北京华融综合投资公司
进展战略和实施方案咨询项目土地政策分析报告
2002年11月25日中国北京
目录
一、我国土地差不多状况5
1. 土地利用现状结构 (5)
2. 耕地爱护 (9)
3. 土地市场 (10)
4. 规划与地籍治理 (11)
5. 法制建设 (12)
二、中国土地权属分布14
1. 北京市土地权属现状 (14)
2. 集体所有土地的用地结构 (15)
3. 集体所有土地权属的分类 (15)
三、土地开发政策的改变16
1. 政策调整 (16)
2. 新土地供应政策出台的背景 (18)
4. 土地市场的进展情况对土地储备的阻碍 (21)
四、对房地产企业可能的阻碍22
1. 土地供应总量 (22)
2. 土地价格和成本 (24)
3. 竞争态势 (25)
4. 跨区域竞争 (27)
五、华融的对策建议27
附件１：北京市绿化隔离带项目现状和政策分析30
附件２：国务院批复的北京市土地利用总体规划1997-2010 33
一、我国土地差不多状况
1.土地利用现状结构
据土地利用现状调查，截至1996年10月31日在全国土地调查总面积950676.2千公顷(1426014.3万亩)中：耕地130039.2千公顷(195058.8万亩)，占13.7%；园地10023.8千公顷(15035.7万亩)，占1.0%；林地227608.7千公顷(341413.1万亩)，占23.9%；牧草地266064.8千公顷(399097.1万亩)，占28.0%；居民点及工矿用地24075.3千公顷(36112.9万亩)，占2.5%；交通用地5467.7千公顷&127;(8201.5万亩)&127;，占0.6%；水域42308.8千公顷&127;(63463.2万亩)&127;，占4.5%；未利用土地245087.9千公顷(367631.8万亩)，占25.8%。
我国土地利用现状结构的特点是：
（1）农业用地占主导地位。在全国土地调查总面积中，农、林、牧业生产用地（即耕地、园地、林地、牧草地面积之和）占66.7%, 即占2/3, 居主导地位。而在农业用地中，牧草地、林地比重大，耕地次之，园地比重最小。
（2）建设用地中农村居民点、农村道路占地和独立工矿用地的比重较大。在城乡建设用地中，农村居民点和农村道路所占比重最大，两项之和占建设用地的57.4% ；其次为独立工矿用地，占 7.8% 。（3）未利用土地多为难利用土地。全国未利用土地中目前难以开发利用的沙漠、荒漠、裸岩及石砾地、重盐碱地、重沼泽地等占 3/4 左右。这些土地大部分分布在西北干旱地区和青藏高原，自然条件恶劣，开发难度大。
不同地带土地利用结构的差异：
依照土地的自然条件、历史条件和社会经济进展水平的不同，将全国划分为东、中、西部三个地带。东部地带包括辽宁、北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南12个省、自治区、直辖市（缺香港、澳门、台湾）；中部地带包括黑龙江、吉林、山西、内蒙古、河南、安徽、湖北、湖南、江西9个省、自治区；西部地带包括重庆市、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、西藏10个省、自治区、直辖市。三个地域的土地开发利用程度和土地利用结构存在较大差异，见表1
表1 全国东、中、西部地带土地利用结构比较表单位：％
注：本表比重按1996年10月31日全国土地资源调查办公室汇总数据，
东部地带，即东部沿海地带，土地总面积131.89万平方公里（缺香港、澳门、台湾），占全国土地总面积的13.8%。本地带大部分地处暖温带及亚热带湿润、半湿润地区，水热条件优越，人口密集，经济发达，土地开发利用程度高。各类用地占土地总面积的比重：耕地占28.0%，园地占4.2%，林地占37.1%，牧草地占1.6%，居民点及工
矿用地占6.9%，交通用地占1.4%，水域占8.9%，未利用土地占11.9%。其中耕地、园地、林地、居民点及工矿用地、交通用地、水域６类用地所占比重，不仅高于全国，也高于中部、西部地带同类用地占土地总面积的比重，是全国土地垦殖率、森林覆盖率、建设用地率、水面覆盖率最高的地带；而牧草地、未利用土地，则低于全国同类用地占土地总面积的比重，是全国牧草地比重最小的地带。
