农村土地制度的物权法视角浅析(一)
摘要]我国农村集体土地制度混乱和缺陷，严重阻碍了经济的发展和社会的稳定。农村土地的物权立法必须建立在宏扬民法理念的基础上，以解放农民为中心，赋予农民土地权利，遵循“虚其所虚、实其所实”的原则，与时具进，制度创新。
关键词]农村土地制度主体权利
“我国的改革发展正处于一个关键时期。在我们面前有许多必须解决而且回避不了的问题，有许多必须抓紧而不能拖延的任务。”
-------胡锦涛
中国社会转型期是一个权利觉醒和利益纷争的年代，利益的重分与规则的重构使得我们必须谨慎地配置权利。面对一个正在由二元结构社会转向多元结构社会，计划经济体制向市场经济体制转轨的伟大变革阶段，单纯的权利配置不仅仅是经济的需要，也是政治的需要，更是道义的需要。我认为权利的所有价值都应该而且首先在经济中得到体现。但正如罗尔斯在《正义论》中提出的两条正义原则一样，我们在权利的配置上既要注重普遍平等，又要体现差异和效率。所以，权利——一种复涵深切的正义与公平的观念、一种承载民主与自由梦想的契约——在民法法典化的中国超出了一般法律规范的意义。希望目前正在制定的《中国民法典（物权法篇）》将会是中国现代化进程中对法治经济，民主政治，人文关怀最好的注脚。因此，当我从这个角度去审视中国农村土地制度的时候，我才深深体会到：中国农村的贫困与农民
权利的贫困有着孪生血缘，而农民权利贫困的根源集中表现在农民土地财产权利的贫困。当李昌平眼含热泪向人们诉说“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的时候，当“三农”问题已经引起了广泛关注的时候，许多学者却越来越感到困惑。这种困惑也萦绕着我，使我常常夜不能寐。如何从权利配置的角度以法律制度赋予农民权利，从而使他们成为各种利益冲突中一个独立主体，成为多元社会中一个真正的有力量的团体，这是摆在我们面前不得不解决的难题。许多学者在论述“三农”问题的时候都曾经涉及到体制问题，也都尝试以自己不同的专业背景去寻找解决的路径。本文旨在以民法（特别是物权法）的角度透视“三农”问题，并通过农村土地制度的解构和重建来最终突破被重重迷雾笼罩和层层阴霾掩盖的真实，推动我国土地制度的物权立法更符合社会经济发展的要求，更符合现代民法的私法理念。
一、农村土地制度的物权理论基础土地是一种不能再生的稀缺的自然资源；是一种可以永续利用的保值增值的经济资源；也是一种能够保障人类生存和发展的社会资源。民法意义上的“土地”属于“物”的范畴。传统民法理论认为：“物者，乃人力所能支配之有机物，而堪充权利之客体者也。”〔1〕也有学者认为：“民法上的物，也就是作民事法律关系客体之一的物，是指民事主体能够实际利用的，并能满足人们生产和生活需要的物质资料。”〔2〕还有学者认为：“物权法上的有体物只能是：①人体之外的物，因为人是物权法上的主体，人格尊严是绝对受保护的，所以人体不是物；②人依靠正常的力量能够控制、也有必
要控制的物。”〔3〕故“土地”属于“物”别无异议，它也是①可以支配和可以利用的；②能够满足人类生产和生活需要的。《德国民法典》第二章第94条规定：“定着于土地和地面的物，特别是建筑物，以及与地面连在一起的土地出产物，属于土地的重要成分。种子在播种时，植物在栽种时，分别成为土地的重要成分。”〔4〕从物权立法的意义上看，“土地”概念的确定要解决两个问题：①土地的横向范围和纵向范围；②土地与其地上定着物的关系。从物权法调整的范围看，土地是物权的最重要的客体，土地物权是最基本的不动产物权。
在传统农业时代，土地是农民最基本的生存保障，是农民的“命根子”。人类进入工业化城市化时代，人地矛盾越来越突出，土地的功能和价值不断提升。由于技术进步和其它要素投入对土地的替代变得更为经济，使得农业经济更少地依赖于土地的“初始和自然的属性”，而更多地建立在依托土地的资本属性的基础之上，使得土地由“物质”向“资本”转化。农村土地功能经历了从生存手段到保障手段再到增值手段的演变。土地新兴功能——社会财富储存功能、土地增值功能等，使得农村土地炙手可热，成为各方关注的焦点。随着经济和社会的发展，城市化和工业化的进程加快，农村土地从生产、就业功能向投资和社会保障功能转变，农村土地的价值会进一步提升。“由于农村土地功能的多样性，人们利用土地的结果包括经济性、生态性和社会性三个方面。因此土地产权也应根据这三类成果的不同属性选择不同的产权类型。
①用益类的土地产权②生态环境效益类的土地产权③社会效益类的
土地产权。”〔5〕对第一类产权应由物权法规范，而对后两类产权却需要国家权力的干预调控，所以农村土地是凝结了公权力与私权利的复合体。这些变化促使农村土地制度变迁的价值取向由单一走向多元——计划和市场，公平与效率，经济和政治，传统与现代——衍生了不同的利益团体、社会阶层对土地及土地制度不同的希望和诉求。
我国土地在公有制的基础上经几十年的发展已形成现在的分属国家与集体所有的局面，这是探讨我国土地物权制度的基本前提。“物权法实一个国家调整财产关系的基本法律，决定物权法的根本因素是一国的社会经济生活状况。”〔6〕现行法律对我国农村土地制度作出了以下规范：1、农村土地所有权制度《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”《中华人民共和国土地管理法》进一步补充规定：“村农民集体所有的土地分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：农民集体所有的土地，由
县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。第十二条规定：依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。显然，我国现行的土地所有权制度与国家的社会制度即公有制是相一致的。“集体所有权是集体所有制在法律上的表现。”〔7〕2、农村土地使用权制度（1）农村土地承包经营权改革开放以来，率先在农村进行经济体制改革，推行了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，由集体将土地发包给农民个人经营。《民法通则》第80条：“公民、集体依法对集体所有或国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。”随后制定的《中华人民共和国土地管理法》第12条也对农村土地承包关系和土地承包经营权作了规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产、承包经营土地的集体或个人，有保护和按照合同的规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律保护。”还有一系列法规规章及司法解释的出台，在法律上牢固确立了这一制度。“土地承包经营权是反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型物权。”〔8〕一般认为：“土地承包经营权是公民或者集体在法律或合同规定的范围内对于集体或国家所有由集体使用的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的占有、使用、收益的权利。”〔9〕而有学者认为：“当前农村土地承包经营权仍具有较强的债权性质”〔10〕所以主张以农地使用权取代土地承包经营权。
