治理理论与公共行政学范式进步王诗宗
摘 要:长达半个世纪的西蒙—沃尔多之争显示,致使经典公共行政学范式走向反常和危机
的症结正在于政治—行政二分及其导致的效率与价值分离。60年代后出现的诸多公共行政学流派
未能有效消除经典范式的反常和危机。治理理论诞生于福利国家危机、全球化和地方化的大背景
之下,它突破了包括政治—行政二分在内的一系列二分法,试图融合价值与效率的冲突,从而大
大推进了公共行政学的发展,有学者据此认为它实现了公共行政学的范式革命。但是,基于库恩
范式概念的考察表明,治理理论在公共行政学界得到的认同是以形而上学和信念层面的混乱及实
用主义的盛行为代价,表面的认同背后隐藏着深刻的分歧。对治理理论的公共行政学范式定位,
既说明了治理理论应以形成统一的学科逻辑和形而上学为目标,也预示着新的公共行政范式产生
的可能路径。
关键词:治理理论 范式 公共行政学
作者王诗宗,管理学博士,浙江大学公共管理学院副教授(杭州 310027)。
20世纪后期,大西洋福特主义和福利国家危机、全球化带来的种种不可治理性以及新地方主义的兴起,强烈地冲击了传统的社会科学,治理理论应运而生。这一理论兴起之初,就对公共行政学产生了巨大影响。公共行政学在19世纪末20世纪初一经出现,就迅速确立起了自己的核心信条和基本原理,并且得到研究者一致认同。但是,自20世纪30年代开始,公共行政学学科内部便暴露出深刻的矛盾,公共行政学发展过程中充斥着对政治—行政二分、效率和价值的关系等问题的剧烈争议;“危机”也成了公共行政学面临的问题。在某种程度上,治理理论是对经典公共行政学危机的有力应对。正如杰瑞?斯托克(G.Stoker )指出的:“治理理论始于认识到公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构,而延伸至社区、志愿部门和私人部门,这些部门在公共服务及项目实施中所扮演的角色是治理视角关注的重要领域。”“治理理论对公共管理的关注焦点———组织和行为主体进行了重新定义。……传统公共行政在具体组织内关注政治—行政二分带来的管理挑战,以及这些组织内部的政策制定、预算和实践;治理视角则认为大
量存在于组织和行为主体间的复杂关系也应该是关注的焦点。”
①也因此,诸多论者认为治理理论代表了一种全新的公共行政(公共管理)范式。
②?
78?①②转引自杰瑞?斯托克:《地方治理研究:范式、理论与启示》,《浙江大学学报》(人文社会科学版)
2007年第2期。
参见G.Stoker ,“Public Value Management :A New Narrative for Networked G overnance ?"A merican
Review of Public A dm inist ration ,vol.36,no.1,2006,pp.41257;T ow ards H olistic Governance :
必须指出,对公共行政学新范式的追求并非始于治理理论。此前,尼古拉斯?亨利(N.Henry )认为公共行政学内部存在过“范式的五次重叠更替”,①将公共管理及新公共管理、新公
共行政等称为新范式的文献也颇多见。②但事实往往是,我们仍然在寻求新的行政学范式。那么,
治理理论能否构成一种新的公共行政学范式?我们的看法是,使用范式概念的主要意义不在于为某一理论“加冕”,而在于对新旧理论的关系、新理论的地位与不足作出全面检视,并因此得以预见学科的发展走向。为了达到讨论的目的,范式概念应该被限定在比较严格的意义上使用,对范式概念的轻率扩展和使用只会导致将范式的革命性进步混同于一般科学进步。相应地,我们必须在考辨范式概念及范式评判标准的基础上,剖析经典公共行政范式的反常和危机,以及治理理论的内容和解释力,从中对治理理论是否构成新的公共行政学范式进行评判,并且指出公共行政学的未来发展方向。
一、范式概念与范式的评判标准
亨利等人对范式概念的使用方式虽然不构成语义上的谬误,但可能已经使得行政学的范式总数居于社会科学诸学科前列。出现这一情形的根本原因在于,一些使用者没有将“范式”一
词的一般涵义与科学哲学涵义相区分。
③托马斯?库恩对科学发展、科学革命的描述围绕着范式概念展开。按照库恩的说法,“范式是,也仅仅是一个科学共同体成员共有的东西”。“反过来说,也正是他们掌握了共同的范式组
成这个科学共同体”。④可见,理解范式概念的关键是说明“什么是共有的东西”、“什么是共同
体”。英国学者玛斯特曼指出,库恩在《科学革命的结构》一书中关于范式的表述多达20多种,⑤可大致归纳为以下三种基本含义:一是作为一种信念、一种形而上学思辨,这些信念和思辨成果不从属于某个个体,而是共同体共同接受世界观、本体论、方法论、价值观等;二是作为一种科学习惯、学术传统、一个具体的科学基本成就,其主要内容是科学共同体共同接受的学科基础性的原理,该学科的其他理论进步通常建立在这些原理之上;三是作为一种依靠本身已经成功确立地位的工具、一个解疑难的方法、一个用来类比的图像和范例,它更多地体现了范式在共同体中的应用和工具层面。
T he N ew Ref orm A genda ,New Y ork :Palgrave ,2002;L.M.Salamon and O.V.Elliot ,T he Tools of
Government :A Gui de to the N ew Governance ,New Y ork :Oxford University Press ,2002;彭锦鹏:《全观型治理:理论与制度化策略》,《政治科学论丛》2005年总第23期;张连国:《治理理论:本质是复杂科学范式》,《学术论坛》2006年第2期,等等。
① 参见尼古拉斯?亨利:《公共行政与公共事务》,张昕译,北京:中国人民大学出版社,2002年。
② 参见竺乾威:《从行政到管理———西方公共行政范式的变化》,《公共行政与人力资源》2001年第1期;
陈振明:《评西方的“新公共管理”范式》,《中国社会科学》2000年第6期;张梦中:《论公共行政(学)的起源与范式转变》,《中国行政管理》2001年第6、7期,等等。
③ 范式(paradigm )一词,出自晚期拉丁语,15世纪开始进入英语语汇,它可指范例、样式,尤其是特
别清楚或典型的例子和原型,亦可表示一个词在它的所有变化中的变格或变位。到了1962年,托马斯?库恩在《科学革命的结构》一书中,才把范式作为一个核心概念引进科学哲学和科学社会学中,赋予其新的涵义,以此描绘和解释科学发展、科学革命以及科学共同体的存在形式。
④ 托马斯?库恩:《必要的张力》,纪树立等译,福州:福建人民出版社,1981年,第291页。
⑤ 玛格丽特?玛斯特曼:《范式的本质》,伊雷姆?拉卡托斯、艾兰?马斯格雷夫主编:《批判与知识的增
长》,周寄中译,北京:华夏出版社,1987年,第90页。
?