中部地带，土地总面积281.59万平方公里，占全国土地总面积的29.7%。本地带位于东、西部地带的过渡地带，大部为半湿润的中温带、暖温带及亚热带地区，热量条件较好，历来是全国粮、棉、油生产基地，东北的大、小兴安岭和长白山林区是全国要紧的林业生产基地，地带内矿产资源丰富。土地利用结构：耕地占19.9%，园地占0.8%，林地占32.5%，牧草地占25.8%，居民点及工矿用地占3.4%，交通用地占0.8%，水域占4.9%，未利用土地占11.9%。其中耕地、林地、居民点及工矿用地、交通用地、水域５类用地所占比重都高于全国，也高于西部地带同类用地占土地总面积的比重，园地低于全国但高于西部地带的比重，牧草地、未利用土地略低于全国也低于西部地带的比重，与东部地带未利用土地的比重相同。
西部地带，土地总面积537.20万平方公里，占土地总面积的56.5%。本地带西北部地处干旱、半干旱地带，而西部的青藏高原则处于高寒地带，土地宽阔，沙漠、戈壁和高寒荒漠面积大，气候干旱，水源缺乏，生态环境脆弱，土地开发利用程度较低，但牧草地多，是全国重要牧区和矿产基地，又是绿洲农业区；西南山区则是重要的林区、矿产和能源（水电）基地。土地利用结构：耕地占6.9%，园地占0.4%，林地占16.2%，牧草地占35.6%，居民点及工矿用地占1.0%，交通用地占0.3%，水域占3.1%，未利用土地占36.5%。其中牧草地、未利用土地占土地总面积的比重是全国最高的地带，而耕地、园地、林地、居民点及工矿用地、交通用地、水域占土地总面积的比重则是全国最低的地带。
2.耕地爱护
我国土地总面积居世界第三位，但人均土地面积0.777公顷(11.65亩)，相当于世界平均水平的三分之一，人均耕地面积 0.106公顷(1.59亩)，不足世界人均数的43%。我国耕地总体质量不高，全国大于25度的陡坡耕地有607.15万公顷(0.91亿亩)，有水源保证和灌溉设施的耕地面积只占40%，中低产田占耕地面积的79%。我国可开发的后备土地资源不足，其中可开发为耕地的约667万公顷，且要紧
分布在西北和东北地区。但通过土地整理可增加耕地达533-733万公顷；工矿废弃地复垦可增加耕地93万公顷。
1999年全国耕地面积减少84.2万公顷，其中：
●非农业建设实际占用耕地20.5万公顷，占耕地减少面积的
24.39%；
●生态退耕减少耕地面积39.46万公顷(591.9万亩)，占46.88%；
●农业结构调整占用耕地10.7万公顷(160.7万亩)，占12.73%；
●灾毁耕地13.5万公顷(202万亩)，占16%。
同年开发整理及复垦增加耕地40.5万公顷(607.6万亩)，增减相抵，净减43.7万公顷(654.9万亩)。由于生态退耕面积大幅度增加，同1998年耕地净减少26.1万公顷相比，1999年耕地净减数增加17.5万公顷。
3.土地市场
土地有偿使用的范围逐步扩大，土地资产效益在国民经济建设中发挥了重要作用。国土资源部提供的数据，1996年至今，国家土地部门直接为240多家国有改制企业处置土地资产9.7万多宗，涉及面积17.4万多公顷，显化土地资产1600多亿元。地点各级国土资源治理
部门处置显化的国有土地资产量就更大。以浙江省为例，全省累计为9038家国有改制企业处置土地资产2.1万多宗，面积2600公顷，显化土地资产200多亿元。现在，经营土地的理念差不多在各级政府中形成了共识，土地资产治理制度建设也取得了重大进展。截止到２００１年，全国收取土地出让金近５０００亿元。
土地使用权转让、出租、抵押等交易活动日益活跃，土地市场初步形成。
国务院办公厅发出《关于加强土地转让治理，严禁炒卖土地的通知》，有效地规范了土地市场。
1999年,全国有23个省（区、市）开展了国有土地使用权招标拍卖工作，招标拍卖出让国有土地13000多宗，面积1000万平方米，收取土地出让价款114亿元。全国土地招标拍卖平均价格为每平方米1057元，成交价明显高于协议地价水平。２００１年，全国土地出让金收入高达４９２亿元。
4.规划与地籍治理
进一步完善国土资源规划体系，强化了规划的实施治理。《1997- 2010年全国土地利用总体规划纲要》于1999年4月2日经国务院批
准实施。需报国务院审批的112个省、市级土地利用总体规划，31个省级规划和64个市级规划经国务院批准实施。市（地）、县、乡（镇）级土地利用总体规划修编已差不多完成，有的已批准实施。1999年全国土地利用打算实施效果良好，有效地操纵了建设占用耕地。
地籍治理等基础工作得到加强，在全国31个省(区、市)开展了土地证书年检，仅8个省就有14.6万宗地补办了登记手续。1999年，全国共颁发土地证书230多万个，爱护了土地使用者合法权益。加大土地权属纠纷调处力度，全国各级土地治理部门共调处土地权属纠纷近5万起，维护了正常的生产、生活秩序。
