南 京 理 工 大 学
毕 业 论 文
作 者:
杨梦悦 学 号： 014912405394 教学点:
南京理工大学继续教育学院 专 业:
公共事业管理 题 目:
我国弱势群体的医疗保障制度研究
指导者：
评阅者：
2014 年 6 月
李红亮 教授 副教授 丁红萍
南京理工大学
毕业设计（论文）评语
学生姓名：杨梦悦
班级、学号：12公共事业管理014912405394题目：我国弱势群体的医疗保障制度研究综合成绩：
毕业设计（论文）评语
目次
1引言 (1)
1.1 选题背景 (1)
1.2选题的意义 (1)
1.3 核心概念 (2)
1.3.1弱势群体 (2)
1.3.2 医疗保障制度 (2)
1.4 主要研究方法 (2)
2 我国弱势群体医疗保障的现状与问题 (3)
2.1我国弱势群体医疗保障的现状 (3)
2.2我国弱势群体医疗保障的问题 (4)
3 导致我国弱势群体医疗保障问题的缘由 (5)
3.1 弱势群体自身陷入医疗困境 (5)
3.1.1医疗负担过于沉重 (5)
3.1.2医疗费用增长过快 (5)
3.1.3 健康知识的缺乏 (6)
3.2 当前我国医疗服务体系不完善 (6)
3.2.1医疗资源配置不合理 (6)
3.2.2医疗费用价格偏高 (7)
3.3 我国政府在弱势群体医疗保障制度中的责任缺失 (8)
3.3.1注重经济效益忽视社会效益 (8)
3.3.2 政府职能模糊 (9)
3.3.3 相关法规欠缺 (9)
4 解决我国弱势群体医疗保障问题的对策 (11)
4.1 改变我国弱势群体的医疗困境 (11)
4.1.1改变医疗筹资方式 (11)
4.1.2 建立科学合理的医疗费用管理体系 (11)
4.1.3 建立新型的医疗救助体系 (12)
4.2 建立健全医疗服务体系 (12)
4.2.1加强政府责任意识 (12)
4.2.2 合理配置基层医疗机构医疗资源 (13)
4.2.3 完善医疗服务机构的补偿机制和财政资助政策 (14)
4.2.4 采取有效措施降低药物价格 (15)
4.3 国外弱势群体医疗保障制度的启示 (16)
4.3.1 重视弱势群体的医疗公平 (16)
4.3.2 依据我国国情开展医疗救助 (16)
结论 (18)
致谢 (19)
参考文献 (20)
图2-1 近五年医疗保险参保人数 (3)
图3-1 因病返贫循环图 (6)
图3-2 各级医院门诊病人次均医药费用 (8)
1 引言
就我国目前而言，怎样解决弱势群体的医疗保障问题成为了社会共同关注的热点。我国城镇弱势群体的医疗救助虽然取得了很大的突破，但也存在不少问题，本文主要通过文献法，案例分析法，访谈法等研究如何完善我国弱势群体的医疗保障制度。
1.1 选题背景
城市弱势群体在社会转型时期是必然存在的，随着我国经济的不断发展和改革的不断深入，带来了越来越多的社会问题。经济的迅速腾飞会导致贫富差距大、社会不安定，保障制度也随之不完善、不公平，特别是弱势群体的社会保障难以得到保护，其中医疗保障问题是最值得被关注的。
弱势群体指的是那些在生活物质方面，社会声望方面、权利方面、行动能力方面、发展机会方面和各种能力有缺陷的处于弱势的群体。我国的基本医疗保障制度针对于城镇职工，把很多人都排除在外，弱势群体尤为突出。首先，农民工没有任何关于医疗方面的保障，第二，大量的失业人员和灵活就业的人群被排挤到了制度之外，第三，没有经济实力，困难企业的员工得不到医疗保障制度的庇护。
虽然我国在社会保障问题上面下了很多功夫，也建立了一些相对应的措施，并取得了一定的成效，但是缺陷还是存在的，特别是对于弱势群体的医疗保障制度。我国在弱势群体的医疗保障上还面临着很多的问题，制度也相对不完善，弱势群体承受着不公平的待遇。我国弱势群体的医疗保障现状是很严峻的，不容乐观的，低收入家庭因为缺乏医疗保障，随之对疾病治疗心存畏惧，导致有病不医的现象普遍存在，因病致贫的现象十分严重。疾病是加剧弱势群体生活困难的重大因素同时也是新贫困产生的重要原因。弱势群体的健康问题和医疗保障问题已经到了刻不容缓的时候了。
