福建省土地利用总体规划(2006-2020年)
福建省人民政府
二○○九年一月
目录
前言 (1)
第一章土地利用现状与形势 (2)
第一节土地资源现状与特点 (2)
第二节土地利用成效及存在的主要问题 (7)
第三节土地利用面临的形势 (11)
第二章土地利用战略 (14)
第一节土地利用总体战略 (14)
第二节土地利用战略重点 (15)
第三章指导思想、原则和目标 (17)
第一节指导思想 (17)
第二节基本原则 (18)
第三节土地利用目标 (19)
第四章土地利用主要任务 (22)
第一节加强耕地和基本农田保护 (22)
第二节推进节约集约用地 (27)
第三节统筹区域土地利用 (32)
第四节协调土地利用和生态保护 (36)
第五章土地利用结构调整和布局优化 (37)
I
第一节土地利用结构调整 (38)
第二节土地利用布局优化 (42)
第六章土地利用重点工程和重点项目 (49)
第一节耕地保护工程 (49)
第二节村庄整理工程 (51)
第三节节地工程 (51)
第四节重点项目用地保障工程 (53)
第七章规划实施保障措施 (56)
第一节加强规划实施的法制建设 (56)
第二节强化规划实施的行政管理 (57)
第三节完善规划实施的经济手段 (58)
第四节提高规划实施的技术保障 (59)
第五节扩大规划实施的公众参与 (60)
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前言
为认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，统筹土地资源开发利用和保护，协调土地利用与生态建设，保证土地资源可持续利用，促进海峡西岸经济区又好又快发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》、《海峡西岸经济区建设纲要》和《福建省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，制定《福建省土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称《规划》）。
《规划》主要阐明规划期内全省土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和利用土地资源，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。
规划期限为2006—2020年，规划基期年为2005年，目标年为2020年，近期目标年为2010年。
规划范围为福建省行政管辖范围内的全部土地（不含金门、马祖等岛屿）。
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第一章土地利用现状与形势
第一节土地资源现状与特点
一、土地资源现状
根据2005年土地利用变更调查成果，福建省土地总面积1240.16万公顷，其中，农用地面积1076.46万公顷，占土地
总面积86.80%；
58.89
4.75%；未利用地面积
万公顷，占土地总面积
（一）农用地
1、耕地
全省耕地面积135.40万公顷，占土地总面积10.92%。主
要包括灌溉水田、望天田和旱地，其中灌溉水田面积86.18
万公顷，望天田面积22.97万公顷，旱地面积21.23万公顷，
合占耕地面积的96.29%。
全省耕地主要分布于沿海地区（包括福州市、厦门市、
莆田市、泉州市、漳州市和宁德市，下同）。沿海地区耕地面
积77.45万公顷，占全省总量57.20%，人均耕地0.03公顷；
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内陆地区（包括三明市、南平市和龙岩市，下同）耕地面积57.95万公顷，占全省总量42.80%，人均耕地0.07公顷。
2、园地
全省园地面积61.94万公顷，占土地总面积5.00%。主要包括果园和茶园，其中果园面积44.79万公顷，茶园面积14.17万公顷，分别占全省总量的72.31%和22.88%。
全省园地主要分布于沿海地区。沿海地区园地面积45.81万公顷，占全省总量73.96%；内陆地区园地面积16.13万公顷，占全省总量26.04%。
3、林地
林地是全省面积最大的用地类型。林业部门统计面积为908.07万公顷，土地利用变更调查数据为832.54万公顷（按国土部门分类的统计口径，包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地和苗圃，不包括园地和林业部门统计口径的宜林地，下同）。全省森林覆盖率为 62.96%。全省林地以有林地为主，有林地面积为667.33万公顷，占全省总量的80.16%。
全省林地集中分布于内陆地区。内陆地区林地面积547.64万公顷，占全省总量65.78%；沿海地区林地面积
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284.90万公顷，占全省总量34.22%。
4、牧草地
全省牧草地面积0.26万公顷，占土地总面积0.02%。其中天然草地面积0.19万公顷，占全省总量73.08%。牧草地在全省零星分布，近年来面积基本没有变化。
5、其它农用地
全省其它农用地面积46.31万公顷，占土地总面积3.73%。全省其它农用地主要分布于沿海地区。沿海地区其它农用地面积27.23万公顷，占全省总量58.80%；内陆地区其它农用地面积19.08万公顷，占全省总量41.20%。
（二）建设用地
1、城镇工矿用地
全省城镇工矿用地面积16.58万公顷，占土地总面积1.34%，人均城镇工矿用地99平方米。
全省城镇工矿用地集中分布于沿海地区。沿海地区城镇工矿用地面积12.94万公顷，占全省总量78.06%，人均用地97平方米；内陆地区城镇工矿用地面积3.64万公顷，占全省总量21.94%，人均用地104平方米。
2、农村居民点用地
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全省农村居民点用地面积25.76万公顷，占土地总面积2.08%，人均用地139平方米。
全省农村居民点用地集中分布于沿海地区。沿海地区农村居民点用地面积18.36万公顷，占全省总量71.27%，人均农村居民点用地133平方米；内陆地区农村居民点用地面积7.40万公顷，占全省总量28.73%，人均用地155平方米。
3、交通、水利及其它建设用地
全省交通、水利及其它建设用地面积16.55万公顷，占土地总面积1.33%。其中，交通运输用地面积6.71万公顷，水利设施用地面积6.04万公顷，分别占全省交通水利及其它建设用地总量的40.54%和36.50%。
全省交通水利及其它建设用地主要分布于沿海地区。沿海地区交通水利及其它建设用地面积10.64万公顷，占全省总量64.30%；内陆地区交通水利及其它建设用地面积 5.91万公顷，占全省总量35.70%。
（三）未利用地
全省未利用地面积104.81万公顷，占土地总面积8.45%。主要以荒草地、滩涂、河流水面为主。其中，荒草地面积51.98万公顷，占未利用地总面积49.59%，主要分布在内陆地区；
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滩涂面积22.94万公顷，占未利用地总面积21.89%，主要分布沿海地区；河流水面面积15.51万公顷，占未利用地总面积14.80%，主要分布在沿海地区。
二、土地资源特点
——土地资源绝对量少，人均耕地少
全省土地总面积仅占全国土地总面积1.30%，人口占全国2.70%。人均土地0.35公顷，仅占全国平均水平的48.14%。人均耕地0.038公顷，仅占全国平均水平的41.14%。
——宜林地多，宜耕地少
全省丘陵山地约占土地总面积90%左右，宜林地约占土地总面积74%。宜耕土地主要分布在平原（主要包括漳州平原、福州平原、泉州平原、兴化平原）和河谷盆地，仅占土地总面积的11%左右。
——耕地中高产田少，中低产田多
依据福建省“十一五”农田基本建设专项规划，全省耕地中，高产田占30.6%，中产田占51.3%，低产田占18.1%，中低产田约占全省耕地面积69.4%。
