辽宁大学公共管理硕士学位论文开题报告
题目：政府绩效评估的价值取向研究
作者：范世新
年级：2005级
专业方向：行政管理
指导教师：顾爱华教授
论文类型：综合研究
政府绩效评估的价值取向研究
一、选题意义
在行政改革实践中，政府绩效评估作为一种先进的管理机制、技术和工具，对于提高政府工作效能起着巨大的推动作用。而在政府绩效评估体系中，价值导向是核心问题，它决定了政府工作的主要内容和努力方向。针对我国政府绩效评估存在的问题，运用新公共服务理论，从政府合法性与价值标准重构的角度出发，研究政府绩效评估的价值导向具有重要的理论意义和现实意义。
（一）理论意义
1．研究政府绩效评估价值有利于实现政府行政民主
政府行为的目的是什么？亚里士多德认为，人类创造政府的宗旨就是为了个人能够过上理性的正义的生活，政府行为的价值就在于创造和保护公民或社会的“公共幸福”。托马斯·阿奎那认为，政府的价值在于“殚精竭虑地增进公共福利”。洛克认为，“政府是人们自愿通过协议联合组成的‘共同体’，其目的是保护他们的财产”。从这些论述中可以看出，政府行为的价值旨在为公民乃至社会谋福利。政府行为实际上是其主体(政府)与客体(民众)之间相互关系的过程。政府行为的价值取向，通过其行为的具体运行过程，体现为其行为的主、客体即政府与民众之互动关系的模式。在政府绩效评估中关注评估的价值，可以引导政府行为的民主化，使其更好地为人民服务。
2．研究政府绩效评估价值有利于实现人民主权原则
传统行政在政府与民众的关系上，以政府是由人民选举、人民代表组成、为人民服务为政治前提，强调政府管理的权威性，忽视对具体民主参与渠道的建设，造成政府孤立行政，缺少有效监督，甚至以政府利益取代民众利益，奉行典型的“政府本位”的价值取向。这种以政府为本位的行政行为抑制了人们的主动性、积极性和创造性，同时，由于权力过分集中而又缺乏有效的监督与制约，滋生出诸如难以根治的腐败、权力滥用、政府与民众关系紧张等许多社会问题。在政府绩效评估中加入价值导向的内容，可以有效拟制这种政府本位倾向，实现人民本位。
3．研究政府绩效价值有利于建设现代公共服务型政府
现代公共行政理论与实践表明，在追求公共服务型政府的过程中，在实现人民民主与人民主权的过程中，有三个必须体现与珍视的价值观，它们分别是基本人权、法治和民主原则，而这三点的核心出发点均是人。因此，鉴于政府管理在国家的公共服务型政府中扮演着核心与关键角色，在政府绩效评估中把公共行政理念和价值观准则作为指导思想，既是政府管理的合法性要求，同时也是公共行政存在的基本使命。
（二）现实意义
政府绩效评估价值作为改进和提高政府部门绩效的一种新的管理理念，对促进国家落实政府责任、改进政府管理具有现实意义。
1．研究政府绩效评估价值有利于提高政府管理水平
在改善政府内部管理方面，通过绩效评估价值的确立，可以有效提高行政管理质量。第一，绩效价值的确立有利于完善决策过程。只有执行者真正理解了绩效的价值，绩效管理才能真正发挥作用。第二，绩效价值的确立有利于促进资源合理分配。有效的绩效评估价值导向是政府资源分配诸多参考因素中的十分重要的一个因素。第三，绩效价值的确立有利于确保政府责任落实。绩效价值反映了政府部门或者公务员在行政管理中的价值趋向，是一种发自内心的自律行为，所以，公务员的责任心会更强，进而也督促了政府责任的落实。
2．研究政府绩效评估价值有利于推动行政改革进程
行政体制改革一直是我国政府的工作目标之一，表现为以“三定”为内容的机构改革、以体制创新为内容的制度改革和以塑造公务员精神为内容的行政文化再造。行政体制改革的目的在于提高政府绩效，由过程管理转变为成果管理。政府绩效评估价值的树立可以改变政府立足于投入的控制和管理的传统做法，形成从价值导向到评价指标一整套程序，并且通过颁布法令固定下来。绩效评估制度作为软件的改革，和作为硬件的机构改革相结合，可以推动行政改革全面深入发展。
3．研究政府绩效评估价值有利于强化政府的服务功能
政府绩效评估通过规范化、制度化的评估工作，在很大程度上推动了政府部门及公务员对社会和人民的需求及时做出反应，促进其对行政结果负责。人民通过评议公务员活动和意见收集等途径参与政府绩效评估，并且通过评价结果的公布，人
民充分享有对行政事务和公共政策等的知情权。政府实现透明公开行政，通过人民对行政事务和公共政策等的意见反馈，调整政策、改进工作方法以满足人民需要。所以说政府绩效评估的实施过程推动了政府向服务型政府转变。
二、文献综述
1．绩效评估的概念及内容
美国学者对政府绩效评估制度做了具体而深入的研究，以思想大辩论为先，实证研究紧随其后。克莱伦斯.雷德和赫伯特·西蒙的著作《市政工作衡量.行政管理评估标准的调查》一书的发表，是研究政府绩效评估的开端。郎格斯那认为，“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特性、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适用性的过程”。
作为推进政府改革的有力工具，随着西方政府改革目标的转变，政府绩效评估的研究侧重点也经历了由经济和效率转向公共服务的质量和效益。对政府绩效评估的价值取向也是从只重效率、经济、效益发展到了重视质量、满意度、公平、民主等方面。罗兰·彭诺克认为政府绩效评估的注意力应该“集中在那一些能够满足需要的目标上──不只是国家自身的需求能使国家得以维持的需求，而是人类自身的需求。满足人类的需求，政策才对人类具有价值，政策才能证明其存在的合理性”。埃克斯坦认为，政府绩效评估应将重点放在行政结果上。亨廷顿认为政府绩效评估应主要关注5方面因素，即增长、公平、民主、稳定、自主。阿尔蒙德认为政府绩效评估价值取向应包括四个变量，即政府能力、人民参政情况、经济增长情况、分配。
2．政府绩效评估
彭国甫在湘潭大学学报2004年第3期撰写的《对政府绩效评估几个基本问题的反思》中认为，政府绩效评估，是运用科学的标准、方法和程序，对政府绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和公民至上的管理理念，是一种非常重要的管理工具。首先，政府绩效评估，是一种以结果为本的控制。奥斯本（Osborn）与盖布勒（T.Gaebler）认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府：就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。1993年美国《国家绩效评论》把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是
对过程负责；其目的在于把公务员从繁文辱节和过度规则中解脱出来，发挥他们的积极性和主动性，以使他们对结果负责，而不再仅仅是对规则负责。因此，政府绩效评估以结果为本，就是要建立一种新的公共责任机制：既要放松具体的规则，又要谋求结果的实现；既要增强公务员的自主性，又要保证公务员对民众（公民）负责、对结果负责；既要提高效率，又要切实保证效能。其次，政府绩效评估是一种服务和公民至上的机制。政府绩效评估作为改善公共部门与公众关系，加强公众对政府信任的措施，凸现了服务和公民至上的管理理念，强调政府是公共服务供给者，政府管理工作必须以公民为中心，以公民的需要为导向，倾听公民的声音，按照公民的要求提供服务，真正做到想公民之所想，急公民之所急，办公民之所需，做公民的忠实、优质服务者。
3．政府绩效评估价值
对于政府绩效评估的价值取向的研究主要成果有：马玉成从政治哲学角度综合分析了有关学者在这方面的研究成果，并概括出人们共存的几个基本价值取向—增长、公平、民主、秩序。凌文栓从社会转型的角度提出政府职能的合理定位是政府绩效的基本价值选择，满足公众需求是政府绩效的根本价值选择，公共服务质量好坏是衡量政府绩效的重要标准，廉洁、高效、公正是政府绩效的价值追求。徐邦友指出满意原则是行政绩效评估的最终尺度，并指出了要处理好满意度评估中的几对关系。我国政府绩效评估的价值取向研究尚处于起步阶段，虽取得了一些成果，但从总体上看来，我国政府绩效评估无论在理论上还是在实践上都还不成熟，存在的问题还很多。特别是对政府绩效管理的价值取向没有明确的界定，大多情况下还是追求经济效益、唯“GDP”论，大搞政绩工程、形象工程，极大地扭曲了政府根本职能。
4．新公共服务理论是塑造政府绩效评估价值的理论参考
登哈特夫妇在《新公共服务：服务而不是掌舵》中认为，新公共服务理论一方面要对公共行政领域关于将公共利益的民主价值观点、公民权和服务重新确定为该领域的规范性基础之诸多想法和呼声进行综合，另一方面要围绕着一些原则而将这些想法构建成一个理论框架。并赋予这个框架一个名称，外壳和表达方式。该理论有两个核心主题：第一，促进公共服务的尊严和价值；第二，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。这种服务导向和公民导向的价值是政府绩效评估价值的核心。其主要内容有：