（2）农村建设用地使用权农村建设用地使用权包括三种：宅基地使用
权，乡（镇）村企业用地建设使用权和乡（镇）村公益建设用地使用权。《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》由于其部门法的性质，突出了政府的行政规制，而未制定农村集体土地所有人的民事权利的行使，其具体权能也未做出明确规定。另外，对于集体建设用地使用权可否作为交易客体流动，《中华人民共和国土地管理法》只规定了两种情况：第一，集体建设用地使用权只能以入股`联营形式兴办企业；乡镇集体企业破产或兼并企业，可以转移土地使用权；第二，63条肯定了“符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移”的情况。《担保法》第33条第3款规定“乡（镇）村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）村企业的厂房建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”可见，乡村企业对其建设用地使用权可以以抵押方式进行处分，而乡村公益建设用地使用权则不能进行任何处分（《担保法》第37条）。而宅基地使用权可通过房屋买卖、赠与等法律行为实现移转，法律并未禁止，但《担保法》第37条明确规定宅基地使用权不得抵押。可见集体建设用地使用权的流转相比国有土地使用权而言受到了很大限制。《土地管理法》第63条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。”《城市房地产管理法》规定：“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让。”《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不
得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
物权法是深植于一个社会根基的法律制度，它受一国的历史传统、政治体制、经济制度、文化内涵等因素的影响，深深打上各国特色的烙印。从以上可以看出：国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途。建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。可见，农村土地制度对建设用地是严格控制的，而且从根本上限制了经济自由，妨碍了土地的合理利用。所以，农村土地物权制度设计空间有多大，我不得而知。就现行的几部农村土地法律法规看，只见“国家”不见“人”.中国物权法要成为农民的权利保障的宣言书，农民要成为平等独立、意识自治的“私法上的人”，能够对抗强大的“政治国家”，的确任重而道远。二、现阶段我国农村土地制度中存在的主要问题1、农村土地立法价值观的偏失土地制度的物权法设计不仅要反映经济规律，也要体现人的价值。由于土地制度是一种公共产品，提供这种产品的决策者的价值观念往往决定对待土地及土地上承载的“人”的态度，并由此决定土地制度的权利配给在功能上是满足哪些人的要求和满足到什么程度。农民属于弱势群体，他们在土地上的权利被压抑。法律权利的落实需要一
关于创新农村土地管理制度助力乡村振兴的思考 摘要：土地是经济开始、是财富之母、农业的基础、农民的根源。土地制度是 国家生产关系重要部署和所有管理制度中最基本的制度。21世纪以后，随着社会经济的不断发展与进步，城乡一体化发展背景下的农村地区的土地管理更加严重。为了管理农村土地，需要继续完善综合管理战略，不断改善农村基础设施条件， 从而落实城乡一体化发展背景下的中国农村土地管理制度改革，解决农业、农村、农民问题，实现城乡一体化发展。 关键词：土地管理制度；改革创新；措施 引言 在现代化社会发展过程中土地资源是重要的物质资源，我国国土辽阔，但是 由于人口基数较大，人均占有土地量较少，为了保障土地资源能有效应用，当前 要进一步强化土地资源管理工作。在现阶段土地工作开展过程中，土地管理战略 能保障各项土地工作有序开展，对全面提升管理工作效率以及扩大管理范围具有 重要意义。但是从现阶段我国部分区域土地管理工作现状来看，仍旧存在较多问题，当前要进一步完善各项管理制度，保障各项管理工作能落实到实处，推动我 国土地资源可持续发展。 1土地管理制度中存在的各项问题 1.1耕地保护面临的挑战 当前我国人口约有14亿，粮食自给量不足60%。如果继续降低我国农产品的占比，必将对我国粮食安全带来严重的影响，因此我国制定了严格的耕地面积红线。但在具体工作中，1.2亿hm2的耕地红线难以得到有效的保障。首先，在计 算耕地面积的过程中，我国将实测面积作为具体的考核标准。但依据传统的统计 标准，土地的实际产量是基层计算耕地面积的主要计量方式，因此，我国的耕地 面积有虚高的成分。其次，我国部分地区在补偿占用耕地的过程中，存在以次充 好的现象。近年来，城市发展占用了大量的农业用地，这部分土地的质量普遍较好。在耕地补偿的过程中，部分地区开垦了对等的贫瘠土地，但是这些土地的产 量远低于被占用的耕地。 1.2监管不合理，管理措施落实不到位 在社会经济发展中对农业耕地、林业用地不合理监管与保护，受到自然条件 等要素影响，土地会发生不同程度荒漠化与水土流失问题，致使土地质量不断降低。其次城市发展过程中各类废水废气不合理应用，不通过处理随意排入土地中，将会导致区域土地资源与水资源受到污染。从现阶段土地管理工作发展现状来看，国家已经拟定了各项土地管理政策，但是由于缺乏有效监管，地方管理部门难以 重视。加上部分管理人员自身缺乏良好的责任意识，专业素质有待提升，需要更 新管理思想，致使各项管理政策未能全面实施。 1.3土地强制征用情况的存在 从改革开放至今，中国城市的发展和建设，在几十年内可以迅速发展，这其 中的原因就有征收农村土地，且征用土地基本上都是强制征用，这一行为严重损 害着农民利益以及相关权益，这由两个方面可以体现：（1）由于土地征用后农 民目前的补偿制度不完善，补偿只是根据征地后的土地效益制定的，没有考虑到 土地成本，对农民进行补偿。（2）一直以来，我国土地征收范围一直很广，不 利于土地的合理利用和土地资源的合理配置，从而阻碍着城乡一体化发展的推进。 2农村土地管理制度改革创新探索
