中国地方行政制度
中国地方行政制度研究对象
?一、行政区划的变迁
?二、地方政府
?春秋以前，不存在真正的地方行政区划
1.关于九州
按照汉代人的说法，中国的地方行政制度起源于黄帝，《汉书地理志》“昔在黄帝，作舟车以济不通，旁行天下，方制万里，画野分州，得百里之国万区。”黄帝是传说中的人物，画野分州不大可靠。
“尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝，为十二州，使禹治之，水土既平，更制九州，列五服，任土做贡”但对于大禹更制九州，许多人深信不疑。尤其是名列五经之一的《尚书禹贡》详细描述了九州的范围，五服的区划。自然使人信服，古今的许多地方志在叙述本地的历史沿革时，都要追溯到大禹时代的九州。其实，《禹贡》也是战国时人的伪托，九州不过是战国时人乌托邦式的设想，但却表达了当时人们的地理知识。九州说是战国人所创，但春秋时已有这个概念。
《叔夷钟铭》“咸有九州，处禹之堵。”
一方面：其实在大禹时代不可能产生九州，就是在国家产生以后，也并不立即产生行政区划和其它地方制度。夏代、商代的文献不太完整，对其国家体制暂不论述。从西周的政治来看，还没有行政区划的痕迹。
西周实行的是封建制，其实质正如《左传·桓公二年》“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟》用今天的话来说，就是周天子把王畿以外的土地分封给诸侯国，诸侯又把国度以外的土地分封给士大夫，士大夫还可以把采邑以外的土地分封给士。分封的结果使得周王朝形成：天下——国——家三个基本的地域层次。
封建制的背景是宗法制。封建是地缘关系，宗法是血缘关系，封建与宗法二而一，一而二，用地缘来维护血缘关系。诸侯立家的目的与天子建国一样是屛卫王室。一旦建国以后，此土此民与天子无涉。不但天子授土是这样，就是诸侯将采邑分给士大夫以后，此采邑与诸侯无关。由于天子、诸侯、士大夫同为有土之君。因此，天下、国、家都具有相对的独立性。周代实际上是全面分权的社会，不存在任何形式的行政区划和地方政府。并无所谓中央与地方的行政关系，自然无所谓地方行政制度
中国地方行政制度
第一节先秦时代地方行政体制
一、春秋时期的地方行政体制与郡县制的萌芽
二、战国时期郡县制的正式形成及其补充形式
（一）郡县制的形成
（二）分君制度
一、春秋时期的地方行政体制与郡县制的萌芽
1、春秋时期的地方行政组织分两个系统：一是国中居民组织；二是野中居民组织。例如管仲在齐国实行“三国五鄙制”，将国中分为21乡。乡的行政建制：轨（5家）——里（10轨，50家）、连（4里，200家）乡（10连，2000家）所设的官职：轨长—里有司、连长、乡良人。
野鄙行政建制：邑（30家）——卒（300家）——乡（3000家）——县（9000家）——属（9万家）全国分为五属。所设的行政长官：邑有司——卒帅——县帅——属正
2、这一时期，出现了一种新的地方行政组织——郡、县制。周振鹤认为初秋时期，县的发展经历三个阶段，县鄙之县——县邑之县——郡县之县。县与鄙相同，国以外的地域则为鄙，为县，为野。三者同义。
作为县鄙之县的县是不可数的的，是一大片土地的意思。而作为县邑之县的县，则是可数的，重点在说明以之作为自己的领土。
起初，县的建制大于郡，公元前493年，赵简子在誓师时说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”（《左传》哀公二年）这种县，开始设置在边鄙地区，多是在被灭亡的国家或者是新获得的土地上，
直接隶属于朝廷，带有边防重镇作
二、战国时期郡县制的正式形成及其补充形式
（一）郡县制的形成
战国时期，地方行政体制为郡县制，也有沿用春秋时期称邑的，但性质已经是地方政权县，而不是春秋时代的分邑。
春秋时期是县大于郡，战国时期则相反，是郡大于县。例如在睡虎地秦简《南郡守腾文书》，开宗明义：“南郡守腾谓县、道啬夫……。”表明郡下辖县、道。县是设在内地的，道是设置在少数民族地区设置的地方行政机构，相当于内地的县。
（二）分君制度
封君，就是国王把邑或县封赏给有功的文臣武将或王室亲贵。受封者称为“某君”或者“某侯”。封君在封邑内只收租税，没有行政、司法权。此外，封君的封号一般不世袭。因此，封君与春秋时期的封邑性质不同，封君制度，是郡县制的补充形式。
第二节从郡县制到州郡县三级制
一、秦汉地方行政体制及其运行机制
（一）郡县与王国
（二）乡里制度
1、从全国范围来看，县是基层行政单位，但真正直接管理百姓的是乡、亭、里之类的组织。国家的赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼、治安等事，都是由乡、里官员直接承办。
2、《汉书》记载：“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、有缴，……皆秦制也。”这一排列是有矛盾的，实际上，乡、亭是并列的一级行政组织。大体上农村十里一乡，城市十里一亭，都直属于县。
3、三老掌教化、啬夫听诉讼、收赋税，游缴禁盗贼。三老掌教化，是百姓的表率，职责是教导人民安分守己，老老实实的服从统治者的剥削和压迫。三老在两汉时期有较高的政治地位和社会地位，不但可以与县丞分庭抗礼，而且可以直接上书皇帝，陈述自己意见。由于三老不是行政职务，也无俸禄，他比直接盘剥人民的乡官有更大的欺骗性。
4、乡官实际上是以啬夫为主，他承担的主要是行政职务。啬夫分为两种：一种是有秩啬夫，秩百石，登入官簿，佩带印绶，是两汉官吏的最末一个等级。一是小乡的无秩啬夫，为县所置，不入官品，无印绶，俸禄低于百石，往往兼管三老和啬夫的职责。啬夫承担乡一级的一切政务，是乡里最直接的统治者，因而当时有”但闻有啬夫，不知郡县“的说法。
亭是与乡评级的行政单位，介于县与里之间，主要设置在城市，如西汉长安有16个亭，东汉洛阳有20个亭。乡村集镇也设亭，主要起客舍和邮传作用。亭的长官叫亭长，由县里任命。主要职责是捕盗，维护治安。上级官员经过时，负责保卫工作，还要检查过往行人，执行宵禁法，有权捕系犯人。总之有理民之责。
乡以下的居民组织是里、什、伍。里有里正，父老、社宰、里门监等。
里以下主持10家的叫什典，主持5家的称伍老。所有百姓都被编制在什伍组织中。
两汉昧年登造一次户籍，由乡官组织民户到县“案比”。居民实行什伍连坐，一人犯罪，同什伍之人都要受到惩罚。
这种户籍按比、连作的制度是在农业自然经济的基础上产生的，它反过来又巩固这种自然经济，把绝大部分居民束缚在土地上，“死徙勿出乡”，以便为封建国家源源不断的提供租税、兵役和徭役，成为封建统治的基础。
（三）秦汉地方行政体制的特点
首先，除秦始皇短短的15年外，两汉426年间，地方行政体制基本上是郡国并行，以郡县制为主。这种体制，一方面保证了整体上的中央集权，另一方面又保留了不同程度的封建割据。这样一来，中
央集权与封建割据的矛盾在两汉时期就一直存在着。
其次，秦汉地方行政体制的最大特点是行政、司法、军事与财政的合一。
第三，秦汉时期地方行政机构的运行主要靠行政法规和有朝廷不断发布的诏、令、制、敕等的指导。（四）中央与地方的关系（一）
