·会议综述·
实现“人人老有所养”：构建中国特色社会养老保障体系
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—“2012年养老保障国际论坛”会议综述
孟颖颖
由武汉大学社会保障研究中心与中国社会科学院人口与劳动经济研究所《中国人口科学》杂志社联合举办的“２０１２年养老保障国际学术论坛”于２０１２年１０月２１日至２２日在湖北省武汉市召开。论坛共收到论文１３６篇。来自美国养老金政策中心、英国约克大学、芬兰赫尔辛基大学、比利时安特卫普大学、北京大学、清华大学、复旦大学、浙江大学、中国人民大学、武汉大学等国内外４０余所高校，以及人力资源和社会保障部、中华全国总工会、中国社会科学院等多家机构的１３０余名专家、学者出席论坛。与会者就“城镇养老保障”、“农村养老保障”、“养老服务和养老产业”、“养老保障国际比较”４个主题进行了讨论，现将其中主要观点综述如下。
一、关于养老金缺口问题
目前导致中国养老金缺口的原因有很多，短期内制度顶层设计引致的转制成本的增加、中长期内人口老龄化速度的加快等是主要因素。有学者认为，中国城镇企业职工养老金制度存在一定的隐性债务，但债务规模未必像预测的那么大。养老金缺口不是中国特有的问题，许多国家都曾经历或正在面临这一问题。比如，近年来英国政府雇员的社会基本养老金缺口呈现出持续大幅增加的态势。杨良初认为，中国养老金缺口主要是由部分省份养老金缺口较大造成的，从《２０１１年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的数据看，截至２０１１年年末，中国企业职工养老金目前结余１．９万亿元，从全国层面看，养老金缺口问题并不突出，未来全国养老保险基金能够做到长期收支平衡。郑秉文认为，目前中国各地基金积累情况很不平衡，支付能力差异显著，发达省份的基金收支情况较好。如广东省目前积累基金高达３５００亿元，但还有１４个省份的基金当期已收不抵支。刘钊运用系统动力学仿真实验方法对辽宁省企业职工基本养老保险基金的预测验证了这一观点，其测算结果显示，在现行政策不变条件下，辽宁省城镇企业职工基本养老保险基金累计余额将从２０１８年开始逐年降低，到２０２４年出现负值，２０３５年的基金缺口预计将达到２４９３０．８８亿元。
从中国城镇企业基本养老保险制度建立以来，地区间的负担差异便一直存在，这种长
期失衡的城镇企业职工基本养老保险负担差异，不仅影响到地区间的协调发展与社会公平，还阻碍了劳动力的自由流动，给中国养老保险制度的完善和社会经济的发展带来了阻力。对于应对养老金缺口的解决方案，学者们发表了各自的看法，其中，加强政府在养老保险制度中的财政责任成为共识。有学者认为，完善公共财政体制，调整财政支出结构、增加社会保障制度，建立社会保障预算，开发多渠道的养老金筹资模式，提高养老保险基金运营效率，调整基金投资收益率或延迟退休年龄，深化机关事业单位人事制度改革，加快机关事业单位养老保险制度改革都是消减基金缺口压力的应对举措。芬兰赫尔辛基大学欧盟专家Ｈｅｉｋｋｉ基于联合国２０１０年对中国人口结构的预测数据，通过仿真模型模拟了中国社会养老保障制度的发展前景，其研究结果表明，中国城镇养老保障体系欠缺可持续性，即使未来将所有人群的退休年龄都提高５岁左右，但由于中国城市移居人口比例的不断增加，有限的财政支持能力仍不足以负担养老金的支出，他建议中国可以将建立名义账户制度（ＮＤＣ）作为新的改革方向。
对于养老基金的保值、增值问题，郑秉文指出，未来中国社会保险基金的规模及投资压力将仅次于外汇储备，在当前中国城镇基本养老保险基金规模增长迅速，但投资体制十分落后、收益率低下的背景下，如果不对社会保险基金投资体制进行改革，其利率损失将是天文数字。但是，鉴于目前养老保险统筹层次较低，基金流和资金池被分散在全国２０００多个县级单位，难以建立法人治理结构，不能分散进入资本市场进行投资的实际情况，可以考虑委托给社保基金理事会或建立全国独立的法人机构进行投资运营。对养老保险基金的投资方向，有学者认为，虽然股票市场的波动可能会使养老基金投资遭受损失，但从长期来看，股票资产具有良好的收益回报，应该是养老基金的理性３投资工具。基金若将股票市场作为投资渠道之一，就需要各级政府与社保基金管理部门加强对证券市场的监管，为投资主体提供良好的投资环境。
