我国政务公开的发展及推进策略（上）
孟庆国清华大学公共管理学院副院长/教授
政务公开作为国家一项非常重要的工作，特别是对于推进国家治理、体系治理能力现代化来说，日益引起各界的关注。信息公开发展历史非常久远。早在1766年，瑞典是世界上最早推行政府信息公开的国家。到今天，从全球来看，推行政务公开的国家已达一百多个，主要集中在发达国家和发展中国家。2007年我国国务院第164次常委会通过了政府信息公开的《中华人民共和国政府信息公开条例》。从这个时间点起，我国也开始全面推行政务公开工作。
从一般渠道来讲，特别是随着互联网技术的发展，在政府主导下，政务公开通过传统的政府公报等形式开始拓展到互联网渠道，包括政府网站、政府微博，还有政府微信公众号等，公开渠道日益多样化。政府网站作为我国政务公开第一渠道，发挥越来越重要作用。我国政务微博、政务微信发展非常快，在政务微博和政务微信上进行政务公开，也日益成为常态。
政务公开一般分两种形式：
第一类，政府主动性公开。就是政府部门把一些政府文件、重要信息通过公报形式或者政府网站形式主动向社会公开，大家可以根据自己需要从这些渠道获得信息。
第二类，依申请公开。政府部门不可能把所有信息放在网站上，也不可能通过政务报告形式公开所有信息，因为成本太高。如果居民或者企业在经营包括在生活中需要关心哪些信息，他们可以向相关部门提出申请。
有时我们申请信息，相关部门可能回答不及时，可能答复的信息令我们不是很满意，我们也可以进行行政复议或者行政诉讼来纠正政府政务公开的行为，让政务公开能够做得更好、更到位，能够满足公民的需要。
这几年，我国政务公开工作推进非常快，也日益受到社会各界关注，特别是在互联网上，大家对政务公开工作非常关注。目前，大家在网上对于我国推行政务公开工作还是持正面的态度，当然也有一些不满意的情况。
总之，政务公开已经成为我国政府治理现代化非常重要的内容，与生活工作日益相关，也越来越受到大家关注。所以从四个方面来系统谈一下我国政务公开工作及其推进的相关情况。
第一个方面，我国政务公开历程及重要意义。
第二个方面，我国政务公开工作主要进展和政策要点。
第三个方面，政务公开工作中一些难点及存在主要问题。
第四个方面，改进和完善政务公开的一些对策和建议。
一、我国政务公开历程及重要意义
（一）政务公开历程
我国政务公开工作可以分为四个阶段。2007年《条例》的发布实施是一个重要节点。早在上个世纪80年代，我国已经开始推进一些工作，这些工作也可以纳入到政务公开范畴。
比如说从80年代开始的初步公开，如果从那时候算起的话，我国政务公开工作就开始起步。所以从80年代到2000年前后，称为叫起步阶段；从2000年到《条例》出台，即2007年，把它定位叫发展阶段；从2007年到2014年，由于《信息公开条例》颁布实施，我国政务信息公开工作进到法制化阶段；到2014年，一系列相关工作部署，尤其是围绕政务公开工作有一系列推进的办法和每年工作要点的实施，政务公开工作又进到一个深化阶段。
所以我国政务公开工作分为起步阶段、发展阶段、法制化阶段和深化阶段。
1、起步阶段
在起步阶段，特别从80年在农村推进家庭联产承包责任制后，使得村级的各种信息、决策越来越受到广大村民的关注。正因为这样，国家在这方面出台了一些相关办法，各个地方也在不断探索，怎么样把村里面事务，包括村财、村务及时向村民加以报告。所以在各个地方慢慢形成一些村务公开的做法。
直到90年代，特别是1994年10月，关于加强农村基层组织建设这一项工作部署，也包括到1998年出台的《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度通知》等一些办法出台，使得村务公开工作走向正轨，这对于促进我国农村改革、推进农村基层组织建设起到了非常大的作用。从那时开始，我国政府政务公开工作开始从农村逐渐推广开来。
2、发展阶段
到2000年，在乡镇一级政权或者政府机关开始推行行政或者说政务公开一些制度建设。同时伴随着企业化改革，实行厂务公开等。不管乡镇层面探讨的公开，还是企事业单位尤其是企业改革中强调厂务公开，其实都是为全面政务公开的推广和实施奠定基础，也积累了经验。所以到2005年时，国家出台了《关于进一步推进政务公开的一些意见》，这些意见还没有上升到法规层面上，虽然很多工作是初步的，但对于进一步推进政务公开工作、解决规范化的制度约束是更有效的探索，使得政务公开能够在一定层面上得到一些保障。2007年，特别是像北京、杭州、深圳等这些发达地区都在制定各个地方政府信息公开一些管理办法，进行了非常好的探索实践。
