[管理学]如何提高我国的行政决策水平

如何提高我国的行政决策水平

摘要

行政决策是政府公共管理的核心和关键环节，它直接关系到政府的行政效能和权威，乃至国家的稳定与经济繁荣。如何实现行政决策的民主化、科学化和法如何实现行政决策的民主化、科学化和法治化，是各国政府普遍关注的课题。然而我国的行政决策在执行过程中还存在许多不足，还有许多需要改进的地方。本文在综合国内外研究的基础上，从相关的概念出发，分析我国行政决策中存在的问题，提出了对应的建议对策，具有重要的理论和重要意义。

关键词行政决策问题提高对策

一、绪论

（一）选题的目的和意义

二十一世纪是不同学科融合的时代。信息技术与“知识经济”的发展必将导致整个行政管理体系的重新构建。中共十六大报告指出，要进一步深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权限脱节和多重多头执法等问题。同时，要进一步改革和完善决策机制。报告指出，正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍借民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。这些精神对我国的行政决策必将产生以下重大影响:首先，决策主体必将具有社会主义市场经济体制下的决策观念和思维方式;其次，陈旧的决策方法和模式将被淘汰，一些适应新形势的方法和模式将应运而生。

行政决策，既要考虑到思维方式问题，也要考虑到具体方法问题;既要考虑到形式问题，也要考虑到本质问题;既要考虑到强度问题，也要考虑到方向性问题。这些方面必须有机结合起来，否则，必将导致决策失误，影响行政效率.因此在以信息、知识为特征的社会经济形态的今天，努力适应时代要求，构建一系列适应当代社会发展的行政决策范式，使决策实用而有效，进而探寻当代中国政府行政决策过程中的伦理价值观，具有重大而深远的理论意义和现实意义。

（二）国内外研究现状

1、国外研究现状

混合决策理论。1967年埃齐奥尼(Amitai Etzioni)提出“混合模型理论”。该模型首先一次性地“扫描”整体，然后对需要特别调查的部分再进行精密调查，也就是用两种摄像机观察，一是广角镜头观察整体，二是窄角镜头深入观察重点区域。埃齐奥尼所提模型是对理性模型和渐进模型的折中与妥协，批评者认为混合模型并不是新的决策理论，只是提高了对现实的说明能力而己。

集体行动理论。曼瑟尔·奥尔森(Mancur Olson)在其著作《集体行动的逻辑》(1971年)中提出集体行动理论模型，认为:(l)不能把集团行动的逻辑在个人行动逻辑的延长线上予以说明。(2)虽然有时有一些把自己的利益极大化的个人为集团尽最大努力，但这是在满足了一系列条件时才有可能，如组织成员的数量很少，在大规模集团中用强迫手段或特别刺激。

(3)即使在小规模集团中，作为集团共同努力产物的集体财货不能生产到适当的程度;在达到集团共同目标的费用负担上也不公平，存在着小成员剥削大成员的倾向。(4)排外性集团和兼容性集团在加入和脱离上的行为方式不同。奥尔森揭示了参与集体行动的多种组织的行动原理与准则，在政策学的决策过程理论、政治学的利益集团理论等社会科学领域被评价为集体行动理论的里程碑。

官僚制决策理论。格雷厄姆·阿里森(Graham T. Allison)在其著作《决策的本质》(1971年)中对1962年美国和苏联古巴导弹危机期间适用的三种决策模型(理性模型、组织过程模型、官僚政治模型)进行分析，提出了“组织过程”模型和“官僚政治”模型—统称“官僚组织”模型。但阿里森的决策理论忽视了政治领袖对决策的影响，没有充分注意到来自决策者外部的经济、政治和意识形态等方面压力的作用。从方法论上看，阿里森从单个案例而导出的理论模型，其普遍适用性不足也是自然的。

垃圾桶决策模型。詹姆斯·马奇(James March)、科恩(Michael D. Cohen)、奥尔森(Johan. P. Olsen)合作发表论文《组织选择的垃圾桶模式》(1972年)，提出了“垃圾桶

