第八章中国人民银行的金融监管
本章主要讲解我国当前金融监管体制的形成和中国人民银行的金融监管。通过本章学习，要了解我国金融监管体制演变的基本情况和目前体制下各监管主体之间的基本分工，理解中国人民银行履行监管职责和建立金融监管协调机制的重要性，掌握中国人民银行金融监管的主要内容和法定权力，掌握金融监管协调机制的主要内容。
第一节我国金融监管体制的演变
一、1992年以前的金融监管体制
1．1984年以前，中国人民银行一方面经营普通银行业务，另一方面全面行使金融监管职责。
2．1984年1月1日开始，中国人民银行专门行使中央银行职能，成为我国的货币当局和全面承担对金融各业监管职能的金融监管当局。一直到1992年底，我国的金融监管体制基本上属于集中单一型监管体制。
二、分业监管格局的逐步形成和调整
中国人民银行专门行使中央银行职能二十年来，金融监管体制经历了几次重大调整。
1．1992年12月，国务院证券委员会（证券委）和中国证券监督管理委员会（证监会）成立，与中国人民银行共同管理证券业。证券委是国家对证券市场进行统一管理的主管机构，证监会是证券委的执行机构，中国人民银行负责证券经营机构的审批和归口管理。
2．1993年我国正式将“分业经营、分业管理”作为我国金融监管改革的目标，并在1995年颁布的《中华人民共和国商业银行法》和1998年颁布的《中华人民共和国证券法》有明确规定。
3．1997年11月，国务院将中国人民银行对证券经营机构的监管权划归证监会。
4．1998年4月，根据国务院机构改革方案，证券委与证监会合并组成了新的证监会，全面负责对证券、期货市场的监管。
5．1998年11月，中国保险监督管理委员会成立，负责监管全国商业保险市场。至此，银行业、证券业、保险业分业监管的体制得以确立。
6．2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构。中国人民银行的主要职能转变为“在国务院领导下制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”
三、现行体制下各监管主体的基本分工
1．证监会负责全面监管证券、期货市场。
2．保监会负责全面监管商业保险市场。
3．银监会负责全面监管银行业、信托投资公司和其他各类金融机构。
4．人民银行负责监管银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间外汇市场、黄金市场和其他与人民银行执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务、履行反洗钱职责等直接相关的行为。
第二节中国人民银行的金融监管
一、中国人民银行继续履行监管职责的必要性
证券业、保险业、银行业监管职能分离出去以后，中国人民银行为了有效履行其制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的职责，必须保留一部分监管权利。这种针对金融机构和金融市场的特定业务活动及其所能发挥的基本功能（而不是针对金融机构的名称或基本分类）进行的监管，即为功能性监管。具体而言，人民银行继续履行部分金融监管职能有以下几个方面的必要。
1.制定和执行货币政策的需要。为了有效地制定和执行货币政策，人民银行必须制定金融统计制度和掌握相关的金融统计数据和其他资料；必须制定准备金管理和利率管理等规则，检查监督金融机构执行相关规定的行为，在此基础上运用相关货币政策手段；必须制定银行间市场和黄金市场的市场组织形式及业务活动规则，在此基础上监测金融市场运行情况和货币政策效应。
2.维护金融稳定的需要。为了防范金融风险，维护金融稳定，人民银行必须了解金融机构的风险状况及导致风险的原因，因而需要金融机构报送相关的资料，必要时需要对金融机构进行检查监督；必须制定对有问题金融机构实施救助的管理办法并监督执行情况；必须对本币市场实施宏观调控，促进本币市场之间及本外币市场之间协调发展；必须对外汇市场实施管理和宏观调控，防范国际资本流动的冲击。
3.提供金融服务的需要。为了管理人民币，人民银行必须制定相关规定并检查监督执行规定的行为；为了维护支付、清算系统的顺利运行，人民银行必须会同银监会制定支付结算规则并监督执行；为了经理国库，人民银行必须制定相关的管理规定并检查监督金融机构执行代理人民银行经理国库的行为；为了管理信贷征信业，推动建立社会信用体系，人民银行需要制定有关信用资料采集、汇总和查询等相关的管理办法并检查监督金融机构、其他单位和个人的执行情况。
4．履行反洗钱职责的需要。为了指导、部署金融业反洗钱工作，进行反洗钱的资金监测，人民银行需要制定金融机构反洗钱办法及相关的交易报告制度，并监督检查执行相关规定的行为。
二、中国人民银行金融监管的基本内容
1．监督管理银行间市场和黄金市场。包括对银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间外汇市场和黄金市场的监管；监测金融市场运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。
2．监督管理作为货币政策操作基础性制度的执行情况。包括：对准备金管理规定和利率管理规定执行情况的监管；根据需要，建议银监会对银行业金融机构进行的检查监督。
3．监督管理为履行金融服务职能而建立的相关制度的执行情况。包括对人民币管理规定、清算管理规定、关于金融机构代理人民银行经理国库的管理规定、关于人民银行特种贷款的管理规定、信贷征信管理规定等执行情况的监管。
4．监督管理系统性金融风险。包括对可能危害金融稳定的银行业金融机构的风险监管和金融市场的风险监管。
5．监督管理有关外汇管理规定和黄金管理规定的执行情况。
6．监督管理有关反洗钱规定的执行情况。
7．对人民银行系统内部的监督管理。
三、中国人民银行实施金融监管的权力
1．规章制度制定权。中国人民银行作为国务院的直属机构，有权依照法律和国务院制定的行政性法规，制定其履行各项职责所必需的规定、管理办法及其他规章。