3、法治化阶段
在这些探索实践基础上国务院出台《政府信息公开条例》，这个条例在2007年8月份通过，条例规定正式实施时间是2008年5月1号，所以从这时起，我国家就筑起了和国际接轨的政务公开制度。政务公开也由原来探索式、自发性的，开始转向法治化的进程上来，使得政务公开工作越来越规范。《条例》已经实施九年，政务公开尤其是政府信息公开取得了令人瞩目的成绩，也成为我国政府运行中一个非常重要的环节和程序。这对提升各级政府执政能力、促进政府治理现代化提升起到了功不可没作用。
从条例颁布实施以来，特别是在2008年5月份正式实施后，出现了一个非常有意思的案例。当时北大三位教授按照政府信息公开条例，向北京市发改委、北交通委提出申请，请求首都机场高速收费的情况能够向社会予以公开。北京市交委和北京市发改委按照《条例》要求，在6月底公开了首都机场高速公路2004年到2007年收费情况。但大家对这种公开不太满意，因为只是公开了收费情况，怎么使用收费资金可能在某种程度上还没有完全公开。所以首都高速公路发展有限公司出具的理由是公司并非政府机关，政府信息公开不能覆盖到
他们的范围，以这个理由来拒绝公开收费资金的去向。
通常都把上面的案例叫做信息公开的第一案例或者第一申请，意义非常重大。尽管公开的结果大家不是很满意，但是做出了非常有效的探索。当然了，也让我们认识到政府信息公开工作不是这么容易。从那以后，政府信息公开得到非常大的发展。
4、深化阶段
2014年后，特别是党的十八届三中全会后，又出台了一系列中央文件，特别是《关于深化改革若干问题的决定》，也包括十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这些文件从更高的角度或者更有利于推进这项工作的角度给我们指明了道路和方向。所以围绕这些文件，中办在2016年也出台了《关于全面推进政务公开工作的意见》。
这些意见的出台对于进一步推进工作、深化工作起到了更加具体、明确的指导作用。所以这一阶段的一个最大亮点就是政务公开工作对于实现四个全面奠定了一个好的工作基础。（二）政务公开工作的意义
政务公开工作对我国的意义是非常大的。因为不管是发达国家还是发展中国家，政务公开都是建设现代化政府非常重要的内容。2008年奥巴马任职后，美国也加大了政务公开工作力度。特别是2009年1月，奥巴马签署出台《透明和开放政府总统备忘案》，也包括2009年12月推行的《开放政府指令》，直到2016年3月，美国对《信息自由法》做了一个修正案。这其实就意味着美国，大家在心目中认为美国政府透明度、政府法治化已经做得非常好的前提下，还要进一步加大政府信息公开工作，也能够从另一个方面看到政府信息公开工作在国家治理里面、政府治理里面它的重要性一面。
1、维护、提升政府公信力
谈到政务公开的重要意义，不管是在发达国家还是在发展中国家，还是在咱们中国，推进政府的工作，政务公开工作它是增强或者增进政府公信力必要的举措，也关系到我们执政基础或者执政地位。我们说就像习近平总书记在一次调研中所说的一样，我们说政府的公信力无比重要，如果当公权力失去公信力的时候，无论我们发表什么言论、无论我们做什么事情，社会都是以负面方式来评价。真正到那一天就会危及我们执政基础、危及执政地位。如何增加政府的公信力？其实就是政务公开或者政府信息公开。
记得大家也在网上讨论很多一些案例，比如说像山东东营发生的，我们称为叫“831着火事件”。这一事件中地方政府在通报的时候，说遇难家属情绪稳定，正是因为这句话引起网上的轩然大波。这么一个惨烈的事故，有遇难者的家属情绪很稳定，这是不是我们政府在发布信息的时候太主观了？不符合常理，所以得到大家的一个质疑。另外大家都知道在“宝马撞车案”当中，中派方（音18：28）认定说司机患有急性、短暂性精神障碍。这个发布信息也得到了网上普遍质疑，为什么宝马撞车案发生很多，发生案往往都是给这些所谓精神障碍，各方面不正常有关？是不是真相是这样的？
所以如果发布信息不到位，得到大家质疑，这些东西反而会更加使得我们政府公信力得到一个损害。所以我们通常讲政府公信力或者政府构建信任机制关键的三个环节：第一，是不是公开、是不是透明？有一些东西是不是让大家能够知情？
第二，我们政府机构做出了承诺，这种承诺能不能兑现？如果你说的话不算话，或者做