虽然扩大养老保险制度覆盖面也是减小养老金缺口的重要途径，但从中国目前的实际情况看，企业不愿参保的现象普遍存在，其原因与中国现行的基本养老保险费率水平有着直接关系。当前由于法定费率相对于法定基础养老金的替代率（即社会平均工资的２０％）而言显得太高，制度为了内置再分配功能又弱化了多缴多得的对等原则，企业和职工的缴费积极性受挫，加之部分企业经营困难、效益不高，使得逃费、断保等事件时有发生。以中国制造业企业为例，在其他因素相同时，规模较大、对人力资本要求较高、外向型程度较低的企业实际缴费率及参保程度更高，国有企业的实际缴费率和参保程度较高，而私营、外资和港台企业参保程度较低；根据不同城市政策规定的缴费率差异，区分高、中、低三类缴费率地区，低人力资本结构、外向型程度在低缴费率地区对企业参保程度影响不明显，而在中缴费率和高缴费率地区有明显的负向影响。因此，降低当前政策规定的基准缴费率，可以增加企业的参与激励，并可增加社会保险基金收入。
企业基本养老保险缴费是企业劳动力成本的重要组成部分，会对企业的经营状况和劳
动力需求产生重要影响。如果单独看目前城镇职工养老保险制度对参保企业劳动力需求的影响，它仅使当前参保企业的劳动力需求减少了不到１％（约为０．７８％）；如果考虑遵缴率和覆盖面因素，它对所有企业的劳动力需求的影响将被大幅度缩小。然而，如果把城镇职工基本养老保险制度与其他社会保险制度和住房公积金制度放在一起考量，对企业劳动力需求总的负面影响十分显著。为了控制这种不利影响，有必要采取一些改革措施，例如，重置企业和个人养老保险缴费率，扩大养老保险覆盖范围和完善养老保险征缴机制，多管齐下缓解制度的财务压力。
二、对延迟退休年龄的争论
延迟退休年龄是大多数国家为应对人口老龄化、减少养老金支付压力所采取的措施。有学者认为，目前认识误区是导致国内各界对延迟退休年龄存在争议的重要原因之一，其实，“退休年龄”和“养老金领取开始年龄”是两个完全不同的概念，“养老金领取开始年龄”是国家法定的领取年龄；而“退休年龄”是不受政府干扰，应该由各个行业或各单位根据自身情况决定，是一个市场化的概念。但在中国经常出现两个概念相互混用、替换的现象。中国现行的退休制度是计划经济体制下借鉴前苏联的做法而建立的，在人口老龄化加速、城镇职工基本养老保险基金缺口增大的背景下，有必要延迟“养老金领取开始年龄”，否则，制度本身将会面临严峻挑战。中国延迟退休年龄可以起到基金增收、减支的双重效果，但考虑到各方面的影响，应采取小步推进，逐渐提高的办法。
阳义南基于精算理论模型模拟了当前中国现行基本养老保险制度框架，采用数值仿真技术研究发现，当前基本养老保险制度实际上具有激励职工提前退休隐性作用，因而整体上难以匹配延迟领取基本养老金年龄的改革措施，但这种退休—收益激励结构对退休决策的影响在不同参保年龄具有非均衡性，在不同性别也具有群体性差异，因而可以实行基于不同参保年龄的“阶梯式”退休和群体性差异政策。刘钊基于辽宁省的仿真实验计算结果也认为，延迟退休年龄在短期内可以缓解养老保险基金的亏损压力，根据性别差异实行男女有别的退休年龄延迟方案，并提高基金投资收益率的政策组合能够实现基金的收支平衡与良性运营。
对于延迟退休年龄是否为大势所趋，学者们所持观点不同。吕学静认为，虽然据测算在中国退休年龄每延迟１年，养老统筹基金可增长４０亿元，减少开支１６０亿元，减缓基金缺口２００亿元，但这与中国目前至少上万亿元的养老金缺口相比，其作用并不十分明显。林毓铭通过对近年来西方各国频频发生的社会骚乱事件原因的考察认为，延迟退休年龄对青年就业无疑是“雪上加霜”，极易引发社会动荡。鉴于中国目前所存在的青年人受教育年限延长、老年人“退而不休”的“双高”现象，体力劳动者与低收入工作者反对延迟退休年龄等复杂的群体特征与利益诉求等现实问题，应该设计一种缜密的弹性延迟退休计划。钟仁耀也指出，延迟“养老金领取开始年龄”势必会增大青年就业压力，要避免“一刀切”的办法，根据
各地区的实际情况灵活掌握，上海市柔性申领养老金的做法值得借鉴。杨一凡认为，当前中国公共养老金的财务危机主要来源于制度内过高的赡养比率和代际之间的“过度”转移，延迟退休年龄并非化解“危机”的唯一对策。仅通过提高法定退休年龄的做法应对人口老龄化危机的作用比较单一，鼓励劳动者个人保持良好的健康习惯、积极进取的工作态度，合理安排生命周期内的工作与退休时间。同时，政府应弱化顶层设计中对“退休年龄”本身的关注，更多关注劳动力市场供给的变化，着眼于保持公共养老金财务平衡，注重与宏观环境的良性互动，设计出健康、可持续发展的多支柱养老保障体系。英国约克大学ＳｔｅｆａｎＫüｈｎｅｒ用定量分析方法比较了世界多个国家养老金的支出与收益，结果显示，自２０００年以来，世界范围内兴起的公共养老金制度改革影响到各国养老金制度的建设。他认为一个国家养老保障制度的运行受到多种潜在因素的影响，是否应通过提高退休年龄减轻制度给付压力的问题，各国应视具体情况而定，不能一概而论。