中央与地方的关系上，不断加强中央集权。地方政府在政治、军事、财政、司法等方面必须绝对服从中央政府。由于国家大事千头万绪，必须有一个庞大的官僚机构为之服务；中央政府不能亦不能揽尽从中央到地方的一切事务，所以必须有中央与地方的适当分权。
1、秦汉时期中央控制地方的手段：
除了依靠各种严密的法律制度使之按照自己的意志行事外，更多地通过以皇帝名义下达的命、令、诏、制敕等使地方随时调整政策。
一方面，中央牢牢掌握对郡县主要官吏的任免权，在郡县两级地方官员与机构的设置上，也注意适当分权而达到便于控制的目的。另一方面，又特别注意加强加强监察工作。秦和西汉初期，在郡置监察御史，作为中央在地方的耳目。汉武帝更设置十三部刺史，全面对郡一级行使监察之权。
2、秦汉时期的中央政府在对地方加强控制的同时，也赋予各级地方一定的权限，如郡守、县令可以自置属吏，还可以自置教条、即颁布地方法规，享有对所辖地区的行政、军事、司法、监察等权。中央与地方的关系（二）
中央与地方政府的适度分权是保证国家集中统一，上下协和、行政机器正常运转所需要的。但是，恰当处理好这个关系并不容易，中央集权过多和地方拥有的权限过大，都不利于国家的统一和社会秩序的安定。因为中央过分集权妨碍地方机构灵活地处理问题，延误地方政务；地方政府揽权过多又往往造成封建割据。皇朝中央一般倾向越来越多的集权，而地方政府则希望自己手中握有更对“便宜行事”的权利。这样，中央与地方在集权与分权问题上就一直存在着或明或暗的斗争，从秦朝到东汉，中央与地方的关系大体经历了一个中央高度集权到中央与地方适度分权，再到地方权限过大的过程。
二、魏晋南北朝地方行政体制及其运行机制
（一）州、郡、县
（二）封国、侨州郡县
（三）乡里制度与户籍管理
（四）边远地区的管理体制
（五）中央与地方之间的关系
（一）州、郡、县
1、自东汉末，改刺史为州牧，以京官带本秩出任此职，权利转重，逐渐形成郡以上的一级行政机构以后，魏晋南北朝时期，地方行政机构一般为州、郡、县三级制，州为地方最高行政机构，但州的设置日益增多，州的辖区也就日益缩小。
曹魏时分辖区为十三州：司州、兖、青、徐、扬、荆、豫、凉、益、幽、并、秦、冀
晋袭魏制，于司州外诸州设置刺史。
2、州以下的地方行政区划为郡。一般郡的长官为太守、守。
3、郡以下的地方行政区为县，县是地方初级行政区。大县长官为令，小县长官为长。北齐时，
郡县都分为三等，每等又分为上中下三级，共九级，郡称太守，县都称令。
州、郡、县（二）
4、魏晋南北朝两种特殊的行政区
（1）、都督诸州军事所辖的军区。
曹魏黄初三年始设置都督诸州军事。都督可以开府置僚属，机构称府，军区也随之称府。后来都督都兼任当州刺史，并且对所督之州有权干预。因此，军府由军区而带有特别行政区的性质。此后，这种军区一直存在。
（2）、行尚书台所辖的政区。
魏晋南朝因重大军事行动在京师以外设置尚书省分支机构，称“行台”。北朝时期，行台转变为地方的一级行政组织，在其辖区无所不统。隋的行台省、唐的采访使制以及元代的行省制度，都均由它
蜕变而来。
（二）封国、侨州郡县
1、西汉后期，封国和郡县都属于同一级行政区。东汉末，州成为地方最高行政区后，封国和郡一样，也成为介于州、县之间的中级地方政区。
2、侨州郡县是战争和割据的产物。早在三国分立之初，就有所谓遥领州的出现。
（三）乡里制度与户籍管理
（一）乡里制度
1、西晋时，500家设乡，置啬夫1人；百户置里，设里吏1人。
2、刘宋时，追袭秦汉，五家为伍，伍长主之；二伍为什，什长主之；十什为里，里魁主之；十里为亭，亭长主之；十亭为乡，乡置乡佐、三老，有秩、啬夫、游徼各一人。乡佐、有秩主赋税；三老，主教化；啬夫，主争讼；游徼，主奸非。齐、梁、陈三代，大体沿袭刘宋之制。
3、北魏前期，推行宗主督护制。孝文帝太和九年（485）改革，创立邻里当三长制，即五家立邻长，五邻立里长，五里立党长。次年，造户籍。三长多由豪门多丁之家担任，负责赋役征发、治安管理。当时的制度甚严，征收绢绵，如有一尺不合格，一斤不良好，不仅鞭打户主，三长也是要受到牵连。由于三长制内，三长共25人，赋役皆免，致使“羊少狼多”，“苦乐不均”。东魏时，对编户制度有过改变。
4、北齐时，规定十家为邻比，五十家为闾里，百家为邻党。一党之内，族党1人，副党1人，闾正2人，邻长10人，合计三长14人。北周也设族党、里闾和正长，正长为最基层。
乡里制度与户籍管理（二）
（二）户籍制度
1、户籍，又称版籍，黄籍是正式的户籍。东晋时，出现临时性户籍，登记流民，称为白籍。
2、编制户籍的目的是管理编户，向编户征收租调、摊派徭役。
3、汉魏以来，征收赋税，都采用按赀产定户籍的办法。对赀产的登记，一直是魏晋南北朝时期户籍管理中的一项重要内容，这种户口赀产簿又称“赀簿”它的内容包括土地、房屋和桑树等。户籍赀簿据推测一般要写三份，一份报朝廷，由尚书台保存；一份由郡县呈州，由户曹保管，一份保存在县里，作为评定户等和征发租调徭役的根据。
（四）边远地区的管理体制
1、秦汉时期，于边远少数民族地区，设置行政机构“道”，与县平级。东汉时，内地各郡取消负责军事行政的郡级武官，但边境地区仍旧都尉。在这些地区，按居民的民族分类分别设置武官进行监护。如西域都护、使匈奴中郎将、护羌校尉、护乌丸校尉。
2、魏晋时期，边远地区的“道”改为县。少数民族地区仍置校尉监领。
3、镇戎之制在魏晋南北朝时期非常普遍其中后秦、大夏和北魏最为突出。例如北魏，拓拔起于塞北，定都平成后，陆续于塞北设置镇，最著名的沃野、怀朔、武川、抚冥、柔玄、怀荒，史称北镇或六镇。此后，在北疆设有御夷镇，在西疆、南疆都有。
边远地区的管理体制（二）
北魏的镇戌，北方、西北方的，往往以镇代州，以戌代郡县。属下士兵称镇兵，百姓称镇民。实际上是军事管制。镇置镇都大将、镇将，开府置僚佐；戌置戌主。镇将“统兵备御与刺史同”；既统兵又治民，其职权重于刺史。北齐和北周承袭北魏，沿边要地，仍旧置有很多镇戌，不过职能主要不在于对少数民族的统治，而是为了进行割据政权间的兼并战争。
（五）中央与地方之间的关系
1、魏晋南北朝时期是割据战乱时期，军事力量的控制与运用占有特殊重要的意义，因而中央与地方的矛盾，往往表现为拥有强大军事大权的方镇与中央之间的对抗。
（1）曹魏末年镇守寿春的王凌、毋丘俭、诸葛诞三次叛乱；
（2）西晋“八王之乱”从赵王司马伦称帝后，基本上是洛阳中央与方镇邺、许昌、长安之间的斗争。
（3）东晋、南朝是近300年的“荆、扬之争”。
2、上述各类斗争具体情况和性质各不相同，其实质多为掌握军权的军镇长官与中央对抗。
荆、扬之争
荆、扬二州是东晋、南朝的两大地区性经济中心；两州户口较多，“江左重镇，莫过荆扬”（《南齐书》卷15，《州郡志下》）就地理条件和军事形势而论，自东晋以来，都以扬州为“内户”，荆州为“外”。扬州虽然是京畿所在，政治中枢，而长江上游的荆州，“地广兵强”军事力量强大，常有控制下游的可能。杜佑在《通典》历举东晋时的大将都是“皆自上流，拥兵东下”。“荆、扬之争”开端于王敦之乱。几乎延续250年，成为中央与地方对抗的最突出的事端。
第三节从州县二级制到道州县变相三级制
一、隋唐五代的道
1、唐初道的几种划分方法：