88?中国社会科学 2010年第4期
库恩的历史主义科学哲学产生于对逻辑实证主义和批判理性主义的批判。在先前的科学哲学流派中,逻辑经验主义认为科学哲学的任务只能是运用数理逻辑对语言(陈述和命题)进行静态的分析。波普尔的批判理性主义虽然对逻辑实证主义的积累式科学发展观进行了深刻的批评,并以“理论”取代了“命题”作为科学进步的基本单位,但证伪标准仍然包含了对逻辑分析的过度崇拜,最终使得波普尔陷入了“不断革命”的尴尬中。库恩的历史主义流派提倡的范式概念,较之以前的“陈述”、“理论”等概念,“向上”延伸到了形而上学层面,“向下”又涵
盖了工具和应用层面。范式是“一个整体而共同起作用”的概念。
①这一整体性概念的使用使得将科学发展置于某种社会背景、历史背景之下成为可能,也能解释科学史中的科学渐进发展、稳定进步与突变式革命交替共存的历史事实,避免了批判理性主义那种基于纯粹认识论逻辑分析的科学发展和科学革命描述的弊端。
当然,社会与历史不是抽象的,范式需要一种承载它的主体,这便是科学共同体。库恩在《必要的张力》前言中指出,“如不考虑创造这种知识的群体特征,那就既无法理解科学知识的特有效能,也无法理解它的发展方式”———这是范式概念整体性特征的又一体现。科学共同体概念突破了地域范围限制,转而强调构成这个共同体的科学家群体所具有的共同信念、共同价值、共同规范———这样,范式与共同体概念就如同一个硬币的两个面,可以在描述科学发展中同时或交替使用,两者的有机结合较成功地解决了科学发展规律问题,特别是科学革命的问题。科学共同体接受某一范式后,便在范式指导下展开科学研究活动。范式使科学共同体形成了研究的聚焦,使科学研究成为有目的的活动,大大提高了研究工作的效率。在范式遭遇反常时,共同体可通过改进范式,将反常的东西化解为范式能预期的内容。但在范式遭遇危机时,共同体会因为失去共同的信念而分裂,直到新范式取代旧范式,这一过程便是科学革命。科学革命与常规期的科学进步有着显著差别,“从一个处于危机的范式,转变到一个常规科学的新传统能从其中产生出来的新范式,远不是一个累积过程。……宁可说,它是一个在新的基础上重建该研究领域的过程,这种重建改变了研究领域中某些最基本的理论概括,也改变了该研究领域中
许多范式的方法和应用。”
②库恩认为,科学革命是科学发展的根本形式。在他提出的“前科学—常规科学—反常和危机—科学革命—新的常规科学—……”的科学发展模式中,常规科学是和特定的范式及科学共同体联系在一起的;而在科学革命之前,范式已经陷入规则松弛和混乱,这时我们可以把范式发展讨论转化为科学共同体的内外部互动讨论,从而说明科学认知主体的联系及互动怎样导致范式的根本转化。
近年来,国内外同行在公共行政学发展的讨论中,经常使用范式概念,其中国外同行使用
的这一术语往往来自库恩。
③然而,讨论者常常只是“借用”这一著名概念。如亨利声称的公共行政范式阶段划分是以“定向”(学科领域)和“焦点”(学科问题)为特征的,因此严格意义而言,这些阶段更像是领域和论题转变而不是范式的转化,这些转变基本上可以被认为是常规科学的解“谜”活动。自然科学研究者对“力”、“质量”等概念的理解是一致的,某学科范式的讨论者也应对“范式”概念具有较为一致的理解。我们认为,按照库恩的定义,在回答治理理论是否构成一种公共行政学新范式时,我们必须判断:第一,治理理论是否已经不仅在工具
?
98?治理理论与公共行政学范式进步
①②③托马斯?库恩:《科学革命的结构》,金吾伦、胡新和译,北京:北京大学出版社,2003年,第164页。托马斯?库恩:《科学革命的结构》,第78页。
张梦中:《论公共行政(学)的起源与范式转变(上)》,《中国行政管理》2001年第6期。
论意义上,而且在世界观、方法论等意义上(即在“整体”上)被学科共同体接受。第二,既然科学革命中旧范式全部或部分地为一个与其完全不能并列的崭新范式所取代,那么治理理论是否更新了过去的理论,换言之,它是否能依靠自身独特的“学科基质”(disciplinary mat rix )
独立达到旧理论的主要成就,并在重要难题上有所超越。
①第三,科学进步“总是明显地伴随着革命而发生”,②库恩虽然认为科学进步意味着后继理论的解难题能力应该更强,但解难题能力并不是范式进步的唯一或确定依据;③如果治理理论能够成为公共行政学的新范式,那么作为一种“好的”、“进步的”后继理论,治理理论还应具有“精确性、一致性、广泛性、简单性和有
效性”。
④二、公共行政学范式的反常和危机
“行政管理的历史充满了计划最终落空的记录,这些计划在开始似乎很有前途,也很受欢迎。这一失败史的原因之一就在于这样一个事实,即改革总是浅尝辄止。机构的真正顾客并不
是在服务窗口排队等候的人,而是立法机关或其他创办和资助机构的实体。”
⑤美国公共管理学家戴维?约翰?法默尔(D.J.Farmer )道出了事情的一面。事情的另一面则是,以政治—行政二分原则为根基的经典公共行政学内部长期存在着深刻的矛盾,与理论相关的实践常常首鼠两端。公共行政学由诞生到形成范式,时间并不长,常规期更短暂,其后更长的时间段则属于反常和危机。
以共同体及其“共有的东西”而论,公共行政学范式诞生于传统的公共行政学形成的时代。
“公共行政的规范化观念和思想是植根于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的。”
⑥描述现代性世界的韦伯、泰勒都对这个学科产生了巨大影响,威尔逊(W.Wilson )1887年的《公共行政研究》一文更被誉为开创了西方公共行政学的研究传统,这一传统至今仍顽强地生存着。威尔逊传统的公共行政学的主要基础是政治—行政二分、科层制和科学管理原理,而其核心取向便是效率。其中,政治—行政二分不仅是行政学独立存在的前提,也构成了早期行政学的逻辑基础。
威尔逊倡导政治与行政的分离,进而强调行政科学研究的目的在于效率。行政学研究首先?