三、关于特殊群体养老保障的改革问题
当前事业单位养老保险制度改革试点工作进展缓慢，阻力较大。事业单位人员与企业职工养老保险制度和机关退休养老制度的衔接、事业单位改革的推进力度和承受能力的协调性、改革后基金收支缺口与地方财政负担、试点地区与非试点地区人员待遇调整，以及相关制度改革综合配套的协同性等问题是改革的难点与重点。从节约管理成本的角度出发，事业单位养老保险制度应与行政机关养老保险制度统一管理、同步实施改革；同时，要适当提高事业单位退休职工基础养老金的发放比例，并通过建立职业年金来提高机关事业单位职工养老保险体系的多层次性。
失地农民作为一个特殊群体，其养老保障制度存在制度定位不清、个人缴费负担过重、各地区养老待遇差距较大等问题，以致失地农民参保积极性不高。另外，目前失地农民所获得的征地补偿标准与现行农村最低生活保障标准、农村人均生活消费支出及农村人均月收入水平相比普遍较低，甚至不能满足其基本的生活消费支出。未来在对被征地农民进行补偿的过程中，除了提高土地补偿标准，保证农民获得土地产值的补偿外，还应使农民在其土地被征收后仍然能够依靠自己的土地而获得收益，在补偿方式的选择上，应建立以社会保险补偿为主，货币补偿为辅的补偿机制，征地补偿标准应当综合考量。将失地农民纳入统筹城乡的社会养老保障体系应成为今后解决这一特殊群体养老保障问题的制度方向。
虽然中国传统的军人退役养老保险制度自建立以来，为解除军人后顾之忧、维护军队稳定发展发挥了重要作用，但现行的军人退役养老保险一次性补贴的做法已经越来越不能满足现实的需要，凸显出制度过于强调过渡性、保障范围有限、保障待遇水平较低、军地保险衔接不畅等各种现实问题。在未来的改革中应重点关注。
总之，根据目前中国城乡养老保险制度的发展现状，构建城乡一体化养老保险制度，首先应逐步将各地区城乡居民的社会养老保险纳入统一的制度范围内，并将公务员、事业单
位职工、失地农民、农民工城镇灵活就业人员、现役军人等特殊群体包括在内。
四、关于“新农保”制度可持续性的讨论
“新农保”制度是中国政府继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策后实行的又一重大惠农政策，它与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，对保障农村居民的老年基本生活起到了重要作用。“新农保”制度的实施有利于提高农民土地流转的积极性，而土地流转对于促进土地规模经营、实现农业现代化具有重要意义。然而，“新农保”制度能否长期可持续发展，关键在于长期保障水平与保障能力是否能承受人口老龄化给社会经济发展带来的压力，有学者的测算结果显示，未来３０年左右“新农保”基金将会收不抵支。如果通过调整基金收支约束变量来缓解基金缺口会与养老金的福利刚性发生冲突。在“新农保”制度进一步“扩面”的过程中，农村居民的制度满意度也是影响“新农保”筹资可持续性的重要因素。有学者在实地调研中发现，中青年参保农民的制度满意度较低，制度规定中的“捆绑参保”政策降低了制度的惠民性，制度宣传渠道单一，导致广大农村居民对政策认知有限。基于“新农保”制度存在的上述问题，政府一方面有责任不断完善“新农保”的基金运营及经办管理、提高运行效率、确保其稳定可持续推行，增加农村居民对制度前景的信任度，进而提升其参保积极性；另一方面应继续加大财政补助力度，进一步提高“新农保”的待遇水平，落实“长缴多补”政策，鼓励农民多缴费。地方政府还应加大对农村贫困人群的倾斜力度，减免缴费困难群体的保费。
五、养老服务和养老产业的供需现状
长期以来，我们将养老责任过多地推置于家庭，不重视发挥社会养老的作用，养老服务供给不足，无法满足老年人各方面的需求，使老年人安全感及幸福指数降低。有学者根据“六普”数据进行预测，结果显示，２０１０～２０５０年中国需要护理的６５岁以上老年人口将由４３１２万人增加到１１５３１万人，其中，女性需要护理的人数多于男性。然而，目前中国各地区尚未形成功能齐全、效用明显的养老服务体系，政府和社会所提供的老年服务极为有限。
针对中国养老服务与养老产业发展过程中存在着养老服务设施供给不足；服务种类不多且层次较低；资金来源单一、政府投入有限；管理混乱无序、缺乏规制；服务人员数量过少、素质较低；税收优惠不足、补贴过少等问题，有学者建议政府对养老服务实行需方补贴和政府购买养老服务的政策，将机构养老事业的公益性直接体现在对经过身体条件评估和收入评估的特定弱势老年人群体的需方补贴上；同时，应严格规范公办养老机构的入住资格审查制度，优先收养低收入失能老人。此外，应逐步减少对公办养老机构的财政补贴，同时提高收费标准，逐步实现成本价运营，严格控制公办机构的建设规模和建设标准，对超出一定建设标准的和长期亏损的现有公办养老机构要逐步转为民营养老机构。