农村土地管理制度论文 【摘要】三农问题是我国发展面临的主要社会问题，直接关系着社会主义建设事业。因此，我国党和政府高度重视三农问题的解决，积极采取促进农村经济发展的措施。而土地作为农民生存发展的物质基础，直接影响着三农问题的解决，土地管理也成为我国政府部门的重要工作。在三农问题的解决中，政府加快改革农村土地管理制度，以促进农业生产。但是，由于受传统土地管理的影响，农村土地管理制度在承包土地流转、集体建设用地、宅基地置换等方面仍存在着很多问题需要政府解决。研究农村土地管理制度改革不仅能够提高土地管理效率，解决土地问题，而且农村发展和社会主义建设有着深刻意义。 【关键词】农村；土地；管理；制度改革 1.农村土地管理制度改革的必要性 在社会不断发展进步的背景下，我国对农村土地管理的相关制度和法律规定进行了一定的调整，推进了农村土地管理工作的开展。并且，农村土地直接关系着农民的生存和发展，关系着广大农民的根本利益。因此农村土地管理制度改革需要从农民入手，从农村发展实际出发，从立法、制度、整儿等方面入手，改进土地管理工作中的不足，保证农村土地的合理利用，充分发挥农村土地在农业发展中的作用。 2.农村土地管理制度存在的问题 2.1承包地流转问题。首先，农民的土地流出承包意愿不断减弱，很多农户都不愿意将承包来的土地流转出去，还有一些农户在流转承包土地之后要求将承包土地回收。这是因为，农民对土地存在着矛盾心理。一方面，他们认为土地的农业收益较少，无法从根生上提高经济收入。另一方面，农民对土地的依赖程度较高，认为土地是他们的唯一要价砝码。在这种情况下，很多农民不愿意讲自己承包的土地流转出去；其次，农村的规模经营主体缺乏劳动力。种植业的经营利润较少，劳动量较大，很多青年人都不愿意从事种植业工作。但是中老年的体力有限，无法从事劳动量大、劳动时间长的农业工作，导致农业生产缺乏劳动力。 2.2集体建设用地流转问题。农村土地管理中的集体建设用地存在着一些问题，严重影响集体建设用地的使用。首先，我国对农村集体建设用地的政策支持和法
甘肃省土地整治项目管理制度汇编 甘肃省国土资源厅 二○一三年十月
目录 1、甘肃省土地整治项目从业单位登记备案管理暂行办法 (2) 2、甘肃省土地整治项目招标投标管理暂行办法 (6) 3、甘肃省土地整治项目监理管理暂行办法 (13) 4、甘肃省土地整治项目规划设计及预算编制管理暂行办法 (27) 5、甘肃省土地整治项目规划设计变更管理暂行办法 (27) 6、甘肃省土地整治项目竣工验收管理暂行办法 (37) 7、甘肃省土地整治项目移交与管护管理暂行办法 (49) 8、甘肃省土地整治项目档案资料管理暂行办法 (55) 9、甘肃省土地整治重大项目监督检查暂行办法 (60)
甘肃省土地整治项目从业单位登记备案 管理暂行办法 第一章总则 第一条为规范甘肃省土地整治项目从业单位管理，依据国家和省的有关规定，结合我省土地整治项目从业单位管理实际，制定本办法 第二条土地整治登记备案的从业单位包括：勘测单位，可研、规划设计与预算编制单位，招标代理单位，工程监理单位、施工单位及土地复垦方案编制单位。 第二章登记备案的条件 第三条申请从事土地整治项目的单位须是国内注册的独 立法人，并在甘肃省内设立有专门的服务机构。 第四条申请单位应提供具有履行合同、项目执行保障能力承诺书；近2年内无重大质量、安全事故，无重大经济纠纷，无商业贿赂、行政处罚等不良记录的相关资料。 第五条勘测单位申请单位应具备丙级（含丙级）以上《测绘资质证书》，测绘资质的专业范围应含有包括下列之一：大地测量、工程测量或地籍测绘。 第六条可研、设计与预算编制单位： （一）申请单位应具备国家和省有关行业主管部门颁发的以下资质之一：乙级（含乙级）以上土地规划资质；工程咨询、工
论建国以来我国农村土地制度的三次重大变革 尹世尤沈其新 摘要:新中国成立以来,中国共产党在领导农村建设的进程中经历了三次重大土地制 度变革。第一次变革是农业互助合作运动,它根本改变了我国农村的社会关系,为我国现代农村奠定了社会主义的制度基础;第二次大变革是家庭联产承包责任制,它极大地解放了农村生产力。第三次变革是鼓励和推广了土地流转制度,它有利于新形势下农业产业化经营和规模化发展。三大变革都已经并将继续推动我国农村建设的大发展。 关键词;农村土地制度互助合作运动家庭联产承包责任制土地流转 作者尹世尤,湖南大学马克思主义学院博士研究生;沈其新,湖南大学马克思主义学院教 授、博士生导师(长沙410082) 。 土地制度是我国农村基本经济制度的基础,土地制度的变革是我国农村改革的核心。历史上我国农村的每一次重大发展都是以土地制度的变革为先导和核心的。建国以来,我国农村的土地制度经历了三次重大变革,极大地推动了我国农村的建设和发展。 一、互助合作:我国农村“一切进步和发展”的基础 《建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“社会主义制度的建立,是我国历史上最深刻最伟大的社会变革,是我国今后一切进步和发展的基础。”①发生于20世纪50年代的农业互助合作运动,在我国广阔的农村确立了崭新的社会主义制度,是建国以来我国农村土地制度在完成土地改革的基础上第一次具有深远和长久意义的重大历史变革,为我国农村未来的“一切进步和发展”奠定了坚实的制度基础。 第一,通过互助合作,我国农村确立了集体所有的基本经济制度,建立了崭新的生产关系,促进了社会生产力的发展和我国农村的全面进步。马克思主义认为,生产力和生产关系的矛盾运动是人类社会发展的根本动力,生产力决定生产关系,生产关系的变革对生产力的发展起着巨大的推动作用。农业互助合作运动是我国农村生产关系由私有制到公有制的彻底变革。它结束了在中国延续了几千年的土地私有制度(土地改革后建立起来的农民个体经济本质上仍然是私有经济) ,建立了社会主义的土地集体所有制度,成为推动农村生产力和农业生产发展的直接动力。据统计,从1953年到1956年,全国农业总产值年均递增418%。1956年,农业遇到严重的自然灾害,总产值还是增长了419% ,其中粮食比1955年增产414% ,稻谷、小麦、薯类、烤烟、茶叶等的产量都超过了“一五”计划最后一年即1957年的生产指标②。事实说明,把农民组织起来,走互助合作道路是符合我国国情、适应社会发展要求的,是推动了农村生产力发展的。正如陈云在1956年4月访问越南所说:“合作化后,组织起来的农民自己动手搞水利。人还是那些人,但组织起来力量就大得多,积肥、改良农具和种子、改进耕作技术等等以前不易办的事情, 合作化之后都不难了。”③同时,农业互助合作也促进了中国农村的全面进步。通过互助合作,农民走上集体化道路,形成了平等和谐的人际关系,促进了家庭关系的改善,冲击了农村中的封建宗法制度和宗族势力。我国农村发展进入了一个全新阶段。 第二,通过互助合作,我国农业获得了长期平系和国民经济体系打下了基础。《建国以来党的若干历史问题的决议》指出,建国后推行的农业合作化是成功的,推动了农业的长期平稳发展,正是在这个基础上,我国才能够完全依靠自身积累,建立了比较完整的工业体系。这实际上阐明了农业互助合作对推动国家工业化发展的重大贡献。事实上,当时党和国家作出大搞农业合作化的决策,首要目的在于通过互助合作增产粮食,以适应国家工业化发展的需要。20世纪50年代初期,在宣传党在过渡时期总路线时,曾经对总路线的内容做了一个很形象的比喻,说总路线好比一只鸟,它要有一个主体,这就是国家的社会主义工业化;它还要有两翼,这就是对农业、手工业和资本主义工商业的改造。只有两翼丰满了,鸟的主体才会腾飞起来。这就清楚说明了,农业作为两翼之一,其发展状况直接关系到国家工业化前景,也就是说,在当时条件
农村土地承包经营权流转管理办法法 律全文