”决策模型。垃圾桶模型是面对高度模糊性条件下的决策进行解释而提出的，该模型将模糊条件下的决策看作是四股“溪流”组成的一个时间过程。强调决策过程是缺乏理性的。它在理论上的意义在于断开了问题、解决方案和决策者之间的联系，强调特定的决策并不遵循从问题到解决方案的有序的过程，而是组织内部几个相对独立的事件“流”的产出。垃圾桶决策模式实际上是反对理性决策模式所倡导的“问题--方案--决策”的线型思维，而从决策过程的反功能面向上探讨问题。

控制论决策理论。斯坦布鲁纳(John D. Steinbruner)在其著作《决策控制论》(1974年)中将系统工程的控制论和心理学相联系的模型应用于决策研究。该理论的意义在于能够说明实际的政府决策同分析范式或理性范式有相当大的距离，在很多状况下用很小的努力就可以做出有效决策。

官僚决策规则理论。琼斯(Brian D. Jones)等人发表的论文《服务传达规则与地方政府服务的分配》(1978年)认为，地方政府的政策分配与来自官僚制外部的政治影响相比，更受官僚制内部专业决策规则的影响。这种主张与强调政治因素的公共选择理论或分配性假设正好相反。

权力两面性理论。P.巴克拉克(Pete Bachrach)和M.巴拉兹(Morton Baratz)在其《权力的两面性》(1982年)一文中，认为科学分析决策过程中的权力作用，不仅要分析那些容易观察到的权力，还要证明虽然不容易观察到但却是存在的权力，需要一种能够克服传统精英主义方法和多元主义方法的局限性的新视角。

最佳决策模型。德罗尔(Yehezkel Dror)出版了《公共决策重新检视》(1983年)，他提出了改善现实决策的综合规范模型，即最佳决策模型，主要特征是，强调质的方面，而不是量的方面;包括合理性和超合理性两个方面的构成要素;基本点是经济上要合理。最佳决策模型包括总的政策决定、决策、政策再决策等三个阶段，三个主要阶段又分为18个次级阶段。最佳决策模型具有强烈的开放性和包容性，在发展决策一般理论方面有很多贡献。但是，这一模型却带有开出普遍性处方的危险。

“政策之窗”理论。约翰·w·金登(John w. Kingdon)提出的“政策之窗”理论(1984年)就是为了系统理解在政策过程中政策议题如何设定的重要研究。所谓“政策之窗”，是政策倡导者把他们的注意力集中在政策问题并为实现意向的方案而开启的机会之门。只有政策主线同问题主线和政治主线适当地结合的时候，“政策之窗”才被打开。“政策之窗”理论是在基于现实决策的分析框架，对中国行政决策议题确立的研究具有借鉴意义。

2、国内的相关研究

国内学术界对行政决策理论问题研究起步于上世纪90年代。在1986年全国软科学会议上，万里提出“决策的民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题”。之后，理论界开始重视对包括行政决策、公共政策和管理决策等在内的决策科学的研究。

教材和有关行政制度与体制的编著。

代表性的有邵峰撰著的《行政决策学》(辽宁人民出版社1990年版)，胡象明撰著的《行政决策分析》(武汉大学出版社1991年版)、许文惠等撰著的《行政决策学》(中国人民大学出版1997年版)、张国庆编著的《现代公共政策导论》(北京大学出版社1997年版)、朱光磊编著的《当代中国政府过程》(天津人民出版社1997年版)、胡伟撰著的《政府过程》(浙江人民出版社1998年版)、傅小随编著的《中国行政体制改革的制度分析》(国家行政学院出版社1999年版)、陈振明编著的《政策科学》(中国人民大学出版社1998年版)、赵成根撰著的《民主与公共决策研究》(黑龙江人民出版社_200Q年版)、贺善侃等编著的《现代行政决策》(上海大学出版社2001年版)，陈振明编著的《MPA公共政策分析》(中国人民大学出版社2003年版)、宁骚编著的《公共政策学》(高等教育出版社2003年版)、何增科编著的《中国政治体制改革研究》(中央编译出版社2004年版)、沈荣华撰著的《政府机制》(国家

