区域竞争、土地出让与地方财政效应:基于1999～2003年中国地级城市面板数据的分析
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内容提要 本文分析了当前中国的土地制度与政府间行政管理、财政体制安排对地方政府大规模协议出让土地的激励,并讨论了区域间政绩竞争和地方禀赋条件对地方政府土地出让行为的影响。基于1999～2003年中国地级城市面板数据的分析,我们考察了地方政府协议土地出让对地方财政的当期和滞后影响以及这种影响在不同经济发展水平地区的差异。本文还对目前中央在土地征用与出让体制方面采取的改革措施进行了初步评估,指出了现有政府反应的局限性和进一步改革的方向。
关键词 区域竞争 土地协议出让政绩激励 财政效应
一研究背景
改革开放以来,中国经济一直保持高速增长的格局。特别是上世纪90年代中后期以来,高速经济增长的同时带动了“人口城市化”,官方公布的人口城市化率也从1995年的29%提高到2003年的40.5%,到2005年更进一步达到43.5%(中国国家统计局,2006)。
人口城市化的过程伴随着城市空间的迅速扩张,即“空间城市化”过程的展开。各地区的建设用地需求不断上升,各种公共事业用地、开发区用地、房地产用地需求均呈现迅速上升趋势。据国土资源部统计资料,上世纪90年代10年间全国城乡建设用地增加2640万亩,其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用,被占耕地共有2138万亩。截至2005年10月31日,全国建设用地共计4179万亩,主要是城市
生产与生活建设用地。①在生产性建设用地中,主要是开发区占地,截至2003年底,全国共有各级各类开
3①陶然:中国科学院地理科学与资源研究所中国农业政策研究中心 100101 电话:64888979 电子信箱:tao .ccap @igsnrr .ac .cn;袁飞:中国科学院地理科学与资源研究所中国农业政策研究中心;曹广忠:北京大学城市与环境学院。
作者感谢国家自然科学基金(70633002)、中国科学院地理科学与资源研究所自然科学资金配套资金、美国林肯土地政策研究院研究基金以及中国科学院(KSCX2-Y W -N -039)研究资金的资助,文责自负。
以浙江为例,根据省规划部门统计,2000至2004年5年间,城市面积扩张平均每年达126.4平方公里,是前5年的3.4倍。以义乌市为例,1988年建市时只有11.05平方公里,2000年城市面积拓展为27平方公里,至2004年则增至50平方公里。陕西省咸阳市1986年城市用地规模为18.5平方公里,到1998年已达48平方公里;2004年第四次修订的城市总体规划里,城区用地规模则为100平方公里,控制面积为500平方公里(中国土地政策改革课题组,2006)。地方政府低价从农民手中征用土地,并通过各种市场或非市场化的方式出让土地的行为,严重地侵害了失地农民的利益,同时也造成了国有土地资源的大量流失。1997年以来,全国土地开发面积占全国土地购置面积的比例持续降低,2000～2004年一直维持在60%～70%的水平,2004年则降到50%以下,已完成土地开发面积绝对数比2003年有所下降。全国土地购置面积和土地开发面积的差额也逐年增大,2004年该差额达到20044.5万平方米(谢颖,2006)。再如上海市房地产业1990至2005年共购置土地16500万平方米,但到2005年底仍然有9000多万平方米没有开发(王炼利,2007)。
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发区3837家,其中经国务院批准的只有232家,仅占6%;省级批准的1019家,占26.6%;其他2586家均为省级以下开发区,占67.4%。但到2006年底各级各类开发区达到6015个,短短3年时间数量就增加了近1倍(翟年祥和项光勤,2007)。在生活建设用地中,近10年来经营性用地需求随着房地产业发展而迅速增加,据国家统计局相关资料显示,中国大部分地区保有的经营性土地使用量以及每年的新增经营性土地使用量基本与工业工地用地数量接近,均呈现快速增长势头。
城市扩张必然要占用农地,但在中国现有体制下,“空间城市化”与“人口城市化”虽然在时间上同步,但城市空间的扩张却并没有主要为不断进入城市打工的迁移人口提供生活用地,而是主要为以开发区为主体的生产建设提供用地和既有城市居民住房改善提供生活用地。同时,在现有土地制度下,作为土地的垄断购买者和出让者的地方政府征地行为很容易侵害农民的土地权益。地方政府往往以低于市场的价格征用农地,或以市场价格转手获得巨大的级差地租,或同时低价出让土地吸引投资,而失地农民却无法得到合理补偿,很容易引起失业和社会不稳定现象。近几年土地征用规模达到了每年250～300万亩。如果按人均1亩地推算,每年大约有250万到300万农民失去土地。①
土地征用和出让制度运行中出现的一系列问题,已经受到了决策部门与学术界的广泛关注。国务院与国土资源部等相关部门近年来出台了一系列政策和法规来规范及约束地方政府的土地出让所带来的农民利益受损、粗放型用地乃至权力寻租行为。比如,从2004年起中央政府采取了一系列措施解决农地征用过程中出现的滥占农民土地和补偿不足的问题,一方面,要求地方政府提高补偿标准并解决失地农民的就业和社会保障问题;另一方面,中央撤消了大批开发区,强化了土地监察的力度,并要求地方政府在土地出让上进行更加公开、市场化的操作方式,以抑制地方政府无节制出让土地的行为。最近一两年,中央考虑建立更具有集权性的土地垂直管理体制,进一步上收土地征用和批租权力。
在当前中国的政府间行政管理与财政体制下,地方政府为什么有如此强的激励大规模出让土地,特别是相当部分土地以协议价格出让,以至于大大降低了地方政府可得预算外财政收入?各个地区在土地出让模式上是否存在较大差异?如果存在,其背后的经济学逻辑是什么?对这些问题的回答,显然有助于我们研究和分析当前中国地方政府在征用和出让土地行为背后更深层次的政治与财政动机,也有助于我们去评估目前中央所采取措施的有效性。本文主要考察区域竞争、政绩考核体制与地方财政激励条件下的地方政府土地出让行为,并研究这些土地出让对于地方财政的影响,从而部分回答上述问题。
本文安排如下:第二部分对现有中国土地财政问题的相关制度背景进行讨论和文献综述。第三部分对地方政府在区域间竞争压力和政绩考核体制下的土地开发出让行为给出了一个分析框架。第四部分基于全国地级城市1999～2003年的面板数据,首先考察了地方协议方式出让土地对预算内财政收入中各不同税种的同期和滞后的影响;然后评估了不同经济发展水平地区“财政效应”的差异。第五部分是结论和政策讨论。
二地方政府土地出让的相关制度背景
中国地方政府之所以能够大规模征用农地并以各种低价方式进行土地出让,与中国现有的土地征用
①2001年10月18号国土资源部签发9号部令《划拨用地目录》,明确规定了地方政府采取无偿划拨方式出让土地使用权具体土地使用范围;2002年国土资源部签发11号部令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,规定所有经营性用地必须采取招标拍卖挂牌等市场化方式出让,取代以往的协议出让方式;2003年6月国土资源部签发21号部令《协议出让国有土地使用权规定》,进一步明确限定了地方政府协议出让土地的最低价标准;2004年国务院28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》以来,以保护耕地,控制盲目建设,实现用地节约为目的的各项相关政策接踵跟进;2006年末以“两税一费”为核心的土地税费政策相关调整,以提高用地单位保有土地成本,清算土地增值税收为基本思路,推动了最新一轮的土地宏观调控。
体制以及政府间的行政、财政体制有非常紧密的关联。
就土地征用制度来看,1982年《国家建设征用土地条例》规定,国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,可以征用集体所有的土地,而且“征用的土地,所有权属于国家,用地单位只有使用权”。1986和1998年的《土地管理法》进一步明确指出:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。上述规定虽然明确了地方政府征用土地的必要条件是为了“公共事业”,但在法律法规上,对“公共事业”或者“公共利益”的范围却没有明确规定,这样便为地方政府滥用土地征用权利,侵犯农民利益留下了缺口。相关学者的调查表明,1992年,某省11个县的200个大的用地项目中,属于公共事业的仅42项,而以盈利为目的的项目高达148项,其中房地产项目35项(秦秦和曲福田,1997)。由于地方政府在征地过程中有制度安排给予的优势地位,作为被征地对象的农民在此过程中很容易失去他们作为土地使用者的相应权益。具体而言,现行法律规定中国农村土地归集体所有,但在具体土地征用过程中作为土地所有者的村集体没有权力直接将农地转为非农地并在市场上交易,这种权力握在地方政府的手中,地方政府利用公益事业等理由取代了村级集体组织,成为农地征用主体。①
就土地征用补偿来看,中国现行的土地管理法确定的农村征地补偿范围主要包括征地补偿费、劳动力安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费,前两项的补偿标准分别为该地前3年平均产值的6至10倍和4至6倍,两项之和,低限是10倍,高限是16倍,特殊情况下最高也不得超过30倍。相关法律规定,第一项给集体经济组织,第二项给安置单位,农民个人只能得到数量最少的第三项,即土地附着物和青苗补助费,而土地自身升值部分,则没有列入补偿范围。这使农民获得的土地补偿不仅可能无法保障农民未来生活水平的提高,而且有时甚至难以维持现有生活水准。②韩俊(2004)的研究表明,1987～2001年,全国非农建设占用耕地2395万亩,按人均耕地不足0.7亩计算,至少有3400万农民因征地失去或减少了土地,46%的失地农户收入水平下降。
正是因为在土地征用上地方政府可以以相对低廉的价格从农民那里获得土地,才使得地方政府进行土地大规模出让和开发成为可能。但与由国家决定土地征用补偿标准的土地征用行为相比,土地出让至少从法律框架上看更容易进行市场化操作,这是因为政府完全可以以土地招标、拍卖或者挂牌的方式出让工业、商业用地。虽然中央和各级政府也往往要求地方政府用市场化的方式出让土地,但在实际操作中绝大部分用地,特别是工业用地,基本上以协议方式低价出让。以浙江为例,全省平均土地开发成本大约是10万元一亩,平均出让价格是8.6万元一亩,大约有1/4的开发区出让价不到成本价的一半。近年来,很多市县工业用地的价格都在下降,每平方米下降40至50元(黄小虎,2007)。
一些研究将地方政府的无节制征地行为归结为中国现行的财政体制。具体来说,1994年分税制改革以来,中央上收了大量财权,特别是将增值税的75%归为中央政府,2002年以来又将地方税种中增长较快的所得税改为中央、地方共享税。但地方的财权被上收的同时,财政支出责任不仅没有相应减少,反而有所增加(周业安,2000)。地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事
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①②特别是在1999年新《土地管理法》颁布以后,将“协议征地”改为“公告征地”,即由国土部门代表政府征地,农民和用地单位不再
