治理视角下的社区矫正政策
——以N市社区矫正政策为例
魏姝
2012-8-24 14:03:41 来源：《江苏行政学院学报》(南京)2008年01期第73～78页【作者简介】魏姝，南京大学行政管理系。(南京 210093)
【内容提要】社区矫正政策的出现推动了多元治理主体的出现，他们以司法行政部门为中心形成了网络化的结构。治理网络中占据主导地位的仍然是诸国家权威机关，他们掌控着关键性的资源，真正意义上的非政府主体——志愿者仅仅起着辅助性作用。国家权威机关之间的合作是政策执行的关键变量。国家权威机关之间主要采用等级式协调方法，治理所主张的基于理性沟通和对话、基于信任基础上的合作平台和机制还没有建立。
【关键词】社区矫正/治理/主体多元化/协作
中图分类号：C912.8文献标识码：A文章编号：1009－8860（2008）01－0073－06
20世纪90年代，治理理论逐渐在西方出现并引起广泛的关注和讨论。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性，在其1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使
相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
几乎与此同时，国内的学者也开始介绍与治理相关的概念和理论。近年来“治理”一词更是成为诸多学科的宠儿，国内政治学界、行政学界的学者也进行了许多有意义的研究。概括而言，目前国内政治学、行政学界对治理的研究可以概括为三种：首先是对西方治理研究的介绍和梳理，比较典型的如俞可平的《治理与善治》、毛寿龙的《西方政府的治道变革》、吴志成的《治理创新——欧洲治理的历史、理论与实践》……；其次是运用治理理论对中国的政治发展进行规范性的思考，如孔繁斌“治理与善治制度移植：中国选择的逻辑”[1]，沈荣华、周义程“善治理论与我国政府改革的有限性导向”[2]，等等；第三是把治理理论作为一个分析框架来透视中国近年来公共事务管理领域的变化，如何增科的“治理、善治与中国政治发展”[3]、冯玲、王名的“治理理论与中国城市社区建设”
[4]，张大维、陈伟东的“分权改革与城市地方治理单元的多元化”[5]，等等。
本文学术旨趣与前述第三类研究——把治理理论作为一个分析框架来透视
中国近年来公共事务管理领域的变化——相似。比照前述治理的含义，目前这类研究基本以描述主体多元化为基本内容，而鲜有涉及治理的其他层面的含义，例如主体多元化是如何形成的？各种非政府的行为者为什么进入？他们是如何形
成相互依赖关系的？或者说他们分别带入了什么资源？他们的合作机制是什
么？如何解决彼此间的冲突？他们交流与对话的平台、机制是什么？他们是否建立了共同的愿景和信任机制？如何建立的？主体多元化是否带来了绩效的改善，等等。与传统的监禁行刑相比，社区矫正强调政府、社会团体和民间组织、社会志愿者的合作，是中国背景下走向“治理”的一个突出案例。本文以社区矫正政
策为案例，尝试对以上诸问题进行讨论，描述中国背景下治理发展的具体情形及其问题。
N市G区N街道是本研究选择的个案。作出这种选择的主要考虑包括N街道不仅是社区矫正政策的首批试点城市的首批试点街道，而且是省委省政府、区委区政府机关办公所在地，辖区内机关事业单位、高等院校众多，社会知名人士、高级知识分子多，居民素质较高。调查时间是2006年的8—9月，案例研究中搜集资料的方法主要包括查阅文件、档案记录和访谈，访谈的对象包括区司法局、街道司法所、街道办事处、派出所和社区居委会的工作人员，社区矫正志愿者、矫正对象等。
一、政策执行网络的形成