09?中国社会科学 2010年第4期
①②③④⑤⑥在这里,作者并不打算纠缠于前后范式的不可通约性问题,但认为新范式应该具有独立的假设、有不
同于旧范式的基本原理和规则。
托马斯?库恩:《科学革命的结构》,第149页。
托马斯?库恩:《科学革命的结构》,第152页。
这些属性的具体解释是,“第一,理论应当精确:就是说,在这一理论的范围内从理论导出的结论表明
同现有观察实验的结果相符。第二,理论应当一致,不仅内部自我一致,而且与现有适合自然界一定方面的公认理论相一致。第三,应有广阔视野特别是,一种理论的结论应远远超出于它最初所要解释的特殊观察、定律或分支理论。第四,与此密切联系,理论应当简单,给现象以秩序,否则现象就成了各自孤立的、一团混乱的。第五,……理论应当产生大量的研究成果,就是说,应揭示新的现象或已知现象之间的前所未知的关系。这五个特征———精确性、一致性、广泛性、简单性和有效性———都是评价一种理论是否充分的标准”。(参见菲利普?弗兰克:《科学的哲学》,许良英译,上海:上海人民出版社,1985年,第50页)
戴维?约翰?法默尔:《公共行政的语言———官僚制、现代性和后现代性》,吴琼译,北京:中国人民
大学出版社,2005年,第315页。
库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》,张秀琴译,北京:中国人民大学出版社,2001年,第
33页。
要发现政府能恰当而成功地做什么事情,即政府的职能范围和能力边界。为了实现行政学的首要研究目的,行政科学不仅要研究人事问题,而且要研究一般的组织与管理问题,以实现组织
的有效性和效率。
①在工具理性和效率追求方面,威尔逊与韦伯、泰勒并无二致。当然,如果说公共行政中还具有价值追求,那么这一任务也因为政治与行政二分而顺理成章地交由政治过程实现。
古德诺(F.J.G oodnow )将政治与行政二分的思想加以发挥,他认为,政治是国家意志、公民利益的集中表达,表现为立法过程及政策的制定;而行政是国家意志的执行、政策的实施过程。相对于威尔逊将行政限定在具体而微观的事务性领域,古德诺对政治与行政的区分显然更能显示公共行政在国家整体功能中的位置,因而更便于我们理解政治和行政的区分和关联。古德诺说:“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构,每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而,实际政治的需要却要求
国家意志的表达与执行之间协调一致。”
②古德诺对政治与行政关系的阐述,“完成了威尔逊提出的对政治与行政进行区分的任务,也为规范而系统的行政学奠定了理论基础。自此,将韦伯的
官僚制理论纳入到行政学的理论体系中,也就有了充分的理论前提”。
③如此,工具理性在行政学科中的地位便更加稳固。20世纪早期的公共行政学家确信:政治不应该取代行政,管理本身
就是一种导致科学性的研究,公共行政学应该价值中立,它的使命在于追求经济性和效率。
④相应地,在公共行政学中,基本的“善”就是效率。公共行政的基本目的就是用最小的人力和物
质消耗来完成手头上的工作,效率是行政管理价值尺度中的头号公理。
⑤古德诺的关于政治—行政二分的论述加强了公共行政学的核心理念,使之拥有了范式的必要学科基质———共同体及其共识。不过,政治与行政分离也意味着,必须对科层制的行政组织的支配欲和官僚作风有所防范。威尔逊曾坚持,政府应该在各方面保持对公众意见的敏感性,
政策决不应受到官僚作风的侵蚀,美国行政学的基础原则必须以“民主的政策”为核心。
⑥但一般而言,作为政治活动的民主行为与作为管理活动的权力控制在逻辑上和实践上都是难以相容的,而政策决策实际上并不局限于政治过程中,“民主的政策”原则自然也难以得到保证。这就是说,政治与行政二分不仅导致了民主与行政之间的分离,也导致了效率(事实)与价值的分离,并且其后果在范式内部的争论中日益暴露。
20世纪30年代,在公共行政学声誉日隆的同时,对政治—行政二分法等公共行政学基本原则的挑战也开始了。人际关系学派否定了科层制的非人格化假定,行政自由裁量权也就自然构成了对“公共性”的威胁。研究者们还意识到,公共行政人员有从事政治活动(直接或间接参与决策)的可能性,行政人员还能够依据其掌握的专业知识和利用职务之便,脱离政治控制的范围。凡此种种,表明经典公共行政学范式存在问题和矛盾,而公共行政学就在这种争论中得
?
19?治理理论与公共行政学范式进步
①②③④⑤⑥W.Wilson ,“The Study of Administration ,"Political Science Quarterl y ,vol.2,no.2,1887,pp.1972
222.
古德诺:《政治与行政》,王元译,北京:华夏出版社,1987年,第14页。
张康之、刘柏志:《公共行政的继往开来之路———纪念伍德罗?威尔逊发表〈行政学研究〉120周年》,《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2007年第1期。
尼古拉斯?亨利:《公共行政与公共事务》,第51页。
R.Dahl ,“The Science of Public Administration :Three Problems ,"Public A dminist ration Review ,vol.
7,no.1,1947,pp.1211.
W.Wilson ,“The Study of Administration ,"Political Science Quarterl y ,vol.2,no.2,1887.
到了发展。“排斥政治与行政二分法是一次巨大的思想转变(intellect ual shift ),基本上改变了
公共行政学科领域几十年的学科积累,而且在某种程度上降低了该学科的地位。”
①此时的公共行政学经典范式如果还没有遭遇危机,至少也是遭遇了反常。
二战后,公共行政学一直在努力寻求建立自己的学科身份和学理规范。如果说对政治—行政二分及价值与事实分离的普遍怀疑构成了又一种“共识”,那么在寻求新的学理规范的过程中,关于如何重新融合事实与价值的争议最终导致经典范式由反常走向了危机。20世纪40年代后期,两位重要的公共行政学者赫伯特?西蒙(H.Simon )和德怀特?沃尔多(D.Waldo )相继出版了《行政行为》和《行政国家》。他们之间长达半个世纪的争论凸显了公共行政学的两种
取向:实证科学取向与政治哲学取向。
②之后,公共行政学内部产生了多个矛盾而又可能相关的流派。
沃尔多认为,较少的投入获取较大的产出,固然是公共行政的价值追求,但决不是核心价值,更不是唯一价值和终极目标。从根本上来讲,由于公共行政对于广大公众生活的各个方面都具有决定性影响,它应努力通过和理想情境的沟通对话来促使公共行政与公众诚挚互动,其根本目标还是“人类幸福”、“美好生活”。而“好的公共行政”应该让人们在为正义、保障、稳
定的工作、更好的生活和劳动条件、共享文明化的成果而奋斗时,获得来自于政府的帮助。
③效率显然是手段而不是终极目标,终极问题应该是“为何而有效率”?“描述性的或客观的效率概
念是有根据的,并且是有用的,但仅在一个有意识地追求价值的框架中才有用。”
④基于对价值与效率不可分的强调,沃尔多理所当然地反对政治与行政的二分法,主张政治与行政的清晰分
界应被一种“有机的相互关系”所取代。
⑤为此,沃尔多后来还重申了民主制公共行政概念。他指出,如果行政确实是“现代政府的核心”,那么在20世纪,民主理论必然会来拥抱公共行政。
⑥西蒙从价值与事实的关系角度,对政治与行政二分原则提出质疑。受行为主义和逻辑实证主义的影响,西蒙主张严格区分价值问题与事实问题。身为逻辑实证主义者的西蒙指出,价值
命题与事实命题是截然不同的,事实命题可以通过经验验证。
⑦尽管政治(政策)与行政的区别不能完全等同于价值与事实的区别,但它们之间有着密切的联系,政治问题与行政问题都是既包含价值因素又包含事实因素的活动。西蒙提出管理首先是个决策过程,“决策行为是管理的核
心”,强调“管理理论的词汇必须从人类抉择的逻辑学和心理学中导出”。
⑧西蒙针对以往行政学的缺陷,指出任何组织的实践活动都包含着“决策制定过程”和“决策执行过程”,前者与后者一样,也渗透在整个组织当中,决策行为贯穿于整个组织管理活动的始终,因此,公共行政不只是消极的、技术性的被动执行,而是包括了积极的、政治性的主动决策方面的内容。
可以看到,沃尔多竭力反对效率与价值的分离,并因此倡导民主与行政的结合,⑨这开辟了?