见面,政府在征地之后与用地单位签订供地协议,这实际上进一步使农民丧失了与用地单位谈判的权利。
按中国东部地区平均每亩耕地年产值为800元计算,每亩补偿费只有8000～12800元,仅仅相当于普通公务员一年的工资。而《土地管理法》规定:政府在履行征地手续后,农民对被征用土地不再享有相关权益。这一征地制度实质上剥夺了农民的土地财产权,排斥了农民参与土地增值过程中利益再分配的权利。同时,按照《土地管理法》标准而非市场标准匡算出来的补偿费不仅十分有限、抗风险能力差,而且根本没有顾及农产品价格上涨和农业税费逐步减免所带来的由于失去土地、被迫放弃农业生产的机会成本越来越高的现实,难以解决失地农民的长远生计问题。显然这些补偿标准的制定从根本上就把失地农民杜绝于土地增值的获益过程之外。
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业单位各种非公益性支出、行政性支出,而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出,以及各种企业亏损补贴和价格补贴等等(黄小虎,2007;刘东和张良悦,2006)。在这样一个财政收入权上收而支出权不断下放的财政体制下,地方政府的财政收支平衡很容易被打破,进而导致“逼官征地”(张德元,2006);财权上收后地方缺乏足够的能稳定增长的地方税种,比如财产税和土地增值税这些本有着较高税率的税种却一直没有开征。在缺乏稳定税源的情况下,地方政府也需要一些额外的预算外收入来“自由支配”,这样土地出让金便成为各地方政府预算外收入的支柱(谢颖,2006)。结果是20世纪90年代中后期以来,随着城市化过程加速、城市土地出让市场化、土地农转非进程加快,地方政府通过扩大农地转非农地规模以增加预算外财源的行为有增无减。
还有学者则把土地出让归结于以G DP和财政收入为主要指标的政绩考核体制下的区域间吸引投资的竞争结果。具体来说,在对上负责的集权体制下,地方政府势必只看重上级的考核指标。在这些考核指标中,G DP增长率、财政收入、吸引外资等指标是上级考核的重中之重。为了彰显政绩,地方政府有强烈动机利用手中可用之权,大兴土木,招商引资。在可预见的任期内,有能力发展工商业的地方,工业商业齐头并进,没能力发展的,硬着头皮也要“工业兴市”和“建设房地产支柱产业”。这类竞争往往使得地方政府特别热衷于通过土地开发来“经营城市”,特别是在一个“存量土地转让权没有得到清楚界定”的经济体制里,存量土地资源转用的交易费用高,而现有征地制度的交易成本相对较低,地方政府必然更热衷于做土地增量的文章,通过建立新城区、城市开发区和各类工业发展园区加大土地征用和供给规模。一旦各地区地方政府在政绩考核体制下不仅仅要保证增长率,还要提高该地区在“同行”中的相对位置,就必然在吸引投资上形成竞争,结果是地方政府往往竞相杀价,“血本”出让土地。
已有文献部分地解释了地方政府过度出让土地的行为制度背景,但大部分研究在理论与经验分析上仍然有进一步深入的必要。从理论上看,很多分析缺乏一个整体性的理论框架,从而无法系统性地考察中国现有政绩考核、财政管理体制以及土地征用、出让体制之间的相互关联及其对地方土地出让激励的影响,这样就难以评估地方政府在既有体制下选择不同的土地出让与开发模式时所面临的权衡及其约束条件,也难以厘清体制因素与土地开发乃至整体经济市场化进程本身对地方政府行为的影响。而如果不能考察中央政府在调控土地政策变化与中央-地方互动的政治经济学背景,就难以进一步评估这些政策对地方财政增长乃至经济发展所可能带来的效果。
既有研究大部分是基于个别区域,或少数几个区域的典型案例分析,缺乏跨区域、跨年度的大样本数据,这样就无法从经验上有效评估地方政府在出让土地对地方财政总收入及各种具体税种的影响,也无法考察其对地税和与上级分享国税部分的影响。此外,即使各地都有出让土地的行为,但不同地区土地出让在用地类型、出让价格以至于出让后的土地开发模式等方面都有显著区别。显然,回答这些问题不仅需要一个统一的分析框架,而且也需要利用大样本的跨区、跨时数据加以分析。本研究可以被视为回答这些问题的一个初步尝试。
三一个政治经济学的分析框架
要理解20世纪90年代中期以来中国地方政府的土地征用与出让行为,不能离开对中国政府间行政管理与财政关系的讨论。从政治与行政管理体制来看,中国是一个单一制、政治高度集权的国家,除中央政府以外的各级地方政府官员都是由上级任命的。由于在政治集权体制下地方政府无法像选举体制下由民众自下而上那样地进行监督,工作任务就必须主要由上级政府来确定,对工作进程的监督和工作业
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绩的考核也必须由上级政府来执行。实践中,每一级政府都有相应来自上级政府的工作任务和考核指标。比如从上世纪90年代开始,对省市县级政府的考核主要表现在G DP和财政收入增长以及社会稳定指标的考核。
在现有政治体系下,中央政府、包括省、市、县政府政治目标和政策意图的实现主要依赖于对下级以目标考核的制度安排,而上级政府所安排工作任务的开展需要依赖于下级政府的配合和执行。因此,上级政府必须掌握必要的对下级政府进行激励(或者实施惩罚)的工具。显然,政治任命是一个非常重要且具有最终威慑力量的工具。但通过政治任免来奖惩官员是一种所谓的“钝工具”,其有效程度受到中央-地方相对权威大小以及政府内部不同政治力量博弈的约束,无法轻易使用。在上世纪80年代甚至是90年代早期,由于经济体系市场化程度不深,即使财政体制采取了比较分权的模式,中央政府还拥有很多计划、指令和行政管理方式来控制地方政府的经济行为,所以中央对地方的经济乃至政治控制力还相当强。随着上世纪90年代以来中国经济市场化程度过程的深化,中央政府原来可以通过计划、指令和行政管理方式控制和引导地方政府行为的手段被日益压缩。在这种情况下,如果要保持对地方进行有效的政治控制,集中财权并通过转移支付激励(或惩罚)地方政府就成为中央政府一个自然的政策反应。这就是为什么上世纪90年代以来中央政府需要通过分税制改革来集中财政资源,但同时却没有相应集中支出责任的政治经济学背景。因为财权上收而责任下放带来的财政纵向不平衡,将使得地方政府在财政上需要更多地依赖来自于上级的转移支付,而后者就可以成为上级政府控制下级的一个主要工具。在政治集权体制中地方政府由上而下进行监督的情况下,我们也就不难理解为什么上世纪90年代中期以来,上级政府一旦集中财源,考核制度就必然被进一步强化以实现“压力型体制”下上级给下级布置的政策目标。相比于上世纪80年代更加分权的体制,分税制后上级政府在掌握更多财力的情况下,就更有压力,也更有能力通过转移支付等方式来为地方的支出融资,同时必然需要通过强化政绩考核来监督下级行为。
在中央集中财权,地方又基本没有正式税收自主权的情况下,地方各种非正式税收为主的预算外财政很容易膨胀。地方政府之所以要抽取这些非正式收入,实际上是在财政体制集中、转移支付不足,而自身面临现有各种政绩考核压力情况下的必然行为。特别是压力型体制下,对于完成上级各种政策性任务的具体执行成本上级政府无法充分观测。因此上级政府很难只通过转移支付来支付政策目标实施的成本,因为这样最终导致实际政策成本高于合理的执行成本,从而必然带来单凭转移支付无以为继、中央财政难以承受的情况。所以中央财政集权后,就不得不默许给予地方政府一定的非正式税收自主权,比如各种非正式税收的收费权和以控制诸如土地之类的稀缺资源获取租金的隐性抽税权。但在地方政府因缺乏自下而上的监督、制约机制的情况下,一旦这种非正式税收自主权被赋予地方政府,后者就很容易去滥用。结果是工商业基础较薄弱的农业主产区出现因乱收费而导致的农民负担问题;而工商业较发达地区地方政府也有激励钻目前土地征用体制尚未市场化的空子,通过低价征地剥夺农民的情况。
以上讨论说明,在地方政府主要是对上问责的现有体制下,当地方政府面临财政收入权力被不断上收,而支出责任却没有相应调整,甚至不断下放的情况时,一方面地方必然会努力争取中央各项转移支付,另一方面还会通过其他途径来筹集资金以完成上级安排的各种政策性任务,包括经济发展与财政上缴任务。就土地出让和开发而言,地方可能获得的资金既包括预算外的土地出让金以及各土地部门的征收费用,①也包括与土地出让直接或间接相关的各种税收收入;现有政绩考核体制使得地方政府更需要
①土地出让金是指国有土地使用权出让的收益,即“地价”。现阶段主要来源为农用地转为建设用地的增值收益,该收益数目庞大,且纳入地方政府预算外收入。有文章指出2006年首季度全国土地出让金总额达到3000亿元(中国房地产报,2006)。
利用土地出让,特别是协议土地出让,投入新建开发区并吸引内外资。①因为这种低价出让土地不仅能够提高G DP增长率,也增加本地自留与上缴财政收入,但同时低价出让行为显然会直接降低地方可支配的预算外收入,而后者却是地方在使用上最为自由的那部分资金。
综上,地方政府在进行土地出让的时候,必须在以下两者之间做出权衡,即一方面地方政府需要通过协议出让方式以低价无偿出让土地,以获取更多吸引外来投资的机会,并提高预算内自留财政收入与上缴财政收入,做大本地的G DP;另一方面,地方也需要通过一些诸如拍卖、招标、挂牌等市场化方式尽量高价出让土地,获取高额、可自由支配的、以土地出让金为主要形式的预算外收入,为地方城市发展、基础设施建设以及其他公共产品与服务融资。
实际上,纯粹从地方财力的角度看,低价出让土地对地方财政而言好处未必那么大。这是因为1994年推出的“分税制”改革实际是一种集权式改革,如中央-地方共享的主体税种增值税,中央的分享比例为75%,而地方只有25%,且这个比例在中央和地方对企业税收的划分上不再像分税制以前那样考虑企业隶属关系,所有企业都要按照这个共享计划来划分税种。②就所得税而言,2002年以前为地方税,2002年开始中央分成达到50%,2003年则增加到60%。所以地方通过大规模低价出让土地吸引工业投资而预期获得的增值税大部分,以及2002年后的企业所得税的一半乃至60%都将由中央获得。当然,地方在土地开发过程中也将获得一些直接或者间接税收,但却未必能够完全弥补土地出让金的损失。③因此,要全面理解地方政府大规模低价出让土地的行为,还必须把地方政府的行为放在政治集权体系下的经济发展考核体制中去考察,这就是地方官员需要通过做大G DP和上缴财政收入来显示政绩,以此获得提升(或保住位置)的机会。
地方政府在进行上述预算内与预算外、本地收入与上缴收入权衡的时候,同时要受到所处环境条件的约束。这种环境条件约束在不同地区的差异,构成了我们理解不同地区土地出让行为差异的关键。具体而言,地区间竞争与地方禀赋条件对这种出让产生的影响最为关键。
首先地方政府面临区域间对生产要素,特别是对资本的竞争。显然,地区间竞争越是激烈,地方政府作为“理性人”,就越是倾向于低价协议出让土地,以通过引资带来更高的G DP增长率以及更多本地自留与上缴财政收入。特别是在地区间竞争压力加剧的背景下,地方政府不得不握紧手中权力协议出让土地,并提供各种优惠政策,虽然在预算外财政上可能会有损失,但却换来了政绩。加上在现有征地体制下,预算外土地出让的经济损失大部分不用地方政府或至少是本届政府来买单,但这部分损失往往会落在失地农民的头上,或者由以后各界政府来为现有失地农民的未来社会保障支出买单。这样他们的理性选择就是你追我赶,在任期内抓住各种可以上马的项目,大规模投资建设,为的就是能在政绩考核中领先。