（1）行台省统领的区域，这是沿北朝之制，例如武德年间的陕东道大行台，兰州道；
（2）作为行军路线的道，大体按照行军方位，作战地点命名。
（3）作为监察区域的道
（4）作为军事区域的道，例如武德年间分关中为十二道，开元年间在边境设置八道节度使。
上述道的划分区域不尽相同，前两种道，唐初以后不用，后两种道各自划分，使监察权与军权相分离，便于唐王朝对地方控制。中唐以后，监察区域的道与军事区域的道相互结合，军政长官合一，形成了藩镇，道成为行政实体，是中央与地方州县之间的一级行政组织，地方的行政体制也由州县二级制演变为道州县三级制。
唐前期监察性“道”
唐承隋制，分地方为州（郡）县两级。贞观初，因天下官多民少，省并州县，因山河形势，分全国为十道，初期仅仅是地理区域，监察使臣并不以此十道分发。天授以后才一十道分遣使臣。这些使臣来往于中央与地方之间，并没有对地方行政起到多少促进作用，有时还难免骚扰地方，开元年，土地兼并、官吏贪酷、人口逃亡等社会问题都要求加强地方统治，开元二十一年，在十道的基础上分为十五道，各设置采访使，较固定的留在任上，允许照地方官例入奏，实际上，成为道的民政长官。
中唐以后地方实体性质的“道”
唐初总辖地方军民二政的地方长官为都督刺史，以刺史的名义管民政，以都督的名义管军事。
其后，沿边重镇因边防需要赋予更大权力，玄宗开元年间，在沿边设置节度使，其辖区亦称为道，朔方、河东、幽州、河西、陇右、剑南、西、岭南八道。安史之乱后，内地相继设节度使。各道节度使有自调兵食、征发和任免官吏等权。肃宗乾元元年（758）改采访使为观察使，例由节度使兼任。并封降将为节度使。内地的节度使同样保留。于是，节度使遍及全国，称为藩镇。成为中央与地方之间的行政实体。
二、隋唐五代的府州（郡）、县
隋及唐代前期地方行政体制采取（州）郡、县两级制，府是州的特例，都督府是掌理一州政务兼督数州防务的军政机关。县以下的组织为乡、里。
（一）都督府
（二）府、州、郡、县、乡、里
都督府
都督府的设置源于南北朝时期。当时刺史有领兵与不领兵之别，领兵刺史兼督数州军事，由督军事而兼理民事，为地方行政的最高机关。
北周改为总管府，隋沿置。
唐初复置总管府，武德七年，改成都督府。唐代的都督府一般设置在缘边及其军事要冲之地。隋唐以总管、都督专掌辖区各州的城隍、兵马、甲仗、粮食、镇戌等事，虽然兼任所驻州县的州刺史，但不能指挥本州以外的行政事务，所以，不是州以上的一层政权组织。
唐初的都督分为二类：管十州以上的为上都督府；不满十州年的为都督府
开元是分为大、上、中、下四等，有一个大都督府、五个上都督府、十三个中都督府、十六个下都督府。
大都督一般由亲王遥领而不莅任，以长史主持府事；其余都督府均以都督掌理府事。
（二）府州郡、县、乡、里
京师或陪都所在地的州称为府，唐有西、东、北三京府，后来又设置凤翔、成都、江陵、兴德、兴元、河中六府。京府分别设置都牧各一人，一般由亲王遥领而不莅任。改三府别驾为京兆尹、河南尹、太原尹，司马为少尹，主持京府政务。六府不置牧，自尹与少尹以下设置全同京府。
州为县以上的一级行政区划，分为上、中、下三等。州的长官为刺史。州的佐属精简，主要有上佐、判司、和录事参军。上佐指别驾（长史）司马。唐代的别驾、司马并不管政事。只是用来安置贬退的大臣宗室、武将。
1、县是隋唐五代州（郡)以下的行政区划，按其户口多少和地位轻重分等。
隋制分为上中下三等，每等又分为上中下，共九等。
唐制，等级最高的为京府城内的县，其次为畿县，是三京郊区的县；其下按照户口多寡分为四等。县的长官称县令。
2、县以下的行政组织有乡里。贞观年间废去乡长、乡佐，乡里只有耆老、并无职权。里正成为乡里基层政权的实际管理者，所以在申报文书时署名往往是里正。里正的职掌：一、查核户口，加强控制人民；二、收授田土，监督农业生产；三是负责治安工作；四是征收赋役。
3、此外，两京及州县的城内分为坊、村。坊置坊正，村设村正。
三、隋唐五代民族地区的政权组织
（一）都护府
唐代前期于边疆地区设置都护府，作为周边少数民族事物的管理机构，贞观以后至武则天时期，共设置安东、安南、安西、安北、单于、北庭六个都护府。它是边疆地区的最高行政机构，直隶于中央。都护府的作用是管理归附的少数民族，抵御外敌，防范奸细，讨伐和平定少数民族上层分子的分裂和叛乱。都护府分大都护府和上都护府两种。大都护府设大都户一人，由亲王遥领，副大都护、副都护各2人；上督护府置都护1人，副都护2人。属官同大都护。
（二）羁縻州
1、羁縻州是都护府的下属机构，都护府统领边疆少数民族，主要是通过羁縻州来进行的。小者为州，大者为都督府，以本族首领为都督、刺史，并得世袭。
2、羁縻州机构有三种情况：一、保留原有的机构，从长官到僚属都由本族人担任，并允许在本族内部称“国”，其酋长可以保留“王”与“可汗”称号。唐代对大多数少数民族采取的就是这种办法；第二种，以汉官参治，即派遣官员充任羁縻州的部分官员，组成联合统治机构。主要是在社会经济形态与中原相同得地区实行；三是监临制。即保留原有的组织机构，承认其酋长的统治地位，但由唐王朝派遣政治代表进行监督。
3、唐政府对羁縻州的管辖权。（1）贯彻政令；（2）实施法律；（3）、征调兵马；（4）收取贡赋；
4、羁縻府州是我国多民族国家历史发展的产物。它的建立，加深了民族地区与中原的政治关系，促进了民族地区经济、文化的发展，巩固和加强了民族之间的融合。
四、隋唐五代地方行政体制的特点
（一）地方行政体制由州郡县二级制发展为道、州、县变相的三级制
（二）王国的组织不再是地方行政组织的一部分
（三）以强化户口管理为中心任务。
（四）割据型藩镇的特征与边疆地区特殊行政机构的创设。
（一）地方行政体制由州郡县二级制发展为道、州、县变相的三级制
郡县（秦汉）——州、郡县（汉末）——州县（隋）——道州县（中唐）
秦汉时地方行政制度是郡县两级制，汉末改置州牧，地方制度一变为三级制。魏晋沿之。东晋南朝往往乔置州郡，原有州郡辖区日益缩小。州（郡）县两级制是隋及唐代前期地方的基本分级制度。中央直接统辖州（郡）县，是隋唐中央集权措施之一。唐初分道特遣监察使臣，玄宗时设诸道采访使，成为监临地方的长官。这时的道已成为中央集权下的地方分治单位；安史之乱后，各道的监察权与军权相结合，节度使可以综揽一道的军民刑财各权。这时的道已成为地方分权而治的单位，成了行政实
体，地方行政体制已由州、县二级制演变为道、州、县变相三级制。
第四节路的机制转换到行省制
一、宋朝的地方行政体制
宋朝的地方行政体制，实行府州军监、县二级制。县以下，有镇和乡都里保等基层行政系统。
（一）府州军监、县二级体制
（二）中央派出机构及其机制转换
（三）宋朝地方行政体制的特点
（一）府州军监、县二级体制
府州军监是同一级官府，直属朝廷。各府州军监实行军制，由朝廷委派京、朝官管理州郡事务，称“权知某州（府州郡监）事，表示全权管辖一州的军政和民政。各州直接向朝廷奏事。二品以上和带两府职事者，称”判某州（某府）”，同时，设“通判州军事”1至2员，与知州同领州事，裁处兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼等。各州公文，知州须与通判一起签押，方能生效。通判还有权监督和向朝廷推荐本州的官员。知州不法，通判可以告知朝廷。知州和通判的属官，有录事、司户、司法、司理等各曹参军。各州还设有各种幕职官和监当官。
