浅谈我国公务员权利的司法救济
摘要
我国现行的公务员权利救济制度基本排除了司法救济，这种做法既不利于保障公务员的基本权利，也不符合司法最终救济原则。针对这一问题，本文首先介绍了我国现行的公务员权利救济制度及产生的原因，其次分析公务员权利保障引入司法救济的必要性和可能性，最后提出了构建具有中国特色的公务员权利司法救济制度。
关键词:公务员；权利；内部行政行为；司法救济
一、我国现行公务员权利救济制度的现状
公务员因其职务而以特定身份承担政府职能并履行各种义务,应当有基本的身份和职务保障,享有其基本权利,以确保有效执行公务。要使其基本权利获得有效的实现,离不开完善、有效的权利救济制度。在我国，公务员的救济制度主要是申诉控告制度，具体体现在《公务员法》第十五章，此外，《公务员法》十六章第100条对聘任制公务员与所在机关发生的争议解决方法做出了规定。
但我国《行政诉讼法》第十二条规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：......（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。这里的“等”字意味着不穷尽列举，从《行政诉讼法》的立法精神来看，这里排除的应该是所有行政机关的内部人事管理行为，包括工资的升降、福利待遇、住房分配等。为了正确理解上述规定，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第4条指出，行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。根据上述实证法的规定，除了聘任制公务员依据聘任合同享有部分司法救济权利外，行政机关对其他公务员所做的内部管理行为是被排除在行政诉讼范围之外，公务员的权利得不到司法救济。
而当初之所以排除公务员权利的司法救济，笔者认为既有理论上的原因，也有基于实践的考量。
理论上受源于德国的特别权力关系理论的影响。这一理论的主要内容是从立法与行政对立与抗争的源头出发,肯定了公务员与其所服务的主体(君主亦或国家)之间的关系属于国家内部关系,是行政保留的范畴而排除立法干预,从而以行政的命令、服从关系排除了法律的权利、义务关系。①虽然在我国的行政法学理论中,并没有明确提出特别权力关系理论,但所用“内部行政行为”明显有特别权力关系理论之烙印。所谓内部行政行为是指行政主体基于行政隶属关系针对内部相对人而实施的行政行为。之前理论界认为这种内部行政行为涉及行政政策、行政内部纪律和内部制度问题，不便于法院处理，行政机关自行处理这类争议有利于保证行政管理的效率。此外，内部人事管理行为对政府机关外部的公民、法人或其组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设问题。人民法院不宜对行政机关的组织建设事务通过审判程序加以干预。
实践中的原因在于当时我国的行政诉讼刚刚起步，经验不足，行政诉讼解决行政纠纷的重点应放在属于外部行政法律关系的争议上。此外，行政机关内部的奖惩、任免数量多，涉及面广而且我国有关公务员管理的一系列制度目前还不健全，法院审查有一定困难。
二、我国建立公务员权利司法救济制度的必要性
（一）现行的申诉控告制度不能对公务员的权利进行有效救济
当公务员的职务保障权受到侵害时,包括原行政机关或上一级行政机关或监察机关的复核或受理申诉、控告在内的行政救济,虽不失为对其所受侵害进行救济的途径和手段,但毕竟存在着自身所难以克服的内在局限性: 首先，原行政机关正是做出对公务员不利处分决定的行为者,由其对权益受损的公务员实施救济,这样难以摆脱“自己做自己法官”的困境,公正性难以得到保障。其次，上级行政机关或监察机关客观上与原行政机关有着千丝万缕的联系,更何况人情、金钱等关系渗入,会形成一种无形的干扰力量。再次，行政救济由于在行政系统内部进行，其运作离不开行政首长或其他集团强有力的影响,容易使公务员的申诉控告流于形式,严重影响救济的有效实现。最后，现有的行政救济手段,透明度、公开性不够,而且很难做到对所诉行政行为的彻底审查,救济力度有限。
（二）司法救济具有有效保障公务员权利的优越性