另外，社区居家养老服务可以弥补家庭养老、机构养老的不足，是解决中国老龄化危机
的有效举措，但是，目前中国针对老年人的社区服务和社区照顾目前还处于初级阶段，社区居家养老运行的内在逻辑表现为居家养老服务供给不足与服务需求巨大的差距，服务实际供给与老年人真正服务需求存在差距；服务经费不足，基础设施缺乏；服务人员队伍不稳定，尤其缺乏专业护理人员；缺乏居家养老评估机制，服务质量参差不齐等问题比较突出。
为了实现“老有所养”这一最基本目标，应整合各类社会资源，借助多种力量建立“以家庭养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的现代养老服务体系。社区养老具有家庭养老和机构养老的双重优势，既能增强老年人的归属感，又能提供专业化的护理服务，提高整个社会的养老效率。将社区养老和家庭养老有效结合，有助于弥补家庭弱化的功能，减少子女负担，充分利用原有的家庭资源并促进社区关系的和谐发展。
目前农村居家养老服务体系建设明显落后于城市社区的发展水平，成为养老服务社会化发展的“短板”，事实上，农村社区（村）居家养老服务的社会化发展是全面推进居家养老服务，实现城乡养老服务均等化的关键，急需重点发展。
六、国际经验的借鉴与启示
根据社会保障资金尤其是养老资金的筹集与运作方式，各国社会保障制度类型可以分为社会保险型、国家福利型、国家—单位保障型、个人储蓄型４种模式，２０世纪７０～８０年代以来，随着全球化趋势愈演愈烈，４种不同的社会保障模式也进入了相互比较、相互竞争、相互影响的时代，各国必须顺应全球化的大趋势，通盘考虑，平衡并兼顾世界市场与本国经济、全球化与在地化、经济发展与社会保障、资本收益与劳动者权益，微调与改革本国的社会保障制度，“打组合拳”，推进“多支柱”的社会保障体系建设。
美国养老金政策中心主任ＪｏｈｎＴｕｒｎｅｒ介绍了养老保障在全球范围内的最新发展趋势，他指出延迟退休年龄、减少养老金给付数额、倡导养老金的私有化运作、提高制度覆盖率、对中低收入者减免缴费是东欧及部分亚洲国家２０世纪８０年代以来的通常做法。最近几年，私有化现象有所衰退、个人账户缴费比例逐渐减少，建立费率自动调整机制，提高社会保障的财政投入成为瑞典、日本等国的最新举措，这些国家的改革趋势都应该为中国所借鉴。比利时安特卫普大学ＪａｃｑｕｅｓＶａｎｎｅｓｔｅ介绍了金融危机影响下欧盟应对老龄化危机的相关举措，他指出在人口预期寿命不断延长的趋势下，推迟退休年龄、提高补充养老金的安全性、发挥国家调控作用、减少公共养老金负债、建立可持续的养老保障体系、为老年人提供一个舒适的生活和工作环境等都成为欧盟各国正在推行的政策。
俄罗斯和中亚等国作为转型国家的代表与中国有着极为相似的社会背景，都脱胎于社会主义制度、正进行市场经济建设和面临人口老龄化问题，这些国家养老保障制度的改革经验与教训值得我们借鉴。比如，俄罗斯养老金制度中的保费仅由企业缴付，给企业造成了很大负担，导致企业强烈反对并致使制度难以顺利推行，其制度赡养比率过高也严重阻碍了新制度的运行；哈萨克斯坦占人口４０％以上的农村人口大部分没有加入到养老金制度
中，过分偏重私有积累的养老金制度模式，导致了养老金领取者间贫富差距的扩大，另外，长期国债的发行受到抑制，使养老基金公司缺少可投资的对象，基金支付压力过大等教训是给予我们的警示。
七、构建养老保障体系机遇与挑战并存
与会专家充分肯定了中国养老保障体系近年来所取得的成绩。人力资源和社会保障部农村社会保险司董英申认为，盘点１０年来中国养老保障发展取得的成绩，呈现出推进速度不断加快、保障水平不断提高、基金规模不断扩大等特点，但同时还存在制度结构不平衡、人群覆盖面有漏洞、统筹层次过低、保障层次有限等问题，机遇与挑战并存是中国构建覆盖城乡的社会养老保障体系的主要特点。
目前阻碍城乡养老保险制度一体化的因素是多个方面的，改革完善城乡一体化的养老保险制度不能一蹴而就。有学者认为，合理的统账结合模式应该能够实现代际再分配功能与激励功能的结合，体现社会互济和个人责任相结合的原则，但由于我们在改革过程中对转轨成本和隐形债务所需资金没有明确的制度设计，实际执行中社会统筹账户大量借支个人账户基金，导致个人账户“空账运行”，这种状况与改革前的现收现付制没有实质性的区别，“统账结合”只是一种支付方式的制度设计，已退休者养老金的来源仍然是在职者的养老保险缴费，是事实上的现收现付制，背离了制度设计的初始目标。同时，现行制度的设计中还存在不利于制度统一、不利于提高统筹层次的弊端。