29?中国社会科学 2010年第4期
①②③④⑤⑥⑦⑧⑨尼古拉斯?亨利:《公共行政与公共事务》,第58页。
颜昌武、刘云东:《西蒙—沃尔多之争:回顾与评论》,《公共行政评论》2008年第2期。
D.Waldo ,T he A dminist rative S tate :T he S tud y of the Political T heory of A merican Public
A dminist ration ,New Y ork :The Ronald Press Company ,1948,p.69.
Ibid.,p.203.
Ibid.,pp.2022205.
D.Waldo ,“Development of Theory of Democratic Administration ,"A merican Political Science Review ,
vol.46,no.1,1952,pp.812103.
赫伯特?A.西蒙:《管理行为》,詹正茂译,北京:机械工业出版社,2004年,第49—50页。
赫伯特?A.西蒙:《管理行为》“前言”。
沃尔多的这一主张后来得到了文森特?奥斯特罗姆的回应。后者针对所谓“威尔逊范式的基本定理”,
公共行政学的规范性研究路径。与沃尔多相比,西蒙认为由于行政包括积极的、政治性的主动决策,价值要素和事实要素可以结合在同一目标中,因而价值问题可通过决策过程解决,只有单纯的决策执行过程才是纯粹技术性的,公共行政学应该对技术性过程展开实证研究。抛开其分歧不论,沃尔多与西蒙都敏锐地抓住了经典范式的根本症结———政治—行政二分法,而效率与价值在概念上或者过程上的分离(其背后是政治—行政二分)无论作为一种事实判断,还是一种价值判断,在他们看来都是不成立的。
以西蒙—沃尔多之争为标志,公共行政学进入了一个分裂时期。1960年代后期以来,公共政策、新公共行政(N PA )、公共管理(p ublic management )和新公共管理(N PM )等学派相继出现。将所有这些流派或学派都称为西蒙—沃尔多争论的延续未免言过其实,但能否解决好
政治与行政的关系、事实和价值的融合等问题,成了新流派的试金石。
①1968年9月,在沃尔多的倡导和赞助下,第一次明诺布鲁克会议举行,新公共行政学宣告诞生。N PA 代表人物弗里德里克森(H.G.Frederickson )认为,传统的公共行政学试图回答的问题是,如何在一定资源的条件下提供更多更好的服务,或者如何在保持特定的服务水平前
提下尽量少地使用资源。新公共行政学增加了一个新问题,即这种服务是否增进了社会公平。
②围绕着社会公平这个核心,新公共行政提倡代表性、回应、参与和社会责任感;还特别鼓励公
民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政,从而使公共行政更响应公众呼声和以“顾客”③为
中心。这一模型尽管引起了热烈的讨论,却从来没有被广泛地接受,相反可能由于“缺乏概念上的连贯性、没有明确的宪法基础,没能生根立足,容易被反对者当作仅仅是一种情感的爆发
而不予理睬”。④N PA 的致命弱点在于,未说明如何将社会公平的理念通过一种可行的制度来实
现,即使到1988年第二次明诺布鲁克会议时,这一弱点依旧存在。
⑤价值导向归于“沉寂”的同时,更有效率导向的“公共行政学”———新公共管理却有了重大进展。“与传统官僚体制相关联的术语是集权、内部效率、规制、稳定性等;与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、绩效评估、灵活性等。然而在这些‘新鲜’术语背后, 提出了“民主制行政范式的基本定理”,称“民主制行政理论并不拒斥官僚制行政理论。但是接受民主
制行政理论,的确意味着拒绝这一观点,即官僚制理论对于所有类似的政府都是惟一良好行政的理论”,“民主制行政作为一种一般的公共行政,可以作为官僚制行政的替代类型,与官僚制行政相并列。”(参见文森特?奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》,毛寿龙译,上海:上海三联书店,1999年,第116页)不过,文森特?奥斯特罗姆的民主制行政理论尽管吸收了托克维尔的结社思想,但对于能够容纳这种行政“范式”的民主制度本身却未能做更深入的探讨。
① 参见郁建兴、冯涛:《寻求效率与公共性的平衡:从公共行政学发展史来看》,《思想战线》2010年第1期。② H.G.Frederickson ,“Toward a New Public Administration ,"in J.M.Shafritz and A. C.Hyde ,eds.,
Classics of Public A dminist ration ,4th ed.,北京:中国人民大学出版社,2004年,第330页。
③ 有研究者指出,新公共行政的倡导者所强调的“顾客”这个术语在公众与公共行政管理者中同样带来
了混乱。相比之下,“公民”这个概念更贴切地阐明了公众在公共行政体系中的位置。参见康特妮、马克?霍哲、张梦中:《新公共行政:寻求社会公平与民主价值》,《中国行政管理》2001年第2期。
④ 戴维?米勒、韦农?波格丹诺编:《布莱克维尔政治学百科全书》,邓正来译,北京:中国政法大学出
版社,1992年,第613页。
⑤ 与1968年第一次明诺布鲁克会议相比,新公共行政似乎在平和地加固自己的核心价值观、相关性以及
目的,对民主价值观和社会公平的接受变得明朗。然而,在如何执行公共服务和全球化经济时代如何管理方面却没有什么进步。参见康特妮、马克?霍哲、张梦中:《新公共行政:寻求社会公平与民主价值》,《中国行政管理》2001年第2期。
?
39?治理理论与公共行政学范式进步
‘效绩’仍然作为重要的评判标准。”
①英国学者胡德(C.Hood )将新公共管理内涵及特征刻画为七方面内容:向职业化管理的转变、标准与绩效测量、产出控制、单位的分散化、竞争、私
人部门管理的风格、纪律与节约。
②贝维尔(M.Bevir )、罗茨(R.Rhodes )等也指出新公共管理的中心学说是:以管理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点。
③显然,新公共管理主要指向是突破官僚体制的低效和僵化,但政治与行政(管理)、效率与价值的关系难题在其中并未得到解决。如Lawton 所指出的,尽管不同的国家存在着差异,但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价值正在被改革所破坏。他进一步将新公共管理的缺陷归纳如下:(1)以更少的资源开展工作使管理人员的士气大大受挫;(2)市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突;(3)社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的担忧;(4)过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观;(5)不断扩大的公共—私人
交界面会使合同的签约双方关系加深,从而导致对道德标准的破坏。
④在公共行政学史上,公共政策学派及在它的基础上发展起来的公共管理学派曾具有很大的影响力。有论者指出,公共管理中“政策管理”、“政治管理”或“战略管理”的研究提供了一个整合政治与管理的框架或机会,⑤公共管理(学)既强调实证,也强调规范;⑥不过,混合了多个传统、论域极为广泛、观点庞杂的公共管理并未专注于政治与行政的整合,整合的实际进展也是有限的。公共管理学派的主要贡献在于明显地拓宽了公共行政学的研究论域和问题。然而,一方面“公共管理的出现实际上是在政策学派内复活了公共行政的研究”;另一方面公共管理“没有形成统一的广泛被接受的研究范式、研究方法和研究角度。在关于公共管理的学科性质等问题上,存在的分歧仍然很大,争论也很激烈。……公共管理是一门艺术、科学还是职业,
迄今并无定论。此外,在研究方法上,也存在着很大的分歧”。
⑦由此可见,公共管理学派更多地暴露出公共行政学范式危机时期内部规则的“松弛”现象。
N PA 和N PM 等流派尽管在众多论点及方法上有所创新,经典范式却仍是问题依旧。西蒙—沃尔多之争或许并不是非此即彼,但公共行政学却经常在工具与价值之间顾此失彼。事实上,N PA 和N PM 等诸流派中还没有任何一种理论和方法得到公共行政学界与实践界大多数人士的支持,也都未能冲破效率与价值的悖论。在库恩的意义上,当今公共行政领域正缺乏一个
我们这个学科大多数人认同和支持的范式。
⑧如前所述,既然效率与价值的悖论植根于政治与行政二分,那么新的公共行政学范式如何可能的问题,便可转化为政治(民主)与行政如何实现“拥抱”的问题。通常说来,出于控制的需要,管理只有在集权条件下才会更有效;出于民意表达和实现的目标,政治过程则更需要
?