（1）服务于公民而不是服务于顾客。登哈特认为，公共利益并不是个人利益的简单相加或聚集，而是立足于公共价值观的对话。所以，政府和公务员不仅仅要对“公民”或“消费者”的需求做出回应，而且要努力建构政府与公民以及公民与公民之间的信任与合作关系。概而言之，新公共服务理论鼓励越来越多的人履行作为公民应担负的责任与义务，并提倡政府特别关注公民的声音。
（2）公共利益是目标而不是副产品。登哈特强调，公共官员的目标不是在个人选择的驱动下找寻到迅速解决问题的方案。政府的作用更多地体现在为公众营造一个真诚的、不受拘束的对话环境，并保证在这些环境中经过一定程序形成的解决方案符合公平正义原则。
（3）重视公民权胜于重视企业家精神。登哈特认为，公共行政人员不仅要分享权力，而且要与广大公民一道，齐心合力地解决公共问题，并将其在治理过程中所担当的角色定位为肩负公共责任的参与者和促进者，并为人民负责。
（4）战略性地思考，民主性地行动。登哈特认为，要让利益相关各方均参与其中，共同推动政策方案的执行过程。政府存在的目的在于满足公众的需求，因而政府必须具有回应力、开放性和可接近性，政府的行为要为公民提供服务和创造机会。
（5）政府要承担责任。登哈特认为，责任问题十分复杂。公务员不应只关注市场，而且要关注宪法和法律、社会价值、政治规范、职业标准以及公民利益。
登哈特的新公共服务理论给我们的启示是，必须区别政府绩效评估与企业绩效评估的不同，政府绩效评估要树立民主的观点，要把人民评议放在主要位置，是公民导向，而不是顾客导向；要把公共利益放在第一位，遵循公平正义原则；要把责任放在第一位，以为人民负责为评价标准。
5．政府绩效评估存在的问题
宋斌/鲍静在甘肃行政学院学报发表的《科学发展观的地方政府绩效评估理念和体系探析》认为，我国政府绩效评估存在的主要问题是：
（1）缺乏立法、投入不足。由于中国政府绩效评估的法规制度处在草创阶段，对政府绩效评估，既没有专门的立法和明确的制度要求，也没有建立健全专门的评估机构，部分地方政府绩效评估尚处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律作保障。部分政府对评估重视不够，投入不足，绩效评估是一个耗费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间。由于评估工作及其价值尚未引起足
够的重视和认同，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都摊入具体的公共项目中，致使评估的资金投入不足。
（2）绩效评估指标体系和评估主体的单一化。部分地方政府绩效评估指标体系中：一方面设置了过多的经济发展指标，比如GDP增长率、地方财政增长率、经济效益等指标；另一方面公共服务和公共管理方面的指标比较少，对政府提供服务的数量和质量、公众满意程度等指标缺乏关注，结果造成有的地方经济发展和社会发展“一条腿长，一条腿短”，出现了种种社会问题，影响社会协调发展。同时，绩效评估以官方为主，评估主体在多数地区比较单一，多是上考下，官考官；缺乏社会组织和社会公众的参与，外考内，民考官，致使在绩效评估过程中，政府往往重视自身评价，忽视了社会公众的评价。
（3）缺乏可持续发展的评估机制——“以GDP论英雄”。十一届三中全会之后，发展经济和GDP指标成为改革开放后中国的当务之急、重中之重。由于政府不同程度存在着将“以经济建设为中心”片面理解为“以GDP为中心”，将“发展是硬道理”理解为“GDP增长是硬道理”导致政府的“GDP崇拜”，对政府政绩缺乏可持续发展的评估机制。“以GDP论英雄”的政绩评估导向存在严重危害：一是陷入“数字出干部，干部出数字”的怪圈，不仅劳民伤财，给国家和人民造成了巨大的经济损失，而且严重地破坏了各种资源以及生态环境。二是热衷“政绩工程”，部分领导干部搞一些“辉煌工程”、“献礼工程”、“首长工程”等来捞取政治资本。三是青睐“显绩”，远离“潜绩”，部分领导干部只愿意抓那些容易出成果的“显绩”，不顾发展后劲和长远利益的行为。四是先污染、后治理的发展思维，五是牺牲自然生态环境的平衡及代际长远利益，完全以GDP为中心必然造成水、土地、矿产、森林、农田等资源的急剧消耗。
（4）缺乏以人为本的评估机制。第一，评估目标上，缺乏以谁为本的宗旨，社会公众拥护不拥护、人民群众需要不需要应该是衡量政绩的最终标准。第二，评估主体上，缺乏人民群众的广泛参与，以内部评估为主，带有封闭性、主观性的单一的评价方法带来了诸多的弊端，如偏听偏信、信息不完整等。第三，评估内容上，缺乏全面系统的评估机制，这一机制必须包含GDP、绿色GDP与人文GDP。第四，在评估意识上，缺乏可持续发展的思路，陷入三个误区：轻视政绩成本，轻视政绩道德，轻视可持续发展。
6．解决政府绩效价值取向悖论的途径
倪星/余凯等人在《政治学研究》和《中国行政管理》等杂志上撰写的《试论中国政府绩效评估制度的创新》、《深化中国政府绩效评估研究需要新的视野》和《政绩观的扭转与绩效评估的推进》等文章中认为，价值标准限制乃至决定着评价标准。所以，在确定政绩评估指标体系之前，我们有必要澄清人们对政绩评估价值标准的认识。当前我国在这方面存在着价值天平的失衡：重效率轻公平，重效率轻民主，重经济增长轻社会发展。我们主张，中国政府绩效评估制度必须根据以下价值标准进行彻底重建。
（1）效率与公平并重。“效率优先，兼顾公平”是人们耳熟能详的口号和分配原则，但是，它仅仅是个人收入分配方面的原则，并不是指导政府一切行为的惟一准则，也不应该成为我们评估政绩的排他性价值标准。在实际生活中，它往往造成了人们对效率的过度重视而忽略了公平原则。单纯的效率原则是不完整的正义观，它必将导致等级分明、贫富悬殊、两极分化。市场体制的一个基本要求即是设定每一个竞争者处于同一起跑线上，使每个人获得平等和自由的权利，即所谓“机会均等”。在此基础上，人们根据自己在市场中的努力来获取相应的利益。然而，在实际活动中，人们之间总是存在这样或那样的差别，如家庭状况、身体、智力，受教育程度等方面的差别。市场优胜劣汰所带来的结果必然是两极分化，并由此而造成下一轮竞争中起点的更大不平等，进而导致“马太效应”：富人越富，穷人越穷。这种结局，当然是不符合社会正义要求的。因此，效率原则必须受到公平原则的约束与限定。公平原则有两层含义：第一，通过劳动而获得的收入被认为是合理的和正当的。自原始社会以来，人类就形成了一种简单而又朴素的公平观念——劳动光荣。人们总是把劳动与报酬联系起来，因为劳动是创造社会财富的唯一途径。现代经济理论把劳动作为衡量价值的基本尺度，本身就暗含了劳动作为分配之正义要求。第二，在自然平等的意义上，每一个社会成员之间都应当是无差别的。但由于人们在客观的社会结构以及经济活动过程中事实上不平等的存在，人们之间的利益关系始终存在着不平等现象。对此，社会应当做出某种补偿或纠正，以获利最少者取得必要的生存和发展资料，此即所谓的“低度人权”。公平原则是对效率原则的规约、限定和矫正。没有公平的效率是不可能的，至少是不能有持续而稳定的经济增长。“分配不公意味着社会交易成本的增大，社会风险大，边际效益必受损害。”坚持公平原则，除了经济效率方面的考虑外，政治功利与生命原则所要求的稳定，道德良知上对弱势人群的仁爱之心，以及互惠的社会观念都支持公平原则的
实现。在经济生活中，特别是在个人收入分配方面，我们提倡“效率优先，兼顾公平”，把效率放在第一位，公平放在第二位，目的是为了刺激社会公众参与经济活动的积极性，争取“把蛋糕做大”。但是，政府是价值的权威分配者，“把蛋糕分好”是政府的主要职责。“效率优先，兼顾公平”容易导致政府官员对效率的过度重视，而对公平原则不屑一顾。这样的结果是显而易见的，那就是中国社会贫富差距的急剧扩大和社会不稳定因素的增长。这种结果在改革之初就已经显现出来，并有不断恶化的趋势。所以，在政绩评估方面，我们应该明确倡导“效率与公平并重”，目的是为了引起政府官员对效率原则与公平原则的同等重视，而不是“一手硬，一手软”。只有这样，单纯注重效率所带来的弊端才可能得到一些矫治。
（2）效率与民主兼顾。追求效率是政府绩效管理的核心，高效是社会各界对政府的共同期望。高效的政府意味着运作更好，耗费更少。由英美掀起的新公共管理运动就是希望政府能够采用新的方式促进生产力和效益的提高，创建一个花钱少、办事好的政府。在我国，政府效率普遍较低，往往重投入轻产出，重过程轻结果，最为突出的表现是宏观经济领域内的高投入、高消耗、低效益，同时政府提供的公共服务还远达不到令人满意的程度，政府的形象也因此大打折扣，因此政府绩效评估要充分体现效率原则及其价值。政府要根据经济、效率、效益的标准有效地获取资源和使用资源、清除不必要的重复、降低消耗、增加效益、提高公共服务的质量，以实现政府的目标。