1.2选题的意义
我国对医疗保障制度没有一个明确的定位和概念，20多年的改革虽然使人民过上好日子，但由于当初所设想的共同富裕没有真正的实现，导致了贫富差距扩大，弱势群体也因此“因病致贫，因病返贫”。社会保障制度的程度高低，反映了本国的经济发展情况和社会进步的情况，完善医疗保障既可以促进经济发展，又可以维护社会公平、公正，因此我们要建立城镇弱势群体的医疗保障制度。建立弱势群体的医疗保障制度意义重大，首先，体现了社会的公平性：由于弱势群体在社会中处于不利地位，
因而利益都得不到保障，反之他们对本国的经济建设付出了巨大的贡献，却没有享受到应有的待遇。其次，可以维护社会的稳定：由于社会资源分配的不公平，产生了社会冲突，很多弱势群体的形成原因就是资源分配的不合理，导致他们在社会中处于不利地位，改善弱势群体现有的状况与社会稳定有着密切的联系。医疗保障有助于解决弱势群体的健康问题，同时也解决了社会因疾病而产生的不稳定因素。再次，是保障人权的需要：人权指的是应当享有的权利和权益，马克思认为：“一切人，至少是一个国家的一切公民或一个社会的一切成员，都应当享有的平等的政治地位和社会地位”，医疗保障属于公民的一项权利。最后，实现了社会和谐：建立和谐社会，强调以人为本，人人平等，维护弱势群体的医疗保障利益，让更多的人享受到医疗保障带来的福利。
1.3 核心概念
1.3.1弱势群体
弱势群体在概念上有一个基本相同的界定：即由于某些障碍及缺乏经济、政策和社会机会，在社会上处于不利地位的人群。弱势群体分生理性弱势群体和社会性弱势群体两种，前者有明显的生理原因，如残疾人；而后者则基本上是社会原因所致，如下岗失业人员。
1.3.2 医疗保障制度
医疗保障制度指的是一个国家或地区按照保险原则为解决居民防病治病问题而筹集、分配和使用医疗保险基金的制度。它是居民医疗保健事业的有效筹资机制，是构成社会保险制度的一种比较进步的制度，也是目前世界上应用相当普遍的一种卫生费用管理模式。
1.4 主要研究方法
本课题主要的研究手段是在国内外文献的理论知识的基础上，根据所给出的理论知识对弱势群体的医疗意识、医疗资源配置、政府责任意识等进行实地调查，调查中主要将采用问卷法，主要通过对问卷调查的数据进行分析得出相应的结论；其次将采用访谈法，案例分析法等方法进行研究，将主要通过对典型个案的采访从而得出更为准确的数据，尽可能少的避免个体差异的误差。最后，通过中外对比研究，吸取国外弱势群体医疗保障的经验，得到相关启发和借鉴。
2 我国弱势群体医疗保障的现状与问题
2.1我国弱势群体医疗保障的现状
当前我国社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度已经初步成立，并将逐步形成包括基本医疗保险、补充医疗保险、和社会医疗救助等多层次的医疗保障体制，人力资源和社会保障部近日发布了2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，从图2-1中我们可以看到近五年社会参加医疗保险的人数，2012年年末全国参加年末全国参加城镇基本医疗保险人数为53641万人，比2011年年末增加6298万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险的人数为26486万人，比上年末增加1258万人；参加城镇居民基本医疗保险人数为27156万人，比上年末增加5040万人。在职工基本医疗保险参保人数中，参保职工19861万人，参加医疗保险的退休人员人数为6624万人，分别比上年末增加913万人和346万人。2012年年末参加医疗保险的农民工人数为4996万人，比2011年年末增加了355万人。虽然近五年参保人数一直稳中有升，但是城镇弱势群体的医疗保障问题依旧存在。弱势群体由于缺乏医疗保障或是缺乏健康知识，往往有病不医；因贫致病，因病返贫的现象普遍存在。因此，我们必须在已有的模式上，结合国情，借鉴国外医疗模式的经验，创造出更适合我国的医疗保障模式。