49?中国社会科学 2010年第4期
①②③④⑤⑥⑦⑧王丽莉:《新公共管理理论的内在矛盾分析》,《社会科学研究》2004年第6期。
C.Hood ,“A Public Management for all Seasons ?"Public A dminist ration ,vol.69,no.1,1991,pp.
3219.
M.Bevir ,R.Rhodes and P.Weller ,“Traditions of G overnance :Interpreting the Changing Role of the
Public Sector ,"Public A dminist ration ,vol.81,no.1,2003,pp.1217.
https://www.doczj.com/doc/5c2694801.html,wton ,Ethical M anagement f or the Public Services ,New Y ork :Open University Press ,1998,
p.20.
马骏、郭巍青:《公共管理:新的研究方向》,《武汉大学学报》(社会科学版)2002年第1期。
陈振明:《公共管理范式的兴起与特征》,《中国人民大学学报》2001年第1期。
马骏、郭巍青:《公共管理:新的研究方向》,《武汉大学学报》(社会科学版)2002年第1期。
J.S.朱恩:《行政管理新视维:解释和批判理论》,《北京行政学院学报》1999年第3期。
民主;这样政府就处在两难之间。①但也有论者认为,“民主在政治—行政的二分法(现在可以
认为这是一种神秘的方法)中是可以双向流动的”。
②如果一种新的理论可以描述民主怎样穿透政治与行政的壁垒,那么二分法的消解及效率和价值的融合均将成为可能,范式更替就可能发生。就此而论,治理理论确实作出了重要贡献。
三、治理理论:范式革命?
治理理论的兴起并不直接对应于公共行政范式的争论,它是对福利国家危机、全球化等现实挑战的回应。但是,作为一种跨学科的理论,治理理论包含或影响了一系列公共行政学或政治学主张:(1)去中心化,国家的主权地位和中央政府在公共行政中的核心地位被动摇,向地方分权、向社会分权,甚至将权力让渡给跨国家的组织成为一种趋势;(2)多中心,政府之外的治理主体须参与到公共事务的治理中,政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态;(3)反对夸大纯粹的市场的作用,但认同并倡导等级、网络和市场的组合及相互渗透;(4)多种层次的治理与多种工具使用的并存,治理可以在跨国家、国家、地方等多个水平上进行,在实践上则可以“通过规制、市场签订合约、回应利益的联合、发展忠诚和信任的纽带等”不同的工具,③并借助于市场、层级和网络的结构使用这些工具。另外,治理理论强调,在治理中,国家(政府)和公民双方的角色均要发生改变,国家能力将主要体现在整合、动员、把握进程和管制等方面,公民则不再是消极被动的消费者,而是积极的决策参与者、公共事务的管理者和社会政策的执行者;在公民参与中,第三部门成为主要的组织载体。治理理论的一些具体论点经常与新公共管理(N PM )、公私伙伴关系(PPP )等思潮混同,治理一词的含义也十分广泛,以至于弗里德里克森感慨:“治理,到处是治理。”(“G overnance ,G overnance Everywhere")然而,如果治理理论的民主层面得到更多重视,混同现象便较容易得到澄清。治理理论的民主论点不仅使治理理论在当代民主理论、公共行政学理论中独树一帜,也是它得以突破经典行政学范式的关键。
众所周知,强势民主、协商民主等理论都认为公民参与是克服代议制民主局限的良方。治理理论同样强调公民参与,它由于主张多层次和多中心的治理结构,因而其参与式民主模式更加具有现实性,也更加容易渗透到行政过程中。治理理论关于民主的基本观点包括:第一,民主的核心制度并非民族国家。民主的实现需要地方、区域、民族国家乃至国际层次的协同实践。在公共服务提供中,中央政府应当扮演一种推动者、规制者以及标准设定者的角色,而非直接的供给者或决定具体方向或服务内容的角色。第二,公共服务提供本身必须是多元的,以便公民有机会参与到有关公共服务以及不同机构提供服务之能力的决策之中。第三,民主的组织形式既可以是全国性的也可以是区域性的。某些特定服务的使用者,关注特定政策议题的公众形成的政治社区与那些基于特定地区形成的政治社区一样具有合法性。最后,问责是一种更全面的过程。选民选择他们的代表很重要,但是人们应当拥有更多的机会与公共服务提供者进行直
?
59?治理理论与公共行政学范式进步
①②③张康之:《对政治与行政二分原则的审查》,《国家行政学院学报》2001年第4期。
查尔斯?J.福克斯、休?T.米勒:《后现代公共行政》,楚艳红等译,北京:中国人民大学出版社,
2002年,第17页。
杰瑞?斯托克:《地方治理研究:范式、理论与启示》,《浙江大学学报》(人文社会科学版)2007年第
2期。
接对话,并对后者的绩效进行直接监督。
①治理理论不否定国家的功能和代议制民主的作用,但不认为存在着适用于所有尺度的民主形式,也不认为民主只可能存在于政治领域,这构成了治理理论与其他政治民主理论的主要区别。较低层次上的、更直接的民主的主要作用正在于行政方面,它们与民族国家的代议制民主相互支撑,代议制民主提供了大规模社会民主化所需要的宪政秩序,而它们则有效地匡正了代议制民主在行政领域中的“无能”。相互支持的各类民主制度将国家、公民社会组织、企业有效连接在一起,形成种种新的有机组合,以克服种种不可治理性。
治理理论的民主论点未遵循政治与行政的二分,它比较清晰地描述了多中心、多层次的民主图像及其运行机理,并且突出了民主的行政功能,这就对传统代议制民主形成一种矫正,即在现有的代议制民主的框架内增加“直接民主”的含金量,并将民主的功能范围扩大到行政领
域。
②这样,对于一直寻求理论突破的公共行政学而言,治理理论为如何更新自上而下的科层制决策和执行模式给出了一个重要的努力方向。治理实践活动也表明,行政未必一定与民主相排
斥。
③民主与行政的融合将从根本上冲击公共行政学的核心假说。如果说治理理论中的参与民主论点已然突破了政治与行政的二分法,那么其直接效果在于应对了传统公共行政范式难以应对的效率和价值悖论。治理理论家对单纯的效率追求表示了警惕,但也没有把价值追求抽象化。斯托克曾在他的著作中明确批评了N PM 的管理主义倾向,即
使在“新治理”
④的意义上,斯托克等也针对某些论者将治理的观点理解为“多水平、非等级化、协商和无关政治的,包含了公私网络和准自治执行机构的治理”提出批评,认为如果将政策制定的动力学理解为无关政治的,将政治理解成无关权力的,那么治理的观点中将没有任何固定的东西;如果将社会选择的动力理解成无关政治的或管理主义的,那么治理的观点也将是
错误的。⑤科勒—科赫(B.K ohler 2K och )等根据对欧盟和欧洲国家的研究也指出,治理转型(governance t urn )同时表现为两个方面的发展,一是治理研究开拓了一个精致的过程维度,用于探索政策形成和执行的类型、工具和条件以及各种不同的行动者;二是治理体现了各种层次
的制度转变并对解决问题的能力和民主责任形成了冲击。
⑥彼得斯(B.G.Peters )则不仅注意到治理与政治、民主的相关性,还认为治理的民主功能可提高政府进行有效管理的能力。
⑦可见,治理理论家看到了民主、价值与效率的同一性。治理理论关于多中心、多层次、多种治理
?
