关于海洋与渔业行政执法工作的几点思考
2014-1-3 10:01:49 来源：《舟山渔业》2013年第5期 作者：鲍明 梁琼
党的十八大提出了“建设海洋强国”的战略，新设立的舟山群岛新区将承载着实施这一战略的艰巨任务。海洋与渔业行政执法作为海洋与渔业发展的重要组成部分，对于推进建设海洋强国，加强海洋综合管理和资源环境保护，提升海洋与渔业可持续发展能力具有十分重要的意义。为此，在新区建设的大背景下，进一步加强和推进海洋与渔业行政执法工作显得尤为重要。
一、海洋与渔业行政执法工作现状
海洋与渔业行政执法机构和队伍，经历了从无到有、从小到大、从弱到强，逐步发展规范的过程。以我们定海区（全国十四个海岛县区之一）为例，行政执法工作主要呈现以下四个特点：
一是队伍素质逐步提高。定海区海洋与渔业执法大队（中国海监定海大队）有执法船艇3艘， 执法人员37名，参照公务员制度管理。严格落实执法人员持证上岗规定，凡是符合条件均安排参加执法资格培训考试。37名执法人员，持有国家海洋局发的海洋监察执法证12本，省人民政府发的行政执法证16本，省海洋与渔业局发的渔业行政执法证35本。采取多种形式推动干部学法用法，鼓励执法人员再教育、再深造，目前执法人员大专以上学历21人，占在编人员比例57%，执法队伍的综合素质有明显提高。
二是执法案卷逐步规范。严格按照中国海监执法法律文书和浙江省渔业行政执法法律文书基本格式，做到了一案一卷，案卷装订整齐，使用统一规范封面，卷内目录填写规范、工整，卷内纸张无破损、大小规格统一，卷内文字使用黑色签字笔填写。案卷审查采取日常审查、集中自查和上级抽查相结合的方式，确保违法事实清楚， 证据确凿，程序合法，适用法律正确后方可结案归档。定期组织召开案卷质量评查，对案卷中存在问题进行剖析并提出对策，形成书面自查报告，及时向上级报告。
三是内部制度逐步完善。建立案件经办责任制，按照“谁经办、谁负责”原则，案件经办人对其经办案件负责，承担过错责任，以此增强执法人员责任感。建立重大事项科学民主决策制度，明确界定重大、复杂案件，规定此类案件必须进行集体会审，确保行政处罚的公正和审批的正确。建立网上办案制度，对未应用中国渔政指挥中心网上案件管理系统承办的案件，法制科不予核审、分管领导不予审批。2013年来，共网上核办案件30件。
四是外部监督逐步加强。以举报违法行为、监督执法行为这两个方面为重点，通过聘请行风政风监督员、公开举
报投诉电话、公开行政权力及办事流程、开展大众评议等，健全外部监督网络，拓宽外部监督渠道，主动接受外部监督，确保执法公正，切实解决“中梗阻”、“事难办”、“慢作为”等问题。群众监督意识、参与意识逐步增强。2013年上半年，经群众举报，开展电捕鱼执法30多次，没收电鱼工具19套，处置水产品质量问题事件1起。
二、存在困难和问题
尽管海洋与渔业行政执法工作逐年在进步，但在具体工作实践中，依然存在不少困难和问题。
一是法律法规不够完善，有法难依。1986年以来，渔业法历经两次修订，国务院及渔业行政部门相继制定各类渔业法规、规章及规范性文件600多件，渔业法律体系框架基本形成。但这些法规规章的散、乱是不争的事实，有些条款在出台前存在缺陷，可操作性不强，有法难依。比如2005年颁布的浙江省渔业管理条例明令禁止帆张网作业，渔业主管部门规定从2008年到2012年逐年翻倍收取渔业资源费，企图以此增加渔民成本达到消灭帆张网作业目的。但实际情况是，帆张网还是较为顽强地生存下来。又如海域使用管理法有海域使用人拒缴海域使用金可以注销海域使用权的规定，但注销以后的处罚又是以纳规为目的，注销行为变成多此一举，当海域使用权人不配合处罚纳规时，法律规定应责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，但在实际工作中没有可操作性的办法。