但是，追求效率并不意味着要在政府绩效评估中采取唯效率主义，忽视政府的公共性。西方传统的公共行政学把政治与行政相分离，强调效率至上，追求科学化的工具理性，忽视了价值理性，结果反而导致了效率低下和政府的失灵。公共行政本质上应以民主为基础，如果只强调效率，就会使政府远离社会民主价值。因此，政府绩效评估要将效率与民主相结合。在评估过程中要让民众参与，建立信息反馈机制，推行政府上网工程，重大决策采取听证制度，及时听取民众的意见，接受民众的监督，加强政府的透明度；缩短政府与公众之间的距离，使公众意志和利益能够及时体现在政府的公共行政中。在政府绩效评估中，还要考虑到公众对政府的效率是否满意，评价政府绩效优劣，主要不是看它投入了多少资源，做了多少工作，而是要考察它所做的工作在多大程度上满足了社会和民众的需要。做到这一点，也是执政为民、以民为本、以民为重、以民为先的“民本思想”的根本要求。
将效率与民主相结合可以改进政府绩效，公民参与意味着公民可以以社会的
主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行动负责、对他们的承诺负责；帮助政府机构界定重要问题议程，提出解决方案，判断目的是否达成。这样可以帮助政府降低成本、提高公共服务的满意程度。总之，评估政府绩效必须以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点。
（3）经济增长与社会发展同步。经济增长战略，其价值取向和政策目标就是效率优先，表现在经济生活中就是对GDP的努力追求，对高速度的强烈攀比，而不顾它将导致的严重后果。这种思路在我国改革初期被演绎成这样：“在经济发展初期，收入分配不公平有利于资本形成和经济增长，腐败也有利于消解旧的体制，CDP的高速增长就是一切，为此甚至可以付出社会、政治、文化方面的代价。”反映到政绩评估上来，就是以经济增长率、工农业总产值等经济指标评估政府主要领导的政绩，而将教育发展、环境保护、社会保障、政治清廉度等其他方面放在相对次要的地位，甚至不予考虑，忽略不计。这样做的结果便是东西差距明显，城乡二元对立，环境破坏严重，自然灾害日益频繁，假冒伪劣产品泛滥成灾，严重腐败，信仰缺失，道德水准普遍下降等等。政府必须制定一系列的公共政策，采取一系列的有效措施加以调控，保证“可持续发展”目标的实现。所以，我们再也不能仅仅以经济增长指标来评价政府和它的官员，而应该把经济增长和社会发展摆在同等的地位，用全面发展的综合指标来评价政府官员的政绩。
三、研究方案
（一）研究目标
借鉴西方国家在政府绩效评估经验，找出我国在政府绩效评估价值取向上存在的问题。在新公共服务理论的视角下，塑造我国政府绩效评估的现代价值，提出我国政府绩效评估的价值取向，用以指导政府建立完善的政府绩效评估体系，促进政府回应公民要求，提高公共服务质量，使政府成为一个讲求法治的、民主的、责任的高效政府，促进服务型政府的建设。
（二）研究内容
政府绩效评估价值取向。
（三）研究工具
本论文的理论分析工具主要是新公共服务理论。
（四）可能的创新点
运用新公共服务理论，提出我国政府绩效价值塑造的基本途径。（五）研究方法
1.文献研究法。
2.系统分析法。
3.理论分析与现实分析相结合。
（六）写作进度安排
1.论文提纲：2007年10月初—2007年10月末；
2.论文初稿：2007年10月末—2008年2月末；
3.论文修改：2007年3月初—2008年4月初；
4.定稿时间：2008年4月。
四、论文提纲
政府绩效评估的价值取向研究
第一章绪论
1.1 问题的缘起与选题依据
1.1.1 问题的提出
1.1.2 选题的依据
1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
1.2.2 研究意义
1.3 文献综述与创新点
1.3.1 文献综述
1.3.2 创新点
1.4 基本思路和指导思想
1.4.1 基本思路
1.4.2 指导思想
1.5 资料收集与研究方法
1.5.1 资料收集
1.5.2 研究方法
第二章政府绩效评估价值取向的界定
1.1 绩效评估的内涵
1.1.1 绩效评估的由来
1.1.2 绩效评估的含义
1.1.3 绩效评估的功能
1.2 政府绩效评估的概念
1.2.1 政府绩效评估的含义
1.2.2 政府绩效评估的特点
1.2.3 政府绩效评估的价值
1.3 政府绩效评估价值取向的涵义
1.3.1 价值取向是政府绩效评估的核心理念
1.3.2价值取向是政府绩效评估的基本原则
1.3.3价值取向是政府绩效评估的指导思想
第三章新公共服务理论视角下的政府绩效评估价值取向3.1 公共性的价值取向
3.1.1 绩效评估的公开性
3.1.2 绩效评估的理性化
3.1.3 绩效评估的公众性
3.2 服务性的价值取向
3.2.1 绩效评估的客体导向
3.2.2 绩效评估的公民导向
3.2.3 绩效评估的结果导向
3.3 民主性的价值取向
3.3.1 绩效评估的民本性
3.3.2 绩效评估的法治性
3.3.3 绩效评估的程序性
3.4 责任性的价值取向
3.4.1 对评估行为负责
3.4.2 对评估过程负责
3.4.3 对评估结果负责
3.5 公平性的价值取向
3.5.1 基于评估起点的公平
3.5.2 基于评估过程的公平
3.5.3 基于评估结果的公平
第四章政府绩效评估价值取向的偏差
3.1 政府自利的评价对公共性价值的损害
3.1.1 片面性的评价导致评估结果不全面
3.1.2 自利性的评价导致评估结果不客观
3.1.3 主观性的评价导致评估结果不公平
3.2 GDP导向的评价对服务性价值的损害
3.2.1 影响社会全面发展
3.2.2 导致政府的功利行为
3.3.3 形成政府服务的差异性
3.3 公民缺位的政府自评价对民主价值的损害
3.3.1 缺少民意的评价影响评估的合法性
3.3.2 缺少公民参与的评价影响结果的公正性
3.3.3 缺少民主制度支撑的评价影响政府的公信力
3.4 评估监督主体缺位对责任性价值的损害
3.4.1 法律治权的意识难以实现
3.4.2 有限政府的理念难以普及
3.4.3 政府的政治责任难以承担
3.5 评估程序的缺失对公平价值的损害
3.5.1 内在价值(公正性)与外在价值(真实性)相结合
3.5.2 公平理念与正义程序相结合
3.5.3 过程价值与结果价值相结合
3.5.4 实质正义与程序正义相结合
第五章解决政府绩效价值取向偏差途径的思考
4.1 建立第三者评估机制
4.1.1 政府绩效评估体系因素的界定
4.1.2 政府绩效评估参与主体的选择
4.1.3 建立独立于政府的社会评价系统
4.2 建立公民导向的评估机制
4.2.1 营造对公民负责的行政文化
4.2.2 建立复合性政府绩效评价指标体系
4.2.3 全方位运用评估结果
4.3 建立评估的公民参与机制
4.3.1 实行评估结果公开听证
4.3.2 建立公民调查制度
4.3.3 建立政府与公民互动的咨询委员会
4.4 建立评估的监督机制
4.4.1 被监督者自律监督制度
4.4.2 专职的绩效评估监督委员会的监督
4.4.3 独立的中介组织监督
4.5 建立评估的程序机制
4.5.1 确立绩效评估中的程序正义原则(平等\准确\公开\尊严)
4.5.2 建立职业化的绩效评估模式
4.5.3 建立绩效评估程序制度(公布评估标准\告知评估权利\公开评估结果)
结论
五、拟参考资料