69?中国社会科学 2010年第4期
①②③④⑤⑥⑦P.Hirst ,“Democracy and G overnance ,"in J.Pierre ,ed.,Debating Governance ,New Y ork :Oxford
University Press ,2000,pp.13235.
P.Frissen ,Politics ,Governance and Technolog y :A Postmodern N arrative on the V i rtual S tate ,MA :
Edward Elgar Publishing Limited ,1999,p.122.
See in J.Pierre and B.G.Peters ,Governance,Politics and S tate ,New Y ork :St.Martin πs Press ,2000,
Chapter 7.
“新治理”即治理理论中描述的那些以网络为主要特征的治理,它是相对于“老治理”(即N PM )而言
的。参见R.Rhodes ,“The New G overnance :G overning without G overnment ?"Political S tudies ,vol.44,no.4,1996,pp.6522667.
V.Chhotray and G.Stoker ,Governance T heory and Practice :A Cross 2Disci plinary A p p roach ,
London :Palgrave Macmillan ,2009,p.19.
B.K ohler 2K och and B.Rittberger ,“Review Article :The ‘G overnance Turn ’in EU Studies ,"J ournal of
Common M arket S tudies ,vol.44,no.1,2006,pp.27249.
B.G.Peters ,“G overnance and Comparative Politics ,"in J.Pierre ,ed.,Debating Governance ,New
Y ork :Oxford University Press ,2000,pp.36253.
结构等方面的大量论述,都表现出两个并存的取向:以各种形式进行分权,以实现行政过程中的民主决策和参与执行,以期价值得到维护;以各种治理方式及其组合应对治理对象的复杂、动态和多样性质,以期效率的实现。而且,实现效率和维护价值的取向往往是同一的:其一,就去中心化而言,国家权力的让渡既能为参与式民主提供空间,也能消除科层制权力垄断导致的低效率。其二,就多中心而言,多中心治理是民主化的,它试图让决策过程中有更多的公共参与,使得公共政策对民意更有反应等;①同时,多个独立的治理单位通过合作、竞争、冲突可
实现一种准市场环境下的竞争收益。
②其三,就治理结构而言,“治理意味着国家与社会、市场以新方式互动”,③层级制保证了制度性产物的供给,使得市场和网络能够在公共服务中有效率
地运行;有效运行的市场和网络则改善了单一层级制必然导致的价值缺失。
④由上可知,治理理论包含着一种试图调和公共行政学科理性的努力,它凸显了价值追求,但绝不排斥效率。正如有论者指出:“随着现实世界中治理的发生,我们现在称之为‘公共行
政’的东西也将被造就成全新的;或者说,一个全新的东西将为了‘公共行政’而被造就。”
⑤一些治理理论家也意识到了该理论在公共行政学范式方面的意义。斯托克明确地提出了基于治
理的“公共价值管理范式”,并称之为继传统公共行政、N PM 之后的第三种公共行政范式。
⑥另一种“新范式”主张是佩里?希克斯等人提出的“整体性治理”(holistic governance )模式,⑦
希克斯本人和台湾学者彭锦鹏均将该模式称为相对于传统官僚型行政的一种新范式(典范)。
⑧下面我们就来回答治理理论是否构成一种新范式的问题。按照前文给出的范式判别原则,首先,我们要看治理理论的主要原则是否已经被共同体(或该领域原先持不同观点的研究者)一致地接受。应该承认,治理理论的核心主张诸如网络治理、多中心等,或者在价值上,或者在效率方面,已经被公共行政学科的研究者较普遍地接受,而对于治理理论的批评往往是针对其核心概念是否足够精致,以及适用条件是否充分等方面,这些争论可以视作理论发展过程中必要的辩证。然而,理论不仅是主张的堆积,如果考虑到学科逻辑、方法论层面,研究者的一致性就大大下降了。例如,N PM 被治理理论吸纳,N PM 论者也对早期略显狭隘的观点有所修正;但是在N PM 论者看来,接受网络治理等概念可能只是因为它是有效的,而不是因为它的价
?
79?治理理论与公共行政学范式进步
①②③④⑤⑥⑦⑧M.Bevir ,“Democratic G overnance :Systems and Radical Perspectives ,"Public A dminist ration Review ,
vol.66,no.3,2006,pp.4262436.
埃莉诺?奥斯特罗姆、拉里?施罗德和苏珊?温:《制度激励与可持续发展》,陈幽泓、谢明、任睿译,
上海:上海三联书店,2000年,第94—95页。
J.K ooiman ,“Social 2political G overnance :Overview ,Reflection and Design ,"Public M anagement ,vol.
1,no.1,1999,pp.67292.
G.Thompson ,J.Frances ,R.Levacic and J.Mitchell ,eds.,M arkets ,Hierarchies and N etw orks :T he
Coordination of S ocial L i f e ,London :Sage Publications ,1991,pp.728.
T.J.Catlaw ,“From Representations to Compositions :G overnance beyond the Three 2Sector Society ,"
A dminist rative T heory and Prax is ,vol.29,no.2,2007,pp.2252259.
G.Stoker ,“Public Value Management :A New Narrative for Networked G overnance ?"A merican Review
of Public A dminist ration ,vol.36,no.1,2006,pp.41257.
“整体性治理”之“整体性”是相对20世纪新自由主义的政府改革中的碎片化现象而言的,它有着三
个维度的整合:各治理层级之间的整合、治理功能的整合(含行政系统内各部门间及功能性机关间之整合)、公私部门的整合;整体性治理的核心主张显然可以归入治理理论的系列。参见D.Leat ,K.Seltzer and G.Stoker ,Tow ards Holistic Governance :T he N ew Ref orm A genda ,New Y ork :Palgrave ,2002,p.29.