不同地区由于所处的区域环境不同,面临的区域竞争程度也有所不同。在工业化比较发达的沿海地区,要素流动性较高,区域间投资竞争更激烈,地方政府就面临更大压力来低价出让工业土地。同时这些地方经济发展水平比较高,土地增值比较快,地方政府也可通过更为市场化的方式高价出让部分商业用 区域竞争、土地出让与地方财政效应:基于1999～2003年中国地级城市面板数据的分析
①②③地方政府一般将工业用地以协议方式出让,为的是低价吸引投资,以全国百家小城镇综合试点单位骆驼镇为例,1999至2002年
期间,住宅用地出让价由每平方米300升至600元,商业用地则由600升至1200元,而以协议方式出让的工业用地一直徘徊在130至150元之间(高岭夏和曹勇健,2003)。
而在此之前,中央和地方是按照包干制来划分收入的,只要完成了任务,无论是什么税种,地方政府可以保留超收的大部分或者全部税收(周飞舟,2007)。
直接税收包括地方税务系统征收的城镇土地使用税、土地增值税和地方财政系统征收的耕地占用税和契税,间接税收包括与土地转让有关的营业税,如地方政府经营的土地开发公司的营业税,建筑业和房地产业的营业税和企业所得税的40%,房产和城市房地产税。
地来弥补工业用地出让所带来的亏空。欠发达地区一则在投资竞争上往往无法与沿海地区竞争,二则通过商业用地进行市场化出让“横向补贴”工业用地的余地比较小,所以反而未必能够大规模征地并低价出让土地。
上述讨论实际上涉及到一个地方投资环境,或者可以称为“地方禀赋条件”的问题。换句话说,在区域之间为投资进行激烈竞争的情况下,地方政府在出让土地时必须考虑地方经济发展的能力,包括地方的区位条件、资源禀赋乃至既有基础设施等因素。就土地出让来看,仅从财力上考虑,如果地方所处区域禀赋较差,则即使通过土地低价竞争也未必能够在区域间投资竞争中获胜,难以真正实现“土地低价出让—获得投资—同期以及未来G DP和财政收入增长,包括上缴财政收入提高—政绩提高”这样一个动态过程。当然,禀赋条件差的地方政府也可能选择不顾经济发展条件大量批地给用地商,但这时用地商却未必能够因为获得廉价土地资源而成功地发展地方经济,在预期获利无望的前提下,用地商也可能占地而不用,这样地方政府想通过出让土地获取经济发展的如意算盘很可能落空。如果这类“圈地运动”的不良效果需要一段时间才能够表现出来,或者在地区间政绩考核竞争压力下,地方政府不愿承认自己发展地方经济不力,仍然会尽力出让土地,期望于开发商与投资者能够带动地方经济发展,但这样做的一个后果就是土地资源利用效率极其低下。
前面的讨论主要是从现有政绩考核、财政集权以及土地征用与出让体制上考察地方政府大规模征地并出让征地的激励。由于资料可得性,我们无法获得不同地区的预算外财政收入,特别是土地预算外收入的数据。所以本文将对“土地财政”的考察集中于低价土地出让对预算内财政的影响方面。我们考察以下两个方面的问题:首先是低价协议出让土地对地方政府总税收以及各分类税收收入本期和未来几个时期的影响。其次是上述影响在不同经济发展水平地区上的差异。正如前面讨论所表明的,由于现有体制下地方政府作为土地垄断供应者可以利用出让权力以各种方式大规模批地,为实现政绩地方政府有能力也有动力不断圈地并将其用于发展工商业,这样势必会导致各个地方对制造业、建筑业乃至一些快速产生G DP和财政收入的产业,如房地产业倾斜,以至于地方产业结构可能过度“工业化”与“房地产业化”。①
四 经验分析
本部分用经验数据来部分论证上一部分提出的理论分析。土地出让数据来自于《中国国土资源统计年鉴》,涵盖了全国各年各地级市土地出让的相关统计资料;所用财政数据和其他经济、社会统计变量来自于《全国地市县财政统计资料》,包括1999到2003年全国各地级市财政收入以及一些有关经济增长和地区基本情况的相应指标。②该数据库包含全国东、中、西部共262个地级市,由于数据来源不同,我们能够得到的配套数据时间跨度为1999～2003年共5年。另外,在描述性统计分析中还利用了《中国统计年鉴》2000～2004年的部分分省数据,主要是1999至2003年期间全国各省份第二产业的制造业、建筑业产值数据以及第三产业中的房地产业产值数据。③
(一)描述性统计
我们首先从整体上考察1999～2003年地方政府土地出让行为以及与之相关的地方政府的各主要财
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①②③中部地区绝大部分地区都有“工业立县,强化推进城市化”的口号(张德元,2006)。主要包括G DP水平、人口数、非农就业数以及财政收入、财政支出等相关数据。
有关产值以及财政收入的数据均利用CP I折算为1999年为基准的平减值。
政收入的增长情况。表1列出了1999至2003年全国主要地级市以各种方式出让土地的平均宗数。从表中可以看出,样本所涉及的5年时间里,各地区平均协议出让宗数,即以非市场化方式出让的土地宗数每年都占土地出让宗数的绝大部分,而且增加显著,其他各种相对更加市场化方式出让土地宗数则比重较小。2002年国土资源部签发11号部令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》后,以招标方式和挂牌方式出让土地的行为有明显上升,但到2003年又再次回落,而同一时期协议出让土地的宗数却每年都在增长。大量土地的协议出让也从侧面反映了地方政府实际出让土地的行为并没有受到2002和2003年国土资源部有关部令相关规定的直接影响。①
表1各样本地级市以各种方式出让土地的平均宗数
宗数
年份总出让协议出让招标出让挂牌出让拍卖出让1999290.2249.79031.5 2000374.4321.110.9042.4 2001519.2442.813.4063 2002597.4472.826.272.925.5 2003562.9507.410.5045
表2列出了1999～2003年各样本地级市产生的(包括与省和中央分享部分的)全部预算内财政收入和几类主要收入。从表中可以看出,这期间财政收入增长很快,特别是表中所列的三类税收,即营业税、增值税以及企业所得税与利润上缴。②在三类收入中,增值税是中央-地方分享收入,所得税2002年之前是地方税收,2002年开始由中央-地方分享。营业税作为地方税种,是中央留给地方为数不多的全额自留税种
之一,该税种主要对各种服务业,包括房地产、建筑业征收,也是地方政府通过大力开发土地能够直接获得的一种主要预算内财政收入。为获得预算内财政收入(包括上缴收入),即使是出于对建筑业和房地产业营业税与企业所得税的追求,地方政府也可能采取协议这种相对低价的方式出让工商业用地,未必会利用招拍挂等高价方式出让土地。这是因为在区域竞争压力下,更为市场化的土地出让方式,如招标、挂牌或拍卖无法带来投资,反而可能使地方政府损失营业税收入。所以,在本文研究所涵盖的1999～2003年,乃至于这之后的一段时期,即使在北京、上海等房地产业相对发达的地区,地方政府也还有大量土地以协议方式出让给了开发商。③当然,由于这些地区相对较高的土地价值,这类协议出让也给“权钱交易”开了口子。
表2各样本地级市本地产生的全部预算内财政收入和分类万元,%
年份总税收
收入营业税
收入
企业所得税
与利润上缴
增值税
收入
税收收入
/G DP
营业税/
G DP
企业所得税与
利润上缴/G DP
增值税/
G DP
199928499632321169051185038.910.53.7 200033098940498235611368299.31.10.73.8 2001395602470194025814816710.01.213.7 2002449422553424647017463010.11.213.9 2003552196744596185620655910.71.41.24 区域竞争、土地出让与地方财政效应:基于1999～2003年中国地级城市面板数据的分析
①②③这与某些文章所说中国在2003年土地市场化进程显著的结论有一定差别,这些文章大多通过全国各地均有政府市场化出让土地
方式的出现来说明市场化进程的,但没有考虑协议土地出让比例仍然很高甚至更高的问题(北京师范大学经济与资源管理研究所,2005)。
为了精确计算各地方实际产生的所有税源,我们将一些中央地方分享税按照一定的分享比例将其还原,这主要包括增值税和企业所得税部分。增值税中央地方分成比例是75%和25%,企业所得税2002年中央地方各占50%,而2003年中央占60%,地方占40%。对具体计算过程与结果感兴趣的读者,可以与作者联系。
从本文所用数据看,类似北京、上海等发达地区的土地协议出让比例在2003年仍然达到了80%以上。
从上面的分析可以看出,1999至2003年,就全国总体状况来说,地方政府出让土地,特别是协议出让土地的次数明显增多。而同时一些以招、拍、挂等非协议方式,或者说更为市场化方式出让土地的行为在这几年里增长并不明显。与此同时,数据清楚地显示出这5年间各地方政府总财政收入占G DP 比重及各主要税种占G DP 比重都有不同程度上升。换句话说,在5年时间内中国财政收入增长显著高于G DP 增长。特别是一些源于二、三产业的企业所得税、营业税以及增值税的增长速度都高于G DP 的增长速度。
从表1给出的数据看,各地方政府都在大量出让土地,绝大多数以协议出让方式进行。但各地区的经济发展程度及其他一些资源禀赋条件等因素差异可能会使得这些地区土地出让的效果有明显差异。下面我们按传统分区把全国分为东、中、西三个部分,考察不同地区在经济结构、财税收入结构以及土地出让方式上的差别。
图1的左小图是全国以及东中西部土地协议出让土地的宗数年度变化。可以看到这5年时间里东部地区协议出让用地比中、西部地区增长更加迅速,且每年的绝对出让数量也远远高于后两个地区。2002年国土资源部签发11号部令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,限制了协议出让用地的范围,但从数据上看这一规定并没有达到真正限制协议出让土地数量的效果,2003年协议出让宗数又大幅上升,其中东部地区的协议出让宗数上升尤为明显。右小图则表示全国及东中西部地区协议出让土地占总出让宗数的比例年度变化,这一比例在东部地区最高,达到了90%左右,2002年国土资源部规定使得该比例在全国有所下降,到2003年该比例又恢复到2001年以前水平,甚至东部地区该比例高于2001年的水平。结合左右两小图可以看到,到2003年中国地方政府土地出让方式仍然主要是协议出让,且东部发达地区这种出让方式所占比重最高,出让土地的绝对量也最大
。
图1全国及东中西部协议出让土地宗数及其占总出让宗数比例的年度变化
通过以上简单的描述性统计可以看出,1999～2003年间全国协议出让用地宗数不断增多,且这期间工业、建筑业以及房地产业发展迅速,其增加值占G DP 比重不断升高,同时以此为税基的相关财政税收收入也不断增多。全国这三个行业增加值占G DP 的比重从1999年的51%上升到2003年的54%左右,东部地区这一比例则高达55%。可以说东部地区经济发展状况在很大程度上决定了全国经济总量。东部地区工业、建筑业、房地产发展特别迅速,由此带来高额增值税、相关营业税及企业所得税迅速增长。协议让地倾向之所以在东部地区最为明显,是由于东部地区具备比较良好的经济发展环境和用地需求,加上可以通过招拍挂等市场化方式出让商业用地并“横向补贴”低价出让工业用地产生的亏空,所以能通过低价让地来吸引大量投资。
(二)计量分析