图2-1 近五年医疗保险参保人数
2.2我国弱势群体医疗保障的问题
（1）城镇弱势群体获得的其他医疗保障和医疗救助途径有限
由于我国社会福利津贴数量较少，各类社会福利设施及项目尚不健全。社会服务收费并不“福利”，加之社会救济主要是解决弱势群体的温饱问题，因此弱势群体获得其他途径的医疗保障和救助非常有限。目前，我国城市居民最低生活保障主要解决的是弱势群体的最基本生存问题。简而言之就是解决吃饭的问题，但并不包括看病的钱，一旦生病，就只能用吃饭的钱来看病，结果造成了更困难的境地。另外，就目前城镇医疗救助来说，救助形式虽多种多样，但各救助方式之间缺乏统一的管理和协调。致使效率不能达到最佳：救济金额少、次数有限，而且大多数的医疗救助金的筹资渠道缺乏固定性，致使难以制定长效、可持续性的救助策略；此外，在救助范围上也缺乏相应的政策配套。
（2）城镇弱势群体对商业医疗保险可望不可及
目前我国城镇居民已购买商业医疗保险的人数约占其总人数的36．7％，社会弱势群体几乎没有人拥有商业医疗保险。其主要原因包括：第一，商业医疗保险的保费价格比其他医疗保险保费贵，弱势群体难以负担。第二，多数针对个人投保的商业医疗保险在审核程序上都很严格，一些弱势群体往往被拒之门外。第三，各家保险公司开办的医疗保险多属附加类险种，主要是附加重大疾病保险和住院补贴保险等。而对于弱势群体最为关注的日常门诊医疗险则涉及较少。综上所述，我国弱势群体对医疗保险渴望不可及。
（3）经济效益不佳的国有企业职工参保难度大
随着我国国有企业改制力度加大，困难企业职工的医疗保障问题就变得十分突出。虽然各地采取降低缴费率先建统筹基金的办法，解决了有部分缴费能力的困难企业职工的参保问题，但困难企业及职工的参保率仍然不高。而且，这些困难企业虽已参保，但由于缴费能力不稳定，随时都可能中断参保，造成参保人员无法享受待遇。
3 导致我国弱势群体医疗保障问题的缘由
结合以上对我国弱势群体的医疗保障现状和问题研究分析，可以得出导致我国弱势群体医疗保障问题的原因包括弱势群体自身陷入医疗困境，我国医疗服务体系不完善和政府的责任缺失。
3.1 弱势群体自身陷入医疗困境
3.1.1医疗负担过于沉重
一般广义的卫生投入，不仅包括社会，政府和个人对卫生活动的直接资金投入，还应包括政府对卫生活动采取各种优惠政策的间接投入和免除税率。而狭义的卫生投入是指社会，政府和个人对卫生活动的直接支出，换句话说就是卫生总费用。政府卫生投入是指政府用于卫生事业的财政拨款，包括公共卫生服务费用和公费医疗费用。
根据我国国家统计局2012年发布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》，可以看到我国个人卫生支出占卫生总费用的比重，由2001年的60%下降到2011年的34.9%。数据表明了国家采取一定的措施用来提高各项社会医疗保险制度的报销比例，但是个人卫生支出总费用仍然处于较高的水平。弱势群体花在看病治病上的费用是很大一笔支出，成为了他们生活中的一大负担。贫困群体生活本来就很拮据，而在求医问药上的开支几乎靠自己承担，这必定会加重他们的生活困难，使其陷入更深的贫困。
3.1.2医疗费用增长过快