农村土地承包经营权流转管理办法（全文）中华人民共和国农业部令 第47号 《农村土地承包经营权流转管理办法》已于1月7日经农业部第2次常务会议审议经过，现予公布，自 3月1日起施行。 部长: 杜青林 二00五年一月十九日 农村土地承包经营权流转管理办法 第一章总则 第一条为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，根据《农村土地承包法》及有关规定制定本办法。 第二条农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。 第三条农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人
和农村集体经济组织的合法权益。 第四条农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护。 第五条县级以上人民政府农业行政主管(或农村经营管理)部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。 第二章流转当事人 第六条承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。 第七条农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。 第八条承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。 没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。 第九条农村土地承包经营权流转的受让方能够是承包农户，
海南经济特区土地管理条例 （1994年6月24日海南省第一届人民代表大会常务委员会第九次会议通过1999年9月24日海南省第二届人民代表大会常务委员会第九次会议修订根据2006年3月30日海南省第三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议《关于修改<海南经济特区土地管理条例>的决定》第一次修正根据2008年7月31日海南省第四届人民代表大会常务委员会第四次会议《关于修改<海南经济特区土地管理条例>的决定》第二次修正根据2009年5月27日海南省第四届人民代表大会常务委员会第九次会议《海南经济特区土地管理条例修正案》第三次修正根据2014年9月26日海南省第五届人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改<海南经济特区土地管理条例>的决定》第四次修 正根据2018年4月3日海南省第六届人民代表大会常务委员会第三次会议《关于修改<海南经济特区土地管理条例>的决定》第五次修正） 第一章总则 第一条为加强土地管理，保护土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，改善生态环境，促进社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，结合海南经济特区实际，制定本条例。
第二条国有土地使用权可以依法出让、划拨、租赁、转让、承包、抵押和继承。 集体所有土地使用权可以依法出让、转让或者承包用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产，也可以依法由农村集体经济组织兴办企业，或者与他人联合举办企业，用于非农业建设。集体所有土地使用权可以依法抵押、继承。 第三条实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对非农业建设占用耕地实行占补平衡，对生态公益林地实行特殊保护。 第四条省和市、县、自治县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地统一管理和监督工作。 省人民政府土地行政主管部门设立土地管理派出机构，实行垂直管理，负责农垦企事业单位使用的国有划拨土地的管理工作，其派出机构的职责由省人民政府土地行政主管部门确定。 市、县、自治县人民政府土地行政主管部门可以在市辖区或者乡镇设立土地管理派出机构，实行垂直管理，负责市辖区或者乡镇的土地管理工作。 第二章土地所有权、使用权和土地登记 第五条实行土地登记发证制度。经依法登记的土地所有权、使用权及他项权受法律保护。
农村土地制度的演变与改革 州委党校田红历史学硕士 摘要：毛泽东主席曾经说过：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。新中国成立60年来，我国的土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大程度上困扰着我国经济社会的发展。本文就我国建国以来农村土地制度的变迁作简要梳理，从中找出当前我国土地制度主要存在的弊端，并试图提出一些粗浅的看法。 关键词：土地制度的演变土地流转 Summary： The chairman mao zedong once said ： china's question is about peasantry, the peasant problem is the problem. the founding of new china for sixty years, our land system has undergone many changes, but the problem still at large part affected our economic and social development. this is my country since the founding of the land system changes in the countryside for a brush, and finding the land main drawbacks of the system and tried to put forward some crude. key word：evolvement and reference of land value increment administration system in uk land circulation 一、中国农村土地制度的演变 新中国成立30年以来，我国农村土地制度经历了三个不同历史阶段：从土地私有化到人民公社，再到家庭联产承包经营，实现了从封建地主土地所有制到农民土地所有制到集体所有、集体经营制度再到集体所有、家庭联产承包经营制的巨大转变。土地制度的变迁直接影响到农村经济和社会的发展。 改革开放30年来，我国农村土地制度变迁经历了两个大的阶段。第一阶段（1978-1999），恢复和拓展农业生产责任制，逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。 1978年11月，安徽凤阳小岗村举起了“包产到户”土地改革的旗帜，再次揭开了我国农村土地制度改革的序幕——即家庭联产承包责任制。1978年12月，十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》和《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》成为人民公社体制解体、集体土地家庭承包经营制度创立的标志。 1982至1986年，我国农村改革史上第一轮“五个一号文件”出台并实施，初步构建了“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的土地制度框架。1993年至1999年我国先后四次明确提出“土地承包经营期延长30年不变”，实行规范管理，确保农村土地承包关系长期稳定。至此，我国