——建设用地分布不均衡，土地利用效益区域差异明显建设用地分布不均衡，沿海地区建设用地面积合计占全
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省总量71.22%。建设用地利用效益区域差异明显，沿海地区现状单位建设用地二、三产业产值为116.49万元/公顷，是内陆地区（50.74万元/公顷）的2.3倍。
——浅海滩涂广阔，开发利用仍有潜力
海域宽阔，海岸线长达3752公里。沿海的海湾125个，其中大型天然深水良港7个。港湾内侧大多分布着浅海滩涂，开发利用潜力较大。
第二节土地利用成效及存在的主要问题
一、土地利用成效
上轮土地利用总体规划批准实施以来，面对经济社会发展用地需求快速增长、土地供给约束日益加大的形势，福建省坚持实行最严格的土地管理制度，强化规划的控制和引导，妥善处理土地资源保护与合理利用关系，土地利用和管理取得了显著成效：
——耕地特别是基本农田得到切实保护，耕地减少趋势得到有效控制
强化落实了各级政府耕地保护目标责任，全面实施耕地保护制度，建立完善基本农田监控体系，严格保护基本农田。
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全省基本农田保护面积稳定在121.93万公顷以上。1997-2005年，全省年均耕地减少、年均建设占用耕地分别为0.90万公顷、0.60万公顷，与1990-1996年年均1.91万公顷、0.81万公顷相比，分别降低53%、26%，城镇和园区等各类建设占用耕地的势头得到有效控制。
——社会经济发展的合理用地需求得到有效保障，建设用地节约集约利用水平逐步提高
规划期间优先保障重大基础设施项目及符合产业政策的工业项目用地，统筹安排了民生用地。土地资源的市场化配臵领域不断扩大，市场功能不断完善，实行了项目用地规划指标控制，推进了闲臵存量土地挖潜利用。2005年全省单位建设用地二三产业产值97.5万元/公顷，与1996年41.25万元/公顷相比，增长2.36倍，高于全国同期平均水平。
——土地开发整理稳步推进，有效落实耕地占补平衡
建立完善了建设占用耕地补充责任、资金保障和规范化的土地开发整理机制，大力推进以土地整理为重点的补充耕地模式，积极稳妥地推进沿海滩涂围垦，及时补充耕地，连续多年实现耕地占补平衡。1997-2005年，我省通过土地开发整理复垦补充耕地4.71万公顷。
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——规划管理制度逐步健全，土地宏观调控的能力有所提高
建立省、市、县、乡四级土地利用总体规划体系，严格实行土地指令性计划管理，坚持土地用途管制，强化规划实施管理，建设用地预审、土地利用规划审查等规划制度不断完善。通过规划、计划，对用地有保有压，有效运用土地政策参与宏观调控。扩大规划民主决策和公众参与，各级政府及群众依法依规用地意识不断增强。
二、土地利用存在的主要问题
上轮土地利用总体规划的有效实施，促进了福建省经济社会持续健康发展，加强了耕地保护，形成了良好的生态环境形成，但土地利用与管理也面临着一些突出问题：——土地利用空间有限
全省坡度小于15度的土地面积仅占土地总面积的23.67%，但分布着全省现有71.64%的耕地和66.40%的建设用地，现有及规划的生产、生活和各项建设的用地都集中于此，行业间用地矛盾突出。并且沿海地区土地资源紧缺，沿海地区既是城镇化、工业化发展的主要承载空间，同时也是主要农业产区，随着耕地保护力度的加大，土地资源的瓶颈日益
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凸显。
——人地矛盾突出
全省人口持续增加，总人口从1996年的3261万人增加到2005的3535万人，与此同时，全省耕地面积不断减少，耕地面积从1996年的143.47万公顷减少到2005年的135.40万公顷，全省人均耕地从1996年的0.66亩下降到2005年的0.57亩。现状人均耕地远低于全国1.44亩的平均水平。
——土地资源低效利用的现象依然存在
一方面全省土地开发利用强度低，仅为4.75%，土地开发利用强度亟待提高，另一方面闲臵土地、低效土地依然存在，主要表现在城镇内部结构和布局不尽合理，存量土地亟待盘活；农村居民点多面广，存在“只见新房，不见新村”和“空心村”现象；部分沿海县市农村居民点建设散乱；部分开发区土地利用效率不高，平均投资强度和容积率低。根据“四查清、四对照”，全省低效用地约有8.20万公顷。
——耕地后备资源匮乏
根据耕地后备资源专项调查，全省国家级耕地后备资源总量仅有5.25万公顷，主要是可开垦荒草地和可开垦滩涂，合计占全省总量的93.35%。其中，可开垦荒草地分布零散，
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集中连片少，开发利用受到地形坡度和水资源的制约；滩涂围垦投资成本高，存在生态环境保护等政策方面的制约。
第三节土地利用面临的形势
本世纪头二十年是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是我省全面推进海峡西岸经济区建设的重要时期，全面贯彻落实科学发展观，构建资源节约型、环境友好型社会，建设科学发展的先行区和两岸人民交流合作的先行区等对土地利用管理提出了更高的要求，但我省人多地少、后备耕地资源不足的基本省情，以及土地利用和管理中出现的新情况、新问题，将使土地利用中的供需矛盾和深层次问题进一步显现。
一、海峡西岸经济区建设对用地的需求快速增长，建设用地供给压力越来越大
规划期间，随着海峡西岸经济区建设不断深入，全省基础设施建设的力度将不断加大，城镇化、工业化水平不断提高，预计规划期末城镇化水平将达到62%以上，都需要占用土地；并且，产业规模扩大和结构优化对用地的压力越来越大；社会主义新农村建设的不断推进，对用地保障提出了新的要
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求。但我省土地资源匮乏，可作为建设用地的空间与农业生产、生活空间重叠度高，土地供给压力将越来越大。
二、耕地后备资源匮乏，耕地占补平衡任务日趋艰巨
全省国家级耕地后备资源总量仅有5.25万公顷，补充耕地的潜力有限；耕地后备资源开发利用受到来自生态环境保护等方面的制约，开发空间越来越小；土地整理成本提高、难度加大，新增耕地率低；加上国家对补充耕地的质量要求越来越高，耕地占补平衡任务将越来越艰巨。
三、统筹区域间用地任务更加艰巨，土地调控难度加大
规划期间，是全省人口、资源、环境等矛盾突出、瓶颈约束加剧的时期，闽东南、闽东北区建设用地发展方向与耕地重叠度高，耕地保护压力大，闽西北承担着经济发展和生态保护的双重任务，区域内土地利用矛盾日益突出。同时，受历史、区位等多方面因素影响，部分区域间产业雷同，同类竞争，少数地方存在用地无序现象，全省统筹调控用地的任务难度越来越大。
规划期间，我省土地利用和管理在面临挑战的同时，也面临着重大机遇：
一、科学发展观的贯彻和落实为土地科学管理指明了方
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向
随着科学发展观的贯彻落实，全社会保护资源意识进一步提高，保护资源、节约集约利用资源逐步成为各级政府和全社会的自觉行动，有利于加强土地宏观调控、发挥市场在土地资源配臵中的基础性作用，实现各行各业土地节约集约利用，实现城乡和区域土地利用的协调，实现人地关系的和谐发展。
二、土地管理体制机制的不断健全为提高土地利用效益提供了保障
土地管理法律法规不断完善，土地监管机制不断强化，为加强土地管理、规范土地利用行为和效率提供了条件。全省综合实力的不断提高，有利于促进城乡土地利用的统筹协调，增加对基本农田建设、土地整理复垦特别是村庄整理的投入，有效地保护土地的数量、质量和生态，提高土地利用综合效益。
三、经济发展方式的转变为土地利用方式转变创造了条件
经济发展方式的转变，有利于改变片面依赖建设用地扩张带动经济增长的做法，从而为建立集约高效的土地利用模