有学者建议，应基于公平与效率原则，构建三层次的社会养老保障的理想模式：第一层：均一费率的基本养老金（基础养老保险＋个人账户）；第二层：与职业、地区相关的补充与附加养老金（地方附加养老金＋职业年金）；第三层：政策诱导与激励相结合的私人养老储蓄（个人储蓄养老金＋私人商业养老保险），具体来说，养老保险制度理想模式的实现途径是由双轨多层走向统一融合：首先，实现各项社会养老保险制度全覆盖，将全体国民纳入“基础养老金＋个人账户养老金”的国家基本养老保险体系；其次，基于职业特征和区域因素建立职业年金和地方附加养老金，构成国民强制补充养老金；最后，大力发展自愿储蓄性养老金计划和私人商业养老保险，建立国民自愿补充养老金。
总之，要建立中国特色的养老保障体制，必须要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，并基于前瞻性、系统性的原则，从全局出发，对制度进行顶层再设计，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为原则，分阶段逐步实施，统筹推进城乡社会保障体系建设。逐步提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障机制，实现“人人老有所养”。
（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）
（责任编辑：朱犁）
上海市地方标准社区居家养老服务规范 来源：中国社会福利网时间：2010-08-31 11:49 上海市地方标准 社区居家养老服务规范 前言 随着上海人口老龄化、高龄化和家庭小型化的发展趋势，老年人生活照料方面的需求已经成为全社会最关心、最直接、最现实的问题之一。为了逐步满足专业化、多样化的养老服务需求，规范社区居家养老服务与管理，特制定本标准。 本标准由上海市民政局提出。 本标准主要起草单位：上海市民政局、上海市居家养老服务指导中心（筹）、上海市社会福利中心。 本标准主要起草人：章淑萍、张凡、朱海燕、李传福、薛春萌、姚爱伦、康琪。 本标准参与起草人：奚士英、史雅民、张大建、黄勇、赵伟丽、荣伟。 本标准的附录为资料性附录。 社区居家养老服务规范 1范围 本标准提出了社区居家养老服务的内容和要求，规定了社区居家养老服务的组织、从业人员、服务项目、服务流程以及服务改进等要求。
本标准适用于上海市行政区域内的社区居家养老服务社（社区助老服务社）、社区老年人日间服务中心、社区老年人助餐服务点等社区居家养老服务组织（机构）。 2术语和定义 下列术语和定义适用本标准。 2.1社区居家养老服务（Elderly Home Care in Community） 依托社区养老服务资源，为60周岁及以上有生活照料需求的居家老年人提供或协助提供生活护理、助餐、助浴、助洁、洗涤、助行、代办、康复辅助、相谈、助医等服务。 2.2社区居家养老服务社（社区助老服务社）（Elderly Home Care Agency in Community） 上门为居家老年人提供社区居家养老服务的机构。 2.3社区老年人日间服务中心（Elderly Day Care Center） 日间集中为居家老年人提供社区居家养老服务的机构。 2.4社区老年人助餐服务点（Elderly Dining Service Center in Community） 社区中为老年人提供膳食加工配制、外送、集中用餐等服务的场所。 3基本原则 3.1以人为本原则。整合社区养老服务资源，结合老年人特点，提供多样化的服务。
建设上海市智能居家与养老综合援助平台设想 本文通过对上海和全国老龄化问题和“居家养老”这一中国养老主体模式的研究，提出了建设“智能居家与养老综合援助平台”的必要性和可行性，并对平台建成后的社会效应和经济效应进行了展望。 标签：老龄化居家养老智能平台 一、背景 2013年2月27日，中国社会科学院发布《中国老龄事业发展报告（2013）》。蓝皮书指出，中国将迎来第一个老年人口增长高峰，2013年老年人口数量突破2亿大关达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%。而中国老龄化最严重的就是上海。截至2012年，上海市户籍人口中，60岁及以上的老年人口数量为367万人。 二、平台建设的必要性 1.