改革开放以来中国农村土地承包制度的 历史沿革 作者：秦英羽 家庭联产承包责任制是中国土地制度的一大创举，自提出至今也不过三十几年，通过不断创新、完善，现已形成一套比较系统的具有中国特色的土地制度体系。自改革开放以来，我国的农村土地承包制度大概可分为三个阶段： 一、家庭联产承包责任制的确立阶段，此阶段主要以中央文件及部门规章的调整为主。 1、中国农村土地承包制度无疑是以1978年11月24日安徽省凤阳县凤梨公社小岗村18位农民分田到户为起点，小岗村18位农民在严立华家低矮残破的茅屋里创造了极具中国特色的家庭联产承包责任制。 2、1979年9月28日党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，其中规定“不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”，这表明对于“包产到户”，国家在政策上有所放松。 3、1980年9月，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中规定：“在边远山区和贫困落后地区，集体经济长期搞不好的生产队，群众要求包产到户的，应当支持，也可以包
干到户”；“已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就应允许继续实行”。这是第一个肯定包产到户的中央文件，对解决“包干到户”、“包产到户”问题的争论及推动农业体系改革，产生了重要的影响。 4、1982年1月1日，中共中央1号文件《全国农村工作会议纪要》第一次明确包产到户的社会主义性质，明确指出包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制，其不同于合作化以前的小私有的个体经济，包产到户是社会主义农业经济的组成部分。 5、1983年1月，第二个中共中央1号文件《当前农村经济政策若干问题》出台，该文件对家庭联产承包责任制作出了高度评价，赞扬它是“党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义关于合作化理论在我国实践中的新发展”。 6、1984年1月1日，中共中央发出第三个1号文件《关于1984年农村工作的通知》，主要强调要稳定和完善生产责任制，将土地承包期政策明确规定为延长15年不变；对农民向土地的投资应予合理补偿；自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地等。 上述4－6点所述的三个中央1号文件从政策上、理论上将包产到户稳定化、长期化、合理化、规范化，正式确立了家庭联产承包责任制度。因此制度在全国各地的迅速推广实施，1978年至1984年我国农业得到飞速发展，粮食产量大大提高。 二、逐步完善阶段，此阶段将家庭联产承包责任制写进法律，
我国农村土地制度改革分析摘要：土地是民生之本，是农业活动最基本的生产资料，建立完善的农村土地制度对促进社会和谐具有重大的现实意义。当前，农村土地问题是“三农”问题之症结所在。为此，对农村土地制度的规范和完善，既是中国农村乃至整个国民经济实现可持续发展的保证，也是当前农村经济和社会稳定发展亟待解决的重大课题。本文根据当前我国农村经济和社会的现实情况，对农村土地制度存在的现有问题做出详细的分析，并提出了农村土地制度改革和创新的基本思路。 关键词：农村土地制度改革与创新土地改革模式土地制度缺陷 一、土地制度国内外相关理论综述 土地制度的概述： 西方新制度经济学是我们进行土地制度创新研究的主要理论依据，而至于什么是土地制度，学者们存在不同的看法，尤其是国内外理论界存在着明显的分歧。简单来说，存在以下五种代表观点： 1、土地制度是一定社会经济制度下一个国家与社会因人们利用土地而产生的人地关系以及其中人与人关系的一种法定的结合形式，即由国家社会定制的人们共同遵守的土地利用法制规范与政策。 2、土地制度是一定经济条件下土地关系的总和，是关于土地这一基本生产资料的所有、使用、管理的原则、方式、手段和界限等的法律规范和制度化体系，它反映着因利用土地而发生的人与人、人与地之间的社会经济关系。 3、土地制度是由土地所有制、土地使用制度、土地流转制度和土地管理制度及其他要素构成的社会经济制度。 4、土地制度有广义与侠义之分，广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，侠
义的土地制度主要指土地所有、使用与政府管理三大制度。 5、土地制度包括两个基本制度，一是土地的所有制度，而是地权制度即土地产权制度。 上述的五种专家学者的观点反映出其不同的视角和思维，前四种属于广义的土地制度，后一种是侠义的土地制度。从发展的观点来讲，土地制度作为社会经济关系的总和，其形成与发展的根本动力在于社会生产力的进步与人地关系的演进，因此从本质上讲，农村土地制度是一个动态的概念，其内涵也不是一成不变的。 综合以上的学者观点，结合我国的具体国情，将我国农村土地制度概括为以下几点：一是农村土地产权制度；二是农村土地经营制度；三是农村流转与配置制度；四是农村土地收益制度等。 二、我国农村土地管理制度存在的主要问题和缺陷 我国农村现行的土地制度, 是20世纪80年代初形成的。从城乡统筹发展的要求看, 农村土地产权制度存在的问题主要是产权不明晰、承包期不稳定、宅基地产权不清等。同时 由于土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高, 造成土地闲置、浪费和稀缺并存。现行农村土地制度的缺陷主要体现在以下几个方面。 （一）集体土地产权主体不清晰 中国农村土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，“集体”是哪一级，在法律规定中则较为含糊。例如，在《宪法》中被笼统界定为集体所有，在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级，而在《农业法)和《土地管理法》中则指乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。为此，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。所有权的虚设造成产权模糊，“责、权、利”不清，法律赋予农民的权益，由于实现形式的模糊不清而得不到落实和保证，但农民却要承
