公共管理学
王乐夫
蔡立辉
公共管理学
王乐夫蔡立辉主编
第1章导论
1.1 公共管理学概述
1.2 公共管理学的研究对象
1.3 公共管理学的研究途径和方法
本章教学目的
本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。
通过本章的教学，主要培养学生公共管理的基本理论素养和专业意识，了解公共管理的发展过程，形成公共管理的知识与分析框架。
本章学习的重点问题
?公共行政与公共管理的关系
?公共管理学的概念范畴、研究对象和内容
?公共管理学的研究途径与方法
?公共管理学的学科特征
1.1 公共管理学概述
1.1.1 公共管理的含义
1.西方学者关于公共管理概念的界定
在西方，公共管理目前只是公共行政（public administration）的一个分支，即公共管理小于公共行政；但在中国，公共管理是一级学科，公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公共管理大于公共行政。
2.公共管理的含义
在西方国家，公共管理是公共行政（public administration）中重视公共组织（包括政府行政组织、非营利组织和准政府组织）实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及?°新公共管理?±运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。
在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称；根据
管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。
1.1.2 公共管理学的概念范畴
1.公共管理与公共行政
（1）学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点
（2）公共管理与公共行政：
内在的联系：公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容与范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。
二者区别：公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视设计，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体运作过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。
2.公共管理与公共产品
为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要内容，是公共管理活动满足社会需求的重要目标之一。公共管理活动离不开公共事务的管理、公共产品与公共服务的提供，以及采取什么样的提供方式会更加有效。
为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要职能和目标。一般而言，公共产品由政府或其他公共部门提供；私人物品通过市场提供。在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门不直接提供公共产品，而是强调公共部门为保证公共产品有效供给营造环境。
3.公共管理与公共政策
二者的联系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理职能；第三，公共管理是实现公共政策的基本途径；第四，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。
二者的区别：公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，即人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。
4.公共管理与工商企业管理
公共管理与工商企业管理是既相联系又相区别的两类管理活动。作为人类社会的管理活动，公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处，都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。
其差别主要表现在：
（1）管理性质的不同；（2）公共管理与工商企业管理的使命不同；（3）效率意识的强弱不同；（4）责任的性质、范围不同；（5）管理的广泛性、复杂性的程度不同。
5.公共治理与善治
治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的热点之一。治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系统和自组织网络等六种不同的用法。
治理被等同于单个国家的可统治性，是为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。20世纪90年代后，世界银行提出了善治口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。有人把治理视为公民社会的自组织的组织间网络，认为这是一种没有政府的治理。
1.2 公共管理学的研究对象
1.2.1 公共管理的兴起
1.公共行政的反思
（1）公共行政的发展演进
（2）公共行政的反思
2.公共管理的产生
公共行政、公共政策、公共管理
1.2.2 公共管理学的研究内容与体系
1.确定公共管理研究对象的基本思路
从研究对象来说，公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面；
从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政的内部取向转变为外部取向，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究；
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。