土地资源稀缺、养老床位紧张、严重依赖政府、资金不足和中华传统文化等因素，形成了国内“973”（即97%居家养老与社区养老，3%机构养老）的养老格局，机构养老只能处于辅助地位，居家养老在中国特色养老体系中处于主导和基础地位； 2.目前居家养老服务问题多多，缺乏科学体系，本应承担责任的子女亲属没有成为第一责任人，严重依靠政府，政府大包大揽、信息不畅、资源分散、诚信缺失、渠道单一、缺乏整合、无法发挥资源优势等问题普遍存在； 3.建立智能化居家养老综合援助平台，能充分发挥居家养老的主体地位，充分发挥第一责任人的作用，整合各种社会资源，统一平台运营服务，最大程度上解决目前养老服务存在的信息不畅、资源分散、诚信缺失、渠道单一、缺乏整合、无法发挥资源优势等问题，改变严重依靠政府大包大揽的局面，同时创造大量的就业岗位； 4.解决供求信息不对称的问题是完善居家养老服务体系的关键环节，而建立智能化综合援助（信息交互告知）平台是解决这一问题的有效途径； 5.居家养老的真正意义是平台建成后，居家养老的日常生活将变得非常方便，独居老人发生意外会得到及时援助，失智老人走失将不再难找，因病、煤气中毒等意外、延误送医而死亡的人数降到最低，特别是让独居老人更有“尊颜”（突然死亡长时间无人发现的现象将成为历史）； 6.智能化居家养老综合援助平台受益面广、见效快、社会效益大，可以切实减少政府对养老的财政支出，显著减轻机构养老压力，促进养老事业产业化和科技化管理；
上海市居家养老服务发展的经验及启示 【摘要】：文章通过广泛收集上海市在居家养老服务上的具体做法，归纳出若干成功的经验，并提出了五个方面具有参考借鉴价值的意见，以期对居家养老这一新型的养老模式在全国推广提供一些有意义的帮助。 【关键词】：上海市；居家养老 近年来，在人口老龄化和家庭小型化的双向夹击下，因家庭照料功能日渐弱化和机构养老供给不足而导致的矛盾日渐凸显，为解决这一问题，一种新型的养老模式--居家养老--在中央十部委联合制定并颁布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》出台下于2008年初正式走上历史前台。上海作为内地最早进入老龄社会的城市，也成为全国居家养老服务开展的先行者，早于2000年便在市内试点，4年后全市铺开，历近十年的探索在取得成绩的同时也积累了诸多经验。 所谓居家养老，即依托于社区，借助专业化服务组织力量，通过上门、日托等形式为居家老人提供生活照料、康复护理、精神慰藉等服务的模式。这一养老模式与其他养老模式的最大区别在于其立足于对老年人的全方位照料，打破以往在此问题上的人为界限，如家庭的、社会的；物质的、精神的；单位的、社区的等，调动并集中全社会一切能够为老年人提供服务的资源和力量，让养老不留空白。基于这种框架设计，上海在实际工作中的具体做法是： 1. 注重发挥政府的主导作用 上海市政府在居家养老服务推进过程中扮演重要角色，归纳而言，主要表现为列入政府规划、出台相关政策、加大各种投入等方面。上海市自2004年起，连续5年将居家养老服务列入政府实事项目，纳入市区两级财政预算。在2007年，将居家养老服务列入上海市总体发展规划。同时，政府多部门相继联合出台多项优惠扶持政策，对发展居家养老服务的用地、设施、水电、培训等进行补贴。 2. 建立科学的老年人照料需求评估体系，评估优选服务对象 为实现有限的社会养老资源的有效配置，上海市于2003年立项开发了《上海市居家养老服务需求评估标准》，对申请居家养老服务补贴的老人的身体状况进行科学评估。2005年，对原有评估标准进行修订，形成了包括生活自理能力、认知能力、情感行为、视觉能力的四大主要参数，以及社会生活环境、重大疾病两大背景参数，进一步实现评估标准的量化和科学化。同时编写了评估员工作手册，开发了养老需求评估信息管理系统，实现老年人的需求、评估、审批与服务机构信息的一体化。而同年出台有关服务补贴可随带入养老机构的规定，进一步实现了需求服务的一体化评估，完善了原有的养老持续照料体系。 3. 加强老年人日间服务中心的建设
上海市社区居家养老服务规范 前言 随着上海人口老龄化、高龄化和家庭小型化的发展趋势,老年人生活照料方面的需求已经成为全社会最关心、最直接、最现实的问题之一。为了逐步满足专业化、多样化的养老服务需求,规范社区居家养老服务与管理,特制定本标准。 本标准由上海市民政局提出。 本标准主要起草单位:上海市民政局、上海市居家养老服务指导中心(筹)、上海市社会福利中心。 本标准主要起草人:章淑萍、张凡、朱海燕、李传福、薛春萌、姚爱伦、康琪。 本标准参与起草人:奚士英、史雅民、张大建、黄勇、赵伟丽、荣伟。 本标准的附录为资料性附录。 社区居家养老服务规范 1范围 本标准提出了社区居家养老服务的内容和要求,规定了社区居家养老服务的组织、从业人员、服务项目、服务流程以及服务改进等要求。 本标准适用于上海市行政区域内的社区居家养老服务社(社区助老服务社)、社区老年人日间服务中心、社区老年人助餐服务点等社区居家养老服务组织(机构)。 2术语和定义