2．监管信息索取权。中国人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的财务会计、统计报表和资料。
3．现场检查监督权。中国人民银行有权对《中国人民银行法》规定的金融机构以及其他单位和个人的有关行为进行检查监督，有权对出现支付困难的金融机构报经国务院批准后进行检查监督。
4．检查监督建议权。中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，有权建议银监会对银行业机构进行监督检查。
5．监管信息共享权。中国人民银行根据法律和国务院规定，有权与其他金融监管机构共享监管信息。
6．违规行为处罚权。中国人民银行有权根据《中国人民银行法》和其他相关的法律、规章，对金融违规行为施以罚款或其他处罚。
第三节中国人民银行与其他监管主体的监管协调
一、建立金融监管协调机制的必要性
各监管主体在履行各自的监管职责时必然会出现对统一监管对象多头监管的现象。根据金融监管必须遵循的“不干涉金融机构正常经营活动”和“安全稳健与经济效益相结合”的原则，为了避免出现重复监管和监管真空，必须建立监管主体之间有效协调的机制。
二、金融监管协调机制的内容
1．建立金融监管协调机制必须确定牵头协调的主体，并赋予其一定的权力。对此，《中国人民银行法》第九条明确指出：“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”。基于目前中国人民银行是国务院的直属机构，而且担负着维护币值稳定和金融稳定的重大职责，其他三家监管机构是国务院的直属事业单位，由中国人民银行牵头或者由国务院成立专门的牵头协调机构比较合适。
2．金融监管协调机制包括监管规则的协调机制。各监管主体都拥有一定的监管规则制定权，不同监管主体制定的监管规则之间有可能出现因政出多门而相互制肘，这一方面会导致监管效率的损失，另一方面也可能使接受双重或多重监管的监管对象无所适从。因此，一方面，牵头协调单位应该要求各监管主体在制定规章时要充分考虑其他监管主体的意见，避免规则冲突；另一方面，某些监管规章应该由相关监管主体共同制定。比如，《中国人民银行法》第二十七条第二款规定：“中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则”。
3．金融监管协调机制包括监管信息的共享机制。在避免重复监管的原则下，要确保监管主体能够及时获取所需监管信息，必须建立监管信息共享机制。对此，《中国人民银行法》第三十五条第二款规定：“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”。有效的监管信息共享机制必须包括两个方面的内容：一是要尽可能实现不同监管主体所需同类信息口径一致、详略程度相同；二是要明确规定任何一个监管主体都负有及时将自己所掌握的监管信息让其他相关监管主体共享的义务。
4．金融监管协调机制包括现场检查的行动协调机制。一是要赋予中国人民银行出于履行职责之必要进行功能性现场监管的权力。对此，《中国人民银行法》第三十二条赋予了人民银行对金融机构以及其他单位和个人九个方面的行为进行监督检查的权力。该法第三十四条规定：“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行现场检查监督”；二是要对有可能出现的重复检查制定规章，加以约束。比如，根据《中国人民银行法》第三十三条规定，即使出于执行货币政策和维护金融稳定的需要，一般情况下中国人民银行也不能亲自对银行业金融机构进行现场检查，而只能“建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督”。根据该法第三十四条规定，中国人民银行确实需要亲自对银行业金融机构进行检查监督的，也必须经国务院批准方可行动；三是要建立各机构监管主体对人民银行实施功能性监管的行动支持机制。比如，根据《中国人民银行法》第三十三条规定，当人民银行提出对银行业机构进行检查监督的建议后，“国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以答复”。
谢平：我国应分步建立存款保险制度
中国人民银行金融稳定局局长、中央汇金公司总经理谢平等人日前撰文指出,建立正向激励机制相对完善、充分发挥市场约束作用的存款保险体系,是我国金融安全网建设的长远目标。目前我国不同类别银行间风险差别较大、内控机制良莠不齐,决定了我国存款保险制度的建立应当分步进行。当前的首要目标是形成一个以市场原则为基础的规范的金融机构退出机制,通过建立存款保险计划、设立存款保险基金,初步形成存款保险制度的基础性框架。
文章指出,现阶段我国存款保险制度建设应着重解决以下几方面问题：
一是建立存款保险计划,设立存款保险基金。文章认为,为应对商业银行当前面临的风险,存款保险制度建立之初,如果财政出资有困难的话,可考虑由中央银行先行用再贷款垫付(设立存款保险基金),以后逐年由保费收入偿还。目前比较可行的做法是,先制定并实施存款保险计划,以中央银行垫付再贷款的方式设立并运转存款保险基金。
二是明确存款保险范围。从维护系统稳定和公平公正的原则出发,应当实行强制型存款保险制度,将所有银行类金融机构都纳入存款保险体系。而存款保险的资金范围,应当既包括人民币存款,也包括外币存款,以及由商业银行存管的证券投资者以个人名义开户的客户交易结算资金。
三是实行差别存款保险费率制度。文章称,鉴于目前我国不同类别银行间风险差别较大,从公平原则和防范道德风险角度出发,应当实行差别费率。
四是对存款人实行有限偿付。考虑到我国居民投资渠道单一,金融资产主要表现为银行存款,为保护绝大多数中小存款人的利益,应以覆盖面为主考虑偿付限额,以使90%以上的存款人得到全额偿付。在限额偿付时,个人及机构债权人同等受偿。
文章同时认为,在推进存款保险制度创立的过程中,还应加快制定《存款保险条例》,并修改《商业银行法》的有关规定。
资料来源：（记者）薛莉《谢平：我国应分步建立存款保险制度》，《上海证券报》，2004年11月3日。