出的承诺不去履行，那政府公信力会受到大家的质疑。在透明承诺兑现这些方面，透明是排在第一位的。就像我做出了承诺，如果我承诺在执行整个过程是公开的话，我遇到很多障碍、很多矛盾，这些东西没有做好，可能公众在某些程度上也会原谅你的。如果这些东西我们说都不出在一个阳光下，没有很好的公开，那可能就容易引起猜疑，进而会对我们政府公信力带来一个伤害。
2、构建现代化治理体系，增进政府和社会关系
另外一个层面，如果说政务公开工作意义的话，就是说我们在转变政府职能过程中，在增进社会协同中，如何提升我们治理能力？其中来讲治理能力体会在政府和社会一种关系上，在双方关系上，我们政府能不能主动性的公开？对于和谐关系的营造，对于增进社会的协同是无比重要的。如果我们政府很多东西掖着藏着，那老百姓可能信任性就越来越弱，就像我们两个人是朋友一样，一个人对另外一个人不坦诚，这种朋友关系也很难做。所以我们说政务公开非常非常重要。
在我们现在强调治理体系、治理能力的时候，我们说透明、协作、理解、认同，我们说都是促进政府和社会协同关系非常关键的一些问题。在透明、理解、认同、协作方面，我们说公开透明是最基础性的环节，也是最底层一些需要推进的工作。如果这一块工作做不好，存在缺失的话，可能就面临着比较大的问题。所以我们这一块给大家讲了我们国家政务公开工作基本发展历程，我们划分了四个阶段。
另外对于咱们国家推进政务公开工作它的重要意义：
第一，维护政府公信力，提升政府公信力，政务公开工作很重要。
第二，对于构建现代化治理体系，对于增进政府和社会关系，政务公开很重要。
所以我们第一部分，跟大家交流这么多。
二、我国政务公开工作主要进展和政策要点
下面我们来看看我们国家政务公开工作推进主要进展，以及我们主要的抓手也包括一些政策要点跟大家做一个交流。在当前来看，政务公开工作已经达到政府职能转变，推进法治政府建设工作的大局之中非常重要的一块工作。
（一）我国政务公开工作主要进展
2016年，中央国务院专门召开重要会议，来部署政务公开工作，特别是中央深改组在2016年1月份召开了中央深改组的会议。国务院也召开了国务院厂务会议，开始部署政务公开工作。2016年3月份和5月份分别也召开了像廉政工作会议、全面推进放管和改革的电视电话会议，对于政务公开工作做了专门的部署，而且还印发了四份重要的文件。这四份重要文件是这四份：
第一份文件，《关于全面推进政务公开工作意见》。
第二份文件，《关于进一步推进预算公开工作的意见》。
第三份文件，《2016年政务公开工作要点》。
第四份文件，《2016年推进简政放权、放管服务结合、优化服务改革的工作要点》。
这四份文件一方面使得我们政务公开工作推进变得更加规范，一方面我们有了信息公开条例，我们再有这些文件作为支撑，所以使得我们政务公开工作有据可循，有法可依，有
政策文件的指导。另外在这些文件里面也对我们工作目标、工作任务、工作措施提出了明确的要求。对于推进工作的机制也进行了非常清晰的描述。
所以我们说到2016年我们政务公开工作它的基本体系已经基本形成，所有基本体系我们说它的法治化建设已经逐步到位，另外顶层设计框架形成，推进的机制也已经形成。所以来讲，我们说总体上看，从去年一直到今天，我们政务公开工作它的工作体系建设已经基本形成了，格局已经形成了。
从推进的实效来看，各个地方基于这些部署，政务公开工作有一个非常大的推进。这里面有几个数据给大家报告一下，31个省份都公布了省级政府部门权力清单，24个省份也都公布了责任清单，17个省份公布了县市两级政府部门权力清单和责任清单，60多个国家部门也都公开了行政许可事项的清单。不管是权力清单也好、责任清单也好还是事项清单也好，在某种意义上把政务公开工作从内容上更切中要害，把更重要的政府信息能够通过政务公开的形式予以公开。
不单单在行政许可、行政权力上要公开，其实在一些重点领域，比如说在执法监管方面，像食品药品安全生产，农产品、医疗、国资监管等方面，这方面执法监管的信息公开力度进一步加大。在民生方面比如说在环境保护、社会救助、社会保险、教育、就业、棚户区改造等等这些方面的信息公开的力度也逐渐加大。另外在财政信息方面，特别是大家关注的像三公经费，部门预算、功能分类细化等等也在逐步的推进。
所以信息公开工作特别是从2016年以来有了一个非常非常大的推进，按照我们清华大学公管学院去年发布了一个《2016年中国互联网+政务服务调查评估报告》。在那个评估报告里面我们随机抽取了640项行政权力以及办事指南事项来进行评估。