下列术语和定义适用本标准。 2.1社区居家养老服务(Elderly Home Care in Community) 依托社区养老服务资源,为60周岁及以上有生活照料 需求的居家老年人提供或协助提供生活护理、助餐、助浴、助洁、洗涤、助 行、代办、康复辅助、相谈、助医等服务。 2.2社区居家养老服务社(社区助老服务社)(Elderly Home Care Agency in Community) 上门为居家老年人提供社区居家养老服务的机构。 2.3社区老年人日间服务中心(Elderly Day Care Center) 日间集中为居家老年人提供社区居家养老服务的机构。 2.4社区老年人助餐服务点(Elderly Dining Service Center in Community) 社区中为老年人提供膳食加工配制、外送、集中用餐等服务的场所。 3基本原则 3.1以人为本原则。整合社区养老服务资源,结合老年人特点,提供多样化的 服务。 3.2公平公正原则。不因老年人个体状况差异而产生服务歧视。 3.3安全便捷原则。保护老年人及服务人员的安全,提供就近便捷的服务。 4服务内容和要求
上海市关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知 根据《关于全面落实2005年市政府养老服务实事项目进一步推进本市养老服务工作的意见》（沪府办〔2005〕42号）、《关于进一步促进本市养老服务事业发展的意见》（沪民福发〔2006〕18号）和《关于全面落实2008年市政府养老服务实事项目进一步推进本市养老服务工作的意见》（沪民福发〔2008〕5号）等文件精神，为全面落实社区居家养老服务各项工作目标，推进本市养老服务工作全面发展，现就进一步做好本市社区居家养老服务工作的有关事项通知如下： 一、服务对象 社区居家养老服务对象是指本市60周岁及以上、有生活照料需求的居家老年人，包括服务补贴对象和自费服务对象。 二、养老服务需求评估 养老服务需求评估是通过界定老年人的生活照料等级，为服务安排和服务补贴提供客观、公正的依据。评估工作由具有资质的养老服务评估员实施，使用全市统一印制的《上海市养老服务需求评估表》（见附件一）。 （一）评估类型：为首次评估、持续评估和复检评估三种。 1、首次评估：对初次申请社区居家养老服务补贴的老年人进行的评估。 2、持续评估：对已享有服务补贴的老年人定期（1-2年）或不定期（因政策调整或当老年人身体状况发生重大变化时）的评估。 3、复检评估：老年人及其亲属对首次评估或持续评估后的审批结果有异议时申请的评估。 （二）评估结论：为“正常”或“轻度”、“中度”、“重度”三个照料等级。 三、补贴范围 （一）60周岁及以上、低保或低收入家庭中、经评估照料等级为轻度、中度、重度的本市户籍老年人，按属地化原则可申请获得服务补贴。 （二）80周岁及以上、独居或纯老家庭中、本人月养老金低于全市城镇企业月平均养老金的、经评估照料等级为轻度、中度、重度的本市户籍城镇老年人，在本人承担50%居家养老服务费的前提下，按属地化原则可申请获得服务补贴。 （三）在沪民福发〔2008〕5号文之前已经享有居家养老服务补贴的老年人（以下简称“老老人”）。
上海探索居家养老服务模式应对老龄化压力https://www.doczj.com/doc/706968995.html,2007年05月24日06:10 人民日报评论0条第 1 2 页 比全国提前20年步入老龄化社会，养老服务面临巨大压力，如何应对这一新的挑战—— 上海居家养老模式调查 提前入夏的上海，天气有些热。 卢湾区淮海街道老人日托站里，70多岁的史发英阿婆，刚吃完下午茶点心，已近16时，与其他几位老人和居委会工作人员道了别，步履轻快地回到她屋里。 同在一栋楼、住在5001室的独居老人罗秀琳阿婆，这天一天没出门。因为双腿有慢性关节炎，楼内没有电梯，上下楼不方便。此刻，街道助老员小朱正帮她收拾家务，唠着家常，给阿婆梳了头发，叮咛着“晚上最好窗户开小点”，然后，检查了一下煤气灶，小心地带上门。 同一时候，住在另一个区域——徐汇区康健街道小区里的周静阿婆、蔡彝老先生，也已经早早把几个菜碗、汤盆摆在了桌子上，正等着街道配膳服务中心的林师傅来送晚餐。 这是一个平常的下午。对这些老人来说，这样的生活日复一日，从容闲适。不过，一提起两三年前，无论是罗阿婆，还是蔡老先生，都很激动：“放在几年前，肯定烦恼着呢。现在这种好日子，过去都不敢想。”前后究竟发生了怎样的变化？ 这就是从2000年开始探索、2004年出现重大突破、现在已经慢慢成熟、见效的上海居家养老模式。在养老与为老服务问题上，上海走在了全国前列，与这座城市的“老龄化”速度成正比。 “9073”养老格局的政府责任： 养老问题靠什么保障