近几年来，我国的医疗费用上涨问题已经引起多数学者的重视。“看病难、看病贵”成为了百姓最为关注的话题。医疗费用增长速度已超出了人均收入的增长速度，医疗消费支出成为家庭食物，教育资金支出后的第三大消费。家庭收入状况越是不好，对医疗费用越是敏感，从年龄层次来看，年龄偏大的群众对医疗费用的增长越为敏感，处于41岁至55岁的群体医疗费用负担最重。人口老年化的加重，老年性疾病相对增多；高科技医疗设备、新药等的运用必定会导致医疗费用的增加。
医疗费用增长过快是一个很大的问题，目前的医疗费用超过了群众的承受能力，这已是各方面的共识。医疗机构为了自己的利益，采取不正当手段加大医疗支出，乱收费，乱检查，乱用药的现象普遍发生。这使原本就处于不利地位的弱势群体更加负担不起医疗费用，弱势群体也会陷入“因贫致病、因病返贫”的恶性循环。
图3-1 因病返贫循环图
3.1.3 健康知识的缺乏
一般来说，弱势群体收入水平低，受教育的机会也少。我认为，受教育程度越低，患病的可能性越大。教育程度通过四个途径影响人的健康状况：（1）影响收入能力，在一定程度上决定着家庭和个人的经济状况，而家庭经济情况是影响健康的重要原因。（2）教育程度会影响人对于健康的认知，教育水平高的居民对自身的健康状况更加重视，能积极地获取卫生服务。（3）缺乏教育，就相当于缺乏获取健康知识的能力，特别是妇女的教育水平，会影响到整个家庭的生活行为方式，这种影响甚至比对家庭收入的影响还要大，弱势群体中的妇女掌握的家庭资源相对于其他的人群要少一些，对于她们自身和整个家庭的健康状况都会产生不好的影响。（4）影响父母对子女健康的关注。因此，增加弱势群体的受教育的机会，可以很好的改善弱势群体现有的健康状况。此外，弱势群体从事的职业往往是一些对身体有极大伤害的工作，营养跟不上，导致疾病发生。其中，调查发现男性最容易患椎间盘疾病，而女性最易患贫血。
3.2 当前我国医疗服务体系不完善
3.2.1医疗资源配置不合理
（1）医院分级管理评价存在不合理因素
1989年11月颁布的《综合医院分级管理标准》规定，根据任务和功能的不同，把医院分为三级，即一级医院、二级医院和三级医院。还根据各级医院的技术水平、管理水平和质量水平和设施条件的高低，化为甲、乙、丙，三级医院增设特等。医院
等级越高，技术越好，收费越高，经济效益往往越好，对地方政府来说，投资大型综合性医院也更容易产生绩效。医院等级越高，工作环境和待遇越好，越能吸引优秀医生的加盟。而基层的医疗机构，不管是技术水平，管理水平和各种设施都要弱于等级高的大型综合医院，导致原本在基层医院的优秀医生跳槽到等级高的大型综合性医疗机构。优秀医生的流失，促使基层医院的各项标准下降，弱势群体患病之后只能去大医院就诊，随之各项费用就增加了，更加重了弱势群体的负担。
（2）财政投入过少且不合理
国家对医疗服务财政拨款大部分用于城市医疗机构，而城市则又把大部分的拨款用于城市中的大型综合性医院。级别越高的医院，财政投入的金额也越高。由于大医院有较好的医疗技术设备和高水平的医生及护理人员，其规定的医疗费用也大大高于县乡卫生院，这就导致了去大医院的对象主要是收入较高的和一部分就业稳定的事业单位或者企业的员工。城镇弱势群体很难享受到这种医疗待遇，所以使得这些对大型综合医院的财政补贴偏离了医疗服务中公平地目标。
3.2.2医疗费用价格偏高
在我国，看病贵主要的形成原因是药品和检查的费用贵。药品价格虚高的情况一直存在。一盒出厂价在四至五元的药，经过周转最后同患者见面时已涨至三十至四十元；由于新技术，新材料的加入，很多医疗器械也存在着价格虚高的问题，致使检查费用价格高。1992至1996年，国家曾尝试开放药品价格，结果药价一路飙升，1997年国家又把药品价格重新控制住。经过对下图数据的分析，我们可以看到，等级越高的医院药费和检查费用相对比较高，并且费用在逐年的增加，使弱势群体的负担更加承重。药费和检查费用在医疗费用中占了很大的比例。
