2009.Ⅰ
政治学研究
行政问责制是对政府或政府官员的违法或不当行为及其后果追究责任的制度，具体来说，就是指对现任各级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。行政问责制是现代社会对政府的基本要求，也是政府自身建设的迫切需要，政府不仅要建设成一个有限政府、高效政府、服务政府，还应该成为一个责任政府，政府强化和明确责任，改善政府管理，建设责任政府，是当今政府建设的一项重大课题。
一、行政问责制在中国艰难起步
中国由于长达几千年的封建专制统治，“官本位”的思想根深蒂固，人生最大的理想就是做官做大官，做官的动机就是为了光宗耀祖，享受丰厚的俸禄，唯有对上负责、对皇上负责观念和责任，根本就没有对百姓对社会的责任。在“官本位”体制下，人一旦为官，就拥有相应的权力，享受相应的待遇，并受用终身，哪会想到要被询问、质询、弹劾，哪会考虑就一点事情就公开道歉、引咎辞职，在长期的“官本位”思想的浸润下，滋生了官僚主义的行政方式和行政作风。邓小平曾经深刻地指出：“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等。”［1］（P327）所以我们以前经常看到，尽管有的部门或人员对于某起事件、事故负有不可推卸的责任，但要认真追究他们的责任并做出相应的处理，往往会面临各种各样的阻力，有时简直比登天还难。
进入20世纪80年代，在全球公共行政改革的浪潮下，强化政府官员的责任，建设责任政府，已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。联合国在其千年宣言中明确提出了提高政府和官员的公共行政能力和责任以适应时代发展的要求：公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求。依照现代政治责任理念建立行政问责制度，将对传统的“官本位”观念和体制造成空前巨大的冲击。在行政问责的现实压力之下，“太平官”、“逍遥官”们“一杯茶，一支烟，一张
报纸看半天”的历史将终结。政府官员必须树立高度的荣誉感和责任感，提高公共管理和服务的水平，真正履行“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的诺言。
我国行政问责制是在2003年抗非典中逐步推开的。面对严重的非典疫情，中央政府对隐瞒疫情和防治不力的原卫生部长张文康、原北京市长孟学农撤职处分，其他地方政府也在短时间内就同一问题连续地、大范围地追究、查处渎职官员，这是新中国历史上第一次在突发灾害事件中大范围地查处领导行政责任，从此，行政问责也在中国大地上有组织、有计划地逐渐推开。
二、地方政府推进行政问责的制度建设
非典危机过后，中国从中央到地方开始加快推进问责的制度化。2003年8月15日，长沙市人民政府实施行政问责制，并颁布了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，这是我国第一个行政问责制办法，该《办法》共11条，问责对象主要是现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位和各区、县（市）政府行政主要负责人，对规定8种情形应追究行政责任，包括虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良影响或工作损失的；治政不严，对上隐瞒问题，对下包庇、袒护、纵容的；指使、暗示下属部门或人员滥用职权、徇私舞弊的；在抗御各种自然灾害、处理重特大事故以及在防治疫情中未按有关规定和上级要求及时、有效地处理，造成严重后果或损失的，等等。行政问责的方式有：责令作出书面检查；取消当年评优评先资格；通报批评；诫勉；责令辞职；给予行政处分；法律法规规定的其他方式。
重庆市2004年7月1日实施《政府部门行政首长问责暂行办法》。是我国首个省级行政首长问责办法。《办法》规定的问责对象包括重庆市政府各部门的行政首长，以及参照执行的部门副职、派出和直属机构的行政首长。它通过对效能低下、执行不力、瞒报或虚报重大突发事件、盲目决策和在商务活动中不讲诚信等18种问责情形，对政府行政部门首长分别追究其不履行或不正确履行法定职责的7种责任，小至诫勉、批评，大至停职反省、劝其辞职。
海南省为了督促行政机关首长依法正确履行职责，防止和减少行政错误，提高行政效率，全面推进依法行政和建设法治政府，于2005年1月19日开始在全省全面推行行政首长问责制。19日在第四届海南省人民政府第三次全体会议上通过的《海南省行政首长问责暂行规定》明确规定，海南省行
［作者简介］余玖玖（1962-），男，浙江上虞人，上海大学国际工商与管理学院副教授，博士，研究方向为行政管理、政府经济学。
我国行政问责制度的建设与发展
余玖玖
（上海大学
国际工商与管理学院，上海
200444）
22
政首长问责的主体为省人民政府，问责的对象为省政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长（包括主持工作的副职）。同时规定，市、县、自治县人民政府可以参照《暂行规定》，对本级人民政府部门的行政首长和乡长、镇长或者街道办事处主任进行问责。实行省以下垂直领导体制的省人民政府部门可以参照本规定，对本系统所属行政机关的行政首长进行问责。海南省行政首长问责的原则为，行政首长问责实行权责统一、有错必究、过错和责任相适应、教育和惩诫相结合。问责范围包括决策失误问责、违法行政问责、执行不力和效能低下问责、疏于管理和处置不当问责等。在问责方式方面，海南省根据行政问责的内部监督性质和行政首长所负责任的情况，规定了诫勉谈话、通报批评、责令作出检查、责令公开道歉、责令辞职、建议免职等六种问责方式。