为更准确地考察协议出让土地对地方政府财政收入的影响,特别是看不同地区的这种影响的差异性,以及出让土地对财政收入影响的滞后性,我们必须进行进一步的计量分析。我们的计量模型设定如
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下:
Y it=α+γC it+δC it-1+κC it-2+δC it-3+μi+νt+εit
上式中Y
it
代表该地区i在t年的财政收入总额,以及相应企业利润、营业税以及增值税税收收入,①C it,C it-1,C it-2,C it-3分别表示该地区i在本年、滞后一期、二期和三期的协议出让土地宗数,同时还包括区域与时间虚拟变量。作为一个面板数据的固定效应模型,模型既控制了区域间随时间不变因素,也控制了样本地区受不同年份时间的影响,如国家在2002、2003年出台的一系列相关土地出让政策的效应。
表3协议土地出让宗数对地方税收影响:全国地级市样本回归
当年地方产生的所有税收
企业
所得税及
上缴利润
营业税
收入增值税
收入
当年地方
产生的
所有税收
企业
所得税及
上缴利润
营业税
收入
增值税
收入
协议出让90.0125.9119.913.2844.1617.6814.8-4.39宗数(1.39)(1.57)(0.73)(0.72)(0.68)(1.05)(0.53)(0.24) L.协议34.133.4910.72.86-1.75-2.537.08-10.62出让宗数(0.51)(0.2)(0.38)(0.15)(0.03)(0.15)(0.24)(0.56) L2.协议166.9730.4667.1341.9130.424.0763.2127.93出让宗数(2.67)333(1.91)3(2.55)33(2.35)33(2.09)33(1.49)(2.36)33(1.60) L3.协议390.9191.93129.1496.67348.884.2124.380.3出让宗数(4.03)333(3.71)333(3.16)333(3.50)333(3.62)333(3.39)333(3.01)333(2.98)333人均G DP(万元)14.42.671.675.63
(3.2)333(2.3)33(0.87)(4.478)333城市化率(%)3610.9511.9-161,04894.8
(0.84)(0.01)(0.09)(0.75)
观测值524524524524524524524524 R20.180.140.080.180.210.160.080.24
说明:“Ln.协议出让宗数”分别表示n年前的协议土地出让宗数对各财政税收收入(万元)的影响,括号中数据为t统计值,333、33、3分别表示在1%、5%、10%的水平上显著。
表3给出了利用全国262个地级城市数据给出的回归结果。前一至四列没有控制人均G DP、城市化率两个控制变量,后四列控制了上述变量。从表中可以看到,地方政府协议出让土地宗数对地方产生的总财政收入、企业所得税及上缴利润、营业税收入,以及增值税收入均有正影响,且该影响往往在土地出让之后两年才在统计上表现显著。分类来看,放入控制变量会影响一些变量的当期及滞后一期的回归结果,使得当年和滞后一年的协议土地出让对企业所得税与利润上缴、营业税收入的效果影响为正,但并不显著。这表明,平均而言土地出让对地方政府预算内财政的作用未必是当期即现的,而需要有两年的过渡期。考虑到本研究所涉及时段恰好为一届政府任期,滞后期也包含于地方政府任期范围之内,其滞后期效果可以成为地方政府显示政绩所需要的重要指标。
为进一步考察不同地区在协议出让用地对地方财政收入影响的差异性,我们将全国分为东、中、西部地区进行分组回归。表4显示了回归结果。从表中可见,只有东部地区协议出让土地对当地的总财政收 区域竞争、土地出让与地方财政效应:基于1999～2003年中国地级城市面板数据的分析
①这里的各种税收收入以及总财政收入不仅返还了中央分享的部分收入,同时也返还了地方政府内部、省级政府享有的本属于地级市的部分收入。由于并不知道每个省内部的分成比例,我们利用《中国统计年鉴》地方总财政收入和相关税收收入与现有数据总所有地级市的财政收入作比较,得出省与地级市分成比例,并将其返还地级市总财政收入,以及各项税收收入。
入以及各种税收收入均有正的滞后影响;而中西部虽也有正向关系,但在统计上并不显著。这表明在相对落后地区,地方政府协议出让土地至少在3至4年内从预算内财政收入上没有显著效应。在这种情况下,土地协议出让就可能是一种现有政绩考核体制下区域间竞争的必然反应:在区域间竞争资本情况下,政绩考核的压力使得地方政府选择将土地进行低价协议出让,即使对本地并没有短期财政上的好处,也至少可以限制其竞争对手,不能让他们轻易吸引投资并在政绩考核指标上领先。在这种情况下,土地使用效率已经不是地方政府考虑的核心问题,地方政府为吸引更多资本往往对投资者提供相对宽松的税收政策和其他补贴政策,这都是导致欠发达地区协议出让土地未能带来财政收入增长的重要原因。
在东部地区,与其他税收比较,协议出让土地对营业税与增值税的滞后影响时间比所得税与利润上缴更早。换句话说,营业税和增值税会在土地出让后较短时间内增加,这主要是因为土地出让后相关房地产、建筑业乃至商业服务业以及制造业发展会较快地带来税收增加,而企业所得税和上缴利润由于税收减免,以及企业投产周期相对较长等原因需要更长时间才能增加。显然,增加营业税收入是近年来地方政府,尤其是直辖市以及东部发达地区部分省份的地方政府对房地产事业格外关心的重要原因。
表4协议土地出让宗数对地方税收影响:分区地级市样本回归
东部中部西部
税收总额
企业所
得税及
上缴利润
营业税
收入
增值税
收入
税收
总额
企业所
得税及
上缴利润
营业税
收入
增值税
收入
税收
总额
企业所
得税及
上缴利润
营业税
收入
增值税
收入
协议出让31.992-1.94-7.782.7820.612.438.24-5.2394.8275.3216.4-3.13宗数(0.25)(0.07)(0.14)(0.07)(0.61)(0.37)(1.75)3(0.38)(1.26)(1.82)3(0.79)(0.36) L.协议-33.28-17.95-15.30-18.47-10.62-2.01-1.08-4.77-22.312.8-13.1-9.24出让宗数(0.25)(0.61)(0.27)(0.49)(0.4)(0.38)(0.28)(0.43)(0.19)(0.2)(0.4)(0.68) L2.协议263.4832.68129.3273.71-13.45-3.04-1.47-6.89106.160.220.311.5
出让宗数(1.88)3(1.05)(2.13)33(1.83)3(0.52)(0.59)(0.4)(0.64)(1.44)(1.48)(0.99)(1.36) L3.协议582.67142.97221.62139.7132.461.221.5111.97138.258.4731.710.69
出让宗数(2.84)333(3.13)333(2.48)33(2.37)33(0.95)(0.18)(0.31)(0.84)(0.84)(0.64)(0.69)(0.56)观测值22222222222220820820820894949494 R20.220.190.120.370.320.160.310.320.230.210.110.37
说明:“Ln.协议出让”分别表示n年前的协议土地出让宗数对各财政税收收入(万元)的影响,括号中的数据为t统计值,333、33、3分别表示在1%、5%、10%的水平上显著。
在上述计量模型中,由于无法得到1998～2003年所有年份的土地协议出让面积数据,我们只能使用土地协议出让宗数指标。但如果利用仅有的2003年协议出让面积数据来考察土地出让宗数和出让面积的关系,可以发现两者高度相关。图2的左小图显示了2003年262个样本地级市的协议土地出让宗数与出让面积的相关关系,从图中可以看出它们之间存在明显正相关关系,相关系数为0.73;右小图则显示262个样本点平均单次出让面积(面积/宗数)与出让宗数的关系,可以看到除一个点(海南三亚市)平均出让面积高达36.5亩外,其他平均单次出让面积均在10亩以下,且基本上与出让宗数无关,平均单次出让面积与出让总数之间的相关系数为-0.11。因此,从2003年的样本来看,各个地区平均单次出让土地面积维持在10亩以下的水平,且无太大的变异,同时出让面积和出让宗数之间相关关系显著,协议出让宗数可以在很大程度上反映各地区土地以协议方式出让的土地量。
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图2协议出让面积宗数关系
通过以上分析可以看出,地方政府土地出让行为会对地方财政收入乃至地方产业结构产生不同程度的影响:对东部发达地区而言,这种影响表现非常显著,地方政府协议出让土地降低了投资者的成本,便于投资者在投资的行业内迅速成长,同时使得该地区的产业更加倾向趋于能够产生税源和G DP 的制造业与房地产业;对于欠发达地区而言,地方政府协议出让土地并没有能够带来财政收入的迅速增长,更多表现为大规模的圈地和土地低效利用。
五结论
由于数据所限,本文研究的时间跨度为1998～2003年。实际上,2003年以来,地方政府低价征用农地并以协议方式出让土地大力引资的行为有增无减。对此中央政府的政策反应应是全面收紧地根,一方面撤销开发区,强化土地监察力度,并要求地方政府以更市场化的方式出让土地;另一方面在土地征用上,要求地方政府提高征地补偿,并通过“基本农田保护制度”限制地方政府滥占耕地侵犯农民利益的行为。最近一两年以来,中央甚至开始建立更具有集权性的土地垂直管理体制,进一步上收土地征用和批租权力。更有一种政策思路考虑将地方土地预算外收入纳入预算内,并直接由中央财政进行监督。但这些政策是否奏效,确实值得怀疑。
从本文的分析可以看出,地方政府大量圈地并低价出让的一个制度基础是非市场化的土地征用体制。正是因为可以低价征用农地,低价出让才成为可能。由于地价一般随经济发展不断增加,而且各地乃至一地不同区位的地价变化很大,试图通过中央规范征地补偿标准的方式不仅将因地价增加而很快导致补偿标准过时,而且也将因地价在不同区位间的巨大差异而难以操作。在区域竞争性引资与地方政府缺乏监督的情况下,寄希望于上级政策就能使得地方采用市场化方式出让土地的做法也往往难以起到作用,因为地方政府总能够想到办法在招、拍、挂的市场化出让形式下进行非市场化出让的操作,近年来很多地方政府的土地出让就是如此。所以,要从根本上扭转土地出让的非市场化操作局面,就必须首先进行土地征用的市场化,或者说建立农地转工商业等非农用途过程中农民与城市政府乃至开发商的直接协商机制。这要求改革目前的征地制度,允许农村集体土地直接进入一级市场,只要符合城市规划和土地利用规划的要求,土地开发商可以直接与村集体进行土地交易,使得村集体及其村民能够保有土地出让的更多收益。目前政府垄断的征地模式,不管如何进行局部调整,都不仅使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用,而且会滋生大量的寻租、补偿不足以及土地被过度占用的现象。总体来看,市场化的征地模式要远远优于目前的模式。只有土地征用的成本提高了,地方政府乱圈地并低价出让的情况才能从根本上得到遏制(陶然、徐志刚,2005)。
区域竞争、土地出让与地方财政效应:基于1999～2003年中国地级城市面板数据的分析