二是受到各种干扰多，执法不严。当前主要有三大压力。首先是维稳的压力。为了维稳，法律底线屡屡被突破。前些年发生的大规模非法建造渔船案，当地政府从减轻渔民财产损失维护社会稳定出发，通过处罚使之合法化，从而形成违规—处罚—纳规的恶性循环，法律法规严肃性丧失贻尽。其次是发展的压力。“企业在违法、根子在政府”的典型案例不在少数，海洋与渔业管理部门在执法过程中或多或少地受到了地方保护的干扰。当地政府出于种种考虑，特别是对企业违法用海方面，未能坚决支持海洋与渔业部门公正执法，有些领导干部甚至打着发展的幌子掩盖着不正当的官商关系。再次是人情的压力。当前，说情风已严重干扰了行政执法工作的正常进行。甚至外省渔船在本地违规被查也能很快找到说情代理人。
三是执法与监管割裂，合力不够。执法与监管相分离，原本是保障执法公正公平的一项制度设计。但在实际运行中，执法与监管从分离走向分裂，相互割裂的现象相当严重。在当前的海洋与渔业行政管理体系中，以县区为例，有海洋与渔业执法大队（海监大队）负责执法，行政审批科负责许可，渔政渔监、海洋综合
管理等职能科室负责监管，但由于执法与监管相互沟通机制的缺失，监管科室的监管职能履行不到位，以执法检查替代日常监管现象突出，违法线索主要依靠执法机构的专项执法检查获得，一些本应在日常监管中发现的苗头性问题被忽略，致使有些违法行为后果较为严重，处置较为被动。
三、对策与建议
21世纪将是一个竞争激烈的世纪，在舟山群岛新区建设的进程中，对海洋与渔业执法队伍建设将提出更高的要求。我们要根据海洋与渔业经济发展的需要，采取有效措施，不断改进管理方式，提高行政执法水平，推动海洋与渔业事业的快速健康发展。
一是加快法律法规修订。渔业法1986年颁布实施后于2000年、2004年经历了两次修订，但渔业法实施细则还是1987年版，需要尽快制定新的实施细则。对国务院及海洋与渔业行政主管部门制定的法规、规章进行全面梳理，要按照有限政府的理念来设定法律条款规范执法权力，对一些缺少操作性或者难以执行的条款规定，予以废止或明确可操作性办法，以维护法律法规严肃性。
二是转变执法理念。 渔业管理是一个系统工程，许可、监管、执法等部门应该建立互通信息机制，把违法解决在苗头状态，降低执法压力。执法目的是为了创造维护良好的发展环境。要牢固树立严厉打击、打早打小的理念，努力提升服务水平。比如非法造船，木已成舟的时候去处罚和筹划打造的时候去介入制止，效果截然不一样。
三是加大执法力度。当前，地方政府在渔业执法中不同程度存在重安全生产执法、轻资源保护执法的情况。比如电脉冲等违禁工具屡禁不止、外省籍渔船伏休期到浙江海域偷捕等，地方海洋渔业执法机构工作不力是一个原因，更高层次的执法机构也有不可推卸责任。在专项整治中，建议省级渔业主管部门或农业部渔政分局集中力量，深入渔场地毯式现场执法，发现一起查处一起，就能有效突破地方保护，树立法律权威。
四是严格队伍建设。加强对执法人员的教育，牢固树立廉洁自律意识，严厉整肃说情风。以制度管人，通过有效的制度设计，使行政执法权力接受社会各界的监督，把执法人员从人情中解脱出来。逐步加强海洋与渔业执法装备建设， 加快淘汰那些性能还不如渔业船舶的执法船艇， 打造配置现代化的执法船艇，进一步提升海上执法能力，为加强海洋与渔业管理提供有力保障。