1、宋朝将县分为八等:赤、畿、望、紧、上、中、中下、下。除赤、畿为四京属县所定等级外，其他都按户数多寡而定。
2、朝廷任命京、朝官领县，称“知县”；任命选人领县，称“县令”。知县或者县令的职权是主管一县的民政、司法和财政，如果驻扎军队，则兼兵马都监或监押长官以下。宋时称县官为“亲民官”。
3、仁宗时，县设“丞”，作为一县的副长官，委派选人任职。后来以京朝管充丞，称“知县丞”；以选人充丞，带“权”字，仍称县丞。另外，还有主簿和尉
各县在居民繁密处或者地形险要处设立镇或者寨。五代时，由节度使自补亲随为“镇将”，与县令分庭抗礼，公事专达州县。
乡、里制
1、县以下乡村，北宋实行乡、里制，各乡设置里正一员，主管佂催赋役。太祖开宝七年，撤销乡的建制，改设“管”。管设置户长和耆长。
北宋时，在全国推行保甲法。将乡村民户以10户组成一保，50户为一大保，10大保为一都保。选派主户中财产最多、势力最大者担任保长、大保长和都副保正。主户和客户有两丁以上者，抽一人为保丁，训练武艺。每一大保夜间轮派五人巡逻，遇有盗贼报大保长追捕。同保内发生盗窃等案，知情不报，连坐治罪。
2、南宋时，乡村一般实行乡、都、保、甲制，保正主管原来耆长的职责，大保长主管原来户长的职责。每一都下设若干保，保以下设甲，每5家为一甲。里甲常常用来催税。
户籍管理
宋朝将居民分为主户和客户两大类，又在城镇和乡村实行不同的户等制度。官府在此基础上实行户籍的管理。一般规定，各州、县每3年造一次产业簿，乡村主户分为五等，城镇居民即坊郭户分为十等。乡村主户，是指有税产的农村人户，上三等属地主，称“上户”；第四、五等属自耕农和部分佃农，称“下户”。坊郭户指京城、府、州、县城内和镇内的居民。
中央派出机构
1、宋太祖时，将全国分为若干道。太宗至道3年，将全国分为15路，仁宗时析为18路；神宗元
丰八年1085年，增至23路。
2、各路设置转运使司（漕司）、提点刑狱司、（宪司）、提举常平司（仓司）安抚使司（帅司），漕
司、宪司、仓司又称“监司”
（三）宋朝地方行政体制的特点
宋朝地方行政体制是中唐以来政治体制变革的产物，朝廷通过路级机构来监督府、州，又通过府、州来统治地方。它具有以下几个特点：
第一，路是由地方监察区向行政区过渡的一种形式，具有半地方监察区和半行政区的性质。四司并立，职能各有所侧重，而又同掌军政、民政、财政和司法；互不统属，又彼此监督。所以，路级官
府只是朝廷中央派驻各路的机构，朝廷通过路级机构来监督府、州。但是，从路级长官的总体而言，他们实际上行使了
第二，府州军监直属朝廷。
由于路一级官府尚未成为完全的行政机构，朝廷通过府州军监的官府来统治地方。各府州军监直接受朝廷的管辖，知府或知州可以直接向朝廷奏事，府、州的财赋直接送交朝廷。
第三，县镇以下的地方基层组织较为复杂。各地乡村，从宋初实行乡、里制，发展为乡、都、保、甲制，呈现较为复杂的情况。但总的趋势是不断加强了对县镇以下广大乡村的控制。
二、辽朝的地方行政组织
特点：部族组织与州县制并存。
（一)契丹及其他部族组织
（二）五京及州县组织
（一)契丹及其他部族部组织
族依据人数多寡，实力强弱有大小之分。辽初以来，列为大部族者有四：迭失部；夷离堇、乙室部、奚六部。首领称王；除以上四大部外，余为小部族。其首领称节度使。部族之下，还有更小的单位。
五京及州县
1、辽有五京，即上京临潢府（内蒙巴林左旗）
中京大定府、东京辽阳府、南京析津府、西京大同府。
2、辽的五京都不是全境的政治中心。五京只不过是各自所在地区汉族州县的行政中心，其辖区称“道”。五道各辖若干州县，五京设官，为制不一，但都针对当地的实际情况。官员主要是向农民、商人征税。
3、在上京、中京等地区，另有一类州县不属于一般行政系统，称为“头下军州”或“头下州县”。它们是契丹贵族的私产。当辽朝立国之初，与中原连续不断发生战争，王公大臣们跟随阿保机和德光频繁南下抢掠，他们以抢掠的汉族居民在草原上建城，从事生产，供其剥削。头下军州的居民，实际上是头下州主的私奴。
三、金朝地方行政体制的多元化
（一）不同类型的地方行政体制
金朝在地方上对不同的民族和处于不同生产、生活方式的人民而采用不同的行政管理措施，大致实行三种不同的行政体制：一、对汉族、渤海等族人民，设置州县管辖；
二、女真族以及部分其他民族人民，编制成猛安谋客；
三、对北方边境地区一游牧生产为主的各族人民，基本上以原有的社会组织—部族、部落为地方行政组织。
1、金承袭辽、宋制度，在全国区域内进行了京、路、府、州、县的设置。
金置五京：首都为中京（今北京），另四京为南京（开封）、北京（内蒙宁城县）、东京（辽阳）|西京（山西大同）。五京分别领一路，京内设留守司，长官留守带本府尹兼本路兵马都总管。除五京路之外，又设十四路，各路路治所在的府称总管府。这样全国共设19路。
各路管辖府州县。府的行政级别相当于州，只是地位省略高于州，是高一级的州。
各路中，除路治所在的府之外，还有一些府的设置。如南京路辖三府，除路治所在开封府外，还有归德府、河南府等，府长官为府尹。各州分为三等,一为节镇州，设节度使治之；二为防御州，设防御使治之，三为刺史州，州辖县，县制与唐制大致相同，有赤县、京县、居县之分，一般的县分上中下三等，官员设置仿唐制。
2、金朝地方上还有猛安谋克这一形式，这一组织形式主要是针对女真族本族的。作为一种军事组织，猛安谋克在金建国之前就已经存在于女真部落中。后经阿骨打改造，新的猛安谋客制不仅仅是军事组织的单位，同时也成为行政组织的单位，成为与州县平行的另一种地方行政机构。虽然猛安谋克是相当于州县一级的行政机构，但出于国内地区的猛安谋克还要受总管府和节镇州的统辖；边防及军事要地的猛安谋克则受负责该地区军事防卫事务的统军司、招讨司统辖。
3、与州县、猛安谋克平行的还有另一种地方行政机构——部族、部落。与猛安谋克相似，部族部落也受各路机构或统军司、招讨司的管辖。
（二）地方行政体制的特点
1、地方行政组织多元化。这种多元化局面的形成，是因为地方行政组织有着不同的来源
一、仿照唐宋地方制度；二、经过改造的原女真氏族社会固有的组织形式；三、承袭辽朝的制度。
2、尽管地方行政组织形式各异，但有一个共同的特点，或者说共同的组织原则，即地方上的军政一体化。各路、京、府、州机构统一管理区内的军政、民政，地方官既领军兵又管民事。猛安谋克和部族本身既是行政组织又是军事单位，其官员既是民政长官又是军事长官则更充分体现了这一精神。
3、
四、追袭唐宋的西夏地方行政体制
1、西夏的地方行政体制基本上沿用唐、宋中原王朝的府、州、郡、县建置。西夏史料中有府、路的名称，但还没有足够的史料证明有路的建置。
2、西夏时期州的设置与变化随宋、辽、金战争中疆域的变化而增减。建国初期所设置州，绝大多数是沿袭唐宋州置。
3、西夏地方体制以州为主，也有府、郡、县的设置，州或县因地理位置或政治、军事上的重要作用而升为府、郡。
4、府州郡之下为县，西夏县的设置有不同的等级。
五、元朝的地方行政体制——以行省统辖路府州县
（一）大蒙古国时期的基层行政组织