2003年《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）颁布，规定“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动”。社区矫正的适用范围包括5种罪犯：被判处管制的、被宣告缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的、被剥夺政治权利并在社会上服刑的。社区矫正的主要任务包括：按照法律对社区服刑人员管理和监督，确保刑罚的顺利实施；通过多种形式，对社区服刑人员进行教育，矫正其不良心理和行为；帮助社区服刑人员解决各种困难和问题，使之顺利回归社会。社区矫正工作由司法行政机关牵头组织，人民法院、人民检察院、公安机关和社区基层组织等相互配合、相互支持。首批试点省市为6个，2004年扩大到18个省市。
从上述规定可以看出，社区矫正政策的执行主体是多元的，包括司法行政机关、人民法院、人民检察院、公安机关、社区基层组织，甚至包括民政部门、劳动与社会保障部门、NGO、志愿者以及矫正对象等等，他们以司法行政机关为核心形成了一个多元的政策执行网络。
那么，上述政策执行网络中的各方在社区矫正政策执行中分别扮演了什么角色？各自带入网络的资源是什么？他们是否彼此依赖？他们之间的关系如何？
二、不同行为者的角色与互动关系
根据调查，N街道社区矫正政策执行网络中的主要行为者分为以下几类：
1.“供给者”——司法行政部门
如果把社区矫正看作一个公共物品，那么保障这一公共物品得以供给的就是司法行政部门，即市司法局——区司法局——街道司法所。街道司法所通过组建
社区矫正工作队伍——针对矫正对象的“帮教小组”，由司法所工作人员、社区委员会工作人员、社区民警和志愿者组成——具体实施社区矫正，同时协调其他政府部门、社区基层组织等其他行为者的工作。
作为供给者的司法行政部门，在社区矫正政策的执行网络中居于中心位置，是“同辈中的长者”，它不仅要负责建立指导各方行为者行动的共同准则，而且要协调各方的行为，保障政策目标的实现。这种中心地位是法律赋予的，同时司法行政部门还掌握着一种重要的权力资源——行政奖惩权。
2.“生产者”——相关政府职能部门、居民自治组织、居民等
社区矫正的“生产者”包括了各种不同的组织和公民个体，根据他们各自不同的性质，社区矫正的“生产者”可以细分为以下几种类型：
执法主体——公安机关
尽管《通知》规定，社区矫正工作由司法行政部门牵头组织，但是根据《刑法》、《刑事诉讼法》和《中华人民共和国警察法》的规定，只有公安机关才有对社区矫正对象的惩戒权，是对“五种人”行刑的执法主体。这就意味着司法行
政机关在社区矫正工作中必须谋求公安机关的支持与合作，公安机关所拥有的威慑力、强制性、惩戒权等是社区矫正政策执行中必须的资源。由于公安机关过去一直是“五种人”的主管机关，并且是国家强制力的代表，因此在实践中，社区民警一般是应司法所或者社区委员会的要求，出面对某些监管难度较大的对象进行谈话和训诫，以起到威慑的作用。从过去的监管主体到现在的辅助角色，公安机关虽然仍然是执法主体，但是在社区矫正中的任务和责任都减轻了，主要承担与强制性、惩戒性相关的工作。
司法所的延伸——社区居民委员会
社区居民委员会是社区矫正政策执行网络中重要的一个节点。一般情况下，社区居民委员会负责综合治理的副主任负责社区矫正工作，并且是矫正对象帮教小组中最重要的成员。
社区居民委员会在社区矫正中更像是司法所在社区的延伸，承担着司法所职责的具体执行。虽然在法律性质上，社区居民委员会属于居民自治组织，但是其颇具行政色彩的现实使其与司法所的关系看起来更像是上下级关系，命令与服从占据了双方关系的大部分。
生活保障者和就业的桥梁——民政部门和劳动与社会保障部门
社区矫正的任务之一是帮助社区服刑人员解决各种困难和问题，使之顺利回归社会，其中最基本的问题就是生存和就业，这需要掌握着最低生活保障和就业方面政策资源的民政部门和劳动与社会保障部门的合作。一般而言，劳动与社会保障部门主要通过两种方式帮助社区矫正对象实现就业：一是通过政府购买由区
劳动技能培训基地定期为矫正对象提供劳动技能培训，二是劳动保障所应司法所的要求为社区矫正对象提供就业信息、推荐就业。此外，对于个别丧失劳动能力、家庭破裂等符合低保条件的社区矫正对象，则由司法所协调民政部门为其办理最低生活保障，以解决其生活困难。