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政府绩效评估的内涵及方法 周琼1刘新华2 （1.湖南师范大学公共管理学院 2.江西省教育管理信息中心） 文章来源：新余高专学报2007年12月33-35页 20世纪七十年代末八十年代初，随着企业型政府、服务型政府、学习型政府、高绩效政府概念的提出，政府绩效评估（Government Performance Measurement）作为一项有效的管理工具和管理制度在公共行政与公共管理中受到广泛的关注，以“评估国”替代“行政国”成为行政管理论坛的热门话题。笔者试析政府绩效评估的内涵和探究政府绩效评估的方法，对于政府绩效评估理论和实践在中国发展不无补益。 一、探析政府绩效评估的内涵 1.政府绩效评估及其相关概念 界定政府绩效评估内涵的前提是准确认识绩效和政府绩效。在现代汉语词典中，“绩效”即成绩和成效。在管理学中，绩效（Performance）定义为从过程、产品和服务中得到的输出结果，并将该输出结果与目标、标准、过去结果、其他组织的情况进行比较，从而对该输出结果进行评估。可见，绩效评估（Performance Measurement）则是识别、观察、测量和评估绩效的过程。 政府行为的结果及其比较则称为政府绩效（Government Performance），它是指“政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现的管理能力。”政府绩效并不单单是一个政绩层面的概念，它还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等含义。它不仅注重行政内部关系即如何管好自身的内部机制，更注重外部的行政与社会、行政与公民的关系，以社会、公民的满意评价作为最终标准；不仅要依靠制度规范等刚性机制，还需重视工作作风、工作态度等柔性机制；政府绩效不是一个单向度的概念，而是一个综合性的范畴，不单单是一个经济范畴，还具有伦理、政治的意义。公平作为公共部门特别是政府用以弥补市场机制不足的基本功能设计，在绩效的框架里具有非常重要的位置，如社会保障、社会秩序等都是其具体载体。公民评价政府行为的重要指标就是公平。另外，民主注重程度，要求广度，这与效率在时限和节奏上都可能发生冲突，也只有通过绩效评估加以协调。 政府绩效评估（Government Performance Measurement）的界定在学术界尚未统一。笔者认为，政府绩效评估就是运用科学的标准、程序和方法对政府绩效做出尽可能准确的评价，以提高政府行为绩效和增强控制力的活动。它以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用；谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接监督；谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一。它以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念；它以加强与改善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。 政府绩效评估体现两个层面：一方面，它是一种以结果为本的控制，且作为改革与完善政府公共部门内部管理的措施体现了放松规制和市场化的改革取向。就其所体现的放松规制而言，奥斯本(Osborn)与盖布勒(T. Gaebler)认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制,谋求以结果为导向的控制机制。
地方政府绩效评估指标体系构建 摘要：随着中国政治经济改革的不断深入和社会主义市场经济的快速发展对政府绩效尤其是地方政府绩效进行评估和衡量也逐步成为公众和政府的共识。政府绩效评估是现代公共管理的前沿课题，它对于提高政府的工作效能起着巨大的推动作用。在政府绩效评估体系中，指标构建是核心问题，指标的设定决定了政府工作的主要内容和努力方向⑴。本文首先给我国地方政府绩效评估以性质定位，其次针对我国现有的地方政府绩效指标中存在的问题，提出了一套指标体系，主要探讨了地方政府绩效评估指标体系设计的方法和技术，依据评估的原则，并结合我国实际，尝试具体设计我国地方政府绩效评估的指标体系。 关键词：地方政府绩效评估指标 一、问题的提出 政府绩效评估是现代公共管理的前沿课题，始终贯穿与公共行政实践和理论发展的整个历史进程之中。真正意义上的政府管理中的绩效评估实践，始自20世纪40年代美国胡佛委员会推动的美国绩效预算制度改革，伴随着20世纪70年代新公共管理运动的浪潮，以企业家精神去改革政府的理念把政府绩效评估活动推向了全世界⑵。而中国的政府绩效评估起步较晚，始于20世纪90年代，改革开放以来，中国行政体制改革的重要议题就是关于行政效率效能的改善，中央对行政效率效能的关注因势利导了各级地方政府对更高绩效的追求和对改善政府治理、加快行政体制改革的主要工具----绩效评估的关注。温家宝总理2008年3月在十一届全国人大一次会议上做的《政府工作报告》中提出推行“政府绩效管理制度”，标志着绩效管理和评估研究得到了肯定并产生了积极影响，同时也赋予了学界和实践界更大的责任。 二、地方政府绩效评估指标体系构建的原则 （一）坚持服务导向原则 我国许多地方政府只看重工业生产总值、利税上缴、市政建设等有形绩效指标的设定，在指标设计上忽略公众的感受。在这种绩效指标的指引下，许多政府为了以大投资换得高增长的“政绩”，强行向群众集资、摊派，盲目的大开发、大建设，争取多出、快出表面政绩。严重破坏和降低了政府形象和人民群众对政
浅谈中国政府绩效评估摘要:中国加入WTO，经济发展水平得到显著的提高，经济的国际竞争力也得到增强。但政府所面临许多的机遇与挑战，使得政府对绩效评估及其方法要求越来越高。政府绩效评估作为一项行之有效的政府管理工具，在提高政府的管理效能和公共服务能力方面具有重要的促进作用。政府绩效评估随着政府改革的推进而不断完善。它承载着加强政府责任、提高政府效率的重任，政府绩效评估具有监督政府行为、提高政府绩效和改善政府形象等作用，受到各方的重视。但我国的政府绩效评估还处在初级阶段,存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足,规范化程度不足,绩效指标体制权重设置不合理等等问题。为了加强和改善我国政府绩效评估,我们应该做到将政府绩效评估和转变政府职能结合起来;逐步建立多重政府绩效评估体制;要使用科学和合理的评估技术和方法等等。对政府活动及其结果的评估可以是合规评估、效果评估、经济性评估、成本—效益评估、配置效率评估以及公平性评估。因此，中国政府更加关注策略执行的有效实施。我国政府绩效评估的后果以及围绕政府在绩效评估中是如何运用各种有效策略的。 关键词:政府绩效评估;考核体制;行政效能 一、政府绩效评估的内涵 政府绩效评估是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估，是
规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。 二、我国政府绩效考核体制建设的前提 1、以我国行政体制改革和发展目标贯彻落实为总目标。 2、以我国特色社会主义制度和运行机制为灵魂。 3、以现代管理理论为指导，循序渐进。 4、根据地区差异、政府层级差异，共性与个性统一，规范性和可行性相结合。 三、我国政府绩效评估体制的优点与缺点 （一）我国政府绩效评估体制的优点 1.绩效评估框架体制构成系统化 2.我国地方政府绩效评估模式多元化 （二）我国政府绩效评估体制的缺点 1.我国政府绩效评估指标设定不科学，阻碍政府职能的进一步转变 2.我国政府绩效评估法制不健全，减弱绩效评估机制的作用 3.我国政府绩效评估流程不完整，阻碍政府绩效的提高 4.我国政府绩效评估主体单一，难以提高人民对政府绩效的满意度 四、政府实施绩效评估的原则 （一）坚持实事求的原则 （二）坚持民主公开的原则 （三）坚持注重实绩的原则
哈尔滨市政府绩效管理条例（草案） -------------------------------------------------------------------------------- 关于《哈尔滨市政府绩效管理条例（草案）》的说明 哈尔滨市人民政府 二〇〇八年十二月日 主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 受市政府委托，我现就《哈尔滨市政府绩效管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作简要说明，请予审议： 一、制定条例的必要性 政府绩效管理是以提高政府公共管理和公共服务能力为目的而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略，是持续改进和提高政府绩效的新的管理理念和方法，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的管理工具。推行政府绩效管理，有利于形成各级政府正确的政绩导向，引导各级政府重新思考什么是政绩，为谁创造政绩，如何实现政绩，对落实科学发展观和正确的政绩观，提升政府的公信力和执行力，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府、人民满意政府，实现以人为本、全面、协调、可持续发展具有重大意义。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出：要“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”目前，国内已有超过三分之一省、市进行了绩效管理探索。