中国土地制度的演变 1、先秦： 西周实行井田制，是奴隶社会的经济基础，是一种土地国有制（实际上是周天子土地私有），它规定：一切土地周王所有；受田诸侯世代享用，不得转让买卖；要向周王交纳贡赋；奴隶在井田上集体耕种。 春秋时期，齐国的“相地而衰征”指根据土地多少和田质好坏征收赋税，鲁国的“初税亩”实行按亩收税，它们不再区分公田、私田，都促使土地由国有制向私有制转化。 战国时秦国的商鞅变法，重农抑商，奖励耕织；废除井田制，以法律形式确立土地私有。 2、秦汉：秦朝开始实行土地私有制，按亩纳税；当时土地兼并严重，农民承担的徭役繁重、赋税沉重。西汉实行编户制度，正式编入政府户籍的百姓（编户齐民）依据资产多少承担赋税、徭役、兵役； 3、隋唐：实行均田制（仅按人口分配国家掌握的土地），它是府兵制和租庸调制的经济基础。隋和唐朝前期实行租庸调制。隋朝农民年满五十，可纳绢代役。唐朝时，“租”指成年男子向官府交谷物，“庸”指纳绢或布代役，“调”指每年缴纳定量的绢或布。 唐朝后期由于土地兼并盛行，均田制无法推行，租庸调制无法维持，国家财政收大为减少，唐德宗时实行两税法，即两种征税标准（资产、田亩）和两个交税时间（夏、秋两季）。其意义在于：税制得到统一，保证国家财政；改变人丁为主，放松人身控制；扩大税源，增加收入，减轻负担；是封建赋税制度的重大改革。缺陷是：土地兼并日益严重；赋税转嫁农民身上；加派许多苛捐杂税。 4、宋元：北宋初在各路设转运使，规定地方赋税大部分转运中央，消除了地方割据的物质基础；中央设三司使管理财政收入。北宋“不抑兼并”，土地兼并严重；王安石变法的理财措施包括：青苗法、募役法（纳钱代役）、方田均税法、农田水利法和市易法。 5、明清：明初，地方设布政司，统管地方民政和财政。明神宗时推行“一条鞭法”：多税合一，折成银两，役银分摊，人田分担。意义：减
作者简介:白俊超(1979年- ),男,西北农林科技大学2004级博士研究生,主要从事农村土地制度研究。 * 基金项目:本项研究得到西北农林科技大学王征兵教授主持的国家自然科学基金课题(70273035)和教育部新世纪优秀人才支持 计划课题(NCET -05-0859)资助,特此致谢 经济问题探索 2007年第7期 我国现行农村土地制度 存在的问题和改革方案研究 * 白俊超 (西北农林科技大学,陕西杨凌712100) 摘 要:我国现行农村土地制度存在的问题是:土地产权归属安排不当、权责混乱;与农村户籍挂钩 按人均包 的土地权益分配和调整方式,带来土地所有权主体不合理的易位;农民无偿或低偿使用农村土地,土地的所有权不能在经济上得到实现,弊端丛生。就此本文提出以下改革方案: 实现农村土地国有化、赋予农民长期的农村土地使用权,废除农村土地 按人均包 ; 建立完备的农村国有土地管理体系,实行农村国有土地垂直管理; 适时开征农业土地使用税; 扩大农村社会保障覆盖范围,建立城乡协调的社会保障体系; 重塑农村农民社区组织。即,实现 农村土地国有+土地垂直管理+农村农民社区组织公共管理+家庭经营 的农村土地制度。 关键词:农村土地制度;改革;土地国有化;土地垂直管理;家庭经营 我国现行的 农民集体所有、家庭承包经营 的农村土地制度,赋予农民生产经营自主权,减少了不必要的劳动监督和生产组织等管理成本,调动了农民的生产积极性和创造性,促进了农业生产迅速发展。然而,伴随农业和农村发展的任务和外部环境的变化,农村土地制度自身的不足与缺陷逐渐暴露,集中表现为:土地产权归属安排不当、权责混乱和农村土地管理工作薄弱;农民不稳定的土地使用关系和土地资源低水平的配置。这些问题决定了现行农村土地制度难以为农村经济和社会全面发展提供持久的推动力。农村土地制度的改革与创新,既是其自身矛盾发展的必然要求,也是我国实现由二元经济和社会结构向一元结构转变、城乡统筹和谐发展的必然要求。 本文回顾了我国农村土地制度的建立过程,分析了现行农村土地制度存在的问题,在提出农村土地制度改革的思路后,论述了 农村土地国有+土地垂直管理+农村农民社区组织公共管理+家庭经营 的农村土地制度改革方案。 一、我国农村土地制度的建立过程(一)农村土地集体所有制度的建立 我国农村土地集体所有制度的建立大致经历了四个发展阶段:土地改革结束到1953年底为第一阶段,获得土地的农民组织成立农业生产互助组,在生产过程中实行互助合作,但土地和其它生产资料仍然保持农民私有私营;从1953年底到1955年6月为第二阶段,政府在部分农户加入农业生产互助组的基础上, 推动并将互助组及其他分散农户组织联合在一起成立初级农业生产合作社,实行土地等生产资料入股,集体劳动、统一经营,按劳动和土地等生产要素分配,土地所有权还是归农民个体所有,农民可以 自由退社 并在 退社 时带走入社的土地等生产资料;从1955年7月到1956年底为第三阶段,政府全面发动初级社及其他分散农户成立高级农业生产合作社,同时宣布土地归集体所有,实行统一经营、按劳分配;人民公社化运动为第四阶段,从此逐渐形成了 队为基础,三级所有 的农村土地产权格局。 (二)农村土地家庭承包经营制度的建立 高级农业生产合作社和人民公社下的农村土地制度,存在劳动管理和组织成本过高、劳动激励过低、信息不对称等问题,而且由于盲目追求 一大二公 ,造成农业生产效率极其低下,以致阻碍了农业生产力的发展。从20世纪70年代末期开始,我国开始对农地制度再次改革,基本做法是:把集体所有、统一经营的农村土地转变为集体所有、家庭承包经营。农村土地制度的重大变革,在实践中取得了极大的成效。到1984年底,全国569万个生产队中,有99 96%的生产队全部实现了包产、包干到户。1979-1985年间,我国农业和农村经济出现了超常规增长,1984年粮食总产量达到历史最高峰。到1996年,我国农业生产保证有效供给的问题基本解决,农产品的供求格局,由长期短缺、供不应求转变为供求平衡、丰年有余。 农村土地采取家庭经营的方式在中外农业发展史
新中国农村土地制度演变及启示 摘要毛泽东主席说：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。新中国成立60年来，我国的土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大程度上困扰着我国经济社会的发展。研究我国土地制度，尤其是新中国农村土地制度的变革历程及其影响，能为我国制定有关土地的方针政策提供借鉴和参考，具有重大意义。 关键词土地制度改革农村 一、土地制度与土地制度改革 1、土地制度 土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。 土地制度有广义和狭义的概念之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济以后，随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。 本文所指的是广义的土地制度，但主要探讨的是土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 2、土地制度改革 土地制度改革，顾名思义，就是为了适应生产力的发展要求，推动经济社