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一种对土地征用市场化的疑问是这种改革可能会减少地方的财政收入,其中包括因为土地出让减少而带来的投资下降和预算外收入减少,还有地方政府难以获得低价征地与高价出让之间价差带来的预算外财政收入,特别是后者,目前是地方政府为城市基础设施融资的主要基础。正如本文分析所指出的,目前的政府单方面制定补偿标准的土地征用制度使得地方政府有条件通过低价出让土地来吸引投资,虽然在短期能够带来税收增长,但这种增加是在土地市场扭曲、被征地农民利益受损的情况下产生的,地方政府必然会选择高于社会最优的工业化和房地产业化水平。所以,即使这种体制能够带来财政收入的短期增长,也不具备可持续性。而且,土地征用的市场化并不意味着地方政府无法获得土地由农地转化为非农地过程中的任何增值收益。从理论上讲,城市化过程中土地利用用途的转换所发生的增值在相当程度上来自于具有“外部性”的城市基础设施和产业的发展,而非土地原使用者的投资。因此,抽取一定比例的土地增值税具有经济效率方面的合理性,而且可以实现由不规范的预算外土地出让金向预算内的土地增值税的转化,从而减少当前地方土地出让中大量存在的寻租行为,改善地方财政管理。
除了土地用途转换过程中的土地增值税外,还可以考虑引入财产税作为地方政府的主要税基。本文的讨论也表明,地方政府的无节制土地出让行为部分是由于中央财政的集权化所带来的财政压力,而要改变这种情况,为地方政府建立如财产税、土地增值税之类的稳定税基就势在必行。
地方政府在土地征用与出让上的行为与中国政治集权体系下特有的政绩考核体制有关。从根本上改变地方政府为追求政绩扭曲土地市场,降低经济发展效率与可持续性的行为,还需要建立一个对地方百姓而非仅仅对上级政府问责的地方治理机制,这显然需要通过根本性的行政与政治体制改革才能够实现。
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(截稿:2007年7月 责任编辑:李元玉)
中国城市土地使用制度改革 我国传统城市土地使用制度是一种对土地实行行政划拨，无偿无期限使用，禁止土地使用者转让土地的制度。其基本特征就在于:一是行政划拨，二是无偿无限便用，三是禁止转让。 行政划拨是指土地由政府有关主管部门调拨使用，具体包括两个方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通过市场购买或租赁获得，而是按照一定的建设用地程度，首先申请建设项目，待有关部门批准后，再持有关批准文件向土地管理部门提出用地申请，经审查批准后.，由土地管理部门无偿拨给。二是国家因经济、文化、国防建设或举办社会公共事业.如果斋要土地使用者其时正在使用的土地，不是通过购买或租赁方式取得，而是运用政府行政手段无偿调拨。无偿无期限使用是指土地使用者从政府得到用地时不支付地价，在使用土地过程中也不缴纳地租或土地使用费。同时国家在将土地划拨给土地使用者时，也没有具体规定明确的土地使用期限。除非基于国家利益需要由新的使用者使用该土地，否则原来的使用者可以无限期地占用。禁止转让是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以买卖、出租、抵押、赠与、交换、典当等交易方式将土地转移给其他单位或个人使用。 经过建国以后长期的实践，上述城市土地使用制度的弊端日益明显，主要表现在，一是不利于土地资源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市经济发展和城市建设资金的良性循环，三是不利于准确评价企业的实际经营效果，由于无需考虑用地成本，企业和事业单位土地浪费严重。改革开放以后，这种土地使用制度更加显得不适应，从20世纪80年代开始逐渐对城市土地使用制度进行改革。大致经过如下几个阶段: (一)征收土地使用费 1982年，深圳开始按城市土地的不同等级向其使用者征收不同标准的使用费，全国不少城市从1984年开始也陆续采取这种做法。例如，上海市政府根据1979年全国人大通过的(中外合资经营企业法)及以后全国人大、国务院颁布的中外合作、合资和外资企业法律、法规对三资企业征收场地使用费或土地使用费的规定，组织有关部门对土地有偿使用的收费形式、方法和土地用途、等级标准进行了专题调查研究。在此基础上，依照国家有关法律、法规制定了《上海市中外合资经营企业土地使用管理办法》，规定凡外商投资企业利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、划拨的土地，租赞的房屋场地举办合资、独资企业，均必须缴纳土地使用费，并对土地使用费收取标准、适用范围、操作程序、调整方式等作了一系列规定。该办法将全市土地按用途和位置分为6类10级，土地使用费按不同的土地用途和等级收取，每年每平方米最高为人民币100元，最低为人民币0.5元;土地使用费标准的调整间隔期不少于3年，每次调整幅度不超过标准的30%。依据这一办法，上海从1986年11月起对外商投资企业开征土地使用费，在土地有偿使用方面跨出了历史性的第一步。 土地使用费系指使用土地资源的费用，不包括征地拆迁安置费用和基础设施建设费用。随着上海城市经济结构的调整和大规模的城市基础设施建设石用地性质的分类设置和地段等级的定位与实际情况不尽一致的矛盾日益突出，并且与物价指数的升幅不相协调，表现在土地使用费偏低，同土地出让价格的差距拉大。为了保护土地所有者和土地使用者的合法权益，适时、合理地调整土地使用的征收标准，有利于优化城市土地使用结构，提高土地利用效率，真正体现土地
我国土地资源的特点 一、我国土地资源状况及存在问题 (一)我国土地资源的基本情况我国国土面积为960万km2，占世界陆地面积的6.4%，仅次于前苏联和加拿大，居世界第三位。最新统计结果表明，我国1995年有耕地面积94970.9千hm2，占国土面积不足10%，概括起来，我国土地资源有以下特点： 1.类型多样我国北起寒温带，南至热带，南北长约5 500kin,跨越49个纬度。其中，中温带至热带的面积约占总土地面积的72%，寒温带和高原气候占28%，热量条件良好。东起太平洋沿岸，西达欧亚大陆中部，东西长达5200km，跨越62个经度。其中，湿润、半湿润区土地面积占5 2.6%，干旱、半干旱区占47.4%。由于水热条件和复杂的地形、地质条件组合的差异，形成了多种多样的土地类型，生物资源很丰富。 2.山地面积大国是个多山国家，丘陵山地面积占国土面积的66%，平地仅占34%，按海拔高程统计，低于500m的土地面积约占国土面积的27%，500～1000m的约占16%，1000～1 500m 的约占18%，1 500～3000m，约占14%，超过3000m的约占25%，广大丘陵、山区自然条件复杂，自然资源丰富，据粗略统计，全国耕地面积的40%，有林地的90%，天然草场的一半分布在丘陵山区。 3.农用土地资源比重小按现在技术经济条件，可以被农林牧渔各业和城乡建设利用的土地资源仅627万km2，占土地总面积的65%。其他的1/3的土地是难以被农业利用的沙漠、戈壁、冰川、石山、高寒荒原等，在可被农业利用的土地中，耕地和林地所占比重相对较小，其中耕地约1.35 亿hm2，林地约1.67亿hm2，天然草地约2.8亿hm2，淡水水面约0.18亿hm2，建设用地约0.27亿hm2。 4.后备耕地资源不足据统计，我国尚有疏林地、灌木林地与宜林宜牧的荒山荒地约1.23亿hm2，其中，适宜开垦种植农作物、人工牧草和经济林果者约3 530万hm2，仅占国土面积的3.7%，而质量较好的一等地仅有310万hm2，质量中等的二等地有800万hm2，质量差的三等地有 2430万hm2，可见，数量少、质量差是我国后备土地资源主要特点。同时，这些后备土地资源又大多数分布在边远地区，开垦难度大。 二、我国土地资源开发利用中存在的主要问题 1.对土地缺乏严格管理，土地浪费严重尽管有了土地管理法，但由于执法力量不足，特别是一些地方从局部眼前利益出发开发利用土地，致使滥占滥用土地现象严重。许多基建项目用地不报请批准或先用后报，宽打宽用，少征多用，早征晚用，多征少用，甚至征而不用，可以用劣地、空地、荒地的占用良田现象普遍。1998年仅中央电视台曝光的就有三起严重违法滥占土地事件，并揭露了一些地区为了赶在国务院冻结建设用地无序扩张的规定之前抢征、虚征甚至弄虚作假，许多良田被占用。 2.水土流失严重人类括动破坏植被，就会引起水力对土壤的侵蚀，随即引起水土流失，这是当前土地资源遭到破坏的主要问题。我国解放初期水土流失面积为116万km2，20世纪90年代初已增至150万km2，约占全国总面积的1/6，土壤流失量每年达50亿t，居世界第一位，水土流失的黄土高原最为突出，年侵蚀模数5000～15000t/km2,长江流域由于上游森林砍伐，水土流失也很严重，目前其泥沙量已接近黄河，1998年长江流量特大洪水同时也是一次特大范围、集中性的水土流失，对土地造成的破坏难以估量。我国水上流失造成土壤肥力的损失量每年相当于4000万t化肥，价值340亿元。水土流失区使江河湖库淤积，内河通航里程缩短，洪水和泥石流等灾害增加。
{合同法律法规}论我国的城市土地使用权的法律性 质
5.土地使用权虽为衍生权利但应具有长期稳定性质。土地使用人基于一定利益使用土地时应有永续经营的计划，因土地使用权源自土地所有权，要求使用人合理化管理利用国土，法律应设定一个相当长期的、稳定的土地使用期限，如果使用期不长，使用权不稳定，使用者必然产生投机行为，不利于土地使用的客观要求。其次，法律规定土地使用权长期稳定，外商或企业对土地进行长久生产资料或工业设施投资的意愿较高，以利国家经济发展。土地使用权期限太短容易产生下列缺点：（注：王卫国著：《中国土地权利研究》，第146页；楼建波：《房地产开发与交易中若干问题的法律探讨》，载魏振瀛、王贵国主编：《市场经济与法律》，北京大学出版社1995年版，第146—150页；赵红梅著：《房地产法论》，中国政法大学出版社，第97—98页。）（1）造成土地投资者利润报酬低，影响土地使用权出让价格和建筑物的市场交易价格；（2）土地使用年限若短于建筑物存在年限，造成建筑物所有人的产权丧失依附，土地所有人无偿取得他人建筑物所有权，有违公平原则；（3）容易抑制用地人的投资积极性，不符合保护建筑物所有权以鼓励建设投资的立法本意。 二、由土地使用权与其他物权的关系分析大陆土地使用权的法律性质 然而究竟何为土地使用权？是一种债权或物权？这些问题在过去以国家单一所有权形成的财产法领域中，法学界对“物权”概念避而不谈，1986年《民法通则》第5章以“财产所有权和财产所有权有关的财产权”为名，仍未用“物权”一词，造成物权的法律关系无法可依。如依据传统物权法概念，土地乃是受物权法规范的重要对象之一，《民法通则》第80条规定，“国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法由集体所有制单位使用，国家保护他的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”从条文内容分析，除提到承认土地所有权外，很难确定“土地使用”是否为一种权利？基于这种法无明文的状况，又其他国家的物权法没有土地使用权的概念可为引鉴，大陆《物权法》尚未颁布之前，欲阐明土地使用的权