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式，促进土地利用方式的根本转变创造了条件。
面对机遇与挑战，必须充分认识我省当前所处的历史发展阶段和土地省情，深入贯彻落实科学发展观，统筹土地资源的开发、利用和保护，统筹保护耕地与保障发展，积极探索土地利用新模式，完善土地管理法制、体制和机制，以土地利用和管理方式的转变促进经济发展方式的转变，增强对全省经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力。
第二章土地利用战略
第一节土地利用总体战略
新世纪经济全球化和区域经济一体化进程加快，区域合作与竞争势头强劲，两岸三地经贸关系日益密切，福建省从着眼于服务全国发展大局，服务于祖国统一大业出发，提出和实施了建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区的发展战略。海峡西岸经济区是以福建为主体，面对台湾，邻近港澳，北承长江三角洲，南接珠江三角洲，西连内陆，涵盖周边，具有自身特点、独特优势、辐射集聚、客观存在的经济区域。
规划期间，福建省土地利用必须紧紧围绕海峡西岸经济
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区发展战略，以科学发展观为统领，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，在人多地少、耕地后备资源匮乏、土地资源发展空间相对狭小的客观条件下，利用政策和技术创新，进一步转变土地利用方式和管理方式，实施保护与保障并举、集约挖潜和统筹协调并重的可持续发展土地利用总体战略，有效保障当前发展用地，为福建经济社会发展提供有力的资源支撑；统筹考虑长时期发展用地，为福建可持续发展提供资源永续利用空间；统筹协调土地利用与生态建设，构建环境优美、人与自然社会经济和谐发展的绿色家园。
第二节土地利用战略重点
一、土地利用统筹协调战略
实行最严格的耕地保护制度；统筹协调当前和长远、局部和全局的土地利用；统筹安排土地资源的开发、利用与耕地保护；统筹安排土地利用的布局和结构；统筹安排各类各业各区域用地；统筹协调土地利用和生态建设;统筹协调土地利用和保护群众利益的关系；统筹协调宏观调控和市场配臵资源的关系，实现科学用地，促进土地资源的可持续利用。
二、节约集约和拓展土地利用空间战略
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坚持最严格的节约用地制度，按照“控制总量、用好增量、盘活存量、提高效益”的节约集约用地目标，严格控制建设用地规模，实行土地用途管制，优化建设用地结构和布局，积极盘活闲臵土地和低效粗放利用的土地存量，鼓励利用低丘缓坡地等未利用地，科学填海造地，进一步拓展建设用地地上地下空间，缓解建设用地矛盾，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。
三、区域土地利用差异化战略
按照海峡西岸经济区建设区域发展总体要求和布局，围绕优化国土开发格局，结合区域资源环境承载能力、资源现状、未来人口分布和经济产业布局，按照区域功能定位和发展方向，确定差别化的土地利用方向和政策，促进区域土地利用协调发展。
四、统筹城乡土地管理战略
统筹城乡土地管理，从城镇、农村土地二元管理向统筹协调城乡土地利用管理转变，破除城乡二元土地结构，构建与国有土地权能一致、权益相同的集体土地产权制度，尽快建立起符合社会主义市场经济体制要求的城乡统一的土地市场管理体系。合理配臵城乡土地资源，引导人口、产业和生
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产要素合理流动，促进城乡协调发展。
五、政策和技术创新支持战略
不断创新政策，积极构建保障和促进科学发展的国土资源管理新机制，不断完善土地资源宏观调控和市场配臵机制，不断完善土地资源监管共同责任机制，不断健全土地资源开源节流机制。加大土地资源利用新技术新方法应用和推广，积极应用信息技术，实现“一张图”管理土地的新模式，建立健全“天上看、地下查、网上管”土地监管体系，努力转变国土资源的管理方式和利用方式，为土地资源科学管理提供支撑。
第三章指导思想、原则和目标
第一节指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，紧密围绕全面建设小康社会和海峡西岸经济区建设目标，以严格保护耕地为前提，以控制建设用地规模为重点，以节约集约用地为核心，统筹保障发展与保护资源，统筹安排各类、各区域用地，正确处理当前与长远、局部与整体、需要与可能的关系，加强宏观调控，创新用地模式，
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土地利用总体规划评估修改指导意见 二〇一二年九月
目录 一、指导思想 (1) 二、土地利用总体规划实施评估 (1) （一）评估目的 (2) （二）评估方式 (2) （三）评估层级和工作组织 (2) （四）评估原则 (3) （五）评估程序 (4) （六）基础资料收集 (5) （七）规划评估主要内容 (5) 三、土地利用总体规划修改 (10) （一）规划修改适用情形 (10) （二）规划修改层级、时限和工作组织 (11) （三）规划修改原则 (12) （四）规划修改程序 (13) （五）规划修改的控制性要求 (14) 四、土地利用总体规划评估修改成果要求 (15) （一）规划评估成果 (15) （二）规划修改成果 (16) 五、土地利用总体规划评估修改成果审批 (18) （一）土地利用总体规划评估成果审批 (18)
（二）土地利用总体规划修改成果审批 (18) 附录1 规划评估工作程序 (19) 附录2 土地利用总体规划实施情况定量评价计算方法. 20附录3 土地利用总体规划评估成果表格示例 (27) 附录4 土地利用总体规划修改成果表格示例 (36)
土地利用总体规划评估修改指导意见 目前，全国省、市、县、乡新一轮土地利用总体规划（以下简称规划）基本编制完成，进入全面实施阶段。为建立健全规划评估制度，严格规范规划修改，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，保障和促进科学发展，特制定土地利用总体规划评估修改指导意见。 一、指导思想 土地利用总体规划评估修改工作以科学发展观为统领，围绕保护资源和保障发展目标，坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地用途管制，促进节约集约用地，有效参与宏观调控，提高土地规划的科学性和权威性，使土地利用总体规划能够应对经济社会客观发展的要求，促进经济社会全面协调可持续发展。 二、土地利用总体规划实施评估 土地利用总体规划实施评估（以下简称“规划评估”）是指在规划实施期间，以规划目标为依据，按照有关评价方法和要求，针对规划编制、审批和实施等情形进行定期跟踪、监测，分析规划对经济、社会与环境等方面发展变化产生的影响、规划实施取得的成效以及存在的问题，评估规划的合理性与现势性，就促进规划有效实施提出评估意见和解决方
国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知 国土资发…2012?2号 各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，部有关直属单位，部机关各司局： 国务院批准《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《纲要》）以来，各省（区、市）根据《纲要》确定的各项土地利用目标和要求，积极推进地方各级土地利用总体规划修编和审批工作。目前，地方各级土地利用总体规划修编工作已基本完成，大部分规划已批准实施。从2012年4月1日起，土地管理各项相关工作以经批准的新一轮土地利用总体规划和数据库为依据。为严格实施土地利用总体规划，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，落实最严格的土地管理制度，保障和促进科学发展，现就有关事项通知如下： 一、充分认识严格实施土地利用总体规划的重要意义 土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据，事关国家和人民长远利益。各级国土资源主管部门要充分认识土地利用总体规划在土地管理工作中的基础地位和引领作用，切实做好土地利用总体规划实施管理工作，不断提高土地资源对经济