我市开展多年的目标责任制考核为推行绩效管理积累了经验，奠定了很好的基础。但是，由于目前全国各地的政府绩效管理实践多处于自发状态，没有统一的制度和法律作保障，使绩效管理在主体、内容、方法、程序、结果运用等方面存在着较大的随意性，从而导致一些地方出现不同程度的走形式、走过场等弊端。为了使我市的政府绩效管理工作一开始就走上法制轨道，制定规范政府绩效管理的地方性法规，为推行绩效管理、促进科学发展提供保障，是十分必要的。 二、《条例（草案）》的主要内容 （一）关于适用范围。政府绩效管理主要依托于政府间的层级管理体制而推行，市政府对区县（市）政府和市政府所属部门进行绩效考核，即“下考一级”。因此，《条例（草案）》第二条规定了，“本条例适用于市、区、县（市）人民政府及其所属工作部门的绩效管理”。根据我市多年来实际情况，政府以外的其他国家机关和单位也一并进行了目标责任制考核工作，同样也需要实行绩效管理，因此，《条例（草案）》第四十九条规定了“本市其他机关、单位的绩效管理工作参照本条例执行”。按照市委要求，本条例实施后，目前市直机关实行的目标责任制考核过度为绩效管理。 （二）关于绩效管理机构。由于绩效管理是一项基础性、经常性、全局性的工作，没有一个健全的管理机构难以推行。从长远看，应当成立全市统一的绩效管理委员会。由于机构的整合需要一个过程，按市委意见，绩效管理工作暂由市目标责任考核办公室承担。因此《条例（草案）》规定了绩效管理机构这个概念。
目录 内容摘要 (2) 关键词 (2) 前言 (2) 一、政府绩效评估的内涵 (3) 二、我国政府绩效考核体制建设的前提 (4) 三、我国政府绩效评估体制的优点与缺点 (5) 四、政府实施绩效评估的原则 (8) 五、政府绩效评估的后果 (9) 六、我国政府在绩效评估体制中运用的策略 (11) 结论 (15) 参考文献 (15)
浅谈中国政府绩效评估 摘要:中国加入WTO，经济发展水平得到显著的提高，经济的国际竞争力也得到增强。但政府所面临许多的机遇与挑战，使得政府对绩效评估及其方法要求越来越高。因此，中国政府更加关注策略执行的有效实施。我国政府绩效评估的后果以及围绕政府在绩效评估中是如何运用各种有效策略的。 关键词:政府绩效评估;考核体制;行政效能 前言 政府绩效评估作为一项行之有效的政府管理工具，在提高政府的管理效能和公共服务能力方面具有重要的促进作用。政府绩效评估随着政府改革的推进而不断完善。它承载着加强政府责任、提高政府效率的重任，政府绩效评估具有监督政府行为、提高政府绩效和改善政府形象等作用，受到各方的重视。但我国的政府绩效评估还处在初级阶段,存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足,规范化程度不足,绩效指标体制权重设置不合理等等问题。为了加强和改善我国政府绩效评估,我们应该做到将政府绩效评估和转变政府职能结合起来;逐步建立多重政府绩效评估体制;要使用科学和合理的评估技术和方法等等。 对政府活动及其结果的评估可以是合规评估、效果评估、经济性评估、成本—效益评估、配置效率评估以及公平性评估。
最具有代表性的当属美国雪城大学的马克斯韦尔公民与公共事务学院（以下简称马院）所作的评估。这类评估的优点是，它的评判目标主要是制度建设，可以较好地避免各地区之间因收入水平差距、自然条件的不同等客观因素对政府绩效评估的影响。而且目前此类评估多为政府外部评估。对于政府绩效评估来说，外部评估是最关键的。 我国地方政府绩效评估大致分为普适性的政府绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估三种类型。在不断深化改革扩大开放的历史进程中,一些地方政府积极探索公民社会参与政府绩效考核评价的方式,不断拓宽公民和服务对象考评政府部门和公务员的渠道。但是,我国地方政府绩效评估的理论和实践还处于初级阶段,还不同程度的存在一些问题。因此,要选择适合我国国情的服务型政府绩效评估路径,不断创新发展模式。 根据2006年9月，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。” 当代我国正在发生广泛而深刻的变革，面临前所未有的机遇与挑战，但总体上是机遇大于挑战。在这样的形势下，抓紧研究政府绩效评估，充分发挥其应有的作用，探讨其在我国的发展具有重要的价值。 一、政府绩效评估的内涵 政府绩效评估是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估，是
浅谈顾客满意度绩效模型对社会公众对政府部门绩效评估 体系的启示 摘要：企业绩效评估中的顾客满意度与政府等公共部门绩效评估体系中的公众评价（市民感知）政府绩效，其本质都是服务对象对服务主体的评价。公众评价是政府绩效管理的尤为重要的程序，有助于联系群众，反映民生，提高公共服务质量，优化公共资源配置，建设服务性政府。在文中，笔者将试图借鉴企业中相对先进的顾客满意度绩效模型，例如KANO模型、ACSI模型等，来完善公共部门中的公众评价体系，希望对中国的社会公众评价政府绩效体系有所建言。 关键字:社会公众评价政府绩效顾客满意度绩效管理 KANO模型 ACSI模型 Abstract：The customer satisfaction of the enterprise performance evaluation is the same with social public comments in essence, which is the evaluation about the service object to the service main body. Social public comments are the important procedure in the government performance management. It will help tie with the masses and reflect the people's livelihood. Then it is good for improving public service quality and building the service-oriented government. In my essay , I will try to use the customer satisfaction of the enterprise performance evaluation for reference , such as KANO、ACSI etc. I hope that my ideas will do some good for the social public evaluation system in China. Key words:The social public evaluation system \The customer satisfaction of the enterprise performance evaluation\ KANO\ ACSI 无论是当下十分受宠的平衡记分卡，抑或是EFQM卓越化模型（The European Foundation for Quality Management ），我发现顾客维度均占很重要的地位。通过课堂的学习，我了解到了还有很多其他的绩效评估模型，例如通用评估框架
龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/5112966543.html, 地方政府绩效考核体系 作者：张宝连 来源：《今日财富》2018年第17期 在新时期下，随着我国政府执政水平不断提高，对地方政府绩效考核工作也更加深入，在几十年发展中我国地方政府绩效考核工作也经历了几次考核。并在多次改革当中地方政府绩效考核也在不断完善，但是如今绩效考核、考核方法、考核主体等方面依然存在着一些问题，这就需要进一步推动公务员绩效考核体系进度，提高公务人员专业能力。在地方政府绩效考核当中，构建更加完善的绩效考核体系十分关键。良好的绩效考核体系必须要保持公正、客观，充分实现绩效考核价值，从而推动服务型政府建设进程。 一、地方政府绩效考核问题 （一）重人情，轻实情 由于绩效考核评价指标缺乏科学性，并且在组织层面也以“多一事不如少一事”的理念实施，部分地方政府工作中存在着很多瑕疵，但却无人指正；在互评上也带有明显的渲染和夸张色彩，却被大部分人认可。在考核当中，很多铁面无私的人员往往得不到高的分值，这是由于支持和理解的人并不多，还有很多得罪的人反对呼声很高，所以无法充分体现实情，最终导致人际关系大于工作关系、朋友关系大于同事关系。 （二）重领导，轻群体 在很多地方政府绩效考核当中，领导依然是一言九鼎，绩效以领导评价为核心，领导在绩效考核中的权重过高，很多绩效都是以相互评分进行计算，而最终的评分值通常不大，所以领导更倾斜谁就显得更加重要，对公务人员的考核结果起到了关键作用。在此基础上，除了会影响考核的公正性，同时也产生了“唯上”思想。 （三）重形式，轻效果 在实际考核中过于重视考核形式，将书面考核作为首要任务，造成考核工作表面化严重。从部分考核形式上看，都会经历自主总结、民主评价、组织鉴定等多个环节，看似较为严谨，实则无法决定行动。过于形式化的考核无法决定考核内容，由于整个考核体系无法决定整体内容，再加上体系设计缺乏质量标准，无法做到严格把关，导致最终考核质量不尽人意，不仅浪费资源，同时也会误导领导决策。 二、造成地方政府绩效考核体系问题的原因 （一）考核指标