药价虚高的根本原因在于药品市场的信息不对称，信息的不对称主要表现在：（1）患者对药品的信息了解甚少。部分消费者认为药品价格的高低就是药品疗效的好坏，把价格作为衡量疗效的标准，对价格低的药品产生排斥感。（2）患者事先难以知道医生的用药种类和价格。人们很难对不同医院和医生的治疗成本做比较，一般患者不会对不同医院的药品进行比较后再购药。（3）医生利用处方权有意掩盖药品信息。医院和医生采取很多措施来促使患者从本医院购买药品，例如，医生开的处方只有医院内部能看得懂，医生只开本医院独有的药品等。（4）一般患者对药店了解的信息很少。主要体现在两个方面，一是患者不了解药店的声誉，二是患者缺乏不同药店的信息。
三级医院门诊病人次均医药费用
二级医院门诊病人次均医药费用
一级医院门诊病人次均医药费用
图3-2 各级医院门诊病人次均医药费用
3.3 我国政府在弱势群体医疗保障制度中的责任缺失
3.3.1注重经济效益忽视社会效益
长期以来，我国的基本路线始终定格在以经济建设为中心的道路上，对除经济建设以外的工作重视不足。从中央政府到各级地方政府，对经济效益的追求己发展到愈演愈烈的程度。政绩评估，绩效考核，官员考核，大部分都要以经济建设的好坏为标准。因此，本来有限的公共资源，大部分都被挪到经济建设上来了，而关乎人民健康、人民生存的医疗保障事业被相对忽略了。
依据市场经济发展的规律，在市场经济发展到一定程度的时候，就会出现大批需要社会保障的人群，这些人群大多数都是弱势群体，他们已无力去抵御来自医疗、健
康、养老等各个方面的风险，而包括医疗保障在内的社会保障就成为他们赖以生存的基础。因此，许多发达国家的政府机关已经把医疗保障工作安排在工作的重要位置。无论是从投入还是制度建设上，这些国家对医疗保障都花费了很大的精力。我国正处于市场经济发展的高峰期，因经济转型而产生的大量需要医疗保障的人员急切的想要政府来保障他们的健康。
从政府对卫生事业的历年投入上看，对医疗保障的投入占政府财政支出很小的一部分。而政府掌握着大量的国有医院，这些医院在不能得到政府的财政支出的情况下，只能通过医院自身的力量去维持。这种维持和发展，在没有有效制约的情况下，很容易走向惟利是图的地步，而抛弃了救死扶伤的天职。一些医院和药厂相互勾搭，形成了一张覆盖患者的大网，多数患者因为付不起高额的医药费，有病不医的现象普遍存在。
3.3.2 政府职能模糊
我国从计划经济向市场经济转型的过程，就是把计划经济时期的“万能政府”，转变为市场经济时期的有效政府。换句话说，就是在计划经济时期，政府什么都要管，市场机制解决不了的问题，政府要管；市场机制可以解决的问题，政府也要管．导致到最后，本来市场机制可以解决的问题，政府也要插一手去管，于是限制了市场机制发挥自身的作用；可是，市场机制能够管好的问题政府又管不好，结果费力不讨好。本来有些问题市场机制解决不好，需要政府出面解决，可是政府却把人力、物力、财力大多都用在市场机制能够解决的问题上了，于是没有足够的资源来解决市场机制解决不了的问题，到最后心有余而力不足，导致社会发展公共事业严重滞后。
政府必须从一切竞争性、盈利性的领域退出，进入一切非竞争性、非盈利性领域。同时，随着政府不再参与市场竞争，它才能做到立党为公、执政为民，才能对参与市场竞争的各方保持公平，才能成为广大市场参与者衷心拥护的判定者。
3.3.3 相关法规欠缺
医疗保障制度虽说从建国以来就已经建立，但与其相关的法律、法规还很不完善。从总体层面上看，医疗保障制度还不健全，还未形成完整和系统的法律体系。至今，国家还未出台包括城市和乡村统一的医疗保障法律。即使是我国比较完善的城镇职工医疗保障，也只有几个政府法规来规范，还没有上升到国家的法律。关于医疗保障的法律、法规也仅限于单行法律、法规，没有与其配套的法律、法规。
在医疗保障法律、法规的执法上还存在许多执法不严的情况，卫生部门的自律性