社会全面协调可持续发展的保障能力。 土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。各级国土资源主管部门要严格依据土地利用总体规划，从严审查各地区、各部门、各行业编制的城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境建设等相关规划，不得以任何名义改变土地利用总体规划确定的用地规模、结构和布局安排，确保各类规划在土地利用上与土地利用总体规划相衔接。凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局，强化土地利用总体规划对土地利用的整体管控作用。 二、严格依据规划划定和保护基本农田 （一）及时划定基本农田。各地要严格按照土地利用总体规划确定的基本农田保护目标、保护区布局及管制规则，在土地利用总体规划批准之后3个月内完成基本农田划定工作。基本农田划定后，实行永久保护，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。 （二）完善基本农田保护区管理。列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内，或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在不突破多划基本农田面积额度的前提下，占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时，按一般耕地办理建设用地审批手续，不需另外补划基本农田，但用地单位必须落实补充耕地任务，按
城市规划与土地利用总体规划的关系
城市规划与土地利用总体规划的关系： 相同之处：1、都有相关的法律依据，土地利用总体规划依据的是《土地管理法》城市规划依据的是《城乡规划法》 2、组织领导，都由各级人民政府负责组织 3、规划审批，都是分级审批 4、两规关系的法律规定，两规法律均规定 规划的不同之处： 1、规划的范围不同《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。说明土地利用总体规划范围是相应行政级别辖区内全部土地资源，是从整体上把握区域内全部土地资源的合理利用、开发和整治。《城乡规划法》第三条规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市 总体规划中划定。 2、关于规划思路。两规的规划思路是不同的，这两规之间重要的相异之处。《土地管理法》第十八条明确规定，下级土地利用总体规划应当依
土地利用总体规划和城乡总体规划（以下简称“两规”）同为指导地区经济发展的重要空间性规划，两规的充分衔接对城乡建设顺利进行和可持续发展都有巨大的促进作用。然而在两规的编制过程中，由于出发点、规划对象、范围等方面存在不同，导致两规无法充分衔接，如城镇用地规模和布局难以协调一致、城镇形态难以保持一致及基础设施规划布局不同等。两规内容的不一致使部分建设项目无法同时符合两个规划，从而不能实现用地。这样不仅降低了土地利用效率、浪费了两规的建设用地指标，而且让土地使用者无所适从，损害了政府职能部门的公信力。两规不能充分衔接与目前规划编制实施的制度方法有很大关系，系统地分析两规编制中存在的问题，并从制度的角度研究解决方案，是促使两规协调的关键。 一、两规协调的基础 土地利用总体规划和城乡总体规划都是地方政
土地利用总体规划调整完善工作方案 土地规划调整完善工作方案 一、规划调整完善工作的主要任务 （一）合理调整规划目标和主要控制指标 严格根据上级下达的控制指标，依据土地利用总体规划中期评估成果和全国第二次土地调查成果，合理调整各乡（镇、街道）土地利用总体规划目标和控制指标。其中耕地保有量和基本农田控制指标原则上在原分解下达任务的基础上，根据规划实施情况、异地调剂情况以及上级调整情况进行调整。对矛盾较为突出的城乡建设用地坚持眼光向内，积极盘活现有的存量，努力推进实施城乡建设用地增减挂钩政策，探索规划建设用地空间管控新办法。新增建设用地规模坚持剩余规模进行统筹，通过建立规划实施年度调节机制，在城乡建设用地扩展边界内根据区域内低效用地再开发利用、闲置土地开发利用、批而未供土地利用、盘活存量用地等节约集约用地状况，按年度追加予以落实，用有限的增量撬动存量的方法促进全省土地节约集约利用。 （二）严格划定“三条红线” 按照国家新型城镇化发展要求，依据第二次全国土地调查成果，合理划定“城市开发边界”、“永久基本农田红线”和“生态保护红线”，进一步落实建设用地空间管制和用途管制制度。“三条红线”相辅相成，划定工作应在规划调整完善中统筹安排，以规划调整完善工作为基础，加强部门间沟通协调，形成合力，引导形成合理的国土空间开发格局。 永久基本农田的划定要遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，将通过标准农田建设、高标准基本农田建设、粮食生产功能区建设、农田水利标准化建设、农业综合开发等工作建成的优质耕地优先划为永久基本农田，其中将集中连片、设施完善、质量优良、土壤清洁、适合规模经营和现代化耕作方式的平原优质耕地划为永久基本农田示范区。同时，将劣质耕地和不符合要求的其它土地划出永久基本农田，稳妥有序地优化永久基本农田结构和布局。 生态保护红线划定要在现有规划的禁止建设区基础上，将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等，划入生态保护红线。 城镇建设用地扩展边界（即城市开发边界）划定应以现行土地利用总体规划的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划充分协调，避让基本农田和生态保护红线、蓄滞洪区、地质灾害区，通过“摸家底、定底线、定规模、定形态”等步骤，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。农村建设用地扩展边界划定应与新农村建设规划、农村土地整治规划相衔8 / - 1 - 土地利用总体规划调整完善工作方案 接，对中心村、保留村边界划定要充分征求当地群众意见。 （三）严格更新规划数据库
土地利用总体规划的编制程序 编制土地利用总体规划的程序主要分为以下四个阶段： （1）准备工作阶段 准备工作包括成立规划领导小组和规划办公室，拟定规划工作方案和工作计划，并报同级人民政府批准，落实规划经费和人员，广泛收集已有的现状和规划资料等，具体包括： 1）组织准备 因为土地利用总体规划是一项综合协调工作，涉及到许多部门，所以土地总体规划应由当地政府来领导，成立由主管县长任组长，有关部门领导为成员的总体规划领导小组，办公室设在土地管理部门，负责日常工作。规划办公室是具体编制规划的工作班子，应包括主要学科的科技人员，但更重要的是有适合做综合工作的专家。 2）思想准备 思想动员是一项重要的准备工作，因为目前规划无用论的思想还相当普遍。思想动员首先要说明规划的意义、目的和作用。 3）业务准备 包括编制和批准规划任务书（或工作方案）、业务培训、制定切实可行的工作计划、落实经费等。 ①规划任务书：要求明确规划的范围、时间期限、指导思想、目的、参与规划的部门、成果要求以及方法步骤、领导机构和工作班子等。 ②工作计划：要求在明确土地利用总体规划任务的基础上制定，