行政学院出版社2004年版)、刘熙瑞编著的《公共管理中的决策与执行))(中共中央党校出版社2003年版)、王佃利等编著的《公共决策导论》(中国人民大学出版社2003年版)，张克生编著的《国家决策:机制与舆情》(天津社会科学院出版社2004年版)等。罗依平著《政府决策机制优化研究

—基于1978年以来我国改革开放的视域))(湖南人民出版社2007年版)，对中国社会主义建设进程中形成的当代中国的政府决策机制进行了分析和探索。刘峰、舒绍福撰著的《中外行政决策体制》(国家行政学院出版社2008年版)从行政决策的制定体制、行政决策的执行体制、行政决策的监督体制、行政决策的听证、信息公开和问责制度进行了比较研究，对优化我国行政决策体制提出于对策性建议。

二、相关概念的界定

（一）决策

所谓决策，从字面上看，就是决定计谋，是人们为了达到一定目的而出主意、做决定的活动过程。决策活动是人类社会发展进程中的重要现象，上至国家要事，下到百姓日常活动，都涉及决策和抉择问题。

对于决策的正确定义，离不开对人们的实际决策活动的分析。任何人做任何事，在开始做之前，必须在脑海里做出决定。人们这种做出决策的能力，是人的意识自由的表现。恩格斯说，“意志自由只是借助于对事物的认识来做出决定的那种能力。因此，人对一定问题的判断愈是自由，这个判断的内容所具有的必然性就愈大;而犹豫不决是以不知为基础的，它看来好像是在许多不同的和相互矛盾的可能的决定中任意进行选择，但恰好由此证明它的不自由，证明它被正好应该由它支配的对象所支配。因此，自由是在于根据对自然界的必然性的认识来支配我们自己和外部自然界。”人们的行动之所以是自由的，就在于人们能根据对自然界必然性的认识来做出选择，这就是我们所说的决策。本文认为，所谓决策就是指人们在正确地认识客观规律的基础上为自己的行动确定目标和选择行动方案的过程，亦即作出决定的过程，它既是人们的一个理性思维的过程，又是一个决断过程，因而也是人们意识活动的过程。

（二）行政决策

1、含义

行政管理活动中蕴涵着行政领导、沟通、协调、控制、决策、人事任免等多种功能。但是，行政决策是其中最重要的、主导性的一项功能。行政管理始终围绕着行政决策的制定、修改、实施和贯彻而进行。行政决策在行政管理中处于核心地位，这就决定了它在整个行政管理中起决定作用。行政决策是国家行政机关为履行行政职能，有效的管理社会公共事务，从实际出发，设定目标，制定与选择行动方案，做出决定的活动。

2、特点

行政决策的特点有:

(1)决策主体是具有管理国家公共事务的行政组织和个人;(2)决策内容极其广泛，牵扯到社会生活的方方面面;(3)行政决策具有国家的权威性，有国家强制力做后盾;(4)行政决策是以最大限度实现公共利益为最终目标，因而应该是非赢利性的;(5)行政决策具有规范性，不论是从程序上，还是决策结果的颁布实施上，都要遵循相关法律、法规，并往往以法律、法规、规章等形式表现出来。

三、我国行政决策中存在的问题

（一）行政决策观念陈旧

在传统政治文化和行政文化影响下，我国行政决策者或多或少抱有“庶民不议”、“民可使由之，不可使知之”等思想观念，认为政治和决策只是政府的事情，由此总爱以“清官”旧居，喜欢“为民决策”。在这种思想观念的作用下，政府行政决策的制定与执行往往是在较为封闭的系统内进行的，政府启动决策，政府圈定决定，政府实施决策。行政决策信息具有高度的垄断性，从上到下，往往是红头文件的你来我往，而公众和社会团体常常被排除在行政决策过程之外，只有被动地接受既定的事实。在传统行政决策体制下，行政决策的公开性、民主性和科学性都显得十分贫乏和不足，封锁信息、暗箱决策等是决策者常有的观念和