早在1979年，上海比全国提前20年进入老龄化社会。最新统计表明：该市老龄化程度再次提速，并呈“高龄化”特征，每五个人中就有一位60岁及以上的老人，增速远超往年。纯老家庭人数大幅上升，全市已达78．72万人，其中单身独居老人17．24万人。 老年人口的增多，给了城市巨大的压力。对于这些满头银发、步履蹒跚的老人，一个难题是：晚年生活怎么过？ 罗阿婆就曾经闪过“真想一走了之”的念头。阿婆是位遗孀，无业居民。早年，只有290元的遗孀补助，孩子家境又不好，只是每周来一次买点菜放冰箱里。老邻居随着房屋搬迁走了，左邻右舍早就不认识了，家里没安电话，每天唯一的声音就是收音机。老人经常看着肿胀的两条腿，苦闷不已，才有了极端的念头。 更有一些老人，孤寂地独守家中，病了、发生意外了，都无法得到及时照料。老人们的困难触痛了很多人的心。 “最早也试图借鉴欧美国家模式，推行机构养老。”上海市民政局社会福利处处长章淑萍坦言，一大批敬老院竞相建起，但他们通过调查发现，90％的老年人愿意居家自我照料，他们或者眷恋长期居住的环境和邻居，又担心被议论子女不孝，所以并不愿意到机构去养老。 一个名叫“9073”的养老格局渐渐浮出水面。按此，上海将使90％的老年人实现家庭自我照顾，7％享受社区居家养老服务，3％享受机构养老服务。这“7”与“3”中，大多数或是高龄、独居，或是经济收入低，是老人中的弱势群体。 当然，此刻的居家养老与传统不同，是以家庭为基点、社区为依托、专业机构服务为支撑来为老人提供生活照料和精神慰藉。同时，上海把“居家养老服务”与同期启动的“万人就业项目”计划结合，帮助“4050”人员重新就业。 但是，最让上海老人感到有“保障”的，还是几桩标志性大事：上海“十一五”发展纲要明确把居家养老的服务量化，并列入了指标体系。2004年市政府专门召开居家养老推进工作大会，并制定了两个文件；“居家养老”迄今已经连续4年纳入市政府的实事项目中，也纳入市区两级财政预算里——这在全国，其速度和力度尚无第二。 “非常有效。”3年后回望这几项举措，章淑萍笑了：到去年底，上海已建成社区助老服务社233个，居家养老服务人员2．5万名，覆盖所有社区，10．5万名老年人受益；全市108
上海市民政局关于出具“社区居家养老服务来沪从业人员灵 活就业证明”操作办法的通知 【法规类别】招工与就业 【发文字号】沪民老工发[2013]35号 【发布部门】上海市民政局 【发布日期】2013.12.12 【实施日期】2013.12.12 【时效性】现行有效 【效力级别】地方规范性文件 上海市民政局关于出具“社区居家养老服务来沪从业人员灵活就业证明”操作办法的通 知 （沪民老工发〔2013〕35号） 各区县民政局： 为进一步加强来沪社区居家养老从业人员就业管理，根据《关于对“医院外来护工”等四类来沪从业人员试行开展灵活就业登记的通知》（沪人社就发[2013]13号）和本市有关规定，结合来沪从业人员的实际，特制定本操作办法。 一、出具灵活就业证明的对象 在本市社区助老服务社从事社区居家养老服务的来沪从业人员，可按规定提出办理灵活就业登记申请。
二、出具灵活就业证明的对象应具备的条件 1、持有效期内上海市临时居住证； 2、持有效健康证明； 3、年龄界限：男（18-60周岁），女（18-50周岁）； 4、本市相关部门颁发的《上海市养老服务护理员岗位合格证书（居家）》； 5、与服务组织签订服务协议半年以上。 三、出具灵活就业证明的部门 上海市民政局是出具来沪社区居家养老服务从业人员灵活就业证明的行业主管部门。为便于管理和登记，根据“属地化管理”原则，社区居家养老服务来沪从业人员灵活就业证明委托区县民政局审定并出具。 四、办理灵活就业证明需提交的材料 1、本人身份证原件及复印件（身份证正反面印在一页纸上）； 2、本人有效的上海市临时居住证原件及复印件； 3、本人近期免冠白底彩色2寸近照1张； 4、本人上岗证原件及复印件； 5、与服务组织签订的服务协议复印件。