政府绩效评估统计方法应用研究 政府绩效评估是自二十世纪七八十年代以来，西方国家“新公共管理”理论催生下“政府再造”运动中政府改革的一项重要工具。我国各级政府从上世纪九十年代后期，以侧重经济目标考核评比模式逐步转向社会发展全面动态的绩效评估轨道，经过近十年的改革与发展，政府绩效评估理论、方法和技术日趋完善。当前学界在研究政府绩效评估指标体系中的具体评估方法、手段较少述及，以福州市为例，从政府绩效评估指标考核视角，就绩效评估中运用统计方法评价地方经济发展进行探讨，以期深化该领域研究视域。 标签： 绩效评估；统计方法；指标实践 F2 1政府绩效评估简述 政府绩效评估，就是指运用数理统计、运筹学等原理和特定指标体系，对照统一的标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对政府在一定时期的效益和业绩做出客观、公正和准确的综合评判。 各级政府绩效评估从制度管理层面包括绩效目标设定、绩效责任分解、绩效运行监控、绩效考核评估、绩效结果运用、绩效整改提升六个方面。评估范围对象为本级政府的党政部门和所辖的县（市）、区，或县（市）区所辖的乡镇、街道。 2政府绩效评估指标体系设置 正确评价政府绩效，建立一套行之有效的评价指标体系是首要前提，指标体系在整个绩效评估实施方案中占中心地位。正如任何事物是在时间和空间的维度中不断地运动和变化一样，我国政府绩效评估体系也不断地发生变化，以适应社会经济变革，同时充分体现对政府发展的引导作用，最终目的是直接考察政府行为，践行科学发展的真实效果及成果。最终则表现在经济增长、社会进步和人民生活质量的提高。 2.1政府绩效评估指标考核的内容变化，突出社会经济协调发展 科学的指标体系设置，要能够反映一个地区社会经济发展的总体特征，具有定性认识和定量认识的双重作用。即有利于分析评价一个地区社会经济发展的现状和改善程度，更有利于从实践的角度为证明改善成效提供定量支持。
三、名词解释题 1、绩效沟通：是指沟通者（绩效评估方或被评估方）为了获取沟通对象的反应和反馈而向对方传递信息（有关绩效评估的信息）的全部过程。 2、绩效面谈：是指绩效评估方与被评估方之间共同针对绩效评估结果所做的面对面的检视与讨论，是考评双方的沟通过程。 3、公共部门绩效评估：指包括政府机构在内的公共部门，在实施公共管理、提供公共服务的过程中，按照一定的程序和规则，依据绩效目标和指标，对本部门资源的使用效果进行评议和估价的活动。 4、社会绩效：是经济发展基础上的社会全面进步。 5、效率：是一种活动或一个组织的产出与其投入之间在的关系。 6、工具性价值取向：是指公共部门绩效评估工具层面的价值取向。 7、政府再造运动：20世纪90年代以来，各国为了迎接全球化和知识经济等对政府的挑战，开始了一场影响深远的重塑政府，即政府再造改革。
8、公务员绩效评估：是指国家行政机关根据法定管理权限，对公务员工作或业务成绩的质量、数量及其能力、品行、学识、性格、健康等状况进行考察审核。 9、价值取向：是指行为主体以某种价值观为指导，根据一定的价值标准，对价值目标进行价值选择和价值决策的行为倾向。10、公共部门绩效预算：是指公共部门按照其职能进行预算决策，将公共部门预算建立在可衡量的绩效基础上，办多少事拨多少钱。 11、3E标准：经济性、效率性和效果性是绩效审计追求的目标。 12、政治绩效：是政府绩效的集中表现，在市场经济条件下，政治绩效最经常的表现为制度安排和制度创新。 四、简述题 1、简述实施现场审计的主要步骤。 答：绩效审计项目各不相同，现场审计也就没有固定模式。在实施过程中，必须抓好三个问题：一是收集能回答审计问题的有力证据；二是分析审计证据；三是得出审计结论。
2008年第3期中山大学学报(社会科学版) No .32008第48卷JOURNAL OF S UN Y AT 2SE N UN I V ERSI TY Vol .48(总213期) (S OC I A L SC I E NCE E D I TI O N )General No .213 3收稿日期:2008-03-02 基金项目:2006年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《中国地方政府治理绩效评估研究》 (06JJD630021);中山大学二期“985工程”公共管理与社会发展研究创新基地专项基金 作者简介:倪 星(1969-),男,湖北随州人,政治学博士,中山大学行政管理研究中心、政务学院教授、博士生导师 (广州510275)。 ① 马骏:《中国公共行政学研究的反思:面对问题的勇气》,《中山大学学报》社会科学版2006年第3期。 反思中国政府绩效评估实践 3 倪 星 摘 要:近年来,政府绩效评估在世界范围内大规模兴起。西方发达国家政府绩效评估的制度基础是成 熟的代议民主制,通过分权、结果导向和内部市场机制改进了政府内部管理和工作流程,提高了政府管理效 能。我国政府绩效评估的制度基础是科层制政府体系,上级与下级之间没有真正形成基于内部市场的分权、绩效合同和结果导向,仍然依靠命令—服从机制;绩效评估并没有改变原有的管理制度和程序,没有改变政府 及其工作人员的行为模式,反而强化了科层制的优势。在政绩追求、赶超压力、政绩竞争等因素的影响下,我 国的政府绩效评估很大程度上变成了一种计划式绩效评估,成为一种新的政治控制手段。 关键词:政府绩效评估;公共管理改革;反思;政绩 中图分类号:D033 文献标识码:A 文章编号:1000-9639(2008)03-0134-08 短短几年时间,我国骤然掀起了政府绩效评估的热潮,数以千计的论文、各级各类研究课题、相关课程与研究方向的开设、研究机构的设立和研究报告的公开发布,使得政府绩效评估成为“公共行政领域中最显眼的部分”,甚至成为“行动中的公共行政学”。公共行政学发端于美国,美国的公共行政学之所以能够长期保持优势和吸引力,与其拥有学科反思的勇气密不可分,由于研究方法的规范和反思的建设性,美国公共行政学界对学科的反思总是能够推动学科的进步① 。为了推动政府绩效评估领域的学科知识增长,提高学科知识对政府绩效评估实践的解释力和指导力,我们有必要在政府绩效评估如火如荼地进行的时刻运用理性的方法进行建设性反思,以期推动我国政府绩效评估的理论与实践又好又快地发展,切实服务于政府管理水平的提高。一、对政府绩效评估作用的反思 对我国政府绩效评估实践的反思可以从对政府绩效评估的作用的反思开始,我们需要反思的是,为什么政府绩效评估近年来在我国如此受重视,政府绩效评估在我国能够发挥我们赋予它的作用吗? (一)为什么政府绩效评估如此受重视?西方国家的政府绩效评估由两条途径组成:一条是选民通过参加选举对政府绩效进行评估,政务官及其所在政党对评估结果负政治责任;另一条是政府系统内部根据绩效合同进行的评估,由政府间、政府及其部门间、政府部门与官员之间的绩效合同构成。本文重点研究的是后一种政府绩效评估。西方国家的政府绩效评估具有源远流长的历史,只不过在形式上有4 31