从结果来看，70%左右的地方省一级包括地市一级都进行了这些行政事项和办事事项的公开，所以这个力度还是挺大的。另外我们也对16项查询服务的情况进行一个考察和评估。这些查询事项从全国来看，省一级和地市一级，基本上都超过一半的事项能够在网上予以公开、予以办理。所以2016年我们说是一个可以让大家记住的年份，特别是在政务公开领域我们做了很多很多工作，取得了非常显著的成效。
（二）我国政务公开工作政策要点
对于这几个文件，像政务信息公开条例、政务公开的指导意见包括政务公开的工作要点，我们也简单总结一下他们的一些内容和亮点。我们说不管是条例也好还是指导意见也好，还是工作要点也好，它根本性的一个保障就是来提高政府工作透明度。让政府能够依法行政，同时保障公民、法人单位，能够依法获得政府信息，充分发挥这些政府信息对于生产生活，乃至我们经济和社会发展的服务作用。
从公开内容来看，这些文件对于县一级以上人民政府及其部门公开信息的范围予以进行明确，包括行政法规、规范性文件、发展规划、统计信息、财政预决算信息、行政许可、重大项目、招投标信息以及监督检查信息。我们说这些文件对于地方政府如何开展政务公开工作提出了一个基本遵循，也提出了具体工作抓手。就是在这些方面我们要不要把工作给开展好。
另外在公开的渠道上，像信息公开条例也予以了明确，通过向政府的公报、政府网站、
新闻发布会，以及我们传统的向报刊、广播、电视这些渠道，能够推进政务公开便于公众知晓。当然这些文件不单单规定我要公开哪些东西，以什么方式来公开，也对在公开过程中出现的不到位的情况也进行了法律方面一个归置。就是我可以通过申请公开的方式来获得政府信息。如果政府相关机构在这方面做得不到位的话，我可以提醒行政复议或者行政诉讼。所以把这种权力不单单是一种公民也好、法人也好，一种信息的获取权，获得一种知情权，得到一个根本性的保障。我在获得这些权力的时候，如果我感觉不满意，我还可以有行政诉讼或者行政复议的权力。所以从这些角度来促进政务公开工作。
另外从全面推进政务公开指导意见，像八号文也提的更进一步明确，因为八号文它是和政务信息公开条例相配套性的文件，提出来两覆盖、五公开。所谓两覆盖就是行政权力全流程、政务服务全过程全面公开。所谓五公开，提到了决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，而且提出了三化，通过制度化方式、标准化方式、信息化的方式来保证五个方面的公开。
所以这些工作的部署，或者这三个主要的政策文件，成为咱们国家当前推进政务公开工作一个基本的遵循和抓手，对于细化政务公开的内容，对于建立政务公开的机制，便于督促和检查都给出了非常明确的部署。
总结来看，我们可以说三个维度：
第一个维度，行政过程维度。刚才讲五个公开，从行政过程公布，决策、执行、管理、服务、结果，能够推进政务公开工作，我们说是这五个着力点。像在扶贫，大家都知道我们现在在推进精准扶贫相关工作，精准扶贫其中有一个非常重要的内容，就是能不能从执行公开、负面清单，决策公开的角度来贯彻推进精准扶贫国家相关部署？刚才讲从行政过程维度推进政务公开。
第二个方面，从公开环节维度推进政务公开，这里面来讲，我们说这几个环节是公开、解读、回应、制度，能够推进政务公开工作，因为政务公开工作我们不单单把政务文件、信息放在网站上，因为对这些文件可能普通老百姓读起来，从专业角度很困难，我们能不能有一些更加通俗的解读，更加图文并茂的生动的形式展示给大家。所以从公开的角度，从原有文件的公开越来越拓展到能不能进行解读。我们不单单解读，能不能回应，比如说大家网上普遍质疑的问题能不能主动发生，能够对大家这些诉求进行回应，能不能建立规范化的一些制度来促进公开解读回应一个更加规范化、更加及时和到位。这是第二个维度，从公开环节的维度。
第三个，从管理层级维度。我们公开主体面包括省级、国务院的部门、地市级，也包括县、乡镇。我们从这五级政府机构如何推进公开。所以如果归纳一下来讲我们有这三个维度。
第一个，从行政过程如何看政务公开、决策、执行、管理、服务、结果。
第二个，如何从公开环节来看？公开、解读、回应。
第三个，如何从管理层级来看政务公开工作？这里面涉及到国务院、省、市、县、乡等各级部门。
所以政务公开工作作为非常重要的工作，各级政府非常重视，中央也做了非常好的部署，我们工作越来越到位，越来越能够满足我们社会各界政务公开工作的需要，跟我们这些工作
的推进有关。