5.法制建设
围绕《土地治理法》的实施，加快配套法规建设。继1998年修改《土地治理法》、《土地治理法实施方法》和《差不多农田爱护条例》之后，《报国务院批准的建设用地审查方法》于1999年由国务院批准实施。国土资源部先后颁布5个部门规章，下发30多个规范性文件，包括《土地利用年度打算治理方法》、《建设用地审查报批治理方法》、《闲置土地处置方法》、《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用治
理方法》等。各地区也制定了地点性法规。这些为加强土地治理，爱护耕地，促进土地资源集约利用，提供了有力的法律保障。
严格执法监察，土地治理秩序进一步好转。1999年省以上国土资源治理部门共立案查处与土地等国土资源有关的违法案件745件，处理结案率为83%，对 105名责任人提出了行政处分建议。
最近加大了对土地市场和土地资源的治理力度，颁布了一系列的法律法规。例如：中华人民共和国农村土地承包法(2002年)
●外商投资开发经营成片土地暂行治理方法(2000年)中华人民共
和国城镇土地使用税暂行条例(2000年)
●中华人民共和国土地增值税暂行条例(2000年)
●外商投资开发经营成片土地暂行治理方法(2000年)
●大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例(2000年)
●中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例
(2000年)土地复垦规定(2000年)
●差不多农田爱护条例(2000年)
●中华人民共和国土地治理法实施条例(2000年)中华人民共和国
都市房地产治理法(2000年)中华人民共和国土地治理法(2000年)招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定(国土资源部令第11
号)(2002年)土地利用年度打算治理方法（中华人民共和国国土
资源部令2号）(2001年)建设用地审查报批治理方法（中华人
民共和国国土资源部令3号）(2001年)地质灾难防治治理方法
（中华人民共和国国土资源部令4号）(2001年)闲置土地处置
方法（中华人民共和国国土资源部令5号）(2001年)在京中央
国家机关用地土地登记方法（国土资源部令6号）(2001年)建
设项目用地预审治理方法（中华人民共和国国土资源部令7号）(2001年)国土资源行政复议规定（中华人民共和国国土资源部
令8号）(2001年)构成了完整的土地治理体系。
二、中国土地权属分布
依照1996年国土资源调查报告，中国国土资源中的集体土地430平方公里，占国土面积的45%，国有土地占505平方公里，占52%，其他属于未定权属土地。
1.北京市土地权属现状
北京市共有国有土地269.78万亩，占土地总面积10.95％，其中国有耕地面积为9.05万亩，占3.36％；国有园地面积2.28万亩，占O.82％；国有林地面积37.46万亩，占13.8％；国有牧草地面积为O.05万亩，占0.02％；国有居民点及工矿用地的面积为119.00万亩，占
44.12％；国有交通用地面积为24.30万亩，占9.00％；国有水域面积为74.92万亩，占27.78％；国有未利用地土地面积为2.72万亩，占1.01％。
2.集体所有土地的用地结构
北京市集体所有土地的面积为 2180.57万亩，占全市土地总面积的88.52％。其中集体耕地为 601.98万亩，占27.61％；集体园地112.23万亩，占5.15％；集体林地为888.54万亩，占40.75％；集体牧草地为6.17万亩，占O.28％；集体居民点及工矿用地为172.54万亩，占7.91％：集体交通用地为26.20万亩，占7.20％；集体水域为54.70万亩，占2.15％；集体未利用土地为318.20万亩，占14.59％。林地、耕地、未利用土地及居民点及工矿用地是北京市集体所有土地的要紧利用类型，这四类合占全市集体所有土地面积的90.86％。
3.集体所有土地权属的分类
集体所有土地按权属性质可分为乡集体所有土地和村集体所有土地两种类型。乡集体所有土地面积为329.25亩，占集体所有土地面积的15.31％；村集体所有土地面积为1821.45万亩，占集体所有土地面积的84.69％。村集体所有土地是集体所有土地中的绝对主体。