【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的?°管理主义?±倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机统一体，不仅要解决?°如何做?±的问题，也要解决?°为谁做?±的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的?°管理?±问题，同时更要回答?°为何做?±和?°为谁做?±的?°公共?±问题。
2.公共行政学的研究内容
（1）国外学者的研究情况
（2）我国学术界的研究情况
3.公共管理学的理论体系
4.公共管理学的学科特征
（1）研究对象与范围的特征
（2）跨学科和综合性的特点
（3）具体研究问题的特征
（4）公共管理学既是实证的，又是规范的
（5）更具现实性
1.3 公共管理学的研究途径和方法
1.3.1 公共管理学的研究途径
1.公共政策途径（the policy approach，又称为P途径）
2.企业管理途径（the business approach，B途径)
3.管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径
4.公共选择理论
5.新制度主义或新制度学派
1.3.2 公共管理学的研究方法
1.实践抽象法
2.实体分析法
3.实验法
4.系统分析法
5.比较分析法
6.多学科交叉式的综合研究方式
7.案例分析法
第2章公共管理的理论发展
2.1 传统公共行政理论的演进
2.2 现代公共管理理论的发展
本章教学目的
本章主要介绍了公共管理理论及其发展演进的过程、各种理论流派及其相互关系。通过本章的学习，要求学生了解公共管理理论的历史演进过程以及各种理论流派之间的相互关系，了解各种理论流派的主要代表人物、代表观点、理论贡献与局限性，全面掌握当代公共管理的前沿理论；注重培养理论运用于实践的能力。
本章学习的重点问题
?公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派
?公共管理与公共行政的联系与区别
?管理主义取向与宪政主义取向的理论内容及其代表人物
?公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和新公共服务理论的主要内容
2.1 传统公共行政理论的演进
2.1.1 传统公共行政理论的初创
1.威尔逊的“政治—行政”二分法
2.韦伯的官僚制理论
3.泰勒的科学管理理论
2.1.2 传统公共行政理论的构建
1.怀特的系统化行政理论
2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则
3.福莱特的动态化行政管理理论
2.1.3 传统公共行政理论的转型
1.西蒙的批评与公共政策学派的出现
2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起
沃尔多批判的三个方面:
第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的；
第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式；
第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。
2.沃尔多的批评与新公共行政学的兴起
（1）沃尔多的批评
（2）新公共行政理论的基本内容:
第一，反思和批判了“效率至上”的传统公共行政
第二，倡导社会公平的公共行政价值；
第三，突破“政治—行政”二分法；
第四，强调动态、开放的组织观念。
2.2 现代公共管理理论的发展
2.2.1 公共选择理论
1.经济人的人性假设与公共选择
2.政府规模扩张与公共选择
政府规模扩张是一个历史的过程，西方学者从不同角度对于政府规模扩张的成因进行了阐述:
（1）瓦格纳定理
（2）帕金森定律
（3）公共选择
公共选择理论提出解决问题的主张包括：
第一，组织类型的理性选择；
第二，市场机制与个人选择；
第三，分权化；
第四，公共服务组织小规模化；
第五，自由化。
2.2.2 新公共管理理论
新公共管理的名称，如?°管理主义?±、?°企业化政府?±、?°后官僚体制模式?±、?°以市场为导向的公共行政?±等。因此，新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。
新公共管理与公共选择理论不同的是：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。
新公共管理的基本理念：
第一，管理的自由化。由于公共管理人员是?°被制度束缚的人?±，因此，为改进公共官僚制的绩效，管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须?°让管理者
来管理?±。
第二，管理的市场化。市场取向的管理有两个基本概念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。
因此,新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之时也遭到了来自多方面的质疑，尤其是，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。
2.2.3 公共治理理论
1.公共治理理论的兴起
?°政治?a行政?±二分法基础上的官僚行政发展到20世纪70年代末，行政效率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任等公共管理问题的日益凸显，公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长，而出现的一种新型的公共管理理论。
西方发达国家以治理理论为指导，重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应力，掀起了行政改革的浪潮。
2.公共治理的含义
治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
因此，公共治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。
3.公共治理理论的内容
作为一种新型的公共管理理论，公共治理理论是对以往老的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，