司法救济相对于行政救济具有如下优越性：1、司法机关以其地位的独立和超然,有利于避免裁决者的个人偏见和排除法外因素的干扰,从而做出公正的判决; 2、司法机关能提供比行政机关更为公开透明也更合理的裁决程序,增加公务员对裁决公正性的信任程度; 3、司法具有一系列严谨、合理、专门化的运作过程和设计,并且以国家强制力保证其判决的效力和权威,可以为权利救济提供坚实的制度保证; 4、司法救济直接表现为权力对权力的制衡,使其成为监督行政权的非法专横的首选。此外，正如政治家韦伯斯特所言:“人类社会最好的结局就是司法审判。”②
（三）国外已将不少所谓”内部行政行为”纳入到司法审查范围内正如前文所说，我国理论界受“特别权力关系理论”的影响，认为内部行政行为不可诉。其实内部行政行为并非严格意义上的法律概念，而是一个学理概念。既然是学理概念，其内涵和外延就很难明确和统一。在实践中，很多情况下，行
①林雅：《行政法上特别权力关系理论之历史沿革》，载《河南师范大学学报》，2005年，第74期。
② [美]庞德：《普通法的精神》，唐前宏译，法律出版社2000.年版，第76页。
政机关的内部行政行为和外部行政行为是很难区分的，甚至可以说并不存在严格的区分界限，所以，排除对所谓内部行为的审查是不现实的。另外，内部行政行为涉及到行政机关和公务员权利义务的改变，而这种改变是依据法律、法规等规范性文件的规定进行的，必然涉及到法律问题，既然是法律问题，当然应当受到法院的司法审查。因此，那种认为内部行政行为不可诉的理论不具有正当性。
其实，从国外来看，很多国家并不区分内部行为和外部行为，也不以此确定法院审查的范围。多数国家根据行政行为是否涉及政治决策或高度人性化判断及政策性等标准，将行政机关的行为划分为两类：一类是可以由法院审查的行为。包括所有影响相对人合法权益的行政行为，即使是技术性很强的专业问题，也有可能被纳入行政诉讼的范围。另一类是不可代替的行为。一般包括：（1）预测性决定，如环保局对环境的预测。(2)计划性决定。（3）政策性政治决定，如涉及国防、外交的决定。（4）高度人性化判断的事项，如考试成绩的评定等。而像行政机关对其工作人员的奖惩、任免决定属于对相对人权利义务产生明显影响的行为，理应由法院审查。既然，世界上不少国家已经对不少的所谓“内部行政行为”进行司法审查，并有了不少成熟的经验。我国也应跟上世界行政法发展潮流，将部分内部行政行为纳入到司法审查中，这也符合宪法所规定的“尊重和保障人权”的精神。
三、我国建立公务员权利司法救济制度的可行性
我国建立公务员权利司法救济制度,不仅具有必要性,而且也具有充分的可行性。
（一）公务员维权意识日益增强
随着公民权利意识和法治意识的日益增强,司法是寻求社会公正的最后屏障这一观念越来越深入人心。随着公务员制度的不断完善,我国公务员队伍的整体素质也在不断地提高。每年都有相当数量的具有高等学历的毕业生加入公务员队伍。这些拥有高学历的年轻人,往往更加重视通过法律维护自己的正当权益。因此，公务员对通过司法救济途径保护自身权利的渴望越来越强烈。中组部2002年重点调研课题实行公务员制度的主要经验、存在问题及对策研究提供的问卷调查显示,对当公务员与管理机关之间发生人事争议,并对申诉、控告及人事仲裁结果不满意时,你是否赞成建立人事诉讼制度,允许公务员向人民法院起诉这个问题,区县组织人事部门赞成的达87%,公务员赞成的达86%。①
（二）司法救济体系日益完善
当前,我国的司法机关已经积累了相当丰富的行政审判经验,行政审判的数量和质量有了很大的提高。2011年全国各级法院共审结一审行政案件13.6万件，同比上升5.1%，与1990年1.3万件相比增长了近10倍。②与20多年前相比,行政诉讼的阻力小多了,行政诉讼这一司法救济体系正在逐步地走向成熟。近年来,司法机关工作人员的数量不断增加,在一定程度上缓解了行政审判人手不足的问题。在数量增加的同时，从2002年起,我国实行的国家统一司法考试制度也提高了法官的质量。总之，相关司法体制的完善以及法官队伍素质的提高,为我国确立公务员权利司法救济制度奠定了坚实基础。
①中共中央组织部研究室(政策法规局).组织工作研究文选(2002年) .北京:党建读物出版社,2003年。