内容包括：详细列出需搜集的各种信息资料及来源，明确每一步骤的具体任务和方法，进行人员分工和业务培训，明确物资设备供应，作出费用预算，确定时间进度表，制定必要的规章制度等。 （2）调查研究阶段 收集、整理和分析有关自然资料、土地资源、土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料。已有资料的不足部分或不准确部分，应进行必要的补查和核实。设置专题开展研究。通过上述工作，要对全区域土地利用状况、土地资源的优势和潜力，以及今后各项事业的土地需求量作出准确的预测，找出土地利用中存在的主要问题和应采取的方针与对策，编写《问题报告书》，为编制规划提供可靠依据。资料的质量对分析研究的结论是否准确有决定性的影响、因此，要通过资料的整理和对比，选择其中可靠程度高者加以应用。 1）确定土地利用问题 重点开展如下几方面研究 ①土地利用现状分析。了解土地利用的演变及其规律，目前土地利用的状况及存在问题。 ②土地利用潜力研究。包括土地资源的自然适宜性，待开发土地的潜力，以及不同投入水乎下土地资源的生产潜力和人口承裁潜力。 ③各部门用地需要量预测。根据规划期间人口增长和社会经济发展趋势，预测各部门用地的需求量。 根据以上三方面调查研究，同社会经济发展目标相对照，可以提出当前存在的和规划期间可能发生的各种土地利用问题。从而确定土
南京市秦淮区光华路街道土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案 南京市秦淮区光华路街道办事处 二O一七年一月
目录 第一章总则 (1) 第二章土地利用现状 (4) 第三章土地利用总体规划指标调整 (5) 第四章土地利用结构与布局调整 (6) 第一节土地利用结构调整 (6) 第二节土地利用布局优化 (7) 第五章土地用途分区 (8) 第六章建设用地空间管制分区 (10) 第七章重点建设项目 (11) 第八章规划实施保障措施 (11) 第一节行政措施 (12) 第二节经济措施 (12) 第三节经济措施 (13) 第四节社会措施 (13) 第九章附则 (15) 附表 (16)
第一章总则 1、规划目的 为贯彻党中央、国务院对国土资源工作提出的新要求，进一步统筹区域土地利用结构和布局，促进新型城镇化和生态文明建设，加强耕地和基本农田保护，促进土地节约集约利用水平明显提高，保障土地资源的可持续利用，依据国家、江苏省有关法律法规和方针政策，编制《南京市秦淮区光华路街道土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》。 2、指导思想 全面贯彻党的十八大以来中央的系列要求和省委、省政府的决策部署，落实五大发展理念，坚持“保护资源、节约集约、维护权益、创新改革”的工作要求，按照“保护为先、优化为本、调控为要”的原则，以资源环境承载力评价为前提，以节约集约用地为核心，严控建设用地总量和强度，统筹安排各类用地，强化土地利用空间管制，提高土地资源配置效率，为实现全面跨越发展提供土地资源保障。 3、基本原则 1、保护优先、统筹兼顾。坚持耕地数量、质量、生态三位一体保护，优先划定永久基本农田和生态保护红线。统筹安排生产、生活、生态空间，引导形成合理的国土空间开发格局。 2、总量控制、布局优化。综合资源环境承载力评价，确定建设用地规模，优化城乡建设用地结构和布局，形成功能清晰、协调有序
《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）》 目录 .、八、- 刖言 第一章土地利用面临的形势 第一节土地利用现状 第二节机遇与挑战 第二章指导原则与目标任务 第一节指导原则 第二节规划目标 第三节主要任务 第三章保护和合理利用农用地 第一节严格控制耕地流失第二节加大补充 耕地力度第三节加强基本农田保护第四节 强化耕地质量建设第五节统筹安排其他农 用地第四章节约集约利用建设用地第一 节严格控制建设用地规模第二节优化配置 城镇工矿用地 第三节整合规范农村建设用地
第四节保障必要基础设施用地 第五节加强建设用地空间管制 第五章协调土地利用与生态建设 第一节加强基础性生态用地保护 第二节加大土地生态环境整治力度 第三节因地制宜改善土地牛态环境 第7V章统筹区域土地利用 第一节明确区域土地利用方向 第二节实施差别化的区域土地利用政策 第三节加强省级土地利用调控 第七章规划实施保障措施 第一节加强规划对土地利用的整体控制 第二节健全规划实施管理制度 第三节兀善规划实施的利益调T机制 第四节加强规划实施的基础建设 第五节推进规划民主决策 附表 耕地保有量、基本农田保护面积指标1 : 附表 建设用地指标 2 : 附表 园地指标 3 : 附表 林地指标 4 : 附表 牧草地指标 5 : 附表6:近期新增建设用地及补充耕地指标 ■、八、- 刖百
为了深入贯彻科学发展观，切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕 地的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进国民经济又好又快发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，在《全国土地利用总体规划纲要（1 997 — 20 10年）》基础上，制定《全国土地利用总体规划纲要（2 0 0 6 — 2 0 2 0年）》（以下简称《纲要》）。 《纲要》主要阐明规划期内国家土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。 《纲要》以2 0 0 5年为基期，以2 0 2 0年为规划期末年。《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。 第一章土地利用面临的形势 第一节土地利用现状 根据全国土地利用变更调查，到2 0 0 5年底，全国农用地面积为6 5 7 0 4.74万公顷（9 8 5 5 7 1万亩），建设用地面积为3 1 9 2.2 4万公顷 （ 4 7 8 8 4万亩），其他为未利用地。在农用地中，耕地面积为1 2 2 0 8. 2 7万公顷（1 8 3 1 2 4万亩），园地面积为1 15 4. 9万公顷（1 7 3 2 3 万亩），林地面积为2 3 5 7 4.1 1万公顷（3 5 3 6 1 2万亩），牧草地面积为2 6 2 1 4.3 8万公顷（3 9 3 2 1 6万亩），其他农用地面积为255 3.0 9万公顷（3 8 2 9 6万亩）。在建设用地中，居民点及工矿用地面积为 2 6 0 1.5 1万公顷（3 9 0 2 3万亩），交通运输用地面积为2 3 0.8 5 万公顷（3 4 6 3万亩），水利设施用地面积为3 5 9.8 7万公顷（5 3 9 8 万亩）。 党中央、国务院高度重视土地利用和管理。自《全国土地利用总体规划纲要 （ 1 9 9 7 — 2 0 10年）》批准实施以来，通过制定和实施一系列加强土地宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显现： ——农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地规模逐步下降。1 9 9 7 — 2 0 0 5年，全国非农建设年均占用耕地2 0. 3 5万公顷（ 3 0 5万亩），与1 9 9 1 — 1 9 9 6年年均占用2 9.3 7万公顷（441万亩）相比降低了3 1%。 ——建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的必要用地。2 0 0 5年与1 9 9 6年相比，单位建设用地二、三产业产值从1 9.63万元/公顷（1.31万元/亩）增加到50万元/公顷（3.33万元/亩），增长了 1.5倍。 土地整理复垦开发力度加大，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡
全国土地利用总体规划纲要 （2006～2020年）调整方案 为更好地保障“十三五”时期经济社会发展，确保我国实有耕地数量稳定、质量不下降，提高土地利用节约集约水平，维护土地利用总体规划的严肃性、权威性和可操作性，根据第二次全国土地调查（以下简称二次调查）成果，经国务院同意，对《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》（以下简称《纲要》）进行调整完善。 一、指导思想 全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，通过土地利用总体规划调整，强化规划管理和用途管制，加快生态文明建设，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。 二、调整原则 （一）总体稳定、局部微调。坚持《纲要》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施《纲要》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。局部调整完善《纲要》，增加耕地保护任务，优化建