1、成吉思汗建国以后，大规模组编千户，将全蒙古的百姓纳入严密的组织，以千户取代过去的部落、氏族组织，作为大蒙古国时期的基本军事单位和地方行政单位。千户那颜由大汗册封，在本管辖范围内，掌握着分配牧场、征收赋税、差派徭役和统领军队的权力。千户那颜下面置百户那颜和十户那颜。各千户都有自己的草原领地，各千户所管的百姓不许变动，私投其他单位的人要受到严厉的责罚。
2、由于蒙古统治者没有明确的地方行政机构建置，所以中原、中亚的行政组织非常混乱。在中原地区，既有万户长、千户长统管军政、民政，又有州、县官的存在，甚至还有人自号为行省。再加上蒙古诸王、贵戚、功臣的封地。
（二）行省制度的确立
行省制度正式形成于元成宗、元武宗时，行中书省作为常设地方行政机构，成为定制。全国分为10个行省。
陕西行省：治京兆，辖境包括今陕西、及甘肃，内蒙部分地区
甘肃行省：治甘州，辖区包括今甘肃、宁夏及内蒙部分
辽阳行省：治辽阳，辖境包括今辽宁、吉林、黑龙江及以北的乌苏里江以东。
河南江北行省：治汴梁，辖区包括今天的河南及湖北、江苏、安徽三省的长江以北地区。
四川行省：治成都，四川省的大部及湖南，陕西部分地区。
云南行省：治中庆（昆明），辖区包括云南全境，四川、广西部分地区，以及泰国、缅甸北部。
湖广行省：鄂州,辖区包括今湖南、广西、贵州三省大部分及湖北部分地区。
江浙行省：治杭州，辖区包括今浙江、福建二省，江苏南部以及江西部分地区。
江西行省：治隆兴，辖区扒皮扩江西省的大部分及广东。
岭北：治和林，辖区包括今蒙古国及内蒙、新疆一部分及西伯利亚地区。
在十大行省之外，还有两个单列的行政区划，一是中书省直辖的地区，当时称“腹里”
今山东、山西河北及内蒙部分地区
一是宣政院管辖的地区，包括今西藏及四川、青海部分地区。
各行省原与中书省品秩相同，设官也同中书省一样，至元二十三年，撤去各行省所设丞相只置平章政事为最高长官，以与中书省区别。以后丞相或置或撤，到文宗时，每省设置丞相一员，秩从一品，低于中书省左右丞相，平章政事二员，左右丞各一员，参知政事二员，品秩同于中书省。
行省的职责，在忽必烈时期主要是钱粮、户口、屯种、漕运、刑狱等民事，军政由分设在各地的行枢密院长官。成宗以后，罢行枢密院，于元贞元年（1295）颁给行中书省长官虎符，使其领本省军队，嗣后成为定制。由行省的平章政事二员兼管军政，其它行政官没有中央令旨，不得参与军政。地方军、民政管理权，在行省合而为一。
行省不仅在品秩上稍低于中书省，在权力上也要受到中书省乃至枢密院的节制。
（三）行省的下辖机构
1、路：按所管民户多少分为上、下两等，10万户以上为上路，10万户一下为下路。地理位置重要的地方，户数不及10万户亦可以设置上路。路设达鲁花赤、总管各一员，作为长官。
2、府：有的府隶属于路，有的直隶于行省或中书省；府之下有的直辖州县，有的则不辖，府设达鲁花赤一员，知府或府尹1员。
3、州：按所管民户的多少分成上、中、下三等，而且江南、江北地区标准不同。
江北以15000户之上为上州，6000户之上为中州，6000户直辖为下州
江南地区：世族时确定5万户以上为上周，3万户以上为中州，不及3万户为下州；成宗元贞元年，提高标准：5万户者为下州，5万户以上，10万户以下为中州，10万户以上为上州。后来又恢复前制。上州设达鲁花赤、州尹；中下州达鲁花赤、知州，除此外，同知等属官相同。有的州直隶于路，有的直隶于行省，有的州下不置县。
4、县：按照民户多少分成三等，江北6000、2000户作为标准，江南3万、1万作为标准。上县设达鲁花赤、县尹、县丞，中下不设县丞。有的县直隶于路、府，有的直隶于州。
5、在边远地区，还保留“军”的建置，品秩和设官同下州。
在远离行省中心的地区或少数民族聚居的地区，设立宣慰司，品秩高于路而低于行省，这些宣慰司，大多是元成宗以后设置的。兼有行省派出机构和介于省、路之间的一级行政机构的职能。
在云南行省、湖广行省、四川行省的边远民族地区以及宣政院所辖的吐蕃地区，还设有宣抚司、安抚司、招讨司。各司品秩与路总管府相同，大部分隶属于各道宣慰司之下，少数隶属于行省。（四）乡、都社与户籍管理
元代的基层行政单位，农村为乡都制，城市为隅、坊制。此外，还普遍设立一种旨在劝农的“社”。个别地方还实行甲制。
乡都制，是元代农村的基层行政组织，一般分为乡、都两级，有的地方乡、都有属于同一层次。乡设里正，度设主首。“里正催办钱粮”，“主首供应杂事”。各地并不画一。
隅坊制，是元代城关的基层行政编制。隅与坊的关系。相当于乡跟都的关系。隅设隅正、坊设坊正。隅坊的职责，主要是维护治安。
在乡都、隅坊之外，元代普遍设立“社”。农村以自然村为基础，50家为一社，各种人户均须入社，设设社长，由社众推举年高、通宵农事、家有兼丁的人担任，免除本人杂役，专督促农业生产；社长监督社众，社众服从社长；每社设义仓和学校；社众之间和社与社之间在生产上互相协助。社，基本上属于社会组织，主要职责是劝农。后来，元将其纳入基层行政系统，置于乡都之下。南宋灭亡后，社被推广到江南地区。
城市社的户数多于农村的社，凡是城关居民都要入社，社隶属于隅坊之下，主要职责是维护法纪和治安
户籍管理
元代的户籍制度比较复杂，既有户等，又有诸色户计。户等将全国居民按照财产丁力状况分为上、中、下三等，每等又分为上、中、下三级，合成为三等九甲。登记户等的簿籍叫“鼠尾文簿”
户计是按照居民职业进行划分的，常见的有民、军、站、匠、盐、儒、僧、道、医、鹰房等户计。军、站、匠、盐等户是国家强制从民户中签发出来。各有专门系统进行管理。
儒、僧、道医等户是国家通过考试或其他方式认可的，由地方官或者宗教机构管理。
第五节：省府县体制的巩固与发展
一、明朝的布政司、府（州）县体制
(一）南北两京及京畿
（二）省、府（州）、县及县以下的行政组织
(三）户籍管理制度
（四）三司六道及中央派出机构
（五）明代地方行政体制的特点及发展趋势
（一）南北两京及京畿
明初定都南京，永乐十九年（1421年）正式迁都北京，南京作为留都，明遂有南北两京。
北京：元朝时直隶中书省，洪武元年分属河南、山东两行中书省，二年，置北平等处行中书省，九年，（1367）改为承宣布政使司。永乐元年，正式建立北京于顺天府，称“行在”
取消北平布政使司。十九年正月，改北京为京师，辖顺天、保定、河间、真定、顺德、广平、大名、永平八府及延庆、保安两直隶州。另有属州17，县116。其辖区北至宣府，东至辽海，南至东明，西至阜平。永乐十年，升顺天府知府为府尹，设官与应天府同。直辖大兴、宛平，二县知县品秩为正六品
南京。1356年七月，设置江南行中书省治应天府。洪武元年八月建南京，罢行中书省，应天府直隶中书省。十一年，改南京为京师。永乐元年，仍称南京，辖应天、凤阳、淮安、扬州、苏州、松江、常州、镇江、庐州、安庆、太平、池州、宁国、徽州等14府及徐州、滁州、和州、广德州等四直隶州，另有属州17，县97.迁都北京后改为留都。其区域北至丰沛、西至英山，南至婺源，东至大海。洪武三年，改知府为府尹，下设府丞、治中、通判等官，直辖上元、江宁二县。
（二）省、府（州）、县及县以下的行政组织