志愿者
社区矫正志愿者包含了若干种不同的类型：一类是全区层面的志愿者，即为全区矫正对象服务的志愿者，主要是一些心理学专家和心理学专业的大学生，他们针对矫正对象开展心理健康教育，提供心理咨询服务，并进行心理和行为矫正。第二类是分布在各个社区的志愿者。在N街道，每个社区一般有5—6个社区矫正志愿者，其中最主要的是“退休”志愿者，此外也有一些热心于社区事务的社区居民。这类志愿者主要负责对矫正对象的日常监督，了解其生活和思想状况，为社区居民委员会和司法所提供信息，像“安装在矫正对象身边的一个监视器”，甚至在某些情况下矫正对象并不清楚这类志愿者的存在。第三类是矫正对象的近亲属，他们不仅为矫正对象提供生活、情感和心理上的援助，而且要向社区居民委员会和司法所定期提供矫正对象的相关信息。志愿者带入治理网络的资源主要是专业知识、信息和面对面的关爱。
司法所一般通过与志愿者签订《社区矫正志愿者帮教协议书》形成合作关系。
矫正对象所在单位
由于N街道辖区内政府机关、事业单位和驻军单位较多，因此矫正对象所在单位也成为社区矫正政策执行网络中重要的一方。“单位”不仅为社区矫正对象
提供工作的机会，而且一般在单位内成立帮教小组，负责对矫正对象的监督和思想教育，并帮助其解决各种问题和困难。一般而言，如果矫正对象被原工作单位接纳，那么其单位往往就成为对其矫正的主体，无论是司法行政部门、公安部门还是社区居民委员会的任务就大为减轻。
3.“把关者”——法院
根据现行的社区矫正政策，法院的职能主要包括：法院在判处非监禁刑和裁定减刑、假释工作时，可以征求社区矫正组织的意见；在宣判、宣告结束后，将法律文书抄送社区矫正组织；责令社区矫正对象到居住地司法所报道，接受矫正；根据司法行政部门的建议对矫正对象进行司法奖惩——减刑，撤销缓刑、假释、暂予监外执行，收监执行。
可见，社区矫正政策执行网络中，法院的职能类似于一个“把关者”，即决定哪些人能够进入社区矫正、哪些人应该重新回到监狱行刑，司法奖惩权是法院掌握的重要权力资源。社区矫正政策的执行主体——司法行政部门必须实现与法院的良好合作才能保障政策目标的实现。
根据调查，由于相关的法规是“弹性条款”，因此法院在作出判决时征求社区矫正组织意见的比率并不高，除非是青少年犯罪，从而使某些不宜于在社区服刑的人员——如无亲属、无住所——也进入了社区，社区矫正的难度很大。此外，由于手续繁琐，对矫正对象的司法奖惩也很难兑现。司法所工作人员称“工作中与法院的意见沟通不畅”。
三、治理网络扩展的方向
治理网络的扩展方向一般有三种：“（1）为向上转移至国际行动者与组织……（2）为向下转移至区域、城市与社区……（3）为向外转移至国家众多裁量下运作的机构”。①本案例中，治理网络的确向外得以扩展，如志愿者、矫正对象所在单位等都成为网络中的成员，但是仔细审视这一政策执行网络不难发现，治理网络的扩展大部分仍然是在政府内部进行的，而且不是自上而下的扩展而是横向的、向不同政府部门的扩展——非监禁行刑的执行主体由先前的公安机关扩展为众多的政府部门。而非政府的行为者仅仅起到边缘性的作用。
在社区矫正政策的执行网络中，重要的行动者是司法行政部门、公安部门、法院、民政部门、劳动与社会保障部门等国家权威机关，它们掌控着关键性的资源——国家权力、经济资源、专业知识等，通过彼此的合作主导着社区矫正政策的执行。作为居民自治组织的社区居民委员会虽然也是网络中的重要一方，但是其重要地位恰恰是通过其“行政性”获取的，在社区矫正政策的执行中，社区居民委员会更像是司法所延伸到社区的分支，而社区居民委员会的实际地位也使得这成为可能。
网络中非政府的行为者主要包括矫正对象所在单位和志愿者。矫正对象所在单位是网络中一个特殊的主体。这些单位一旦接纳矫正对象，就比较全面地承担起对其矫正的任务，成为重要的行动者。根据调查，这些单位一般是国家机关、事业单位和国有企业，而几乎没有私营部门。它们在社区矫正中的重要地位恰好说明了计划经济体制下的“单位制”仍然具有强大的力量，尽管经历了近30年的市场经济改革，“单位”仍然是城市中实现资源分配和社会整合的重要媒介。