谁是中国土地的拥有者 ------制度变迁、产权和社会冲突何·皮特第一部分土地管理历史 清朝土地管理是以习惯而非法典；民国时制定不动产登记法规，准备进行土地和调查登记；国民政府名义上统一中国，但并未获得全中国的土地控制权。 一、农村 （一）地产 20世纪30年代卖老革命根据地发起了土改运动，中农合富农可以保留部分土地，在没收地主的土地的同时也留给他们一些维持生计的土地。第二次世界大战结束后，许多富农和地主因此丧生。1956年高级农业生产合作社成立土地全部收归国家和集体所有。1958-1960大跃进彻底失败，中央分散集体土地所有权，将集体土地所有权由人民公社（乡镇）下放到生产队（村）。1958年以前，土地自由度较高，每个农民都有一块自留地，1958年全部自留地收归人民公社，农民以家庭为单位与合作社签订承包合同,其必须以较低的指定价格向国家出售额定粮食，剩余部分可以自由出售。1978年之后，家庭联产承包责任制，以家庭为单位的私营农作方式。 家庭联产承包责任制（类似登记制）上，国家希望建立承包合同系统，但是未能成功实施，原因有二：一方面农民认为农村习惯向整个村子颁发统一合同或者由村集体保管个人合同；其二是土地的再分配，即使农民签订了承包合同，在合同期内由于出嫁等人口流动，村集体仍然会非法重新分配土地。原因在于农村土地是农民的生活来源和社保系统，重新分配可以保证每个农民都有土地。 但是这种制度模糊也有负的外部效应， （二）房产 改革开放之前，每个农民都有自己一套住房和宅基地使用权，不用交付租金，人们联系紧密，没一家知道别家住在哪里，所以不用登记（不正规的、习惯的机制）。改革盖房之后，农村房产被非法买个了城市和国外的投资者，这样的叫做小产权房。 另一种小产权房是指农村土地被非法征用，从农业用地变为城市建设用地，但是所有权还是属于农村集体。 《土地管理法》《确定土地使用权和所有权的若干规定》 《物权法》-土地的登记程序，权利、职责和责任进行规定。 二、城市： （一）地产 土地所有权归国家所有，无需登记；土地使用权需在国土资源部登记，房地产所有权需要在建设部登记。 （二）房产 改革开放之前，单位向员工提供社会住房，改革开放后，单位向员工以低于市场价格出售住房的所有权。目前仍有单位向员工出售住房，但是员工获得的是不可交易的使用权，登记只需要在单位登记。 私人房产需要到住房和城乡建设部登记。 第二部分绪论： 一、透析制度变迁、信用和产权 两个层面：全国制度和地方制度：实施对象是乡县市（地级）等行政单位
第二节、土地资源（一课时） 教学目标 1．使学生了解我国主要的土地类型及其特点：知道我国耕地、草地、林地的分布。 2．使学生了解我国土地资源在利用中出现的问题及其对策。 3．通过本节的学习，使学生正确认识土地资源与人类的关系，以及合理开发、利用与保护土地资源的意义，从而使学生初步树立正确的资源观和环境观。 教学重点 耕地、草地、林地的分布与“十分珍惜每一寸土地和合理利用每一寸土地”是本节的重点。教学难点 土地资源利用中产生的问题及对策是本节的难点。 教学方法 直观法、讨论法与谈话法。 教学媒体 中国地形挂图，投影片“我国土地利用类型的百分比”图、“我国土地资源利用示意图”、“草原自东向西的变化”、“水土流失与小草的哀求”漫画、及“三北防护林的分布”图。三大林区的录像。 课时安排 一课时。 教学过程 【引入新课】教师提问：我国有哪些主要的自然资源？可更新的自然资源有哪些？我们脚下的土地属于什么资源？它可更新吗？ 学生回答问题略。 【板书】第二节土地资源 一、人多地少类型齐全 我国的土地总面积居世界第三位,人均土地面积不到世界人均值的三分之一 【教师讲解】我们在以前的学习中已经知道“土地是人类生存的空间和活动的场所”、是“重要的自然资源”。那么我国的土地资源状况又如何哪？大家打开地图册看中国地形图并对照课本中的“我国土地资源利用示意”图和“我国土地利用类型的百分比”图。（同时出示投影片）并提供以下资料： （1）我国山地占国土总面积的2/3以上，与俄罗斯、加拿大、美国、巴西、澳大利亚等面积大的国家相比，我国山地比重最大。我国耕地只占土地总面积的1/10，比美国、印度都低。森林约占国土总面积的14％，远低世界平均水平。 （2）中国土地资源的绝对数量和人均数量（1992年） 请同学们分成六个大组，给同学们十分钟时间来讨论下列问题，每个小组选三个问题讨论？然后每个小组出一名同学代表全组发言，全班评议。 平原以哪种土地利用类型为主？为什么？ 高原以哪种土地利用类型为主？为什么？ 山地以哪种土地利用类型为主？为什么？ 除了上述三种土地利用类型以外还有哪些土地利用类型？ 我国大约有几种土地利用类型？ 哪些属于已经人工改造利用的土地？占总土地面积的多少（％）？其中所占比例最少的是哪两种土地利用类型？ 哪些属于适宜开垦利用的土地？又占土地总面积的多少（％）？ 难于利用的土地主要有哪些？概括一下我国土地资源的现状。
中国城市等级划分标准 10月23日，由中国中小城市科学发展高峰论坛组委会、中小城市经济发展委员会与社会科学文献出版社共同举办的“第七届中国中小城市科学发展高峰论坛暨2010年《中小城市绿皮书》发布会”在长沙县举行，会上发布了《中国中小城市发展报告（2010）：中国中小城市绿色发展之路》。绿皮书显示，我国中小城市数目已达2160个，56%的地级以上城市为中小城市。 绿皮书指出，近年来，中国城市飞速发展，城乡人口流动频繁，农业人口、非农业人口之间的界限模糊化，城市人口规模迅速膨胀，许多县级城市（包括县级建制市和规模较大的县的中心城镇）的市区常住人口已经达到或超过20万、50万的临界值。城市化的高速发展使原有的城市划分标准已经不适应现实的需要。为此，绿皮书依据中国城市人口规模现状，提出的全新划分标准为： 市区常住人口50万以下的为小城市，50万~100万的为中等城市，100万~300万的为大城市，300万~1000万的为特大城市，1000万以上的为巨大型城市。 按照全新标准统计，绿皮书指出，截至2009年底，中国有建制市655个，其中地级以上287个，县级建制市368个。地级以上城市中，直辖市、副省级城市市辖区常住人口均超过百万；省会城市中，除银川、拉萨外，其他城市市辖区人口也超过百万（也就是说，省会城市中只有银川、拉萨属于中小城市）；地级城市的情况则较为复杂，东部地区的地级城市市区常住人口大多超过百万，以山东省为例，15个地级城市中，只有滨州、德州、威海、东营等四个城市城区人口低于百万。与此相对应，中西部地区的多数地级城市市区人口均未超过百万。中国地级以上城市数量以及市辖区常住人口低于百万的地级以上城市数量，在287个地级以上城市中，有162个城市属于中小城市，占比56%。 在368个县级建制市中，除了昆山等极个别发达城市的市区人口接近或略超过百万之外，多数建制市市区人口在数万至数十万之间，都归属为中小城市。此外，全国有50个地级区划、1580个县级行政区划（1463个县、117个自治旗县）并非建制市，但这些地区（州、盟）、县（自治旗县、旗）的中心城镇，也已经聚集了相当规模的人口，在基础设施、公共服务等方面与建制市的市区较为接近，中心城镇居民享受着城市化的生活方式，也归属于中小城市。 从总体上看，我国中小城市数量已达2160个，其中地级建制市162个，非建制市的地级行政区划的中心城镇50个，县级建制市368个，非建制市的县级行政区划的中心城镇1580个。 一级城市：人口在500万以上或经济发达、消费水平较高省会城市或大城市。 二级城市：人口在300万以上或经济较发达、消费水平较高的大中城市或一般省会城市。
改革开放以来中国土地制度演变及未来趋势 中国实行土地制度改革主要经历两轮高潮。一个出现在上世纪五十年代初期，是以农村土地权属改革和城市土地收归国有的改革为主要内容，其手段是进行土地的没收、征收和分配。另一个出现在上世纪七十年代末期，以农村土地联产责任制和城市征收合资企业土地使用费为主要内容，其手段是土地使用权的下放和有偿使用。 一、改革开放以前的土地制度演变 新中国成立以后的第一部宪法规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”形成了旧的国有土地使用制度的主要特征，一是行政划拨，二是土地无偿使用，三是无限期使用，四是不准转让。其实质就是土地资源的计划配置制度，属于计划经济体制。 这种土地使用制度在当时的历史条件下曾经发挥过积极的作用，但随着农村人民公社的建立和城市经济和人口规模的扩大，这种土地制度的弊病日益显现。主要问题是不利于土地资源的合理配置和高效使用，大量的土地资源出现浪费和资产价值的流失；另一方面大量的单位又无法获得土地资源，对城市的经济社会发展、功能分布和合理布局形成体制障碍；企业成本失准，难以准确衡量经济效益；城市的房地产业无法进入良性循环，连简单再生产也无法维持。 二、改革开放以后的土地制度演变 过时的土地制度严重制约了中国大陆的经济发展，导致文革结束不久中国实行了对内改革对外开放的发展战略。而土地制度改革又成为大陆改革开放的先声和贯穿整个过程的主要内容。从那时开始对土地使用制度的
改革，主要是在不改变国家对土地的所用权的前提下，变无偿使用为有偿使用，变无限期使用为有限期使用，变无流动使用为流动使用，沿着土地市场化的道路摸索前进。 1.开始向中外合资经营企业收取土地使用费 1979年颁布的《中外合资经营企业法》首开国有土地有偿使用之先河，以法律的形式首次打破大陆延续了将近30年的国有土地无偿使用制度。该法规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。” 在那以后，为了解决城市基础设施建设资金长期短缺问题，1982年深圳按城市内不同等级的土地向土地使用者收取不同标准的使用费。1984年广州和抚顺部分土地（经济技术开发区、新建项目、涉外项目）进行了按土地等级开征土地使用费的试点工作。1986年上海对三资企业使用的土地收取土地使用费。这些尝试虽然对旧的土地使用制度触动不大，但却是城市土地使用制度改革的重要步骤。 2.对城市经营性土地实行使用权有偿转让 1987年深圳在大陆率先试行土地使用有偿出让，出让了一块五千多平方米的土地使用权，限期50年，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。当年12月深圳市又用公开拍卖的形式转让国有土地使用权。1987年上海市政府颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，用地方法规的形式确保土地有偿转让的规范化实施。 上述举措使国有土地使用制度改革从理论探索阶段走向实践探索阶
《中国的土地资源》教案 一:知识和技能: 1. 说出我国土地资源的主要特点; 2. 在地图上指出土地资源的主要种类及分布; 3. 知道珍惜和合理利用每一寸土地是我国一项长期的基本国策。 二:态度情感和价值观: 1、树立为什么要珍惜和合理利用每一寸土地的观念 2．知道我们在利用土地资源过程中出现的问题，并能提出合理的解决方法； 三：教学重点、难点和疑点: 重点："人多地少"是我国基本国情； 理解为什么要珍惜和合理利用每一寸土地。 如何解决土地利用过程中出现的问题。 难点：我国土地资源的分布和各地土地资源的水、光、热、土配合状况。 疑点：如何珍惜和合理利用每一寸土地，土地资源利用现状如何。
四：教学安排:1课时 五：教具准备:ppt 六：方法和过程: 应通过大量资料、图表运用对比分析加以阐述，学习中应抓住这一特点，通过提出研究问题、同一问题不同途径和方法，较好掌握课本提供的分析方法和图表表达方式是学好本节的关键。 ppt1、2 〖复习提问〗 1. 什么叫自然资源?自然界提供福利的物质与能量 2. 自然资源主要类型有哪些?气候、水、土地、生物、矿产、海洋资源等。 〖引入新课〗这节课和大家一起学习、了解中国土地资源。观看ppt3。讲一讲土地资源的重要性,土地资源与我们生产生活息息相关。并问：土地资源属于可再生资源还是非可再生资源？我国陆地面积约有960万平方千米，在世界各国中居第三位，但人口多，每人占有土地面积不到世界人均的1/3。"人多地少"是我国的基本国情。板书:人多地少 通过活动，从以下几个方面来讲清下列内容：ppt4学生观察分析3-10