设用地布局。 （二）应保尽保、量质并重。耕地是我国最为宝贵的资源。既要守住18亿亩耕地数量，更要保证耕地质量不下降，对二次调查查明增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。 （三）节约集约、优化结构。按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量；统筹建设用地增量与存量，合理调整优化建设用地结构和布局，降低工业用地比例，优化国土空间开发格局；适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求。 （四）统筹兼顾、突出重点。正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。 （五）加强协调、充分衔接。坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调，做好其对下级规划的控制，完善土地用途管制制度。 三、调整的主要内容 （一）关于耕地调整。按照坚守18亿亩耕地保护红线，确保实有耕地数量稳定、质量不下降的要求，到2020年，-2-
土地利用规划名词解释（试行） 全国土地利用总体规划修编工作委员会 2008年8月22日
组织牵头单位：国土资源部规划司 技术承担单位：中国土地勘测规划院协作单位：中国地质大学（北京） 审定： 主要编写人员： 参加人员：
土地利用规划名词目录（236条） 1．基本名词（33条） (5) 土地利用土地利用现状土地利用现状分类土地利用规划土地利用规划体系土地规划用途分类土地利用规划信息系统规划区规划期限规划目标规划指标约束性指标预期性指标基本农田土地利用规划区土地用途管制区基本农田保护区一般耕地区其它农地区林业用地区牧业用地区城镇建设用地区城镇近期建设用地区工矿用地区村镇建设用地区风景旅游用地区自然和人文景观保护区其它用途区土地利用方针土地利用问题土地利用现状分析土地利用战略土地可持续利用 2．总体规划（55条） (7) 土地利用总体规划全国土地利用总体规划纲要省级土地利用总体规划市级土地利用总体规划县级土地利用总体规划乡级土地利用总体规划土地利用总体规划程序土地利用规划供选方案土地利用总体规划方案土地利用总体规划编制土地利用总体规划修改土地利用总体规划调整土地供需平衡分析土地需求量预测土地利用数量结构土地利用空间结构土地利用数量结构调整土地利用布局调整城市扩展边界城乡建设用地扩展边界耕地保有量基本农田面积建设用地总规模城市建设用地规模城镇工矿用地城乡建设用地规模新增建设占用农用地规模新增建设占用耕地规模土地整理复垦开发补充耕地规模人均城镇工矿用地人均城镇工矿用地水平基本农田保护率土地利用率土地利用总体规划文本土地利用总体规划说明土地利用结构调整表土地利用总体规划图土地利用现状图土地利用规划分区图中心城区建设规模控制图市域建设规模控制图土地用途管制规则规划图件园地规模林地规模牧草地规模新增建设用地规模交通水利用地规模单位建设用地二三产业产值工矿废弃地复垦率基本农田保护面积规划大纲规划成果中心城市土地利用规划编制土地利用规划实施保障措施 3．土地利用分析与调查评价（53条） (10)
城市规划与土地利用总体规划的关系： 相同之处：1、都有相关的法律依据，土地利用总体规划依据的是《土地管理法》城市规划依据的是《城乡规划法》 2、组织领导，都由各级人民政府负责组织 3、规划审批，都是分级审批 4、两规关系的法律规定，两规法律均规定 规划的不同之处： 1、规划的范围不同《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。说明土地利用总体规划范围是相应行政级别辖区内全部土地资源，是从整体上把握区域内全部土地资源的合理利用、开发和整治。《城乡规划法》第三条规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。 2、关于规划思路。两规的规划思路是不同的，这两规之间重要的相异之处。《土地管理法》第十八条明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。应当确保省、自治区、直辖市行政区域内耕地总量不减少。由此可知，土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，本着“从供给制约和引导需求”，重在“控制”，而且是刚性的。城市总体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题，是从需要出发，着眼于“发展”。 3、两个规划的行政主管部门不同 4、两个规划编制的工作路线不一样 5、从微观上来说，两大规划的统计口径和范围存在差异 6、规划期限不一样 土地利用总体规划和城乡总体规划（以下简称“两规”）同为指导地区经济发展的重要空间性规划，两规的充分衔接对城乡建设顺利进行和可持续发展都有巨大的促进作用。然而在两规的编制过程中，由于出发点、规划对象、范围等方面存在不同，导致两规无法充分衔接，如城镇用地规模和布局难以协调一致、城镇形态难以保持一致及基础设施规划布局不同等。两规内容的不一致使部分建设项目无法同时符合两个规划，从而不能实现用地。这样不仅降低了土地利用效率、浪费了两规的建设用地指标，而且让土地使用者无所适从，损害了政府职能部门的公信力。两规不能充分衔接与目前规划编制实施的制度方法有很大关系，系统地分析两规编制中存在的问题，并从制度的角度研究解决方案，是促使两规协调的关键。一、两规协调的基础 土地利用总体规划和城乡总体规划都是地方政府为了城市可持续发展、土地可持续利用而编制的，最终目标也都是为了合理利用土地资源，促进经济、社会与环境的协调、可持续发展，从根本上不存在矛盾。随着城市规划和土地利用规划两门学科的不断进步和完善，两规在编制中有越来越多的共通点，两规的方案更需要共同研究、相互衔接来确定，两规在前期研究、
土地规划调整完善工作方案 一、规划调整完善工作的主要任务 （一）合理调整规划目标和主要控制指标 严格根据上级下达的控制指标，依据土地利用总体规划中期评估成果和全国第二次土地调查成果，合理调整各乡（镇、街道）土地利用总体规划目标和控制指标。其中耕地保有量和基本农田控制指标原则上在原分解下达任务的基础上，根据规划实施情况、异地调剂情况以及上级调整情况进行调整。对矛盾较为突出的城乡建设用地坚持眼光向内，积极盘活现有的存量，努力推进实施城乡建设用地增减挂钩政策，探索规划建设用地空间管控新办法。新增建设用地规模坚持剩余规模进行统筹，通过建立规划实施年度调节机制，在城乡建设用地扩展边界内根据区域内低效用地再开发利用、闲置土地开发利用、批而未供土地利用、盘活存量用地等节约集约用地状况，按年度追加予以落实，用有限的增量撬动存量的方法促进全省土地节约集约利用。 （二）严格划定“三条红线” 按照国家新型城镇化发展要求，依据第二次全国土地调查成果，合理划定“城市开发边界”、“永久基本农田红线”和“生态保护红线”，进一步落实建设用地空间管制和用途管制制度。“三条红线”相辅相成，划定工作应在规划调整完善中统筹安排，以规划调整完善工作为基础，加强部门间沟通协调，形成合力，引导形成合理的国土空间开发格局。 永久基本农田的划定要遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，将通过标准农田建设、高标准基本农田建设、粮食生产功能区建设、农田水利标准化建设、农业综合开发等工作建成的优质耕地优先划为永久基本农田，其中将集中连片、设施完善、质量优良、土壤清洁、适合规模经营和现代化耕作方式的平原优质耕地划为永久基本农田示范区。同时，将劣质耕地和不符合要求的其它土地划出永久基本农田，稳妥有序地优化永久基本农田结构和布局。 生态保护红线划定要在现有规划的禁止建设区基础上，将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等，划入生态保护红线。 城镇建设用地扩展边界（即城市开发边界）划定应以现行土地利用总体规划的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划充分协调，避让基本农田和生态保护红线、蓄滞洪区、地质灾害区，通过“摸家底、定底线、定规模、定形态”等步骤，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。农村建设用地扩展边界划定应与新农村建设规划、农村土地整治规划相衔