做法，公众缺乏知情权，

要了解“内部文件”、“内部材料”的所谓“内部情报”不是一件容易的事。行政决策制定就是公共权力的行使，政府行政决策理所当然应该是以公共利益为价值目标的，最大限度地促进政府资源和社会资源的公平分配，满足社会各方的利益需求，实现社会公正。但在现实中，行政决策者也可能是一个“经济人”。行政决策主体的“经济人”假设表明，行政决策者不一定总是以公共利益为首选目标，在特定的境遇下他们也可能会损公肥私，利用公共权力为自己、为部门或地区谋取利益。在我国，行政决策利益的区域化、部门化倾向比较突出。

（二）行政决策权力过于集中，决策权限划分不清

我国行政决策体制正处于范式转变的过程中，传统行政决策体制的影响依然深远，行政决策权力主要还是集中在党委和中央政府，而地方政府、市场和社会组织则没有多少决策权力。

虽然我国市场经济体制己经得到不断的发展与推进，但是政府与市场、政府与社会之间的职能定位还有待进一步发展，行政决策权力依然过于集中在政府手中。现代政府应该是一个有限政府，这意味着政府必需要收缩自己的活动范围，将自己的权限限制在市场失灵的领域，主要去解决市场做不了或不宜由市场解决的问题。有限政府表明，属于社会的权力也该让它回归社会，政府应该将管不了、管不好的事情更多地下放给社会，由中介组织、协会、社团等各种社会民间组织进行自我管理。政府职能的严格限制，必然要求政府将原先自己包揽的权力，按照市场经济发展的需要，交还给市场和社会，使他们能够充分行使自己的自主决策的权利。但在实际运行中，我国行政决策“越位”与“缺位”现象同时并存。所谓行政决策“越位”，这里是指政府常常超出了自己的活动范围，制定了许多政策，管了太多本该由市场和社会来完成的事;而所谓行政决策“缺位”，则是指本该由政府去做的事，政府的决策或者决策执行却不到位。

（三）行政决策组织机构不尽合理

现代行政决策体制是由中枢系统、信息咨询系统、执行系统与监督系统所构成的完整组织体系，同时谋与断、决策与执行以及决策制定、执行与监督等相互分离又是现代行政决策体制发展趋势。经过多年的发展，我国也逐步建立了较为完整的行政决策体制，而且也注意到各个系统之间的相互合作、相互制约与相互沟通协调。

但总体而言，我国行政决策组织结构还不尽合理，存在着决策制定与决策执行的高度统一、信息咨询机构缺乏独立性等问题。国外许多国家行政改革的主要内容之一，就是实现“掌舵”与“划桨”的分离。近些年来，我国党和政府也十分注重处理决策制定和决策执行之间的关系。如党的十六大报告提出:“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化。”党的十七大报告进一步指出:“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”但是，长期以来，我国政府既是决策的制定者，又是决策的执行者，决策权、执行权、监督权集于一身，造成了决策偏离公共性、行政决策执行力低下等诸多问题。

（四）行政决策监督主体职能分工不明确

我国己经形成了政治监督、社会舆论监督和公众个人监督相结合的一整套行政决策监督体系，但在行政决策监督实践中，也暴露出了一些问题，还未能真正形成严密有序、分工合理、运转高效的监督整体，监督合力的效果也没有真正显现出来。概括起来一说，我国行政决策监督存在以下几方面的问题

:首先，行政决策监督主体职能分工不明确。其次，行政监察机关独立性不强，监督效力有限。再次，行政决策监督渠道不够畅通，群众监督、社会监督乏力。第四，行政决策监督的法制化和程序化程度比较低。