彭锦鹏:《全观型治理:理论与制度化策略》,《政治科学论丛》2005年总第23期。
值追求是正确的。我们仍旧以上文提到的“公共价值管理范式”为例来说明问题。在斯托克抛出了传统公共行政和N PM 之外的第三种“范式”之后,N PM 论者欧文?休斯(O.Hughes )和阿尔福德(J.Alford )撰文提出了所谓“公共价值的实用主义”,他们一方面肯定诸如网络等N PM 主张之外的其他公共管理途径;另一方面,他们攻击这些新的公共管理(并非“新公共管
理”)途径的主张都犯有一个错误,即仍试图寻找“唯一最佳路径”。他们认为,最佳管理途径取决于任务的性质、所创造的价值、周边条件、背景因素等,他们还论证,在项目层次、组织
层次和整个公共部门层次上,公共价值的实用主义均是可行的。
①显然,阿尔福德和休斯并不反对在条件适当时采用N PM 之外的其他管理途径,反而仔细地研究了方法应如何匹配于相关因素;表面上看,治理理论论者与N PM 论者趋同了。不过,阿尔福德和休斯并未隐晦,他们的论点是基于实用主义考量而提出的;而在治理理论家看来,在实用主义意义上理解公共价值未免
狭隘。
②乔萃尔(V.Chhot ray )和斯托克明确提出,我们应该反驳那些仅仅将治理作为“称手工具”的论点。
③这些争议表明,如果说治理理论已经被公共行政学者“普遍地”接受,那么它仅限于工具性意义。
其次,我们须追问治理理论与之前的公共行政理论关系如何?在治理理论兴起之初,罗茨和罗西瑙(J.N.Rosenau )等许多学者表现出明显的抛弃旧范式的热情,然而从治理理论兴起至今的20年间,其理论主张并非前后完全一致。早期的论者中流行着极富后现代色彩的口号:
“没有政府的治理”。不过,国家(政府)很快被请回到“元治理者”的位置上。
④阿尔伯特(M.Albert )指出,治理理论家提出的网络治理、多层次治理概念在“取代”国家的“秩序功能”方面取得的成功,远远超过了在取代“公正功能”方面的成功,甚至欧盟在实现公正方面
也无法替代基于领土疆域的国家。
⑤在某种意义上,“国家的回退”已经演变成了“向国家的回退”。不仅如此,治理理论在一系列基本主张方面也避免了与经典范式的决裂。如前所述,治理理论对代议制民主和科层制的攻击都是有限度的,它的一些近期研究成果甚至表现出向传统复归的取向。例如,治理理论主张分权化及去中心化,但它同样揭示了分权化的可能缺陷。有些论者还发现,在分权与集权的战略组合中,最彻底的集权和最彻底的分权都往往发生在治理状
况最糟糕的地方。
⑥又如,一些治理理论家认为,被当作治理基本工具的公私伙伴关系可能是向魔鬼出卖灵魂,可能付出非常大的政治和民主代价。
⑦甚至公民参与的正面作用也不被认为是无?
89?中国社会科学 2010年第4期
①②③④⑤⑥⑦J.Alford and O.Hughes ,“Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Management ,"T he
A merican Review of Public A dminist ration ,vol.38,no.2,2008,pp.1302148.
公共价值概念的主要倡导者马克?莫瑞(M.Moore )认为,公共价值是对“公民”而不是“顾客”、“受益人”的满足(参见M.Moore ,Creating Public V al ue :S t rategic M anagement in Government ,Cambridge ,M. A.:Harvard University Press ,1995,p.53)。“公民”一词包含了持续社会—政治互动的意味,因此试图通过实用主义的绩效比较和工具组合来实现公共价值的观点存有很大的局限。
V.Chhotray and G.Stoker ,Governance T heory and Practice :A Cross 2Disci plinary A p p roach ,p.237.参见郁建兴:《治理与国家建构的张力》,《马克思主义与现实》2008年第1期。
M.Albert ,“G overnance without G overnment ?Reflections on the Orders of the European Union ,"
http ://https://www.doczj.com/doc/5c2694801.html,/2431/01/002881_1.PDF ,200923223.
P. D.Hutchcroft ,“Centralization and Decentralization in Administration and Politics :Assessing
Territorial Dimensions of Authority and Power ,"Governance:A n I nternational J ournal of Policy and A dminist ration ,vol.14,no.1,2001,pp.23253.
M.Flinders ,“The Politics of Public 2Private Partnerships ,"B ritish J ournal of Politics and I nternational
Relations ,vol.7,no.2,2005,pp.2152239.
条件的,艾尔文(R. A.Irvin )和斯坦斯布雷(J.Stansbury )的经验研究表明,公民参与必须
在一定条件下才能导致决策的效率和效果。
①另外,治理理论还面临着理论逻辑的一致性和完备性问题。康斯戴恩(M.Considine )指出,治理强调责任,但导致了问责制的困境。
②有论者已在研究“层级权威缺失条件下的问责制”,但研究者自己也不认为现在就可以提供可靠的答案。
③可见,治理理论试图拥有自己的“学科基质”,但最终只是获得了一个有些生硬的新旧混合体。而且,它未能彻底解决自己的学科逻辑问题,其中极为重要的元治理概念便带来了治理理论之
政治哲学基础的混乱。
④概而言之,第一,治理理论在表面上已被公共行政学者广泛接受,但他们的一致性仅限于工具层面。在学科理性及形而上学、方法论上,他们的认知差异仍然非常显著。第二,如果坚持“浪漫的”、“后现代”的治理理论主张,如强调没有政府的治理、网络中各种主体的对等地位,那么该理论的解释力仍属有限。治理理论的解释力不完全来自于新的理论预设,传统理论以及N PM 等学说的营养被治理理论所吸纳,也是治理理论被广泛接受的原因。但正因为如此,治理理论还不是一个新的公共行政范式,尽管它有较强的解释力。第三,参照库恩科学进步的5条标准,就简单性、一致性等要求而言,治理理论在公共行政学科中的成就还存在很大局限。
四、治理理论与未来的公共行政学范式
“范式内的理论演进同新旧范式间的范式转换是有着严格的理论区分的”。
⑤随着范式自身连续性、累积性演变达到一定程度,其自身会出现“解难题”能力的“极限”,很可能面临许多不能解决的“反常”。“反常”出现,某种意义上是给了范式巩固自己地位的机会;但危机出现且无法化解,便标志着旧的范式已无法调整和修补,它将为新发现的理论范式所替代。就目前看,包括治理理论在内的公共行政学范式内的新理论模式的出现过程,本质上是既有范式提高自身解释力而进行的化解反常、避免致命危机的过程。公共行政学中一系列新的理论模式的出现,是在原有范式体系内发生的渐进性进步,而非革命性突破。该学科的共同体基本信念以及公共行政学范式基本理论特征与核心假设尽管受到质疑、遭遇挑战,但没有被成功地颠覆。另外,公共行政学范式遭遇的反常也从来没有被彻底消除,反而日益加剧,酿成危机。治理理论虽然表现出“解难题”能力,但这一能力以学科“形而上学”走向实用主义为代价。而且,治理理论的逻辑体系尚不完善,例如科层制可与网络结合,但从现有治理理论中还难以得知两者结合的机理是什么。种种事实表明,治理理论的基本假定、方法论和学科理性依旧是“七巧板”式的。
?