需要加强。特别是在新药审批环节，更应该加强管理。美国每年审批的新药在150种左右，而中国每年审批的新药达1000种之多。难道是中国新药研制能力是美国的很多倍么?当然不是。之所以有这一现象，其中一个重要原因就是政府部门每审批一种新药，一些官员就能捞到很多好处。
从表面上看，医疗保障法规的实施机制和监督制度较为薄弱。规范政府和市场行为的法律、法规还不完善，公共医疗卫生事业的行业自律还有待提高。频繁出现的医疗腐败现象就是一些不法分子抓住了医疗保障法律不健全的漏洞而兴风作浪，有恃无恐。
4 解决我国弱势群体医疗保障问题的对策
4.1 改变我国弱势群体的医疗困境
4.1.1改变医疗筹资方式
弱势群体医疗保障筹资渠道一方面提倡多元化，实行“政府行为，社会支持”的政策，政府财政、医保基金、慈善机构、福利彩票、社会捐资、企业、个人、国际组织等多方支持，共同出力。另一方面要有一个稳定的筹资主体来源，主要是政府公共财政。可以考虑开征社会保障税，通过税收部门强制征收，形成财政专项资金，统一分配管理，实现全社会范围的公平分配。社会保障税征收可分两步走，先实行省级统筹，逐步推开后实行全国统筹。纳税人是一切有工薪、劳务收入的社会成员及其支付者和一切使用劳动力并支付报酬的单位和个人，采取单位负担大部分，个人负担小部分。这样将使所有纳税人都得以享受社会保障权利，提高保障的社会化程度，从而更有效地维护全体社会成员特别是弱势人群的社会保障权益。
公平的医疗筹资体现在两个方面：一方面，个人不应为因病就医而倾家荡产，这意味着公平的医疗筹资要求有高水平的风险分担机制；另一方面，医疗筹资应该反映穷人和富人在可支配收入上的区别，穷人向医疗体系支付的费用应该比富人少。4.1.2 建立科学合理的医疗费用管理体系
医疗保险费用的支出控制难是一个老生常谈的问题，虽然政府及有关部门已制定了一系列支付规则，但医疗消费具有即时性、难预测性、道德风险大的特点，特别是医疗技术进步、需求拉动、疾病变化等对基金支出影响巨大。一些试点城市的社会统筹基金大量超支，诊疗费上升压力趋强；参保人员年龄结构变化，特别是人口老龄化的到来，增加了基金压力；过度的、无规划的补充保障削弱了基本保障分担机制的作用。这些都与缺乏有效的医疗费用制约机制有很大关系。因此，建立健全严格规范的管理制度、严谨长效的管理方法、便捷有序的管理流程和先进高效的管理网络，构成科学简约、调控灵敏的医疗保障管理体系是医疗保险健康发展的重要保证。
(1)制定基本医疗保险的用药、诊疗和医疗服务设施的标准。现代医疗科学技术发展很快，几乎天天都有新药、新的诊疗手段出现。基本医疗保险只能根据保证基本医疗需求和与医疗保险基金筹措水平相适应来确定用药、诊疗和医疗服务设施的范围和给付标准。
(2)实行基本医疗保险“板块式”的统账结合方式。即个人账户和统筹基金之间
割断关系，实行独立分别运作，分别核算，风险各自负责。个人账户管小病，主要用于门诊医疗服务和统筹基金起付标准以下的住院医疗服务，个人账户用完后，全部自负。统筹基金管大病，主要用于起付标准与最高支付限额之间的住院和门急诊大病医疗服务，个人也要负担一定比例。“板块式”账户运作方式由于设立了个人账户，因此加强了个人对小病的自我保障责任；其次，由于次数频、难控制的小病费用进不了统筹基金，减少了统筹基金透支的可能性，统筹基金集中解决大病，加强了抵抗大病风险的能力；再次，医疗保险管理机构把管理的重点放在费用高又较易监控的大病部分，集中力量抓主要问题，有利于提高统筹基金的管理效果。
4.1.3 建立新型的医疗救助体系