②王胜俊：《2012年最高人民法院工作报告》，新华网，
https://www.doczj.com/doc/409189693.html,/test/2012-03/19/content_2094709.htm，访问日期，2012年11月27日。
四、建构我国公务员权利司法救济制度的设想
综上所述,我国建立公务员权利司法救济制度的条件已经成熟，那么现在应当加快通过完善相关立法、明确有关程序、配套各项制度,使我国公务员权利的司法救济制度得以确立并实现其有效保障公务员合法权利的作用。
（一）立法构建
要确立公务员权利的司法救济制度,就必须从立法建构上入手,通过修改现有法律、法规、司法解释和行政规章,实现对公务员权利的司法救济。
首先，应当废止最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第4条。《行政诉讼法》第12条第3款将行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定列入人民法院不受理范围。这一规定本身就不尽妥当,然而该解释却进一步将其规定为行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务
的决定。这一解释排除了公务员对行政机关的行政处理决定及其他影响其权益的决定寻求司法救济途径的可能,因此,有必要尽快废止之。而且,从立法角度来讲,
废止这一解释,无论是程序限制、还是时间因素,阻力都相对较小,容易实现。
其次，应当及时修改《行政诉讼法》第12条第3款。这一条款,使得公务员无法向法院提起有关行政机关侵害其职务保障权的诉讼。当然修改这一条款，并非将行政机关作出的涉及公务员权利义务的所有行政行为都纳入司法审查。笔者认为，行政机关对公务员作出的具体行政行为是否具有可诉性，应视该行政行为的内容而定。凡是涉及公务员的身份改变或对公务员有重大影响，如对公务员的降职、开除、辞退或工资报酬或退休金的发放等行政行为，应属司法审查的范围。而那些并未对公务员的身份改变或公务员有重大影响的，如警告/记过或者涉及行政机关高度人性化判断的行政行为，如考核成绩、培训机会等，则不宜由法院审查。
最后，在《行政诉讼法》修改后，《公务员法》相关条文也应随之作出修改。另外，国务院制定配套的行政法规法规,或由人社部颁布行政规章,明确规定公务员享有就其基本权利而寻求司法救济的权利,并规定具体程序事项。
（二）基本原则
我国确立公务员权利的司法救济制度,司法权通过对个案的审理,介入行政权的过程,是为了保证行政机关职能的有效发挥,维护公务员的合法权益，而不是对行政权的无端干涉。同时，司法是维护社会公平的最后一道防线，司法救济也需要其他制度的配合才能发挥其最大的功能。因此，我国确立公务员权利的司法救济制度,应当遵循如下2个基本原则:
1穷尽行政救济原则
在公务员权利救济中，现有的申诉控告受理机关具有管理经验和专门知识，它所采用的行政程序及时、便利，使行政争议能够得到迅速处理，是合法权利受到侵害时能够得到及时救济。所以，当发生行政争议后，当事人应当先穷尽行政系统内部的救济途径，而不宜直接诉至法院。这体现了司法对行政机关的尊重，也是节约有限司法资源的需要。
2合法性审查为主，附带合理性审查原则
法院在审查影响公务员权利的行政行为时,审查的内容应主要是其合法性,而不是具体事实的认定。这一原则要求人民法院在进行审理时,主要审查行政行为是否合法,而对其合理或适当与否,原则上不予审查，但明显违反比例原则，显失公正的行为除外。具体的审查标准应集中于:主要证据是否不足、适用法律和法规是否错误、是否违反法定程序、是否超越职权或滥用职权、是否不履行或拖延
履行法定职责等。
总之,“有权利必有救济”，无论从法治发展进程去看,还是从公务员人事管理趋势而言,亦或从权利保障与权力控制的平衡角度来讲,公务员权利的司法救济都是不可或缺的。我国应早日构建起有中国特色的公务员司法救济制度。
主要参考文献
[1]姜明安等.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社，2007.
[2]马怀德等.行政诉讼法原理[M].北京：法律出版社，2009.