2005年2月，《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》出台，将“效能革命”制度化。另外，河北、广西、甘肃和深圳等都相继出台了行政问责的有关规定，并在一定范围内掀起了行政问责风暴，推进了我国行政问责制度建设。
三、中央推进行政问责的制度化和法制化
2004年2月，《中国共产党党内监督条例（试行）》公布，这个全面、系统推行自我约束与促进自我发展的党内制度规范，明确写入了“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等内容。2004年4月中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》，对官员因涉及“工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响、对重大事故负有重要领导责任”等应引咎辞职的相关情况进行了明确的规定，将引咎辞职明确引入问责制度。
温家宝总理在2004年《政府工作报告》中也强调指出，实行执法责任制和执法过错追究制，完善并严格执行行政赔偿制度，做到“有权必有责、用权受监督，侵权要赔偿”，这为中国政治体制改革和政府自身的建设创造了条件，同时也为行政问责制的实施指明了方向。2004年4月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，行政机关要实现权力和责任的统一，权责统一是依法行政的基本原则。在推进依法行政，建设社会主义法治政府的进程中，其中重要内容就是推行行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。
2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》，首次以法律形式把“引咎辞职”引入公务员管理制度，将责任追究制度上升为公务员管理的一项基本法律制度。进一步将行政问责法制化和规范化，从最高效力的法律层面确认了当前实施的行政问责制的合法性，为我国责任政府的建设提供了法制保障。
2007年10月21日，中共中央纪律检查委员会向中共十七大所做的工作报告指出，要加快行政管理体制改革，进一步减少和规范行政审批，实行重大项目审批会审制度，全面推行以行政首长为重点对象的行政问责制。中国共产党第十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确提出：“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力”。
总之，《国家公务员法》及1997年通过的《中华人民共和国行政监察法》、2004年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等，都成为行政问责的主要依据。这标志着官员问责制正向制度化、法制化方向深入发展。
四、强化和完善我国的行政问责制的实践意义
行政问责制有助于提高我国公务员队伍的整体素质。在构建社会主义和谐社会的新时期，更需要公务员转变观念，提高素质。但素质的提高仅仅靠理想教育和道德的约束是不够的，需要有强有力的纪律、制度、法规的约束。行政问责的制度设计和安排，就是为了纯洁和优化我国的公务员队伍，提高公务员的素质。实施行政问责制，可以实现从“权力主体”到“责任主体”的转变，以制度管人代替以人管人，有序监督代替无序监督。实施行政问责制，有利于整肃吏治，有利于公务员的选拔、使用制度化，有利于公务员的日常管理，优化公务员队伍。行政问责制能对那些失职或渎职的官员、违纪违法、滥用权力、以权谋私的公务员、对无所事事、大错误不犯、小错误不断的公务员起到很好的约束作用，从制度上遏制和减少责问对象的产生，从而有利于提高公务员的整体素质，造就高素质的行政人才。
行政问责制有助于推动我国责任政府建设的步伐。行政问责制的核心是权责一致的责任行政制度与理念，它既是一种行政制度，又体现为一种行政理念。“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。权力、责任与监督三者的结合，共同构成现代社会责任政府的必要条件。现代社会，加重政府责任，树立“责任政府”的理念和形象已成为一种大趋势。因此，要求行政人员对国家利益、集体利益和人民群众利益始终保持高度负责的自觉性，要为人民负责、要为社会负责、并要为历史负责，要经得起历史的检验。行政问责制的强化和完善，将会在我国的行政实践中大大增强行政责任性理念，有力地推动我国责任政府建设的步伐。
行政问责制有助于提高我国政府的行政效率。在我国行政效率不高的表现是多方面的，其中，行政不作为或无作为、乱作为的现象是最常见的一种，行政不作为是行政机关负有应当作为的义务但在程序上却没有作为，是背弃行政职能的作为。是行政权力与行政责任严重脱节的表现，是一种“懒政”。如政府渎职、失职和推诿拖延等行政不作为现象，如我国不少地方环境污染、生态恶化，劣质药品、有毒食品泛滥且长期得不到制止，使公民、法人和其他组织的合法权益得不到保障。行政乱作为，主要指的是某些政府官员在行政过程中构成的行政违法、行政失当、行政损害现象。曾经披露的安徽省阜阳市劣质奶粉事件、农民佘祥林“杀妻案”蒙冤服刑事件，均是行政乱作为的具体表现。对不作为或乱作为的有关政府官员给予相应的问责处分，不仅仅是为了纠错而纠错，而是为了从制度上建立起问责的机制，从而对政府官员的不作为或乱作为起到一个很好的抑制作用。实施行政问责制，可以从源头上对政府官员的权力、职责进行必要的规范和约束，防止其滥用权力、误用权力的失职行为产生。行政问责制不仅对政府官员的“乱作为”要问责，而且对“不作为”或“无作为”的也同样要问责，这样，势必能够转变政府官员工作作风，提高政府的行政效率。
参考文献：
［1］邓小平.邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.
责任编辑刘绛华
23