资产管理办法 第一条为了加强我部门土地资产管理工作，保证公司持有土地的安全、完整，防止国有资产流失，提高土地资产使用效率，规范土地资产与房屋资产的管理，开发建设，实现土地资产保值增值，特制定本办法。 第二条本办法管理的土地资产包括：集团资产部移交的土地资产以及和土地不可分割的地上附着物及房屋等设施设备、地产公司以收购储备、征收方式取得的经营性房地产。 第三条土地资产管理内容包括但不限于：资产正式接收后至移交前的资产权属资料管理,资产的看护和安全管理，资产维护，资产出租经营，并按照公司安排及时移交出资产。 第四条公司对土地资产遵循统一领导、分工明确，部门配合、责任到人的管理原则。 第五条土地储备部为土地资产管理的职能部门，按区域划分各储备部管理界面，其主要职责： 1、负责组织监督检查。 2、负责实施土地资产的管理，具体包括但不限于：土地资产的防火、防盗，及时发现并消除资产潜在的安全隐患，
避免安全事故；阻止资产被乱搭乱建、乱倒弃土、复耕等侵占行为；发现并处理自然灾害造成资产的损毁；资产的维修、维护及相关日常事务等。 3、负责土地资产的租赁和收取租金。 4、负责公司土地资产文档管理、分户明细帐登记、统计工作，定期报告土地资产管理情况。 5、负责对进场施工单位的安全进行配合监管。 6、配合相关部门完成土地权属变更手续。 第六条土地资产管理方式主要有：自主聘用人员管理和组建专项工作机构专业管理，委托第三方管理。各储备部应根据资产的复杂程度、管理的难度具体分析，选择适当的管理模式。 第七条对委托管理单位的资质审核、选择及委托价格，遵循公平、公正和属地管理原则，由各储备部报公司办公会决定。 第八条土地储备部会同公司相关部门核定委托资产管理成本费用标准，原则上每年核定一次，如遇重大资产调整，可临时核定。核定的标准经公司办公会审核后生效。 第九条为了有利于土地资产的管理，须做好资产接收的基础工作。土地资产的接收是指按照相应资产收购协议、政府资产划转决定要求或法院裁定，或从集团资产部接收土地资产。接收土地资产应注意事项：
宅基地与耕地是广大农民得以安身立命、实现“居者有其屋，耕者有其田”这一基本生存保障的两大支点，宅基地与耕地的所有权或用益权制度，也因之成为保障广大农民的生存利益的根本性制度。在我国漫长的农业社会发展史上，倡议或实施不同的宅基地与耕地制度，对于国家政权的稳定与变迭，社会发展的进程与走向都有着十分巨大的影响。事实上，我国新近三十年的改革开放进程便是由上世纪七十年代末期开始的以“分产到户”为表征的耕地制度的改革开始的，并由此衍生和推进了整体的经济社会发展与政治制度文明建设，其成功有目共睹。可以说，建立和健全完善的农村宅基地以及耕地、林地、草地等农业用地制度，事关我国八亿多农民的生存品质，事关我国农村社会长期稳定的发展大局，也事关目前正紧锣密鼓地进行的社会主义新农村建设的成败。在农业用地方面，我国于2002年通过了《农村土地承包经营法》，用法律的形成明确地赋予农村集体经济组织的成员以长期而有保障的土地使用权，并就农村土地承包经营权的取得、保护与流转等作了全面系统的规定；但在农村宅基地方面，虽然新分布的《》在第三编“用益物权”专章规定了“宅基地使用权”制度，并于第对宅基地使用权作了法定定义，即“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”但根据第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用等法律和国家有关规定。”的规定，宅基地使用权制度目前仍显得零散、紊乱，缺乏系统性与周全性。本文拟通过对现行宅基地制度的梳理，勾划其结构框架，进而论证其完善路径。
一、对我国现行农村宅基地使用权制度的梳理 经过对新中国建立以来我国现有全部涉及农村宅基地使用权问题的政策、法律、规章等[[1]这些政策、法律、规章等主要有1950年6月28日《》、1954年《》、1962年9月27日中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》、1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》、1963年8月28日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》、1979年2月2日》、1981年4月17日》、1982年5月14日国务院《国家建设征用土地条例》、1982年2月13日》、1984年8月30日》、1986年《》及其后各次修正案、1990年1月3日国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》、1995年3月11日的通知》、1995年《》、1998年11月4日《》、1999年5月6日》、2000年6月13日中共中央国务院《关于小城镇建设有关政策》、2001年3月30日国发6号《》、2004年《》、2004年《》、2004年国发28号《》、2004 年11月2日》的通知、2005年12月31日》等。][1]认真、细致的耙梳，笔者认为，我国现行农村宅基地使用权制度的基本框架与主要内 容是： 1、农村宅基地所有权由农民所有转变为集体所有。由此引伸出 的一个基本原则是宅基地所有权归集体，而使用权归农民。1950年《》第及1954年《》第明确规定实行农民土地所有制，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权，让农民能够分享革命胜利 的果实，实现“居其有其屋，耕者有其田”。此为农村土地（包括宅基
农村土地流转制度 一、岗位责任制度 宣传贯彻落实党和国家的土地流转方针政策、管理、监督和指导农村土地流转工作。 第一条负责贯彻落实上级的工作部署和要求，结合实际指导各村土地流转，负责工作计划、总结、统计汇总必报表。 第二条负责提供土地管理法律、法规、农村土地流转工作政策。 第三条主要负责建立50亩（含50亩以上规模经营的土地流转信息平台，及进收集，发布土地流转供求信息，建立土地流转储备库。 第四条负责办理有关农村土地流转合同变更手续，审核流转报告，指导签订流转合同及其鉴证，管理农村土地流转档案资料。 第五条定期召开月报会，及时总结经验，负责各村推广，做好各村土地纠纷的调解。 第六条负责调查核实奖励扶持申报材料。 二、信息发布制度 第一条建立50亩以上规模经营的土地流转信息储备库；
第二条定点收集、定期发布，定时上报土地流转信息； 第三条及时更新土地流转的信息发布内容； 第四条运用信息化管理手段，实现市、镇两级土地流转信息联网； 第五条指导培训镇、村两级信息员，及时采集信息资源，增强信息服务功能。 三、备案审查制度 第一条加强对土地流转内容、程序、用途的合法性、规范性、资料的完整性进行审查； 第二条规范操作程序，保证流转程序和内容真实、完整、合法有效； 第三条依法审查土地流转方式，流转期限、流转费用的合理性； 第四条对申请合同鉴证的，依法进行鉴证； 第五条对土地流转情况进行备案登记，为土地流转纠纷处理提供依据。 四、档案管理制度 第一条为了切实加强对农业土地流转资料的管理，
做到资料齐全、整理规范、使用有序、保管安全，特制定本制度； 第二条档案柜要合理放置，统一编号，档案资料排放做到科学、整齐、统一。 第三条档案管理人员变动，应及时办理移交、接交手续，防止档案遗失。 第四条档案管理人员对土地流转资料应做到妥善保管，强化责任； 第五条档案管理人员及时整理农村土地流转管理相关资料，并按规定装订归档。 第六条加强治安保卫工作，严防档案资料被盗，确保档案资料安全。 第七条室内要经常清扫和通风，保持整齐、整洁、干净，采取有效措施防止强光辐射和鼠咬虫蛀档案资料。 第八条非本单位工作人员查阅档案资料，须经单位主管领导同意批准，外借资料须履行登记归还制度。 五、调解仲裁制度 第一条为了及时公正解决农村土地流转纠纷,切实保护当事人合法权益,促进土地依法自愿有偿流转,特定本法。