核心观点:是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。主要内容包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系；第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性；第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系；第四，治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理；第五，治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着?°元治理?±角色。
4.公共治理理论的意义
公共治理理论是当代国际社会科学领域出现的前沿理论之一，它所提倡的一些价值日益具有普遍性。合作网络的治理是一种新型的治理模式，强调了治理的主体不只是政府一个中心，社会的治理是多中心，每一个主体都是一个中心。合作网络为处理公共事务引入了新的机制，也
为集体行动提供了新的途径。因此，公共治理理论对于创新中国公共管理体制，整合公共资源，提高公共管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会公共管理格局，具有一定的借鉴意义。
2.2.4 新公共服务理论
1.新公共服务理论的含义
新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特?¤丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。
新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。
2.新公共服务理论的内容
第一，政府的职能是服务而不是掌舵；第二，公共利益是目标而非副产品；第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单，公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务；第六，重视人，而不只是重视生产率；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。
第3章公共组织
3.1 公共组织的性质与结构
3.2 非营利组织
3.3 事业单位
3.4 公共组织的变革
本章教学目的
公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。本章主要是对组织形态的公共管理主体?a?a政府组织、非营利组织、准政府组织?a?a及其变革进行阐述。
本章的学习，要求学生全面掌握公共组织的结构形式及其特点、各种公共组织类型的划分及其相互关系、公共组织变革等；并培养运用公共组织理论具体分析公共管理实际问题的能力。
本章学习的重点问题
?公共组织的性质、特点与基本类型
?公共组织的结构及其设计
?我国事业单位及其管理体制的形成、存在
问题与改革
?科层制组织的特征、方法与面临的困境
?公共组织变革的目标、内容与趋势
3.1 公共组织的性质与结构
3.1.1 公共组织的内涵
1.组织与公共组织
（1）组织的含义：
组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
（2）公共组织的含义：
公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的社会组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。
2.公共组织的基本要素
（1）物质要素
第一，人员
第二，经费
第三，物资设备
（2）精神要素
第一，目标
第二，责权结构
第三，人际关系
3.公共组织的特征
（1）以增进公共利益为目标
（2）公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性
（3）公共组织受到高度的公共监督
（4）公共组织的活动具有政治性
（5）公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难
（6）公共组织具有一定的独占性
3.1.2 公共组织的结构
1.公共组织的纵向结构
2.公共组织的横向结构（也称为部门化结构）
（1）按业务性质分工
（2）按管理程序分工
（3）按管理对象分工
3.公共组织的主要结构形式及其优缺点
（1）直线制
（2）职能制
（3）直线职能制
（4）矩阵制
3.1.3 公共组织的类型
1. 政府组织
（1）政府组织的含义：广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。狭义的政府仅指国家行政机关。
（2）政府组织的基本特点：①政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；②政府组织从事公共管理的手段是行政权力；③政府组织有权支配和运用公共资源；④政府组织提供的产品是公共物品；⑤政府组织行为的价值取向是公共利益。
2.非营利组织
（1）国外对非营利组织的三种界定
（2）我国学者对非营利组织的界定
（3）非营利组织的含义：
非营利组织是以增进社会公共利益为目标，组织本身并不具有行政权力的非官方性公共组织。与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。非营利组织由于自身的性质特点，对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率。
3.准政府组织
准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为目标，但通过授权等行使一定的行政权力或公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。
在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等群众团体，事业单位，村民自治组织和居民自治组织等等。
3.2 非营利组织
3.2.1 非营利组织的特征与分类
1.非营利组织的特征
（1）沙拉蒙（Salamon）和安黑尔（Anheier）的观点
（2）沃尔夫（Wolf）的观点
2.非营利组织的“非分配性约束”
3.非营利组织的分类
（1）国外非营利组织的分类
（2）中国非营利组织的分类
3.2.2 非营利组织是公共管理主体的必要组成部分
1.非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者