志愿者在网络中主要起辅助性的作用。从本案例来看，志愿者主要在两个方
面起作用：一是应司法行政部门的要求，为少数矫正对象提供心理咨询和疏导，二是起到信息员的作用。前者是少数的心理学专家和大学生，后者是极少数的社区居民。
到目前为止，N市的社区矫正政策执行中还没有NGO的参与。但是在其他地区，如北京和上海，NGO是社区矫正政策执行网络中的行动者，如上海的“新航社区服务总站”、北京的“阳光社区矫正服务中心”，前者主要采用了社团独立运作的模式，后者则带有较强的行政色彩。N市司法局正在设计相关的方案，推动NGO进入到社区矫正政策的执行中。在中国背景下，政府推动NGO的行动几乎成为必然。
四、治理主体之间的沟通与合作
治理意味着多元主体之间通过合作与协商共同行动，完成公共事务的管理，并且合作主要是通过有效的制度安排、理性的沟通和对话、建立在重复互动基础上形成的相互信任而达成的。
本案例中，真正意义上的非政府主体主要是志愿者，包括全区层面的志愿者（心理学专业人士）和社区层面的志愿者（退休人员和社区积极分子）。调查发现，作为全区层面的志愿者，心理学专业人士主要是应司法行政部门的要求为矫正对象进行心理咨询和疏导，基本处于被动的地位。由于激励不足，同时缺乏制度化的合作机制，心理学专业人士在社区矫正政策执行中起到的作用远不能满足矫正对象的需求。与此相对照，社区层面的志愿者却与社区居民委员会、街道司法所建立了较好的合作关系。
国家权威机关仍然是社区矫正政策执行网络中的关键行为者，它们分别掌握着不同的资源，如强制执行权、行政奖惩权、司法奖惩权、物质资源、时空信息等，社区矫正政策目标的实现依赖于它们之间的协作。
本案例中，不同国家权威机关之间的协调主要通过直接监督机制或者说等级式协调实现。在等级式协调中，协调链条的长短——协调对象与拥有协调权的上级所跨越的层级数目——直接影响着协调的结果。除了日常的层级制以外，各级政府均建立了专门的议事协调机构——“社区矫正工作领导小组”，一般由分管的党委书记担任组长，各相关职能部门参加。目前中国城市中普遍采用的是“两级政府、三级管理”的体制，在这种体制下，区级政府以下，“条条统治”依然支配着城市行政系统的运作。这种“条块矛盾”延长了协调链。例如，司法所与民政部门和劳动与社会保障部门的协调不是通过街道办事处完成的，而是通过区政府实现。司法所与法院的协调过程更为复杂。根据规定，对社区矫正对象的司法奖惩由市中级人民法院作出，这样，“司法所——区司法局——市司法局——市政府”，漫长的协调链条使协调成本大为增加，街道社区矫正工作者认为“与法院的信息沟通不畅通，是遇到的主要问题之一”。除等级式协调外，社区矫正政策中还采用了“连接销”的协调方法，如司法行政机关与公安机关的协调，即派出所工作人员兼任街道办事处负责综合治理的副主任，这样就缩减了协调链的长度，促进了两个国家权威机关的合作。
不同国家权威机关之间沟通与协作的不顺畅是社区矫正政策执行中的主要问题之一。例如下落不明的矫正对象不能得到及时查找、生活困难的矫正对象无法取得最低生活保障、矫正期间的表现好坏无关紧要——只要不重新犯罪等等，社区矫正工作人员认为“社区矫正工作的关键就是取得其他部门的支持和配合”。解决问题的思路有两种：一种是完善协调机制，如通过体制调整缩短协调链，这
意味着对基层政府体制进行重大的改革。再如细化工作规则和程序，这意味着细密、琐碎的规章制度；另一种是重构社区矫正政策执行的架构，例如成立社区矫正局和专门的假释委员会[6]，以改变目前行政执法权、行政奖惩权、司法奖惩权严重分离的状态，改变司法行政部门有责无权、公安部门有权无责的状况。
五、政策执行主体多元化与政策目标的实现