土地使用权管理制度 为进一步加强我市划拨土地使用权的管理，防止国有土地资产流失，规范土地市场交易行为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国城市规划法》等有关法律法规的规定，结合我市实际，现就划拨土地使用权管理制定如下规定。 一、划拨土地使用权是指经县级以上人民政府批准，土地使用者在缴纳补偿、安置、报批等费用后取得的土地使用权，或县级以上人民政府批准无偿提供给土地使用者的土地使用权。 二、划拨土地使用权，尚未办理土地出让手续的，不属于土地使用权人的自有财产，土地使用权人对划拨土地使用权无处分权。 三、房地产权利人转让房地产涉及划拨土地使用权的，应当向土地行政主管部门申请，经有权人民政府批准。属经营性用地的，由土地行政主管部门收储，以拍卖、招标或挂牌的方式公开交易，由受让方办理出让手续；属非经营性用地的，补办出让手续，补交土地出让金；属符合《划拨用地目录》的，可以保留划拨用地性质办理划拨土地变更登记手续。 四、原划拨土地使用者在不改变原土地用途和不进行重
建的前提下申请补办出让手续的，除尘经有权政府批准，今后改建提高容积率的，应补交相应土地出让金；可以采取协议方式出让土地。 五、原划拨土地使用者申请改变为经营性用途，应当符合城市规划并经依法批准。准予改变用途的，属于利用原有房地产的，可以采取协议方式补办出让手续；属于需要重建的，由土地行政主管部门收购后再以招标拍卖挂牌方式出让。同等条件下，原土地使用权人有优先受让权。 六、划拨土地使用权设定抵押，到期不能偿还债务，抵押权人申请人民法院执行的，须先经有权人民政府批准后，由土地行政主管部门收回其划拨土地使用权。公开竞价出让土地所得价款，优先向政府缴纳土地出让金。 七、划拨土地使用权未经有权人民政府批准，擅自改变土地用途、转让房地产的，土地行政主管部门不得办理土地转让手续，房产管理部门不得办理房产转让手续；并按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城市规划法》等有关法律法规的规定予以处罚。 八、拍卖企业等中介机构擅自接受委托划拨土地使用权的房地产拍卖的，由此给土地使用权人、土地受让人造成的损失，由中介机构自行负责。 九、本规定自发布之日起实施。
第24卷 总第139期 攀 登(双月刊)Vol 24 G eneral .No .1392005年第3期 2005年6月出版Ascent (Bimonthly )No .3.2005 June .2005 中图分类号:F 321.1 文献标识码:A 文章编号:1001—5647(2005)03—0056—03 关于我国农村土地制度改革与创新的思考 X 张丽萍 (青海师范大学,青海 西宁 810001) 摘要:当前,农村土地问题是“三农”问题之症结所在。为此,对农村土地制度的规范和完善,既是中国农村乃至 整个国民经济实现可持续发展的保证,也是当前农村经济和社会稳定发展亟待解决的重大课题。本文根据当前我国农村经济和社会的现实情况,提出了对农村土地制度改革和创新的基本思路。 关键词:农村土地制度;改革与创新 “三农”问题已成为全面建设小康社会、实现现代化的“瓶颈”,是中国经济和社会发展的一大难题。求解“三农”问题,是启动内需、保持经济高速增长的现实选择,也是消除城乡二元经济结构、实现现代化的战略选择。而“三农”问题的核心是农村土地问题。农村土地制度是农村诸种社会关系的集中体现,是农村一切经济制度的基础。对农村土地制度的变革,是人类社会推动生产力向前发展的重要手段之一,其合理与否直接影响到农民的生存、农村的社会稳定和农业生产力的发展;决定着农村的生产关系,制约着农业生产的经营和组织方式;关系到城乡经济结构调整的方向,甚至关系到我国现代化建设宏伟目标的实现。因此,从一定意义上讲,农村土地问题也是我国政治、经济、社会变革的一条主线。现存的农村土地制度严重制约了土地作为资本的功能的有效发挥,极大地阻碍了农业产业和现代化的进程,阻塞了农民通过有效利用土地来增加收入的渠道。本文正是在这样的背景下提出了对农村土地制度改革与创新的基本思考。 一、目前在农村土地制度中存在的问题与制度缺陷 党的十一届三中全会后,我国农村实行的以家庭联产承包责任制为主要形式的土地制度,产生过显著的制度绩效。但是,随着我国经济和社会的不断发展,以家庭联产承包责任制为主要形式的土地制度暴露出了一些问题和制度缺陷。其存在的问题主要表现为: 1、土地超小规模的平均化经营与社会要求提高土地经济效益的矛盾。目前,土地的超小规模的零散经营不利于耕作,影响了水利设施的建设和农业机械化的使用,使科技推广受到限制,固定资产利用率低,经济效益不明显,与社会对提高土地使用效率的要求相距甚远。 2、农民想增加对土地的投入与“怕变”的矛盾。有些地方由于频繁调整农民的承包期,从而影响了农民对土地投入的积极性,影响了农业的稳定增长。个别基层干部把调地作为 控制农民的手段。由于处事不公,从而导致土地纠纷越来越多,农民对土地的使用权事实上短而不稳,因而对长期投入缺乏信心。 3、土地资源紧缺与弃耕薄耕的矛盾。由于土地承包是以社区范围来划分,土地的地理位置、数量和质量受到很大的空间约束,土地资源的配置水平低下。根据四川一些地区的调查显示,农民弃耕、薄耕的主要原因有举家外出打工、逃避计划生育、缺乏资金和技术等。 4、“双层经营”中家庭承包经营与集体服务的矛盾。家庭联产承包责任制的真实涵义是分户承包经营,集体组织提供产前、产中和产后服务,即“双层经营”。然而,在实践中,集体组织提供的服务有些不尽人意,有的乡镇农业服务组织具有浓厚的家办色彩,为农民服务的意识差。此外,有些乡镇或村通过集资从事一些必不可少的统一经营项目,其难度大、效果差,集体组织缺乏人力和物力来充实为农业服务的职能,家庭经营与集体服务二者没有协调发展,不能相互促进。 家庭联产承包责任制之所以在实行过程中产生上述矛盾,是由于其缺乏统一的组织和计划,缺乏系统的理论准备和制度设计,注定其在制度上存在一些缺陷。其在制度方面存在和缺陷主要表现在: 1、集体土地产权主体不清。中国农村土地归农民集体所有,这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是,“集体”是哪一级,在法律规定中则较为含糊。例如,在《宪法》中被笼统界定为集体所有,在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级,而在《农业法》和《土地管理法》中则指乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。为此,在集体所有制下,“谁”真正拥有土地,实际上是不明晰的。所有权的虚设造成产权模糊,“责、权、利”不清,法律赋予农民的权益,由于实现形式的模糊不清而得不到落实和保证,但农民却要承担由此带来的风险。 — 56—X 〔收稿日期〕2005—04—12 〔作者简介〕张丽萍(1965—),女,青海师范大学社科部副教授。