2.非营利组织能提高公共物品的供给效率
3.非营利组织能较好地满足社会多元化的需求
4.非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求
3.2.3 当代中国公共管理中的非营利组织
1.我国非营利组织的兴起
2.我国非营利组织发展存在的问题
（1）非营利组织自身存在的问题：一是身份不清；二是缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。
（2）由与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题：一是对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视监督的现象；二是法制薄弱，法制不完善。
3.2.3 当代中国公共管理中的非营利组织
3.我国非营利组织改革发展的基本取向
（1）大力培育非营利组织：第一，在社会领域推进?°政社分开?±改革；第二，重点在资金方面进行必要的资助。
（2）加强对非营利组织的监督管理：第一，逐步完善有关非营利组织的尤其是其活动的法律法规；第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管理、强化各种法律规范的实施和监督，特别是对非营利组织运行的规范化、服务质量、政府资金使用进行监督。
3.3 事业单位
3.3.1 事业单位的含义与特征
1.事业单位的含义：
事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。
2.事业单位的基本特征
（1）事业单位活动的非经济性和政治性
（2）事业由政府主办并主管
（3）事业单位经费由公共财政供给
（4）整个事业单位系统具有行政性
3.3.2 事业单位改革
1.事业单位改革的必要性
（1）事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解；
（2）社会效益不高；
（3）与经济建设结合不紧密。
2.事业单位改革发展的目标取向
（1）社会化发展取向
（2）法制化、民主化发展取向
3.事业单位改革的基本原则和分类改革
（1）政事分开的基本原则：第一，实行职责分开；第二，实行管理方式及手段的分开。（2）事业单位的分类改革，分为三类：
第一，具有准政府组织性质的事业单位
第二，具有一定经济效益的公益性的事业单位
第三，具有生产经营性和能力的事业单位
3.4 公共组织的变革
3.4.1 科层制组织与反思
1.科层制组织的基本特征
（1）专门化
（2）等级制
（3）规则化
（4）非人格化
（5）技术化
（6）公、私分明化
2.科层制方法的主要内容
（1）组织标准化
（2）工作秩序化
（3）管理规范化
3.传统科层制组织的缺陷与困境
（1）传统科层制组织的缺陷
（2）传统科层制组织面临的困境
第一，组织环境的困境
第二，组织结构上的困境
第三，组织方式上的困境
3.4.2 公共组织变革的目标与内容
1.公共组织变革的目标
（1）提高公共组织适应环境的能力
（2）提高公共组织自身的稳定性、协调性
（3）提高公共组织的工作绩效
2.公共组织变革的内容
（1）组织结构变革：包括横向部门结构和纵向层级的变革。
（2）公共组织权力关系变革：一是公共组织向社会组织还权；二是横向分权；三是在纵向权力分配上，实行集权与分权互相的融合与共存。
（3）技术变革：主要是应用现代科学技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，规范工作流程和简化管理程序，减去多余、重叠的机构和不必要的中间环节，实现?°一站式?±的管理与服务。
（4）产品和服务变革：基于服务对象的需要，持续尝试发展更好的服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务。
（5）人力资源变革：第一，投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力；第二，将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规(routines)；第三，改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；第四，持续改进对多样化的员工所采行的晋升与奖励系统；第五，对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。
3.公共组织变革的趋势
公共组织变革越来越表现出以下的发展趋势：一是倡导学习型组织；二是倡导构建无缝隙组织、网络组织和虚拟组织；三是强化公共组织的社会服务职能。
第4章公共领导
4.1 公共领导概述
4.2 公共领导体制
4.3 几种常见的公共领导方法
4.4 领导能力
本章教学目的
领导贯穿于计划、决策、组织、指挥、协调、控制等公共管理活动的全过程。本章主要从理论与实践结合的角度上学习公共领导的前沿理论、领导体制、领导方法、领导能力。本章学习，着重培养学生的领导素养，培养学生运用理论分析问题、解决问题的能力，通过角色模拟和案例分析培养学生的实际领导能力。
本章学习的重点问题
?公共领导的作用与公共领导理论的历史演进
?领导体制
?领导方法
?领导能力与领导方式
4.1 公共领导概述
4.1.1 公共领导的含义和特点
1.领导的含义
（1）关于领导含义的几种界定
（2）领导包含的三方面内容
（3）领导的含义：领导是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程，它包含了领导者、被领导者和环境三个基本要素。
2.公共领导的含义
公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。
公共领导的含义包括：（1）公共领导是一个社会组织系统；（2）公共领导是一个动态的行为过程；（3）公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动的过程；（4）公共领导是权威和公共认可的关系；（5）对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。
3.公共领导的特点
（1）公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门；
（2）公共领导职权的公共性、服务性。从公共领导职权的来源、使用和后果来看，都具有了公