弱势群体的医疗救助应该是以政府为主导、社会力量广泛参与、医疗机构提供服务的综合援助行为，旨在恢复患者健康，维持其基本生存能力。具体而言，在筹资机制上，以政府投资为主，同时充分利用民间力量多方筹集医疗救助资金。国家拨款的医疗救助金，可考虑按当地最低生活保障标准增加一定的比例，由各地财政通过增加预算安排。另外，把福利彩票所得的一部分收入划入基金。同时发动慈善组织和社会个人进行募捐，对出资的个人予以减免个人收入所得税和精神奖励。在资金管理上，采用专项基金形式。既可以纳入城镇最低生活保障基金，交由当地民政部门统一管理，统一使用；亦可以通过成立基金会，由专门机构负责运营。在救助方式上，实行社区卫生服务、福利医院(专门为弱势群体服务的市级医院)和市(省)中心医院构成救助网络的三级医疗救助体制和双向转诊制度。具体来说，形成财政部门出资、卫生部门提供医疗设施和优质低价的服务、劳动保障部门参与、民政部门管理的运行体制。同时，政府对弱势群体家庭状况进行资格审查，对确实困难的家庭实行医疗补助计划。
4.2 建立健全医疗服务体系
4.2.1加强政府责任意识
财政投入不足会导致卫生服务和健康保障能力严重萎缩。在市场经济条件下，通过以权利和义务相对应为原则的社会医疗保险制度难以解决城镇弱势人群的医疗保障问题，担负公共卫生和维护城镇居民健康权益，政府有不可推卸的社会责任。政府应从以下两个方面进行改善：一是加大政府对弱势群体医疗保障基金的投入干预和监管：二是转变政府职能，建立服务性政府。
政府应对发展社区卫生服务负主要责任，包括加大宣传、动员力度，投入经费开
展广泛的理论、实践、政策、管理等方面的研究，给予有效的法制、体制、机制、制度、政策等方面的保障和支持，重点要加大财政投入，包括调整卫生经费的支出结构、把社区卫生服务工作经费纳入地方政府财政预算、建立经常性投入机制、保证社区卫生服务经费的增长幅度与财政总支出的增长幅度一致。城市区级政府的卫生事业经费要集中用于发展社区卫生服务和公共卫生体系建设，要保证社区卫生服务基础设施建设经费、必需的设施设备添置经费、人员培训经费、信息化建设经费、工作经费、人员工资、预防保健经费等。政府还应该做好社区卫生服务的区域发展规划、机构和人员的准入、服务标准和规范的制订、质量评价和监督、信息发布、社区居民满意度调查、绩效评估、落实奖惩等工作。
政府要逐渐转变职能，可以委托社会中介组织和专业机构对社区卫生服务进行行业管理。政府更应该明确自己的定位，应从举办社区卫生服务机构逐渐转向管理社区卫生服务事业，从包办机构转向采购服务，适当引进竞争机制，从“雪中送炭”转向“锦上添花”，要实现政府干预和市场调节的完美结合，适当借助社会力量举办社区卫生服务机构。政府应该明确自己的立场，应完全站在维护和促进社区居民的健康、保障社区居民基本健康权利的立场来发展社区卫生服务，以提供基本卫生服务、满足社区居民基本的卫生服务需求为目标，以保障基本医疗和公共卫生服务为核心，以妇女、儿童、老年人，残疾人、低保人员或弱势群体为重点对象，以经济欠发达、缺医少药、社会力量不愿介入的地区或社区为发展重点。在一些“富入区”，可以适当利用社会力量举办较高档次的社区卫生服务机构，以便满足不同层次人群的需求。
4.2.2 合理配置基层医疗机构医疗资源
由于城镇弱势群体收入低，生活困难，抵抗疾病的能力极低，他们的医疗救治选择在社区医疗机构进行是最合理也是最实际的。社区卫生服务是解决社会弱势群体医疗保障的理想模式，也是国际上医疗卫生体制与医疗保障体制的发展方向。发达国家和地区都非常重视社区卫生服务工作，如英国医疗费用占GDP的7．6％，却做到了全民免费医疗；新加坡医疗费用只用了GDP的3％，实现了全民健保；香港医疗费用占GDP的5％，全体市民看病都是免费的。由于我国社区医疗机构投入严重不足，资源配置不合理，造成了社区基层医疗机构设备条件差，服务水平低，缺乏高素质的卫生技术人才，无法满足人们对医疗服务的需求。因此，需要加强医疗卫生体制改革，完善卫生资源配置，大力发展社区卫生服务，充分利用现有卫生资源，提高医疗服务的公平性和可获性。