惯例，进一步完善和制定外资投资法律法规，对外资的流向、流量、股权比重等进行必要的控制；第四，要加大对可疑外汇资金流动的检查，警惕和阻止国际“热钱”的涌入。第五，要提高防范经济风险的预测能力，防止国际投机资本的冲击，确保在对外开放中不断维护中国的经济安全。
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（责任编辑：L校对：R ）
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