明初承元制，设行中书省统管地方军政事务。洪武九年，为分散、消弱地方权力。改行中书省为承宣布政使司。永乐时成为定制，除过两京外，全国分为山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州等13个布政使司，分统140个府，193个州和1138个县及羁縻府、州县。由于各布政司辖区范围与行中书省时基本相同，故一般仍称为行省或省。布政司设左右布政使（从二品），左右参政（从三品）、左右参议（从四品）布司总掌一省之政令，与布司并立的是提刑按察使司和都指挥使司。按察使（正三品），掌一省刑名按劾之事。都指挥使司设都指挥使正二品，掌管一方军政。三司品秩虽不同，但分权并立，各自直属中央。
布政司下的地方政权为府（直隶州），县（属县）二级。府由宋、元的路改变而成。府根据赋粮分为三等，20万石、10万石为标准。知府为正四品，同知（正五品）
直隶州直属于布政使司，有知州掌管一州政事，其地位和府相等。
县分三等，以赋10万、6万，3万石为划分标准。知县为正七品，县丞（正八品）
县以下的编民为图里，里下设甲。里有里长管钱粮，总甲管差役，里书管土地钱粮之推收过割。甲有甲长，由一甲十户轮流担任。在城镇都市，城内设坊，设坊长；附郭为厢，设厢长。厢长由官府指派或佥派。管理地方行政、治安，追征钱粮。
（三）户籍管理制度
洪武三年，实行半印勘合户帖制度。户帖大小不到两尺，内容包括姓名，年龄，籍贯，人口，男子、未成丁数，妇女大人与小孩数；产业田亩数、瓦、草房间数，牛畜数等等。由地方官和户部尚书押名，以字号编为勘合，用骑缝印，把半印勘合交由户部收执，而户籍名册则上交户部备查。以后凡人口的增减变动，均得申报。如不申报或隐瞒年龄的，家长要受杖100以下的处分。
在户帖制的基础上，洪武十四年又建立了更为严密的黄册制度和里甲制度。黄册制度以户为单位，登载各户乡贯，姓名、年龄、丁口、田宅、财产，并以元朝版籍为准，进一步按照职业强制固定人户的籍属。户籍名色很多，划分很细，主要可以归纳为军、民、匠、灶四大类，各类不准转籍、析居和过继，以保证政府得到不同的财富和徭役。黄册以里为单位汇总装订，送户部的以黄纸封面，故称黄册或户口黄册。
册首有一总图，每甲有一全图，不足10户有半图。一里中鳏寡孤独不服徭役的则附于册尾，称“畸
零带管”。黄册每10年一造，加以核定后一式四份分别送报户部、布政司、府、县，是征派钱粮征发徭役的依据。
黄册编造时以110户为里，一里中推丁粮最多者10人为里长，其余100户分为10甲，每甲10户，以一人为甲首，按财产多少为顺序，每年轮换。一个里长、10个甲首管一里之民政、礼教、生产、赋役等事，以10年为一周期，称“排年”。由是又产生了里甲制。里甲中各户要了解彼此的丁口、职业，互为担保。逃亡、流徙均属非法，出入邻里要互相告知，离境他处要领取“文凭”、“路引”方能通行，否则要受到杖责并押回原籍处分。一人违法，全家牵连；邻里知情不报便要连坐。所以里甲制度是强化基层统治，以稳定社会秩序，保证黄册制度得以实施的重要措施。
（四）三司六道及中央派出机构
1、明代省一级建制为三司并立，布政使直辖左、右参政、左右参议，按察使之下有副使、佥事合成为“六道”，故通常将省一级建制称为三司六道。三司之间互相牵制，确保了中央集权，但地方上却缺乏强有力的统一领导，为解决这个问题，遂有督抚之设。
2、巡抚之名起源于懿文太子巡抚陕西，但这次实际上只是太子出巡，与巡抚制度无关。
巡抚是从宣德五年周忱等人分往各省巡抚开始的。以后，巡抚不再与布司合署办公，而向都察院系统迁转，称为巡抚都御使，并陆续建起衙署。成化时取消了巡抚每年八月回京议事的规定。这样，巡抚由中央派出的官员转化为地方长吏，由临时差遣转成为地方的正式机构。巡抚资格也逐渐制度化，嘉靖十四年起，还要经由廷推委任。巡抚的职责，除有专项任务外，一般是解决民生大计，考察属吏，提督参赞军务。但巡抚虽总揽一方军政、名义上却隶属于都察院，不是三司的上级机构，三司虽隶属于巡抚，却是法定的省级权力机构。而且巡抚还必须接受巡按以及形形色色钦差御史等的监督纠劾，所以只能依附中央而不能成为与中央抗衡的地方势力。
3、巡按是都察院在各地的派出机构，洪武二年，有监察御史巡按松江的记载，永乐元年二月遣御史分巡天下，成为丁制。宣德以后，权力加重，可以“大事奏裁，小事立断。”巡抚虽带有御史衔，对巡按有统属关系，但巡按直接对都察院负责。巡按属于十三道监察御史之列，定员额、定辖区、定任期，任满要都察院堂上官考察查勘，确为称职、无过错，才准照旧回道管事，否则奏请罢黜。巡按推荐官员不当，要连坐。而且，巡按不能代替按察司工作，一般是共同执行任务。故巡按未向地方转化，是中央控制地方强有力的措施之一。
4、总督，亦由都察院之派出人员转化为长驻久任一地的地方大吏。总督是在巡抚制度的基础上产生的，因事特遣、偏重军事、节制地方文武以及撤置的不规则方面，比巡抚突出，其级别、辖区比巡抚高，一般带有尚书、都御使衔，辖5到7个省，节制巡抚、三司或直接兼任巡抚。
总督节制一方，关系边境治乱安危，故委任比较慎重，人选以与吏、兵尚书同样规格廷推产生。明后期，随着南倭北虏及内部的农民暴动，除原设的总督外，临时因事而设的总督数量猛增，辖区越来越大，往往出现事权交错重叠，甚至以巡抚兼任总督应急，还有经略、督师、经理等等相关类似的官职，以致体制纷乱。以至明亡。总督作为一种制度，在明代并未完成。它只为清代总督变为地方大员开启了先河。
（五）明代地方行政体制的特点及发展趋势
首先是机构严密。
从省府县到里甲坊厢，有一整套严密的管理机构，而户帖、黄册、里甲等制度则将户籍、人口固定于一处，尤其是将农民牢牢地束缚在土地上，这是中央集权加强的具体表现。
其次是确保中央集权的地方分权。各省平级的、上下级的机构或并立或互相牵制，或犬牙交错互相牵制，巡抚辖三司，但巡抚对有错误或不称职三司官员不能自行处置，只能奏罢。而巡抚违法，三司官员可以直接向中央参奏。巡抚之上有总督，另外还有巡按等监督纠劾。所以，巡抚虽集一省大权，却不能发展为独立的地方势力。
第三，地方分权的原则不能动摇，但随着社会矛盾的发展，地方集权的需要日益迫切，将帅遇事互相推诿，不相应援的局面要扭转，调兵转饷之类更难专责一地一人，于是有总督、巡抚之设。督抚如不久任，将由于下情未及体悉，属吏难以考察，庶务未及兴革等等而失去应起的作用，因而这些中央派出的官员都在不同程度上逐渐转化为地方长吏，由临时差遣变成了常设的地方机构。
二、清朝直省行政体制
（一）政区的划分与各级政府机构
（二）地方基层组织
（三）行政体制的特点
（一）区域划分和机构设置
(1)政区的划分
（2）总督和巡抚
（3）藩司和臬司
（4）道和道员
（5）府、直隶州、直隶厅
（6）州、县、厅
政区的划分
清代的地方行政体制，分为内地和边疆两种类型。内地除京畿和直隶外，均设省管理，所以亦称直省地区。其范围大体比照明代直隶和十二布政司所辖区域，按省、道、府（直隶州、厅）、县（州、厅）四级建制进行划分。另外，京师所在地称顺天府，盛京则有奉天府，单列建制。清军入关之际，除改设明南直隶为江南省外，其余仍称直隶、山西、山东、河南、陕西、浙江、江西、湖光、四川、福建、广东、广西、云南、贵州，共15省，以后陆续分江南为江苏、安徽，陕西分西部各州为甘肃，湖光分置湖北、湖南。道清末光绪九年，又建新疆省，十三年，置台湾省，三十三年，设奉天、吉林、黑龙江三省，设省范围扩及东北、西北边疆，总共23个省。
