休斯《公共管理导论》第4版笔记和考研真题详解
第9章责任
9.1复习笔记
【知识框架】
【重点难点归纳】
一、引言
1．概述
政治领导人、公共服务以及公众通过各种制度安排和政治互动紧密地联系在一起。在任何长存的政治系统中都存在着一条最基本的要求，即从公共行政到政治领导人再到公民之间存在着一条责任链。责任体系把政府的行政部分和政治部分联系在一起，并最终对公众负责。归根到底，政府的任何行动都是公民通过他们的代表所进行的活动。
2．传统行政模式下的责任
在传统的行政模式中，通常认为官僚和政治维度的责任仅仅通过政治过程得以保证，而这一过程仅仅集中在投票选择的政治行为中。这一模式已经不再适用，具体有两个理由：（1）伍德罗·威尔逊狭隘的、程式化的政治—行政二分法现在已经不切实际了。官僚组织所做的一切，要比单纯地遵循政治领导人的指示复杂得多，而且必须清楚地意识到官僚组织是政治过程中的积极参与者。
（2）人们越来越多地要求政府的所作所为要为公众负责。对顾客关注的需求、官僚组织回应性的增强以及管理者个人责任的增加，都改变了公共服务的责任体系，也改善了公众和政府之间的关系。更多的公民参与提供了改善公共服务的机会，也能够更好地回应顾客和公众的需求。这些改变给责任系统提出了巨大的挑战。
二、责任的概念
1．贝恩对责任的界定
贝恩认为，“当人们想让某人负责时，他们通常是制定一些惩罚措施”。一般情况下，这一界定可能是正确的，尽管责任应包括成功和失败的责任在内的全面的责任。
2．博文斯对责任的界定
博文斯将责任界定为：“行为主体和裁判之间的关系，行为主体有义务去解释和证明自
身的行为，而裁判可以质询和判决，之后，行为主体将承担一系列的后果。”在这一概念中：（1）行为主体可能是个体，也可能是一个组织。
（2）裁判可能是独立的个体，也可能是诸如议会、官僚机构、私营部门、董事会等这样一些机构。
（3）义务可能是正式的，也可能是非正式的。
（4）质询和判决可能导致积极的后果，也可能产生消极的后果。
总之，责任是在面临可能性的制裁后果时当事人向裁判进行解释和理由申辩。
三、私营部门的责任
1．委托—代理关系中的责任问题
委托—代理关系是指一个或多个个体（委托人）聘请其他个体（代理人）以其名义开展相关事务的合同，其中包括授予代理人相应的决策权。代理人以委托人的名义履行义务，并向委托人报告他们如何行事以及可能出现的问题和制裁。然而，代理人（管理者）并非如预期般总是为委托人（股东）谋取最大利益，两者之间的利益总是存在分歧，因此，建立一个激励和监测体系对于减少委托—代理关系的误差尤为必要。
一般认为，私营部门有明晰的责任渠道来规避委托—代理关系的失灵。对于追求利润、给付薪金的私营公司来说，层级制结构的责任机制是解决代理关系问题的一种卓有成效的方法。
2．层级制结构的责任机制
在私营企业中，所有权和经营权完全分离或部分分离。具体内容包括：
（1）生产工人对管理者负责，并按工作时间领取报酬。
（2）管理者向所有者负责，领取因指挥和监督生产而获得的报酬。
（3）所有者对消费者负责，并且因组织和监控整个生产过程而获取利润（超过成本的
那部分收益）。
从消费者的角度来看，这种追求利润的代理关系是成功的，但其中也包含了不同层次的较复杂的合同关系。
3．其他形式的责任机制
私营部门还存在几种特有的其他形式的责任机制，包括：
（1）私人股东能够按公司的股本转让其股票，而股票价格的波动则是一种动态的绩效标准。
（2）公司在市场条件下进行资本竞争。公司在投资和借款方面必须受到持续性的监控，并服从服务机构对投资和借款项目进行的评估。
（3）公司面临被接管、并购以及随时都可能发生的债务危机。
（4）竞争对手的存在意味着，顾客不满意可随时转向他处。
以上这些责任机制对私营组织，尤其是对私营组织的管理行为有着强大的激励作用。私营企业责任制的倡导者认为，私营企业有一套简明易懂的激励机制可以提高个人和公司业绩。
4．私营部门责任机制的利弊
（1）优势
人们普遍认为，私营部门的责任关系是公共部门可供借鉴的最佳模式。原因有以下两个：
①政府一些职能的民营化至少部分是出于强化责任的原因。通过合同把政府的部分服务职能转包给私营部门将更有效率，原因是私营部门的管理者比公共部门的管理者更负责任。
②一些私营部门的责任控制方法正在应用于公共部门。但这并不意味着公共部门要出售股份或被他人接管，而是意味着通过采取与私营部门相似的做法，努力发展一套用于代理人的绩效计量指标和正式的合同机制。
（2）不足
①预想的私营部门的责任机制的优越性只是一种理想，它在实践中运作起来并非那么完美。因为管理者可能会忽视股东，置董事会于不顾。
②股票价格和信用评估并不是完美的绩效标准。虽然私营部门已经建立起了问责的程序，但实际中达到的最佳效果与理论上的假设还存在一定的差距。
③一旦委托人和代理人出现分离，潜在的责任问题就会暴露出来。这些问题在公共部门中尤为突出，这是因为：a．委托人并不总是追求利润最大化；b．公共部门不像公司那样拥有市场化的普通股票，因而也就不存在市场对公司的那种控制；c．公共部门在财务绩效方面，不存在直接的破产偿债限制。
5．公私部门责任问题的区别
（1）公共企业的责任问题
公共企业在与私营部门从事类似的活动时会暴露出更多的责任问题。如果采用私营部门现有的责任机制，即把公共部门的商品和服务供应转给私营部门来完成，将能提高服务的质量和效率，进而达到良好成效，但其实现的前提是私营部门存在完善的责任机制，并且这些商品和服务可以由私营部门来提供。
（2）公共部门与私营部门之间的责任形式存在的差异
①私营部门不存在真正的、与公共部门相当的政治责任，因此也不可能存在这类责任的政治标准。
②政治责任使公共部门的差异体现在性质上，而非具体细节上。这使公共部门的责任机制不可能完全复制私营部门，并且这样的要求也是脱离实际的。
③只要私营部门继续采用这种责任模式，人们就容易责难公共部门不负责任，并且要求它们在强化责任机制的基础上缩小自身的规模和职能范围。