（五）行政问责制的不完善，对决策的绩效评估不够

虽然在“非典”之后我国兴起了“问责风暴”，但是行政问责制的建设还需要不懈的努力。行政决策中的个人责任和集体责任不清，责任主体难以界定，责任规定模糊等等，这些都使得一旦出现重大决策问题之后，向谁问责成为一个问题。虽然原则上我国实行行政首长负责制，但重大决策通常又是通过集体决定的，因而出现问题之后，只能“集体负责”，只能找“有关负责人”问责，但有关负责人到底是谁，就留下很多的解释空间。

我国行政问责制的不完善和不健全还表现为行政问责配套制度的缺失:“一是专门监督问责机构缺乏应有的独立性和权.威性，问责不力、问责不到位、问责缺位、问责乏力等问题依然严重;二是人大问责机制的缺位，人大问责缺乏具体的规范和操作程序;三是公民和社会力量参与问责的途径匾乏;四是行政问责法律缺失，虽然自2003年开始我国中央政府和一些地方相继制定了行政问责方面的规章，但我国行政问责制还只是中央政策或地方性的政府规章，而不是法律;五是绩效评估问责的基本缺失，行政官员对绩效问责存在抵触心理，且我国也还没有建立起一整套的绩效问责评估体系。”

四、提高我国决策水平的意见及建议

（一）完善重大决策规则和程序

1、健全会议决策制度和协商决策制度

民主集中制是科学化、民主化的行政决策模式。没有民主，就不可能得到科学的决策方案，也就不能为集中决策创造必要的条件;同样，如果没有集中，就可能出现无政府主义，在这种情况下，即使有了科学的决策方案，也不可能得到正确的执行。各级党委和政府要按照民主集中制原则，根据各自的不同情况健全会议决策制度和协商决策制度。其一，建立健全会议决策制度。中国共产党是严肃认真和高度负责的党，通过正式会议做出集体决策是最重要、最根本的决策制度。党历来有固定的会议制度，凡属党的路线、方针、政策和党务工作方面的决策，视其重要程度，分别由中央政治局常委会议、中央政治局会议、中央工作会议、中央委员会全体会议、党的全国代表会议和全国代表大会做出，特别重大问题的决策在必要时还在“扩大”的范围中讨论，例如(扩大)中央工作会议或(扩大)中央全会。其二，完善协商决策制度。中国共产党所独创的协商决策，已经作为一种决策的重要政治程序步入制度化的轨道。中共中央定期向民主党派中央通报情况，或就国家和社会发展重大事项征询意见，进行协商。政协全国委员会和地方委员会依照有关规范及经验，已使政治协商具有了经常化、规范化的特点。完善政治协商制度，制定重大决策的制度规则，明确各政治主体的地位、顺序具有重要意义即在各项重大决策过程中，明确由中国共产党提出决策方案，在与政治协商会议、各人民团体进行充分协商的基础上，交由人民代表大会讨论决定。

2、完善行政决策程序

科学的行政决策程序，能保证科学的决策结果，反之，则会影响决策结果的科学性。公认的科学决策程序大体分为以下四大步骤，即提出问题，确定目标;调查预测，拟定方案;评估选优，确定方案;实施反馈，修正完善。也就是说，“行政决策程序可以划分为政策提议程序、政策设计程序、政策议决程序和政策完善程序。”程序化的决策制度是保证决策科学的条件，程序化决策制度包括以下几方面:重大决策有若干相互衔接的程序构成;每一个程序都有人负责;在程序的每一个关口都有人从技术、经济的角度进行决策分析。任何决策过程，都必须遵循法定程序或正当程序，否则便是违法程序或不当程序。政府重大决策程序规定的核心就是规范决策的程序化。从提出问题、调查研究到咨询论证、信息公开和听证、最终集体决定或民主决定，都以制度为依据，程序化地运行。为此，只有制定出重大决策程序相关