总督和巡抚
总督和巡抚是省的最高军政长官，属封疆大吏。但是在清初很长的时间里，他们和明代一样，只是差遣官，乾隆时才正式确定为实缺官。
总督一般辖2省，也有辖三省或一省的。巡抚辖一省。乾隆以后，设总督的是直隶(兼巡抚，同治九年加授北洋通商大臣）、陕甘（辖陕西、甘肃巡抚事，新疆建省后复兼辖之）、闽浙（辖福建、浙江光绪十一年兼福建巡抚事，台湾建省后复辖之）四川（兼巡抚事）、两广（辖广东、广西，光绪三十一年兼广东巡抚事）云贵（辖云南、贵州，光绪三十一年兼云南巡抚事）、东三省（辖奉天、吉林、黑龙江，兼管三省将军并奉天巡抚事），此外，还有漕运总督、和河道总督。
清代总督、巡抚有很大的权限，照例兼有兵宪之衔。总督和巡抚，除掌有行政大权外，同时兼有领兵权和监察权。漕运总督和河道总督不负责地方行政职责，是一种专业性质的官员。漕运总督驻淮安，管理鲁、豫、苏、皖、赣、浙、鄂、湘八省漕政。咸丰时，因漕粮改为海运，于光绪三十年改为巡抚，次年正式裁撤。
河道总督掌管黄、云二水的河务，分北河、东河和山东和南河三段。咸丰以后，因黄河北徙，漕运改为海运，河道总督也先后被撤。
（3）藩司和臬司
除过督抚外，承宣布政使、提刑按察司使和提督学政，也是当时的省级官员。
布政使通称藩司，主管全省财政和民政事务清初，布政使属地方最高长官，但因统治者看重督抚，突出其权力，藩司事实上处于其从属地位。乾隆十三年正式规定：“督抚总制百官，布按二司皆其属吏”，在位置排列上，“应首列督抚，次列布按”。从此，布政使完全成为督抚的手下。
总督和巡抚，由于前者的品衔高于后者，在朝廷的敕书中，又常常有总督节制巡抚之说，依次，巡抚应听命于总督，可实际情况并非完全如此。二者都单开幕府，有独自的奏事权，遇有大事，需要两相会商，并联名上奏，加上他们的职权又多重复，不像尚书、侍郎一正一陪，故职责上的摩擦，在所不免。特别是督抚同城或者一省者，更常“志不齐，权不一”,出现许多明争暗斗的事。清朝政府在官员的要求下在后期做过调整，例如裁去同城或同省的巡抚，改归总督兼任，但其原则始终不变。之所以如此，是因为督抚辖地广大，又都掌握着军政财务大权，最具有闹独立的本钱，实行二元化的领导体制，可以使两方面有所牵制，又可以防范尾大不掉。
按察使也叫臬司或廉访，负责全省的刑名案件和监督百官的风纪，是主管司法事务的官员，另外
也兼理省内驿传和充任乡试监试官。它与布政司，并称两司。
此外，还有提督学政，负责全省学校科举，稽查士习文风。
（4）道和道员
道员原为藩臬二司的派遣官，并不属于地方行政区的官员。他们分为分守道和分巡道两种。
分守道：兼布政司参政、参议衔，驻守于一定地方；大致守道偏重钱谷会计。
巡道兼按察司副使佥事衔，分巡于所管区域，巡道杖理刑名。
道员的名额，每省虽有定数，但中间常因事务繁巨而有所增减。道员中，有固定辖区的一般管理若干府州，属省和府州之间的行政官。还有一种通辖全省，经管某项专门事务，；例如兵备道、粮储道，他们没有守土之责。
（5）府、直隶州、直隶厅
道虽然是介于省与府州县之间的一级行政机构，但很多具体经办的事还是放在府和州县身上。所以，自省以下，府（直隶州、厅）和州县才是最重要的衙门。
府设知府，从四品，是管理全府民刑财政、统辖所属州县的长官。
在府的机构中，京师所在的顺天府和盛京的奉天府，因地位特殊，在编制上亦与众不同。首先，它们均称其长官为府尹大臣，秩正三品；副职称府丞，正四品。
其次，这两个府的管辖范围，也远比一般府要大得多。顺天府共领24州县，分东西南北4路，每路设厅同知一员，或管四五县、五六县。
直隶州或直隶厅，与府处于同一级位置。直隶州设知州1人，正五品，下有州同、州判。直隶州也有属县，知州除管辖本州事务外，亦与知府一样，同时负责所属各县事。
厅和直隶厅一般设在边疆或新开辟地区。
（6）州、县、厅
在清代行政组织中，州、县、厅都属于基层衙门。县有县令，正七品；州设知州，从五品；厅则以同知或通判为其长官。凡所属区域的赋税、治安、司法、教育，以及垦荒地、劝农桑、兴水利等发展生产和发仓谷，赈饥荒等救灾救荒工作，都是他们的职务范围。比较起来，州县官最接近地方，最接近地方，而朝廷的政策法令，也是最后由州县官贯彻到百姓的头上，所以被称作“亲民之官”或习惯称为“父母官”
知县以下设县丞、主簿，州称州同、州判。分别掌管钱粮、户籍、税收、巡捕、河防等事。（二）地方基层组织
（1）里甲制度和户丁的编审
（2）保甲制度
保甲的编制范围不断扩大
内部组织更趋严密
职能扩大和强化
（三）行政体制的特点
1、行政、财政、司法权的合一
清代，从省一直到州县，每一级长官的职司，差不多都集行政、财政、司法大权于一身。此种做法，虽非始自清代，但清代则更甚。当然，这有它的优点，从上到下，可以一条线贯通，便于施政，便于领导，符合专制主义集权的要求。但，它却使每级长官权力过分集中，清代有上司弹劾下属的做法外，却缺少并行的监察制度。从而必然会造成只要瞒住上司，或巴结好上司，便可滥用权力，以至于做出种种贪赃枉法的事来。清代吏治不清，应该说与此有相当的关系。
2、突出督抚权力
3、强化基层控制
4、机构层次繁杂，官员职权交错
三、清朝边疆行政体制及其运行机制
（一）区域划分和机构的设置
这里所说的边疆，主要是指关外东北地区，内外蒙古、青海、新疆、西藏以及西南川、滇、黔、
桂等省的土司统治区。由于这些地区都是我国少数民族聚居之所，很多传统习俗与内地存在差异，所以，清朝政府对它们的行政管理，也各根据情况，采取了不同办法。
（1）关外东北地区
（2）内外蒙古和其它各部蒙古
（3）新疆地区
（4）西藏
（5）土司地区
（1）关外东北地区
清朝的“龙兴之地”，其范围包括山海关以北、外兴安岭、额尔古纳河以南，东至库页岛，西接蒙古科尔沁草原的广大地区，分盛京、吉林、黑龙江三个政区。盛京大体上为明辽东都司所辖地。顺治入关定都北京后，称沈阳为盛京，以作陪都。除设盛京五都和奉天府尹衙门外，还设盛京将军，辖盛京全境，其下亦有府州厅县建置。盛京将军监管奉天府尹，下理境内旗民诸事务，所以照内地总督例，兼兵部尚书、都察院右都御使衔。盛京以北为吉林和黑龙江，各设将军一人，以下有吉林、宁古塔、伯都讷、阿拉楚喀、三姓、珲春、黑龙江、墨尔根、呼兰、呼伦贝尔、布特哈等副都统，协助将军管理军民事务。
（2）内外蒙古和其它各部蒙古
清朝政府对蒙古各部的管理，在朝廷设有理藩院，又派驻将军、都统、副都统、参赞大臣、办事大臣等官员，以综理或监督该地事务。如内蒙古有察哈尔都统、热河都统、绥远城将军、归化城副都统等，外蒙有喀尔喀等地区有乌里雅苏台定边左副将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣等，青海有西宁办事大臣。另外，在新疆境内的各部蒙古则统于伊犁将军辖下。为了便于进行统治，清朝政府还把蒙古分为“内属蒙古”和“外藩蒙古”。内属蒙古亦称为游牧八旗，包括察哈尔八旗、归化城土默特二旗。、以及游牧于热河、呼伦贝尔等地的一些旗。此外，在伊犁、塔尔巴哈台、科布多等地的厄鲁特、扎哈沁、明阿特等部，以及西藏的达木蒙古，都属于游牧八旗。游牧八旗直辖于朝廷，由内务府或派出的将军、大臣、都统进行管理。