安徽省城市开发边界和 永久基本农田控制线数据标准 2016年6月
目录 1适用范围 (1) 2编制依据 (1) 3数据内容 (2) 4定位基础 (2) 5数据质量与制图规定 (2) 5.1数据要求 (2) 5.2图示符号 (5) 6成果数据提交规定 (6) 6.1成果数据提交内容和格式 (6) 6.2成果数据存储方式 (6) 附录A 控制线分类、代码和表达图示 (7) 附录B 城乡规划用地分类、代码和表达图示 (7) 附录C1市(地)土地利用总体规划土地利用功能区分类、代码和表达图示 (8) 附录C2县土地利用总体规划土地用途区分类、代码和表达图示. 9 附录D 建设用地管制分区分类、代码和表达图示 (10)
1适用范围 本标准适用于安徽省城市（县城）开发边界和永久基本农田控制线划定与数据交换。 2编制依据 (1) 《中华人民共和国城乡规划法》（2008） (2) 《中华人民共和国土地管理法》（2004） (3) 《基本农田保护条例》（1998） (4) 《安徽省基本农田保护条例》（2004） (5) 《城市规划编制办法》（2006） (6) 《中华人民共和国行政区划代码》(GB/T 2260-2007) (7) 《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011) (8) 《基础地理信息城市数据库建设规范》(GB/T 21740-2008) (9) 《城市规划制图标准》(CJJ/T97-2003) (10) 《城市规划数据标准》(CJJ/T 199-2014) (11) 《市（地）级土地利用总体规划编制规程》(TD/T 1023-2010) (12) 《县级土地利用总体规划编制规程》(TD/T 1024-2010) (13) 《市（地）土地利用总体规划数据库标准》(TD/T 1026-2010) (14) 《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010） (15) 《市（地）级土地利用总体规划制图规范》(TD/T 1020-2009) (16) 《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009） (17) 《第二次全国土地调查技术规程》（TD/T 1014-2007） (18) 《第二次全国土地调查数据库更新标准》（试行） (19) 《基本农田数据库标准》（调整试行稿） (20) 《安徽省城市总体规划用地布局数据库规定》(2015) (21) 《关于统筹开展城市开发边界和永久基本农田划定有关问题的通
摘要：随着社会的发展与进步，重视土地利用总体规划与城市总体规划对于现实生活中具有重要的意义。本文主要介绍土地利用总体规划与城市总体规划存在的问题及建议的有关内容。 关键词：土地；利用；规划；城市；建议；理论 引言对于城市总体规划及其土地利用规划的讨论，近些年在规划界就从来没有停止过。大家不断地发现问题，又不断地提出对策建议，但是，多年来城市总体规划并没有产生很大的变革，规划的编制.审批以及规划师在认识方法上都没有太大的变化。虽然城市总体规划问题多多早已是不争的事实。但是改革一直未能以强有力的姿态开始。 1.土地利用总体规划与城市总体规划的理论基础 1．1规划的基本原则——可持续发展 1 9 9 4年中国制定并发布了《中国21世纪议程——中国2 1世纪人口.环境与发展白皮书》，这是世界上第一部国家级21世纪议程，它的核心思想是提出在中国实现可持续发展战略。中国政府为了在各级地方政府各部门贯彻执行中国21世纪议程，采取了一系列重大行动和措施，其中包括把可持续发展作为我国的发展战略之一，以推动地方实施中国21世纪议程《我们共同的未来》中提出可持续发展定义：“可持续发展既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁”。 1．2 城市与区域发展的整体性——要求规划之间的融合城市是非农业人口集中.以从事工业.第三产业等非农活动的地域，是一定地域范围内社会经济和文化活动的集中点，是区别于比较单一而分散的农村居民的社会空间结构形式。与自然系统相比，城市是一个社会.经济活动高度密集的综合体，是一个以人为主体的较为脆弱的生态系统。城市以其紧密联系的区域为依托。与城市紧密联系区域的资源.大气.水.生物.经济和社会发展等因素是城市发展的基础，它们既起着为城市发展提供能源.水.粮食.劳动力等，又是城市产品的主要市场。同时起着消化.吸收和降解城市的废物。特别是随着城市化进程的逐步加速，城市与乡村之间逐渐融合，城市与区域日益成为一个发展的整体。按照霍华德的田园城市理论，城市与乡村之间应该避免利益相互冲突，力求建立一种城市与乡村融合的协调发展形式，城市与乡村统一规划@。城市规划与区域规划必须相结合，而我国现阶段所进行的土地利用总体规划的主要内容是区域规划与城市规划的一个部分。在国际规划界流行的一种观点：“真正的城市规划必须是区域规划(ture city planning must be regional planing)ⅲ。在中国城镇密集的高城市化地区，尤其应该加强区域规划。城市规划应该逐步拓展到大都市地区范围的规划。 1．3整体规划的原则要求根据著名规划专家萨伦巴教授所述，整体规划需要四个方面的结合：@①功能上的结合，是指物质规划.经济规划与社会规划之间的结合，将三者作为一个整体；②不同层次地域空间的结合，是指国土规划.区域规划.城市规划之间的结合，表明城市与乡村的规划必须结合起来，形成协调的有机整体；③地域规划与部门规划的结合，是将来自农业.工业.交通等各个部门上下级的纵向计划和建议与横向的地域空间规划联系起来，与地域的空间需求和发展可能结合起来。④时间上的结合，主要是考虑规划的动态性.时间和空间的结合性.规划的弹性等问题。规划的整体性原则要求城市总体规划.土地利用总体规划作为一个规划的整体，统一于区域与城市规划为主体的综合空间规划体系之中。 2.对城市总体规划现存问题的剖析 2．1城市总体规划历史的回顾在我国所有的城市规划类型中，城市总体规划无疑是法律地位.权威性.受重视程度和期望值最高的。从改革开放至今，我国的城市普遍经历过两轮总体规划。总体规划的期限一般为近期5年，远期15～2o年，并且重点放在远期，即期望总体规划能对城市未来20年的各项开发建设在统筹安排.合理布局的基础上做出综合的部署。但是现实往往并没有期望的那么完美，实践表明：第一轮的总体规划平均发挥了不到10年的作用。第二轮的刚过5年就已经与实际建设相去甚远。在当前我国“发展是硬道理”的大背景下．城市总体规划的处境十分尴尬。回顾我