社区矫正政策的目标是：“解决监狱拥挤状况，降低监狱行刑成本并改善监狱行刑的实际效果；增进犯人与社区的联系，避免监禁执行方式对犯人心理和行为的负面影响，促进其最终回归社会……促进犯人的社会责任感和公民觉悟，并使社区服务成为犯人有意义的社会活动，为社会作出一定的补偿”。多元的政策目标需要各种不同的资源，它们掌握在不同的组织、人群中，从而使政策执行主体走向多元，形成前述以司法行政部门为中心的执行网络。
那么政策执行主体的多元化是否带来了政策目标的实现？由于社区矫正政策的运行还不满三年，因此要对社区矫正政策作出全面的评估还为时过早。但是仍然可以根据近三年的情况对社区矫正政策进行简单的执行中评估。
从官方的统计来看，实行社区矫正以后，重新犯罪率大为降低。在监禁行刑中，“中国监狱罪犯刑满释放后的重新犯罪率始终保持在8％左右”[7]。截止2006年2月底，N市共接受矫正对象2326人，重新犯罪3人，1人非正常死亡。截止到2006年8月中旬，N街道共接收社区矫正对象100人，其中已解矫47人，无一人重新犯罪。而三年来北京社区服刑人员的“重新犯罪率在0.6％以下”[8]。
从行刑成本来看，“2002年全国监狱执法经费支出144亿元，平均关押每
个罪犯年费用为9300多元”[9]。根据N街道司法所的测算，每年在每名矫正对象身上平均花费约2800元。看起来社区矫正的行刑成本只有监禁行刑的1／3
左右。但是需要注意的是，这一测算主要计算的是街道司法所为社区矫正对象的支出，既没有包括其他政府部门的支出，如民政部门的最低生活保障支出、劳动部门的就业培训支出等，也没有包括其他层级司法行政部门的社区矫正支出。社区矫正政策在多大程度上降低了行刑成本还需要进一步的较为全面的调查。
六、结语
政策目标的多元化——它意味着政策目标的实现需要各种不同的资源——推动了多元治理主体的出现，他们掌握着不同的资源，以司法行政部门为中心形成了网络化的结构，并且在政策执行网络中扮演着不同的角色。但是治理网络向外（非政府的部门）扩展的范围是极其有限的，而更多的是在政府内部横向的扩展。治理网络中占据主导地位的仍然是诸国家权威机关，他们掌控着关键性的资源。真正意义上的非政府主体——志愿者仅仅起着辅助性作用，并且由于缺乏合作机制，作为专业知识和技能拥有者的志愿者在社区矫正政策中无法发挥应有的作用。国家权威机关之间的合作是政策执行的关键变量。目前，国家权威机关之间主要采用等级式协调方法，而这种合作方式恰恰是治理所批判的，治理所主张的基于理性沟通和对话、基于信任基础上的合作平台和机制还没有建立。
从理论上来说，社区矫正的顺利实施需要具有公共精神的公民和比较成熟的社区，NGO、私营部门、普通公民的积极参与是社区矫正的应有之义。治理既意味着治理网络向上、向下、向外的扩展，更需要建立在平等、沟通理性和信任基础上的合作。因此，无论是社区矫正，还是从统治走向治理，中国都刚刚开始。
注释：
①黄荣护，吴永达.从协力治理观点论台湾刑事义务劳务制度的建构与发展，“两岸四地公共政策与管理学术研讨会”会议论文。
【参考文献】
[1] 孔繁斌．治理与善治制度移植：中国选择的逻辑[J].马克思主义与现实，2003(3).
[2] 沈荣华，周义程．善治理论与我国政府改革的有限性导向[J].理论探讨，2003(5).
[3] 何增科．治理、善治与中国政治发展[J].中共福建省委党校学报，2002(3).
[4] 冯玲，王名．治理理论与中国城市社区建设[J].理论与改革，2003(3).
[5] 张大维，陈伟东．分权改革与城市地方治理单元的多元化[J].湖北社会科学，2006(2).
[6] 司法部社区矫正制度研究课题组．改革和完善我国社区矫正制度之研究（下）[J].中国司法，2003(6).
[7] 重新犯罪率保持在8％低水平[N].北京日报，2004－10－25.
[8] 北京社区矫正试点运行良好[N].法制日报，2006－09－09.
[9] 王琼等．行刑社会化（社区矫正）问题之探讨[J].中国司法，2004(5).
[10] 赵成根．新公共管理视角的政府管制模式转型分析[J].学海，
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