99?治理理论与公共行政学范式进步
①②③④⑤R. A.Irvin and J.Stansbury ,“Citizen Participation in Decision Making :Is It Worth the Effort ?"Public
A dminist ration Review ,vol.64,no.1,2004,pp.55265.
M.Considine ,“The End of the Line ?Accountable G overnance in the Age of Networks ,Partnerships ,and
Joined 2Up Services ,"Governance:A n I nternational J ournal of Policy ,A dminist ration ,and I nstitutions ,vol.15,no.1,2002,pp.21240.
M.Acar ,C.Guo and K.Yang ,“Accountability When Hierarchical Authority Is Absent :Views f rom
Public 2Private Partnership Practitioners ,"T he A merican Review of Public A dminist ration ,vol.38,no.1,2008,p.23.
T.J.Catlaw ,“From Representations to Compositions :G overnance Beyond the Three 2Sector Society."柏维春、金文哲:《现代公共行政学范式演进内在逻辑解读———尼古拉斯?亨利公共行政范式发展理论
评析》,《东北师大学报》(哲学社会科学版)2005年第6期。
指出治理理论并未构成一种全新范式也许是令人失望的,但“科学研究不像许多其他创造性领域,并不视新奇本身为迫切需要而去刻意追求”。①尽管如此,我们仍须看到,治理理论集中体现了对经典公共行政学范式的怀疑与创建新范式的努力,治理理论总结了大量公共管理领域的新事实,并试图用新的理论框架给予解释。这至少预示了公共行政领域发生范式革命的某种前兆,甚至已经“开始暗示出新范式所具有的一些特性”:②未来范式不仅应能以新的假说、新的信念成功消除经典范式中的二分法,也要对现实世界治理方式的新特征(如国家角色变迁、公民身份变化)给出准确描述和学理解释,它还应能在可靠的逻辑基础上获得工具性的优势。治理理论全面而深刻地触及了经典行政学范式的内在矛盾,而且通过对现实世界治理转型的探究给出了解决公共行政学内在矛盾的方向,它的今后发展也将与公共行政学范式进步或革命密切相关。当然,治理理论如果不能解决自身面临的学科逻辑不一致问题,也就消除不了形而上学的混乱,更无法支撑起新范式的那些应有特性。换言之,治理理论必须以形成统一的学科逻辑为首要目标。当前,公共选择理论、交易成本理论、委托代理理论、社会资本理论、社会权力理论等似乎都与治理理论相连接,但这个“理论群”内从基本假设到方法论原则都存在着矛盾。这说明治理理论必须得到理论基础的再次“刷新”。同时,治理理论应继续追求“解难题”的能力,以造就其作为新范式的最主要标志。这就要求治理理论构造出公共行政学及政治学某些基础性难题的解决方案,如国家的未来角色、可操作的各种参与式民主及其与代议制民主的关系框架、公共行政效率与价值的结合点、公共利益和公共性的实现方式等。此外,研究者也可以将纯粹理论的争议“搁置”,转而将注意力更专注于实践领域,通过观察得到的经验来检验治理理论,在可能的条件下将治理理论应用于实践。从这个意义上说,实用主义研究路径虽然不能被全面接受,却可以为治理理论内部逻辑研究提供实证材料和范例。“常规科学研究(的任务)乃在于澄清范式所已经提供的那些理论与现象”。③科学革命的契机在于一部分人意识到他们无法利用既有范式探究对象的某一方面。以常规科学时期的耐心去确认和探究危机的具体状况,有助于形成针对危机的研究聚焦,加速范式革命的进程。
如果说传统公共行政理论产生于对公共管理领域规律性、标准化、程式化的“形而上”认知,那么未来的公共事务治理一定会继续面对动态性、复杂性和多样性、各式不可治理性不断涌现的世界。可以断言,未来的公共行政学绝不可能完全回到传统,治理理论的许多核心主张经历理论和实践的批判后将得到保留,因此治理理论是公共行政学范式革命中最为可能的“胜利者”。不过,或许有这样的可能,有一天那种基础性、划时代的新范式终于出现了,却不再被称之为“治理理论”———即使如此,这也是治理理论的胜利而非失败。
〔责任编辑:李潇潇〕
①②③托马斯?库恩:《科学革命的结构》,第152页。托马斯?库恩:《科学革命的结构》,第110页。托马斯?库恩:《科学革命的结构》,第22页。
should be taken at t he national level for early warning and p revention of economic risk.
(7)G overnance Theory and P aradigm atic Progress in Public Administration
W ang S hiz on g?87?
The half2cent ury long Simon/Waldo debate indicates t hat t he crux of t he issue of anomalousness and crisis in t he classical paradigm of p ublic administ ration lies in t he politics2 administ ration dichoto my and t he resultant separation of value and efficiency.The various schools of p ublic administ ration emerging since t he1960s have failed to effectively eliminate t his anomalousness and crisis.G overnance t heory,born of globalization,localization and t he crisis of t he welfare state,breaks t hrough a series of dichotomies including t he politics2administ ration dichotomy in an attempt to bridge t he gap between value and efficiency and t hereby advance t he develop ment of p ublic administ ration.Some scholars have t herefore argued t hat it has achieved a paradigm revolution in p ublic administ ration.However,an examination employing Kuhnπs paradigm concept suggest s t hat t he approbation t hat governance t heory has garnered in p ublic administ ration circles has come at t he cost of metap hysical and belief conf usion and a prevailing p ragmatism.Profo und differences underlie surface agreement.The analysis of governance t heory f rom t he perspective of p ublic administ ration paradigm indicates t hat such t heory should have as it s goal t he establishment of a unified disciplinary logic and metap hysics and foreshadows a po ssible pat h for t he emergence of a new paradigm of p ublic administ ration.
(8)R eflections on the Sequencing of CreditorsπRights on the B asis of B ankruptcy La w
H an Chan g y i n and H an Yongqi an g?101?
In China,t he sequencing of creditorsπclaims is determined by two major p rinciples,namely “claims wit h secured real right have absolute priority"and“general claims are met equally." Nevert heless,when a debtor becomes insolvent,and especially in cases of bankruptcy due to massive tort liabilities arising f rom mass personal injury,adhering to t hese two principles not only fails to provide t he necessary remedy for victims of personal tort but also fails to carry out t he basic f unction of tort liability law,t hat of deterring tort behavior.This leads to grave legal injustice and logical deficiency.Due to t he difference in terms of remedy,tort2related claims should,in p rinciple,have priority over ordinary cont ract2related claims.G iven t hat it is neit her po ssible nor necessary to completely deny t he p riority of secured real right,and t hat claims arising f ro m personal tort,and particularly f rom t he inf ringement on material right of personality,should have p riority over claims arising f rom p roperty tort,a viable alternative would be to first establish limited p riority for personal tort claims when t he tort debtor becomes bankrupt.
(9)The Information Tool in Public R egulation Yi ng Fei hu and T u Yongqi an?116?
The selectio n of regulatory tools plays a crucial role in https://www.doczj.com/doc/5c2694801.html,pared wit h t raditional regulatory tools,information has distinct f unctional advantages.It s proper use not only encourages fair dealing and self2discipline among t he parties to a t ransaction as well as t he implementation of regulatory instit utions,but also lowers cost s.But t heoretical st udies are still