土地利用总体规划的目标 土地利用总体规划是协调土地供给与需求矛盾，提高土地利用率和生产率，保护土地生态环境，促进国民经济持续迅速发展。土地利用总体规划目标的确定具有全局性、宏观性、战略性，是指导调整区域内土地利用结构的调整方向和途径。土地利用总体规划目标是依据当地国民经济的长期规划对土地资源的需求、土地资源的供给状况、土地的人口承载潜力和土地利用战略的研究成果，提出区域规划年所应实现的土地利用目标。 有总目标和具体目标。 （一）全国土地利用总体规划的目标：在保护生态环境的前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放经营向集约经营转变，土地利用结构与布局明显改善，土地产出率和综合利用效益有比较明显的提高，为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。 （二）具体目标：是总体目标下的子目标，是总目标的具体体现。以规划指标来体现。 土地利用总体规划的任务：编制土地利用总体规划是我国现阶段土地管理的重要任务之一。土地利用总体规划 作为国家措施，其任务可概括为以下三个方面： 1、土地利用的宏观调控 为了加强国家对土地利用的宏观管理，必须建立一个土地利用宏观管理体系，如用地计划体系、土地信息系统等。土地利用总体规划则是土地利用宏观管理体系的重要基础和主要依据。国家通过土地利用总体规划协调国民经济各部门的土地利用活动，从而建立适应经济、社会和市场发展需要的合理的土地利用结构，合理配置土地资源，有效地利用土地资源和杜绝土地资源的浪费。 2、土地利用的合理组织 国家通过土地利用总体规划在时空上对各类用地进行合理布局，如对农业用地(如农、林、牧、水产用地)和建设用地(如城镇居民点、工矿、交通和水利设施用地等)以及自然保护区、风景旅游区等专项用地的布局，并对后备土地资源潜力进行综合分析研究，制定相应的配套政策，实施寓利用于保护之中的策略，引导土地资源的开发、利用、整治和保护，以保证充分、合理、科学、有效地利用有限的土地资源，防止对土地资源的盲目开发。 3、土地利用的规范监督 根据《中华人民共和国土地管理法》的规定中关于“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”。土地利用总体规划具有法律效力，任何机构和个人不得随意变更规划方案，各项用地审批必须依据规划，土地利用总体规划是监督各部门土地利用的重要依据。规划方案的修改也必须按编制规划的法定程序进行。 土地利用总体规划的内容：土地利用总体规划涉及范围广，内容丰富，不同级别不同区域的土地利用总体规 划由于区域差异和级别不同，而侧重点和内容深度不同。但—般来讲，土地利用 总体规划主要包括以下几个方面的内容，即： （一）土地利用现状分析（摸清家底） 1、提供规划的基础数据：自然、社会、经济等。 2、土地利用的现状和存在的问题 3、分析土地利用的制约因素 4、提出规划重点解决的土地问题 （二）土地供给量预测 1、评价土地质量 2、(建设用地和农用地)利用潜力的测算 3、未利用地适宜开发的数量和方向。 （三）土地需求量预测：各部门未来建设用地求量和农业用地需求进行预测 （四）确定规划目标和任务 在土地利用现状分析和土地供需预测的基础上，拟定规划的主要任务、目标和基本方针。 （五）土地利用结构与布局调整：为实现规划的目标，对各类用地进行综合平衡。 （六）土地利用分区：有利于规划的实施，达到用途管制的目的。
土地利用规划名词解释( 试行) 全国土地利用总体规划修编工作委员会 8月22日
组织牵头单位: 国土资源部规划司 技术承担单位: 中国土地勘测规划院 协作单位: 中国地质大学( 北京) 审定: 主要编写人员: 参加人员:
土地利用规划名词目录( 236条) 1．基本名词( 33条) (5) 土地利用土地利用现状土地利用现状分类土地利用规划土地利用规划体系土地规划用途分类土地利用规划信息系统规划区规划期限规划目标规划指标约束性指标预期性指标基本农田土地利用规划区土地用途管制区基本农田保护区一般耕地区其它农地区林业用地区牧业用地区城镇建设用地区城镇近期建设用地区工矿用地区村镇建设用地区风景旅游用地区自然和人文景观保护区其它用途区土地利用方针土地利用问题土地利用现状分析土地利用战略土地可持续利用 2．总体规划( 55条) (7) 土地利用总体规划全国土地利用总体规划纲要省级土地利用总体规划市级土地利用总体规划县级土地利用总体规划乡级土地利用总体规划土地利用总体规划程序土地利用规划供选方案土地利用总体规划方案土地利用总体规划编制土地利用总体规划修改土地利用总体规划调整土地供需平衡分析土地需求量预测土地利用数量结构土地利用空间结构土地利用数量结构调整土地利用布局调整城市扩展边界城乡建设用地扩展边界耕地保有量基本农田面积建设用地总规模
城市建设用地规模城镇工矿用地城乡建设用地规模新增建设占用农用地规模新增建设占用耕地规模土地整理复垦开发补充耕地规模人均城镇工矿用地人均城镇工矿用地水平基本农田保护率土地利用率土地利用总体规划文本土地利用总体规划说明土地利用结构调整表土地利用总体规划图土地利用现状图土地利用规划分区图中心城区建设规模控制图市域建设规模控制图土地用途管制规则规划图件园地规模林地规模牧草地规模新增建设用地规模交通水利用地规模单位建设用地二三产业产值工矿废弃地复垦率基本农田保护面积规划大纲规划成果中心城市土地利用规划编制土地利用规划实施保障措施 3．土地利用分析与调查评价( 53条) (10) 土地利用现状调查土地产出率土地垦殖率土地利用程度土地利用效益土地利用社会效益土地利用生态效益人均居民点用地面积人均牧草地人均土地单位耕地面积粮食产量单位播种面积产量单位播种面积产值单位草场面积产量单位草场面积产值单位林地面积产量单位林地面积产值单位园地面积产量单位园地面积产值单位水面面积产量单位水面面积产值单位建设用地产值单位产值占地率耕地灌溉率耕地复种指数土地利用集约度容积率林木覆盖率水面利用率中低产田比率受灾面积比率土地盐渍化面积比率水
一、两规的定义土地利用总体规划：在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土 地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。城市总体规划：历史情况、资源条件、指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。二、两规的关系相互制约相互包含 从规划范围和内容来看，城镇总体规划的土地利用规划部分属于土地利用总体规划的一部分，市政建设、城镇体系等，而土地利用总体规划未包但城镇规划还包括城镇社会经济发展战略、含这些内容。两者都属于区域规划中最低层次的规划，其关系应当是相互包含和制约的关系。1、土地使用规划是城市总体规划的核心2、城市总体规划为土地利用总体规划提供宏观依据3、两者相互协调和衔接三、两规的相同与不同1）共同目标：为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。（2）两者关系：（①土地使用规划是城市总体规划的核心 在比较宏观的层面上对土为主要目标，土地利用总体规划以保护土地资源（特别是耕地）而城市规划侧重于城市规划区内土地和空间资源的合理地资源及其使用功能进行划分和控制，利用。②城市总体规划为土地利用总体规划提供宏观依据 城市经济社会城市总体规划除了土地使用规划内容外，还包括城市区域的城镇体系规划、 发展战略以及空间布局等内容，这些都为土地利用总体规划提供宏观依据。③两者相互协调和衔接 以促进城市与区域经济社会土地利用总体规划不仅要为城市的发展提供充足的发展空间， 城市规划范围内优化城市空间布局提供灵活性；的发展，而且还应为合理选择城市建设用地、城市总体规划应进一步树立合理和集的用地布局应主要根据城市空间结构的合理性进行安排。约用地、保护耕地的概念。城市规划中的建设用地标准、总量，应和土地利用规划充分协商一致。城市总体规划为土地利用总体规划都应在区域规划的指导下，相互协调和制约，共同遵循合理用地、节约用地，保护生态环境，促进经济、社会和空间协调发展的原则规划思路不同土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。而城市总体规耕地面积三项控制指标J城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、划编制时，没有自上下达的规划控制指标，经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展。 人口统计口径不同 因此，导致两规中关于城市人口规模的内涵不一致，前者明显大于后者，直接影响根据人。口规模计算的城市用地面积 土地分类体制不同《全各类用地面积统计采用在地类划分上，“两规”存在较大差异。土地利用总体规划中，个三级地类。而城镇总体个一级地类、10 个二级