[收稿日期]2007-11-13 [作者简介]廖锦亮(1983—),安徽蚌埠人,南京师范大学公共管理学院2006级行政管理专业硕士研究生。主要研究方向:政府职能。 沈晓霞(1983—),安徽淮南人,南京师范大学公共管理学院2005级行政管理专业硕士研究生。主要研究方向:人力资源。 构建地方政府绩效评估体系的思考 □ 廖锦亮 沈晓霞 (南京师范大学 公共管理学院 江苏 南京 210097) 摘要:随着我国行政管理体制改革和政府职能转变的深入发展,地方政府绩效评估的重要性日益突显。但我国地 方政府绩效评估的研究起步较晚,还处于初级阶段,并且存在着很多的问题。因此需要对存在的问题进行思考,构建科学、完善的地方政府绩效评估体系。 关键词:地方政府 绩效 评估体系中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-6922(2008)01-77-02 上世纪80年代以来,西方政府改革出现了用企业家精 神重塑政府的潮流,强调政府行政的效率和效果,绩效评估作为一项公共行政管理活动受到广泛的关注,俨然成为了各国行政发展的最新主题。近年来,随着政府成本意识的强化和公民监督意识的增强,我国许多地方政府和部门已开始借鉴西方发达国家政府管理的经验,进行政府部门绩效评估的探索和尝试。但由于当前我国地方政府绩效评估尚处于起步阶段,经验的不足使得在政府绩效评估中存在很多问题。因此,迫切需要进行深入的分析研究,探索解决问题的对策,以促进我国地方政府绩效评估事业的健康发展。 一、政府绩效评估的涵义(一)政府绩效的涵义 对政府绩效的界定是研究探讨政府绩效评估问题的逻辑起点。政府绩效,西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“政府业绩”等,是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能,是政府在行使其功能,实现其意志过程中体现出来的管理能力,是政府能力的基本体现。政府绩效一般包括经济绩效、社会绩效、文化绩效和政治绩效四个方面的内容。其中,经济绩效是绩效体系的主要内涵和外在表现,社会绩效是绩效体系的价值目标,政治绩 效是政府绩效体系的中枢和核心。 [1] (二)政府绩效评估的涵义 政府绩效评估是通过采用科学的评价工具,对政府部门的行政绩效进行客观的、公正的评价,它是政府绩效管理的有力工具和手段。具体的说就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府及各种职能部门在履行其管理行为时所产生的政治、经济、文化、环境等方面的实际工作结果与绩效目标相比较,并进行分析、比较、评价和测量,从而对政府组织的绩效进行全面的评估。它以绩效为本,谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用;谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制,谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一。政府绩效评估蕴涵了公共责任和公民至 上的理念,以满足社会公众需求为第一评价标准,不断强化 政府管理公共事务的竞争力。 [2] 二、我国地方政府绩效评估中出现的问题(一)政府绩效评估缺乏相应的法律保障 法律保障是开展政府绩效评估的前提和基础,有了法律才能做到有法可依,有据可凭,保证绩效评估工作有效的进行,并使之成为地方政府日常工作中的一部分。但是我国地方政府绩效评估多处于自发状态,没有相应的制度和法律保障,整个绩效评估活动缺乏可持续性和整体战略规划,难以在政府各部门全面系统推进。评估标准、评估原则、评估流程、评估时限、评估机构方面没有规范化,也没有制度性、法律性的规定,存在着很大的随意性,评估结果也难以做到客 观公正,甚至流于形式。[4] 政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为,直接损害了政府形象,评估的权威性、制约性也必将大打折扣。 (二)绩效评估主体单一,多重评估机制尚未建立 政府从某种意义上讲是一个垄断组织,对其评估不能单方面进行,因为这样会导致地方政府评估结果的不客观、不真实。从我国的实际情况来看,我国地方绩效评估主体多是政府内部的评估,尤其是上级对下级的评估,缺乏社会组织、社会公众的参与。这样就导致在评估的过程中,政府往往重视自身评价,而忽视社会公众和组织的评价、支持和认可。评估过程中存在的评估单向性和不平衡性问题十分突出,评估结果不够客观公正,难以服众。究其原因,一方面是由于我国传统的“官本位”思想严重阻碍了绩效评估的实践,公民在这种观念的支配影响下很难对政府行为形成有效的监督,另一方面,则是因为现有的评估主体往往与评估对象有着千丝万缕的联系,甚至存在“一荣俱荣,一毁俱毁”的利害关系,于是评估主体在评估的过程中有很强的本位色彩,既当“裁判员”又当“运动员”必然难以保证评估的客观公正。 (三)政府绩效评估的科学指标体系尚未建立 科学合理的评估指标体系是测量政府绩效的有效工具,也是政府绩效评估中非常重要的一环。我国科学的指标体 7 72008年3月第10卷第1期 《中共乐山市委党校学报》 (新论)JOUNAL OF THE PARTY SCHOOL OF LESHAN MUNI C IPAL COMM ITTEE OF C.P.C 基层行政 March 12008Vol .10.No . 1
浅谈我国公共部门绩效评估(一) 论文关键词：公共部门绩效评估完善 论文摘要：我国的政府绩效评估还处在初级阶段，存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足，规范化程度不足，绩效指标体系权重设置不合理等等问题。为了加强和改善我国政府绩效评估，我们应该提高政府绩效评估的规范化程度，逐步建立多重政府绩效评估体制，要使用科学和合理的评估技术和方法等。 当今对于公共部门绩效问题并未有太多的关注，公共部门管理的重要性和特殊性决定了我们必需对其绩效问题进行深入的探讨与分析。 一、公共部门绩效评估的内涵 美国国家绩效管理小组在《美国公共服务：绩效评估的最佳实践》中指出，绩效评估是测量达到既定目标的情况——包括将资源转化为公共物品及服务（产出）的效率、产出的质量（他们向顾客提供服务的质量和顾客的满意度）、结果（行为的实际效果与其预期目标相比较）、及其在达成计划目标的过程中政府运作的效率——的一个过程。 1997年，美国公共生产力研究中心出版《地方政府绩效评估简要指南》一书中，概括性地提出了政府绩效评估的生产力、效果、质量和及时性等四大主题标准。根据公共部门绩效评估的标准，我们也可以这样定义公共部门绩效评估：对广义的政府组织、非营利组织以及公共企业等特定的社会组织在履行公共责任过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、时间与效益、经济因素与伦理政治因素的基础上，获得的公共产出进行评审。 二、我国公共部门绩效评估的现状 （一）当前我国行政体制管理体制存在的问题分析 作为后市场经济国家，我国具有自身的特点：政府对经济的干预很难在短期内消失，各经济体的自由环境相对狭窄；企业与政府受利益驱动，经济失控现象大量存在。这两个特点决定了当前我国行政管理体制改革的不彻底性，也决定了许多问题的存在，主要表现在以下三方面： 1、政府与市场的界限不明晰，导致政府行为价值选择的扭曲 2、公平与效率难以统一，导致政府部门在具体管理操作上产生困境 3、管理与服务之间的矛盾，使行政管理体制无法克服传统体制的弊病 （二）我国实行绩效管理（绩效评估）的可行性 1、西方发达国家行政改革的成功实践为我国行政管理体制改革提供了借鉴经验，而我国的基本国情也决定了绩效管理在政府管理模式中有运行的空间宏观上，市场经济的发展和加入WTO的现实要求我国公共部门注重效能建设，降低行政成本，提高行政机关的效率，为全面建设小康社会提供制度保障。 微观上，绩效管理在技术上的操作有助于公共部门转变观念，提高行政效率。 绩效管理是面向组织效益的全方位管理，以绩效评估作为重要方式，在公共部门中倡导顾客导向和效率意识，并将绩效与考核能动地结合起来，以促进公共部门服务的优质化和高效化。在具体实践中，各个国家的公共部门都有不同的技术操作方法，但基本的技术原则还是一致的，这些原则包括顾客导向、标杆管理等等。（1）“顾客导向”为公共部门提高服务意识提供最基本的思路。（2）“标竿管理”（benchmarking）促进公共部门的竞争意识。 2、构建服务型政府，绩效管理（绩效评估）对我国当前行政管理体制改革有着不容忽视的借鉴意义。 无论从我国的现实需要还是实践经验借鉴上，绩效管理对我国进一步推进行政管理体制改革都有着深刻的意义。 首先，“顾客导向”意识对服务行政的强化。 其次，效率意识和公平意识的相互补充促进服务行政的公平、高效。