外藩蒙古包括漠南蒙古和漠北喀尔喀蒙古、新疆厄鲁特蒙古、阿拉善和额济纳厄鲁特蒙古，青海各部蒙古等。其中漠南蒙古6盟49旗称“内札萨克”，故称“内蒙古”，余外各盟旗统称“外扎萨克”。“外扎萨克”各旗多地处边疆或民族杂居区，清朝政府基于加强国防和镇压人民反抗的需要，规定除阿拉善和额济纳二旗外，所有“外扎萨克”兵均分别归所在的乌里雅苏台定边左副将军、科布多参赞大臣、伊犁将军和西宁办事大臣奏调统领，并负责监督屯戌、驿站、互市等。
外藩蒙古实行扎萨克制度。按照此种形式，旗是基本的行政组织，也是军事单位。每旗设扎萨克一人，管理旗务。
另外，在喀尔喀蒙古迤西的科布多地区，还有阿尔泰诺尔乌梁海、阿尔泰乌梁海和唐努乌梁海等部。对于他们，清朝政府也采取编旗设佐领的办法进行管理，并置立总管，归由乌里雅苏定边左副将军、科布多参赞大臣统辖。
（3）新疆地区
清政府对新疆采取以军事长官综理军民事务的方式进行统治。伊犁是全疆的政治经济中心，新疆最高长官署—伊犁将军衙门即驻在此地。将军以下有都统、参赞大臣、办事大臣和领队大臣。他们除协助将军管辖伊犁本地区外，大部分被派镇守各地。
当时，新疆南北两地的情况有所不同。北疆原为准噶尔等部的游牧区，清朝政府统一该地后，居住在此地的有哈萨克、厄鲁特蒙古、维吾尔、以及后来陆续移居的汉、回等民族的商人、农民、手工业者，还有八旗、绿营军队及家属。对于哈萨克，除一小部分编为佐领外，居于卡伦近旁者，由清廷给头领以封号，每年军队巡边时，酌收马税，他们的内部事务，一般不加干涉。对于蒙古各部，实行盟旗制。对于汉回民人，则仿照内地设府、州、县、厅，归辖于甘肃省。
南疆为维吾尔族人民的主要聚居区。清廷于喀什噶尔设置参赞大臣，统领南疆诸事务，又于英吉沙尔设领队大臣，叶尔羌、和阗、阿克苏、乌什、库车、喀喇沙尔各设办事大臣，同时保留原来的伯克制度，但废除世袭制。
在喀什噶尔以西和西北地区，还有布鲁特各部和塔吉克族人，清廷采用由将军、拣选当地的头领授予翎顶的办法来管理。
（4）西藏
清朝政府在西藏实行政教合一的管理制度。达赖喇嘛和班禅额尔德尼是两个最高宗教领袖，同时掌握政治大权。具体事务委托第巴。
雍正五年（1727），派出驻藏大臣2员
乾隆十六年，取消第巴制，推行噶厦制。
乾隆五十八年（1793）颁布《钦定西藏章程》
金瓶掣签（金本巴瓶制度）：
（5）土司地区
土司制度是利用原部落的统治基础，任命其头领为朝廷官员，并可世代承袭、世守土地、人户，即所谓“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的统治方式。土司制度相传始于元，盛于明。清军进驻西南等省，承认和维持了此种做法。但土司制度毕竟具有浓厚的割据性，不利于朝廷政令的贯彻，同时随着各民族经济文化交流的日趋紧密，因土司各自为政所造成的有形无形的阻碍也愈加明显了。从明代开始，已出现改土归流，到了雍正年间，在今滇、黔、桂、湘、鄂、川等省，更大规模地开展改土归流活动。到乾隆时候至，很大一部分土司被废，改为流官。尽管如此，还有相当的土司被保留下来。它们大体分布于云南、贵州、四川、广西、甘肃和青海、西藏等省区。
清代土司的职衔分文武两种，文职隶属于吏部，武职隶属于兵部，西北一些土司隶属于理藩院，当然也归所在的督抚、将军、大臣管理监督。在具体职衔、等第和承袭规则方面，清代比明代更加严密细致。
土司按规定必须缴纳贡赋，遇到战时亦有征发，但数额和范围，比明代大大缩小。为防备土司的跋扈闹独立，清朝政府常常采用土流合并，分封众建、严禁土司越境等方式加以限制，甚至不惜动用武力强迫其改土归流。
（二）边疆施政的特点
（1）大权集中、小事分散
清廷对边疆地区的管理，采取了大权集中、小事分散的做法。所谓大事，指的是军国外交大政，以及制定法律、机构配置、军队部署、民族上层分子的封赏爵禄。这些，差不多都需要皇帝认可，或颁布诏书决定。为了沟通中央和边疆地区的联系，审定和协调相互关系，清廷设置理藩院，专管边疆民族事务，由于边疆辽阔，情况复杂，故特派出将军、大臣，代表朝廷监督掌握全局，保证中央政策的实行。至于一般地方民刑之事，甚至包括征收赋税、摊派差徭等等，都由各自民族头领或官员自行处理或支配，有的还可以保留自己的军队。他们在行政、财政等方面所享有的自治权，远比内地的省府州县要大得多。这种大权集中、小事分散的做法，既保证了中央朝廷对边疆的控制，同时亦照顾到边疆的特殊情况，使之享有一定的便宜之权，不致因小事故而影响对大事的处理，对发挥边疆地方的政府活力，具有重要意义。
（2）依据民族特点，循其俗、施其政。
我国边疆地区民族众多，各民族之间的历史传统和信仰习惯，都存在差别。从这一基本事实出发，清政府采取了依据民族特点，循其俗、施其政的做法。比如关外东北各民族，他们与满族关系密切，所以在行政编制上，多采用八旗制度。蒙古则采用盟旗制，新疆喀什噶尔等地的维吾尔族，沿袭伯克制，西藏实行噶厦治政，西南等地区改土归流外，又实行土司制度。至于新疆的哈萨克和布鲁特人，除授予当地头人翎顶和征收实物税外，更不干预其内部事务。清廷的上述制度，差不多都套用了该地区或本民族的旧行的做法，又适当加以改造而成。
（3）厚养头领人物，实行分而治之。
清朝统治者对各民族的头领人物都竭力加以优待，一般都保留他们原来的地位和各种特权，以期通过这些人物以达到安谧边疆的目的。其中特别对一些投靠较早又影响较大的人物，更恩宠备至。
防范：分而治之；严格区别移民和原住民。
（4）大力提倡喇嘛教
（5）贡赏制度和年班制度
贡赋是中央朝廷实现对该地区统治的一个重要方面,，为此，清政府对边疆地区各民族规定了“贡献”制度。“贡献”的项目大抵是当地的土特产，如蒙古的马、驼、羊。咸丰以后，因清廷财政困难，又在蒙古和新疆回部等地的上层人士中实行捐输，凡是能够捐输一定银两或者马驼牲畜，可予记录或加衔，喇嘛则给匾旌奖或其它名号。
清廷的赏赐，除按照爵位和任职发给俸禄外，还有各种廪给和进京值年班的大批实物赏赐。
年班制度始于顺治时期，开始只限漠南蒙古各部，以后逐渐扩展到喀尔喀部、厄鲁特部、新疆回部各城和四川等地的土司。每逢年节或“万寿庆典”，上述各部王公、台吉、伯克、土司头领和上层喇嘛们，都要按照排定的班次，轮流到北京朝觐或充当御前乾清门行走。与年班性质相同的还有围班。自康熙以后，每年夏秋，皇帝常常出塞到承德避暑，并在那里处理政事，并举行隆重的“木兰秋狝”典礼。围班就是让这些随班来承德的王公台吉等，扈从围猎，同时在避暑山庄接受皇帝的召见。每次年班或围班，各民族上层人士都要向皇帝带上贡品。清廷除负担沿途食宿，在京等盘桓招待外，还有隆重的宴请和客观的赏赐。年班制度是清朝统治者用以增强边疆民族向心力，巩固清廷在边疆统治的一项重要手段。
清廷对边疆的施政，有很多成功独创之处，使我国统一多民族国家，得到着实有效的管理，对巩固国防边防有重要意义。但其中也不乏有残暴落后的一面，例如对关外东北实施“封禁”政策，限制和防范个民族之间的往来，等等，使边疆的防卫，相对地处于空虚薄弱状态。到了近代，西方帝国主义觊觎我边疆地区，不断进行蚕食掠夺，以致大片抢占我国领土。对此，清政府负有不可推卸的责任。