的各项制度，将行政决策程序规范化，决策体制的构成要素才能合理的介入决策过程中，发挥应有的作用;重大决策刁

‘能在程序中严格执行，才‘能更好地提高决策的科学化、民主化程度。

（二）建立社情民意反映制度

1、构建人民代表、政协委员与民众的制度化联系网络平台

在中国，一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度是中国的根本政治制度。而人民代表则是通过选举产生的，他们对人民负责，受人民监督。代表在各界、各地区、各民族、各阶级和阶层中享有广泛的代表性，他们来自人民，平时同原选举单位与选民保持着密切的联系，了解人民的意见和要求。基层群众的要求和意见等可以通过他们反映给国家决策者。

2、改革信访制度

“信访工作是党和政府联系群众的‘桥头堡’，是了解社情民意的‘晴雨表’，是维护社会稳定的‘安全阀’。”

在社会转型时期，由于利益主体日益多元化，利益分配日益多样化，利益冲突也日益激烈，因为利益冲突而导致社会动荡的潜在危险也逐渐增大。为了保持社会的动态稳定，必须建立起调节、调整利益关系的社会安全阀机制。信访制度作为中国特色的制度，因为其上述特征而可以形成一种恰当的减压安全阀机制。

3、完善社情民意调查分析机构

了解、掌握社情民意还需要有专门的调查机构，专职负责收集社会各方面的信息、各行各业群众的基本情况和意愿。从纯粹技术的角度讲，专业的调查与分析可以保证所获得信息的真实程度，以及对信息进行筛选的科学性。但是，由于长期以来计划经济的影响，决策过程更多强调领导的知识、经验和能力，主观决策的成分较为浓厚，所以，对信息收集，对民意调查的重视程度不够，其结果是作为一种独立的社情民意调查机构，不管是官方的还是民间的，都没有很完善地发展起来。就目前而言，国家统计局内设有三个调查.总队，即农村经济社会调查总队、城市经济社会调查总队和企业调查总队，负责调查这三个领域的经济和社会状况。但从总体上看，这种调查的范围还只是局限在经济社会情况方面，没有将其他诸如市民心理、群众意愿、人民的心声等指标概括在调查范围之内。因而，作为宏观决策依据来说，这种调查还是不完整的。为了给各级决策机构提供完整的决策信息、全面的社情民意，必须尽快建立并完善社情民意调查分析机构。

（三）完善重大事项社会公示制度和社会听证制度

建立并完善重大事项社会公示制度和社会听证制度，促进公民参与决策、监督决策，以及决策的社会讨论，从而实现透明决策，这是实现行政决策科学化与民主化的重要组成部分。“在一个反映人民要求的参与性政治体系中，人们履行服从法律的义务同有效参与是齐头并进的。这两者互相促进，维护着体系的稳定。”只有政治生活的透明，人民群众真正参与到决策之中，刁一会避免各种“小道消息”、谣言满天飞等现象的发生;才能避免重大决策缺少监督而导致失误的现象发生;刁‘能充分保证广大群众参与决策，享有知情权与参与权。（四）实行行政决策责任制

一个科学、民主的决策机制必然离不开决策者对决策负责的制度。实行行政决策责任制有利于使决策过程更民主、更科学，也有利于决策者审慎决策，承担决策责任，实现权责一致。国外行政决策的问责制已经比较完备与成熟，建构了权力问责、媒体问责、民众问责等全方位的问责体系，而且在实践中也对行政决策权力实行了有力的监督，对过失权力和决策失误进行了责任追究。

结论

提高我国的行政决策水平必须有相应的制度保证。在保证行政决策科学化、民主化的制度建设方面，我们己经做出了一些努力和尝试，但还不够，基本上还没有建立起一个比较健全的决策咨询制度、决策听证制度，决策评估制度和决策责任制度。因此，我们应该按照十七大的要求，在绝不照搬西方政治模式的前提下，积极吸收国外在科学决策方面的一些合理机制，提高行政决策的科学化与民主化程度，促进中国特色社会主义的发展与进步。

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