开题报告 政府绩效评估机制研究和优化分析 一、选题背景和意义 二十世纪中后期以来，人类文明发展到一个新阶段。首先，新的科技革命以更加迅猛的速度向前发展，社会的各个系统都受到了强烈的冲击。作为其中代表性的例子是信息技术和互连网的兴起，深深改变了人类社会的面貌。其次，伴随着生产力的发展，经济走向全球化，跨国公司和对外贸易的影响越来越大，知识经济成为社会经济发展的主要方向。再次，世界各国都掀起了政府改革和创新的运动，以适应人类发展带来的挑战。对于我国而言，科技发展水平和经济发展水平与发达国家相比还很落后，社会主义市场经济体系和民主政治建设正在进行中。在这种情况下赶超发达国家，要走一条创新型的道路。政府在社会发展中起主导作用，构建创新型政府是一条可行的道路。构建创新型政府具有重要的意义。一方面，构建创新型政府可以促进政府创新工作的顺利进行，使政府更好的管理社会。另一方面，构建创新型政府可以促进创新型国家的建设，使国家科技水平快速提高。第三方面，构建创新型政府可以促进社会创新工作的进行，加快社会的进步。与此同时，在经济全球化和我国经济转轨的时代背景下，我国各级政府一直致力于通过推进政府“治道变革”来塑造一个满
足人民群众需要、适应社会主义市场经济与社会发展要求的服务型、责任型和效能型政府。各级政府先后采取了多种方法和手段，以期在构建社会主义市场经济体系的过程中摒弃计划经济体制残存的各种弊端，实现政府效率、效果和效能的提高。绩效评估作为行政管理制度创新和有效管理的工具，无论在理论研究还是实践探索方面，都越来越受到重视。随着市场经济体制改革深入和社会全面发展进步，对行政制度创新管理创新提出了更高的要求。通过实施政府绩效评估来推进政府行政管理理念政府功能输出机制政府管理组织环境政府管理技术载体的创新优化整个行政管理系统。 研究政府绩效评估机制与政府创新机制之间的关系具有重要的意义，主要有以下几个方面： 第一，可以通过研究两者之间的关系对二者在理论上有新的认识，有助于促进两种机制的健康发展。 第二，通过研究二者之间的关系，对于建设服务型政府具有很好的促进作用。 第三，通过理顺二者之间的关系以及二者关系当前存在的问题，对于解决当前政府管理问题具有很好的借鉴作用。 第四，对于建设创新型政府具有十分重要的意义。 二、国内外研究现状、发展动态 （一）国外关于政府创新机制的研究
论西方国家政府绩效评估 一、政府绩效评估兴起的背景 20世纪70年代，西方英美等国家掀起了一场被称为“新公共管理运动”的热潮，原本的以追求法律完备、效益至上为核心价值取向，转变成了将绩效评估作为政府行为的首要目标。公共责任、结果导向、顾客至上等标准成了新的政府绩效评估措施。受到这股公共管理变革思潮的影响，世界各国为改善政府绩效，提高政府管理能力也开始进行不同规模的政府效能改革，政府绩效管理成为提高国家核心竞争力的重要内容。 20世纪70年代以来,政府绩效已成为公共管理关注的焦点,西方发达国家为应对经济停滞、管理危机、财政危机和公众对政府的满意度下降等问题,掀起了重塑政府形象的改革运动。在这场政府改革运动中,政府绩效评估作为一项重要的科学管理工具受到了广泛关注。 1938年，克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙的著作《市政工作衡量·行政管理评估标准的调查》发表，标志着学术界对政府绩效评估的研究开始。从历史的观点看，西方公共行政学自19世纪末到20世纪60年代着重研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则和官僚体制，追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政变革的终极目标是建立民主行政模型，强调公共行政的顾客导向，将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府公共部门组织设计方案应遵循的目标。顾客导向的理论观点奠定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效评估的理论基础。20世纪70年代出现和兴起的政策科学和公共政策分析，成为公共行政的主流学派。以普雷斯曼和韦达夫斯为主要代表，力求使政策科学、政策分析与公共行政相结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目，而不再重点研究机构，即重点研究公共行政所产生的结果。这样，就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点。戴维·奥斯本田，特德·盖布勒主张的企业家政府理论。胡德主张政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效，从而形成了新公共管理理论。绩效管理与绩效评估成为公共管理各理论派别的共同主张。 二、政府绩效评估在西方的发展 在美国,是民间机构率先公开评价政府工作,进而促使政府主动开展绩效评估活动的。名扬欧美的“坎贝尔研究所”就是一个典型的代表。坎贝尔研究所的绩效评估工作主要侧重于政府组织,而不是公务员个人。1998年,它对全美国的50个州政府展开了大规模的绩效评估活动,评估的内容主要有财政管理、人事管理、信息管理、领导目标管理和公益事业管理。1999年,又对全美35个财政收入最好的城市开展了绩效评估。2000年,坎贝尔研究所展开了第二次对50个州的政府绩效评估。这种由民间机构测评政府绩效并公布分数和名次的做法,引起了轰动效应, 1999年底被评为美国十大新闻之一。 在民间机构评估政府绩效的同时,美国各级政府也感到了应当使绩效评估成为政府自我约束的有效机制。在民间机构和联邦政府的推动下,美国各州和地方政府成为政府绩效评估的积极实践者。为了让市民了解市政绩效,宾州费城市政府将内部22个机构的政策绩效,以精确的量化指标显现出来,形成“政策绩效指标体系”。 在英国,早在1983年,中央政府就成立了审计委员会,它对绩效评估的解释及使用绩效评估对地方政府绩效的比较,引起了广泛的兴趣。审计委员会在负责审计地方政府的绩效目标的同时,继续实施传统的财务审计。在最近几年,审计的内容则进一步扩大,包括是否有明
政府绩效评估体系问题探究及改进意见 ——以2008年部委网站评估指标体系为例 公共管理系行政管理1101班李沛祺 近年来，随着政府绩效评估体系研究在中国的深入，各部委网站也建立起了自己的评估指标体系并公布在网络上。基于对“政府绩效评估”课程一学期的学习，在老师的帮助下我对政府绩效评估有了简单的理解，对该部委网站评估指标体系进行了一些浅层面的分析，针对目前存在的问题，我也有了自己的一些想法和意见。 首先，《2008年政府部门网站评估指标》是中国软件测评中心在2008年为各政府部门网站制订的，该评估指标体系同样适用于各级政府部门，我选的这个评估指标体系只针对其中的部委一级网站。该指标体系的考核理念主要有以下几点： 1.服务和顾客至上的管理理念。这一理念强调政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向，强调政府是公共服务的供给者，应增强对社会公众需求的回应力，更加重视管理活动的产出、效率与服务质量。为此，倾听顾客的声音、按照顾客的要求提供服务、让顾客做出选择的有效方法在实践中得以实行。 2.市场责任理念。这一理念可以概括为：一是“经济学的效率假设”；二是“采取成本—收益的分析方式”；三是“按投入和产出的模式来确定绩效目标，注重的 是对产出的评估”；四是“以顾客满意为基础来定义市场责任机制”。因此，这一理 念强调消费者对公共服务的直接控制和选择，政府公共部门对消费者负责。没有
消费者的选择就难以形成市场机制，就不能激发公共服务供给者的竞争，最终也就难以形成公共责任机制。 其次，基于现阶段“保增长、促民生，努力建设服务型政府”的总体目标要求，指标的制订者以民生领域和面向企业的基本服务为重点，从“教育、社会保障、劳动就业、医疗卫生、住房、交通、企业开办、证件办理、资质认定、政府工作透明度”等10个方面重新修订了政府网站绩效评估指标体系，旨在于能够进一步强化“以用户为中心、以需求为导向、以服务为核心、以用户满意为根本目标”的办站理念，引导政府网站更加重视需求量大面广的实用型服务内容建设，回归政府办网站的基本面。该指标体系的考核方法主要体现在以下几方面： 1.“用户调查”指标，加强对部委网站用户使用情况的调查。加强对用户使用满意度的调查，是政府网站绩效评估工作的趋势。鉴于网站建设部门和主管部门对于公众认知和认可的关注度提高的状况，结合用户需求开展网站建设成为网站工作的重点。为此，在2008年部委网站评估指标中增加了相应的评估内容，旨在通过网民对部委网站建设成果和使用效果的评议，为部委网站的进一步发展提供动力。 2.“工程建设领域专项评估”指标，加强对省级网站工程建设领域突出问题治理信息的公开力度。各地区各有关部门将专项治理工作与推进政务公开相结合，利用门户网站应建立工程建设项目信息平台，向社会公示项目建设相关信息，明确审批流程，及时公布审批结果。为此，2008年部委网站评估指标重点在省级政府网站评估指标中新增了“工程建设领域专项评估”一级指标，从专项网站或专栏建设情况、内容发布情况进行评估，以推动各级政府加强工程建设领域专项工