①中国的陆地面积略多于美国，为什么耕地总面积却少于美国？印度面积不到中国1/3，人口比中国略少，人均耕地面积比中国多？回忆以前学习的内容，中国多山区，平原仅占12%；而美国平原占1/2以上，中国人口是美国的4倍多，人均土地资源约是中国的6倍；印度面积300多万平方千米，耕地占一半，人均耕地面积是中国1.5倍。（分析ppt5）问题ppt6 人口多耕地少 ②学生计算中国人均草地、林地相对于世界人均数的百分数； 草地 0.30 世界0.50 （60℅） 林地 0.15 世界0.60 （25℅） ③通过计算草地、林地占世界的百分数进一步说明我国的土地资源少。我国土地资源"人多地少"特点。板书:国情 〖讲述〗我国幅员辽阔，地形、气候复杂多样，各地自然条件差异较大，土地利用类型较多、较齐全。板书:类型齐全 读图课本中P67图3-12"中国土地资源分布"：ppt7、8、9。(引导学生怎样看图) ①在这个图中，耕地用什么颜色来表示？主要分布在哪里？ ②林地用什么颜色来表示？主要分布在我国的哪些地方？
第1章土地制度的一般与我国城市 土地制度概况 1.1 土地制度的一般 土地制度是一个经济社会的基本经济制度。从较为广泛的意义上来说，它是一定社会历史条件下的土地经济运行中的各种经济规则和经济关系的总和。研究所指的土地制度，包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度等几个方面的主要内容。 1.1.1 土地所有制及其发展趋势 所谓土地所有制，是指一定社会历史条件下人们拥有土地的经济形式。通常，它需要通过国家法律的确认并受到保护。土地所有制是土地制度的核心和基础。 一般而言，土地所有制作为社会生产关系的基本组成部分，是由社会生产方式所决定的。而社会生产方式归根到底又是由社会生产力的发展水平决定的。因此，历史地看，土地所有制的发展，最终是由社会生产力的发展状况决定的。当然，在每个具体的历史时期，土地所有制的具体形式还要受到社会制度、政治经济体制、历史传统与习俗、要素禀赋状况、技术发展水平等多方面因素的影响，因其不同而不同。 现阶段，从世界范围内看，土地所有制的形式是多种多样的。即使是社会制度相同的国家，土地所有制的具体形式也是有差别的。对此，有的学者经过比较、综合，认为当今世界上的土地所有制形式主要有14种①，并对这些不同的土地所有制形式的公私程 ①柴强．各国（地区）土地制度与政策．北京：北京经济学院出版社，1993，1～10。作者认为，主要的土地所有制形式有： 全民与国家所有、国家与中央政府所有、国家与各级政府所有、各级政府分别所有、国王与国家所有、土地上级所有权归国家所有、合作组织集体所有、公共事业部门或团体所有、部落（或氏族、村社、宗族）所有、数人合有、数人共有、股份公司式所有、区分所有建筑物持分所有土地、个人所有等。
中国城市土地使用制度改革 60年回顾与展望* 福建师范大学经济学院李建建戴双兴 内容摘要新中国成立60年来,我国城市土地使用制度发生了巨大变化。以1978年改革开放为分界点,我国城市土地使用制度可分为土地无偿使用和有偿使用两个时期。改革开放之前,我国长期实行的是计划经济体制,与此相应的土地使用制度采取计划分配、行政划拨的无偿、无限期、无流动的模式。改革开放以后,我国城市土地使用制度从无偿使用转向有偿使用,在土地资源配置中引入市场机制,至今已初步建立土地市场制度的基本框架,市场在土地资源配置中的基础性作用得到较好的发挥。然而,深化城市土地使用制度改革的任务依然艰巨,今后一个时期改革的重点是完善土地产权制度建设,建立平等开放、城乡一体的土地市场体系,完善符合社会主义市场经济要求的土地管理制度。 新中国成立60年来,特别是改革开放30年来,我国城市土地使用制度发生了巨大变化,经历了土地无偿使用和土地有偿使用两个时期,至今已初步建立起适应市场经济要求的城市土地管理体制,确立了市场在土地资源配置中的基础性地位,建立了城市土地市场及其运行机制,为满足经济社会发展和改善城乡居民居住条件对土地的需求,推进国民经济持续、快速、健康发展发挥了积极的作用。 一、新中国成立60年来我国城市土地使用制度的历史回顾 以1978年改革开放为分界点,我国城市土地使用制度可分为土地无偿使用和土地有偿使用两个时期。 (一)城市土地无偿使用时期(1949~1978年)。 11城市土地无偿使用制度的形成。旧中国实行土地私有制度,城市土地在国土面积中所占的比重很小,分别由官僚资产阶级、封建地主、民族工商业者、个体劳动者和外国人所占有。新中国成立以后,并没有马上对城市土地实行国有化,而是针对不同性质的所有权形式,分阶段逐步实现城市土地国家所有制。新中国成立初期,各城市政府首先接管了一批国民党政府所有的城市土地,没收了帝国主义和官僚资产阶级在中国占有的大批城市地产;对那些由民族工商业、个体劳动者、城市居民所拥有的私有土地仍给予承认。因此,新中国成立初期的城市土地形成了国有与私有并存的格局。 *本文系国家自然科学基金项目/农村土地征用制度改革与农民权益保护0(编号70573020)、福建省教育厅项目/构建政府主导型土地储备模式0(编号J A08078S)的阶段性研究成果。
我国城市土地使用制度存在的弊端、原因及对策 摘要： 土地作为不可再生资源在现代经济中有巨大的价值, 以土地开发为核心内容的房地产业也成为我国的一个支柱性产业。但目前在土地使用方面还存在着许多压力和问题。需要通过明晰土地产权，规范土地市场管理，转换政府职能等对策，建立和完善土地市场体制，从而消除我国城市土地使用制度的弊端。 关键词： 土地资源土地产权土地市场政府职能 引言： 城市土地使用制度是我国土地制度建设的重要组成部分,也是我国经济体制改革的主要内容之一。改革开放以来,我国城市土地使用的有关法律制度相继推出,且不断发展,成绩可喜。但随着改革的持续深入,土地使用制度中的深层次问题不断显露出来:土地产权关系模糊、土地市场发育不完善、政府职能发挥不到位、土地法制建设滞后等等,在一定程度上影响了改革的深化。因此,如何制定一整套符合经济可持续发展之需的土地使用制度亟需认真研究,这是发展我国社会主义市场经济、构建和谐社会的客观要求。 正文： 1 探讨我国城市土地使用制度主要问题的意义 土地作为不可再生资源在现代经济中有巨大的价值, 以土地开发为核心内容的房地产业也成为我国的一个支柱性产业。特别是经济的高速发展和城市化水平的提高, 使得加强城市规划、建设和管理, 走可持续发展道路, 改善城市生态环境和人民居住环境已成为共识。另一个方面, 我们也必须看到, 目前在土地使用方面还存在着许多压力和问题: 一是人口增加耕地减少和经济的发展对土地的需求形成了巨大的压力; 二是土地市场的宏观调控效果不明显、大量的土地资源被闲置和浪费; 三是政府对土地缺乏高度垄断, 越权批地, 非法用地等问题还没有从根本上解决; 四是在建立现代企业制度或企业重组过程中,随意处置国有土地致使土地收益流失的现象还较为严重。因此, 加强土地规划, 节约利用土地, 减少外延扩大, 提高内涵挖潜, 强化管理, 促进流通, 增加财政收入, 应是规范我国土地使用制度的出发点。【1】 2 我国城市土地使用制度存在的弊端及其原因 2.1 土地产权制度结构单一。
土地是人类赖以生存和发展的最珍贵的自然资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是工业生产的场所。 我国总土地面积为960万平方公里，其中有耕地14.9亿亩、草地42.9亿亩、林地18.3亿亩，其它面积为67.9亿亩。 应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有1.2亩左右，远远低于世界人均耕地4.8亩的水平。 随着我国社会主义市场经济的发展，大中城市的城乡结合部都成为经济社会化和土地利用变化最为频繁和快速的地区，流动人口增加导致的房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展较快。 土地利用非农化速度加快，集体建设用地流转越来越普遍，随着体制改革，结构的调整与资产的重组，现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。 本文先后阐述了我国土地管理法中土地的所有权和使用权制度；我国集体土地的五项征用原则；国有土地有偿使用的使用权出让、出租、作价入股和划拨的形式。 并着重介绍了国有土地使用权出让的四种形式：一.以协议方式出让土地；二.以招标方式出让土地；三.以拍卖方式出让土地；四.以协议方式出让土地。 在最后介绍了目前我国闲置土地的认定方法及国家对其处置的方案。 集体土地国有土地土地使用权 一．中国现行土地制度的内容 我国土地目前的利用现状 土地是人类赖以生存和发展的最珍贵的自然资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是工业生产的场所。 我国总土地面积为960万平方公里，其中有耕地14.9亿亩、草地42.9亿亩、林地18.3亿亩，其它面积为67.9亿亩。
应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有1.2亩左右，远远低于世界人均耕地4.8亩的水平①。 再加上长期以来，人们无法使用土地，对科学开发和利用土地问题重视不够，乱占滥用等现象很普遍，土地资源遭到破坏，耕地面积逐年减少，土地问题的矛盾将日益尖锐。 为了管好和用好土地，必须制定和完善土地管理法规，以便更好地用法律手段调整土地关系，保护土地资源。 为了适应土地管理和全面建设小康社会的需要，提高土地的集中节约利用水平，缓解建设用地指标不足的压力，满足经济社会发展对土地资源的需求，近年来开封市政府按照河南省政府常务会议关于开展砖瓦窑场、工矿废弃地整治工作的指示精神，依据国务院加强耕地保护的要求和法律、法规的规定，在全市范围内开展砖瓦窑场、工矿废弃地的整治工作，并取得可喜成绩，这样，不仅提高了土地的集中节约利用效率，减少耕地占用，降低用地成本，减少闲置浪费，更能促进小康社会的建设。 土地的所有权制度 土地的所有权，是指土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利。 土地所有权制度是保护土地所有制的法律工具我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定我国土地所有制为社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。 集体所有，即农民群众集体经济组织的土地的所有权。 目前我国存在两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。 《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 ”同时，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
土地价格管理制度 中国的土地市场是在20世纪80年代后期才开始形成并逐步发展起来的，中国政府在解决土地价格管理实际问题的同时，借鉴国外的经验，逐步形成了中国的土地价格管理制度雏形，主要包括以下几个方面： 1.建立土地估价制度 自20世纪80年代后期，原国家土地管理局在全国范围内逐步建立土地估价制度，要求各城市必须开展土地定级和基准地价评估，并对政府出让土地使用权进行交易底价评估。现在，土地估价已介入大多数土地交易，如企业股份制改造、土地抵押等，农村土地也已开展基准地价评估。通过对城乡土地进行基准地价评估和标定地价评估，为地价管理部门制定地价管理政策和对土地交易价格进行宏观调控提供了依据。 2.建立估价机构和估价人员的资格认证制度 开展土地价格评估，必须由专门的机构和专业人员进行。为了确保土地估价结果的科学性，管理部门要求开展这一工作的机构和人员必须经过资格认证，估价人员要经过考试才能取得估价资格。目前，中国土地估价机构分a级、准a级和b级三类，对不同类型的估价机的设立标准和从业范围进行了严格的规定。来源于考试大。估价人员必须在相当学历的基础上参加专业考试，合格者经注册方可从事估价工作。 3.建立基准地价和标定地价定期公布制度 《中华人民共和国房地产管理法》规定，基准地价和标定地价要定期公布。基准地价和标定地价是城市政府管理地价的基本参照依据，也是房地产投资者投资决策的主要依据。为了确保城市基准地价的科学性，国家要求省会城市和计划单列市的基准地价成果要上报国土资源部进行审核与平衡。 4.建立地价监测体系 国家为了更好地了解市场地价状况，制定地价政策，自1999年开始，国土资源部即着手在全国各城市建立地价监测体系。通过将各城市的地价变化情况及时通过该体系传
中国土地资源的现状及其防护 摘要：土壤不仅是生态环境的重要组成要素，也在人类社会的建立、繁衍和发展中起着举足轻重的作用，是经济发展的物质力量，是社会进步的关键砝码。土地作为一种有限的不可再生资源,不但是动植物生命的支持系统,还是固液态废物的堆放地和人居住及活动的基础,对动植物繁衍和人类生存发挥着重要的作用。但近几年土地污染引起了社会各界的广泛关注。这篇文章中结合我国现有耕地现状，对我国耕地利用过程中存在的问题与弊端进行讨论和分析，得出一些相关耕地保护措施。 关键词土地污染防治法律制度立法 一、现状 中国在不到全球7%的耕地上解决了占世界22%人口的吃饭问题，这是一件了不起的工程，同时它也说明了中国人口对土地和粮食的压力【1】。中国陆地总面积为960万平方公里，是世界最大的国家之一。在现有的经济技术条件下，可被农林牧副渔业和城乡建设利用的土地占总面积的三分之二，其他三分之一则是沙漠、戈壁、冰川、石山或荒漠，利用难度很高，成本极大【2】。1052年，中国耕地面积为16.2亿亩，人均耕地面积为2.8亩。当时世界人均耕地面积是5.5亩。虽然与世界平均水平相差一倍，却是中国50多年的最高水平。1097年，中国的耕地面积约为14．3亿亩，人均只有1.15亩，比1052年下降了一倍多。1052－1097年间，耕地面积减少了近2亿亩，人口却增长了6亿5千万，人多地少的矛盾大大加剧。随着人口数量的增加和耕地面积的减少，中国的人均耕地面积还将进一步下降。预计15年后，人均耕地面积将下降到1亩以下【3】。中国土地资源的现状具体表现为以下几点： 1、土地污染严重 土地污染是指土地因受到采矿或工业废弃物或农用化学物质的侵入，恶化了土壤原有的理化性状，使土地生产潜力减退、产品质量恶化并对人类和环境造成危害的现象和过程【4】。据统计，农村工业废弃物和建筑废弃物年总量达6.5亿吨【5】，工业“三废”和城乡垃圾对村庄的污染正由局部向整体蔓延，农村的污染排放已经占到全国的“半壁江山”，农村地区环境污染和生态恶化继续加重，水、空气、土壤污染十分突出，环境不安全隐患增多【6】。近年来随着我国工业化、城市化进程的不断加快，农村土地的利用与规划已经被党中央提升到了关系国计民生的战略高度。大量的乡镇企业与产业园区在农村落户，农药、化肥在农业生产中也得到了普遍使用与推广，这些做法都是为了使农村的发展与国家各项经济建设相统一、相协调。但是，我们应该清楚的看到，在地方各级政府正如火如荼的开展经济建设的时候，农村土地污染问题日益突出，给经济的持续发展和生态环境的保护带来了
第十章中国土地资源状况 10.1中国土地资源特征 主要类型的土地利用现状（1996） 类型面积(万公顷) % 耕地13004 13.54 园地1010 1.05 林地22778 23.73 牧草地26610 27.72 城乡居民点2095 2.18 工矿用地277 0.29 交通用地547 0.57 其他29679 30.92 合计96000 100 10.1中国土地资源特征 合理利用土地资源前提合理利用土地资源 10.1.1中国后备土地资源的基本特征 数量特征 质量特征 区域分布特征 后备土地资源特征 1、数量特征 各种土地资源的总量大； 人均土地资源占有量少，人地矛盾突出； 土地资源相对紧缺; 2、质量特征 我国地形错综复杂，地貌 类型多样；其中山地，高 原占26%，盆地占19%，
丘陵占10%，平原占12%。 耕地生产力普遍较低；占 总面积53.8%西部地区其 年生产量只占全国总生物 量的9.5%.各光热水土资 源分布不平衡。 3、区域分布特征 土地资源区域分布极其不平衡； 土地开发利用程度的区域差异较大； 土地利用的经济效益区域差异巨大 4、后备土地资源特征 ?水土流失严重； ?土地贫瘠、干旱少雨。 ?无水源保证； 10.1.2中国土地资源开发利用中的主要问题 （1）土地资源退化严重 表现在：①水土流失面积增加 ②土地荒漠化、沙化， ③土地次生盐渍化、潜育化加重 ④湖区生态环境不断恶化 （2）非农用地扩大，耕地数量继续减少 （3）土地污染严重 10.1.3中国土地资源的可持续利用与管理对策 （1）完善土地管理制度，如土地规划、土地用途管制、加强土地立法和执法、强化土地管理业务建设。 （2）进一步推行土地使用制度改革 （3）实现耕地总量动态平衡，保护基本农田 （4）增加投入，改造中低产田土
八年级地理上册第三章第二节 《中国的土地资源》第一课时 教学目标： 1、运用资料（土地利用类型分布图、土地利用类型构成图、各类统计图表及一些事例）， 说出我国土地资源的主要特点。 2、通过读各种图表和文字材料，学会阅读的方法和技能，培养利用各种地理图表和文字 才料获得地理知识的能力。 3、树立合理用地、节约用地、保护耕地的资源观。。 教学重难点： 我国土地资源的特点 教学方法： 自主学习、合作探究、图表分析法、比较归纳法、 教学准备：相关的地理景观图片、资料 教学过程： 一、创设情境，导入新课 我国有哪些主要的自然资源？可更新的自然资源有哪些？我们脚下的土地属于什么资源？它可更新吗？（学生回答问题略）今天我们一起来学习这一部分内容---- 中国的土地资源二、自主学习，合作探究 （一）学习任务一：人多地少 1、自主学习 阅读教材59~60 页解决以下问题： （1）中国陆地面积是多少？居世界第几位？ （2）中国人口为多少?人均土地面积占世界平均水平的多少? （3）59~60 页活动题1、2、3。 （4）综合以上几个题目，归纳我国土地资源的基本国情是＿＿＿ 2、小组交流 四人一小组，交流以上问题并提出疑难
3、合作探究： 探究问题: 有人说中国是一个地大物博的国家，是否合理？ 教师点拨： 中国的国土面积居世界第三位，的确“地大”，但是，中国的人口居世界第一位，所以，人 均量少。这样中国是一个地大物博的国家，并不合理。 （二）学习任务二：类型齐全 1、自主学习 阅读教材61 页阅读图3-10 中国土地资源构成解决以下问题： （1）我国土地资源类型有那几种？ （2）各类土地资源在土地资源总量中所占比重是怎样的？ 2、小组交流 以小组为单位交流以上问题并提出疑难 3、合作探究 探究问题： 我国人与耕地的矛盾是否突出？体现在哪里？ 教师点拨： 我国耕地面积1.22 亿公顷，承受这一世界7%的耕地养活世界21%的人口的沉重负担。 三、学以致用，拓展延伸 1、完成综合能力训练91 页的中考链接的例1：阅读材料题。 2、你的家乡所在地的土地资源构成以什么类型为主？ 四、总结梳理，归纳方法 本节主要讲述我国土地资源的特点及人类对土地资源的开发利用情况。“人多地少”是我国土地资源的基本国情。本节课图表很多，注意归纳和总结阅读图表的方法和步骤。阅读分布图
全国有22个省、5个自治区、4个直辖市（未包括台湾省、香港和澳门特别行政区）、334个市（自治州、盟）、1 735个县（市、自治旗）、48 000多个乡（镇）。 截至2001年年底,全国共有地级行政建制332个,其中地级市265个，具体如下 北京市 地级及以上城市: 北京市 [TOP] 天津市 地级及以上城市: 天津市 [TOP] -------------------------------------------------------------------------------- 河北省 地级及以上城市: 河北省石家庄市河北省唐山市河北省秦皇岛市
河北省邯郸市河北省邢台市河北省保定市河北省张家口市 河北省承德市河北省沧州市河北省廊坊市河北省衡水市[TOP] -------------------------------------------------------------------------------- 山西省 地级及以上城市: 山西省太原市山西省大同市山西省阳泉市 山西省长治市山西省晋城市山西省朔州市 [TOP] -------------------------------------------------------------------------------- 内蒙 地级及以上城市: 内蒙呼和浩特市内蒙包头市内蒙乌海市 内蒙赤峰市内蒙通辽市 [TOP] -------------------------------------------------------------------------------- 辽宁省 地级及以上城市:
耕地主要分布在东部和——和——地区，林地主要分布在——草地主要分布在年降水量不足——mm的——地区。 1、东北、华北 2、西南 3、200mm、内蒙古 耕地主要分布在东部和季风区的平原和盆地地区，林地主要分布在东北西南草地主要分布在年降水量不足400 mm的西部内陆地区。 [教学过程] [提问] ①土地资源的利用类型有哪些方式？ ②我国土地资源的基本特点是什么？ [导入]我国土地资源总量丰富，类型齐全，但人均少，比例不尽合理，在各类土地资源的地域分布上又呈现分布不均的现象，下面继续学习。 二、土地资源分布不均 [活动]1. 阅读课文和图3.9，思考以下问题： ①说说我国主要土地利用类型有哪些？ （水田耕地、旱地耕地、荒漠石山、草地、林地、沙漠） ②耕地和林地主要分布在哪些地区？有什么利用特点？ （主要分布在气候湿润的东部季风区，占全国的90%以上，土地利用程度高。）
★耕地：东部平原和丘陵——三大平原、江南丘陵、四川盆地、黄土高原 ★林地：山地——大小兴安岭、武夷山区、横断山区、云贵高原 ③草地和难利用土地主要分布在哪些地区？有什么利用特点？ （主要分布在年降水量不足400mm的西部内陆地区，土地利用程度较低。） ★草地：牧业为主——内蒙古高原、天山和阿尔泰山地、青藏高原★难利用土地：沙漠、戈壁、石山、高寒荒漠、永久积雪和冰川[归纳]耕地和林地主要分布在东部季风区，是我国农林渔的主要分布区，土地利用程度高；草地和难利用土地主要分布在西部内陆地区，土地资源利用程度较低，未利用土地分布广，牧业在农业生产中居主要地位。 [活动]2.读图3.9，联系地形、气候等自然条件，解释造成差异的原因。 ①填表认识我国土地资源的分布：