地点融资平台转型专题2014年10月
目录
第一章地点融资平台前路迷茫..................... - 1 -
一、限额发债................................. - 1 -
二、置换存量................................. - 3 -
三、短期冲击................................. - 4 -第二章投融资平台转型的起点：战略规划设计........ - 6 -
一、前言..................................... - 6 -
二、投融资平台转型的方向..................... - 7 -
三、投融资平台转型的起点.................... - 10 -
四、小结.................................... - 12 -第三章投融资平台转型的核心：管控模式选择....... - 13 -
一、前言.................................... - 13 -
二、总部定位的三种模型...................... - 14 -
三、投融资平台集团管控模式选择.............. - 15 -
四、投融资平台集团化管控实施要点............ - 17 -第四章投融资平台转型的支撑：组织结构搭建...... - 19 -
一、集团组织结构设计误区.................... - 19 -
二、严谨规范的公司治理结构.................. - 21 -
三、专业清晰的业务职能架构.................. - 22 -
四、结语.................................... - 25 -第五章投融资平台转型的保障：治理流程优化....... - 25 -
一、前言.................................... - 25 -
二、责权体系设计............................ - 26 -
三、核心治理流程设计........................ - 28 -
四、结束语.................................. - 32 -第六章构建现代企业治理体系，打造一流城投公司——记长春润德投资集团有限公司治理转型.................... - 32 -
一、润德集团构建现代企业治理体系的缘由...... - 33 -
二、润德集团构建现代企业治理体系的核心内容.. - 34 -
三、润德集团企业治理体系运行的要紧成效...... - 37 -
四、城投公司以后治理趋势展望................ - 38 -第七章凝心聚力促转型一心一意谋进展——记镇江新区经济开发总公司转型进展之路.......................... - 39 -
一、引言.................................... - 39 -
二、转型之路................................ - 40 -
三、结束语.................................. - 41 -
第一章地点融资平台前路迷茫
素有“经济宪法”之称的预算法终于“修”成正果。
8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议闭幕。会议表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定，并重新颁布修订后的预算法。新法将于2015年1月1日起施行。而此次修法一个最大的焦点无疑是关于地点政府举债如何规定。
多位专业人士对《华夏时报》记者表示，新修订的预算法关于地点债的条款略显保守。“修法后尽管同意地点政府发债，但审批权限仍然放在国务院，而且加强了举债主体、用途、规模、方式等前置审批条件，以后真正意义的地点政府自主发债还有一个专门长的过程。”都市投融资专家丁伯康讲。
一、限额发债
预算法提上修法议程，最早能够追溯到2003年的十届人大立法规划。11年来，起草单位几经变化，草案也数易其稿，现在终于瓜熟蒂落。
原预算法共计79条，8月31日，新修订通过的预算法增加到101条，公众关怀的诸如“全口径预算”、“预算公开”、“三公经费”、地点债治理、预算审查等问题，修订后的预算法对此都有回应。
修订后的预算法如各界预期有条件地放开了地点政府发行
债券。此外，还明确了除国务院批准的政府债券，地点政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。同时规定，地点政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
9月1日，财政部部长楼继伟在《人民日报》撰文表示，为规范地点政府债务治理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了同意地点政府举借债务的规定，同时从五个方面（举债主体、用途、规模、方式以及操纵风险）作出限制性规定。
楼继伟认为，如此既坚持了从严操纵地点政府债务的原则，又适应了地点经济社会进展的需要，从法律上解决了地点政府债务如何借、如何管、如何还的问题。
中国人民银行研究局首席经济学家马骏同意《华夏时报》记者采访时表示，在地点政府债务治理方面，这次修订后的预算法是一个有里程碑意义的突破。新的预算法标志着以透明、规范的地点债逐步替代地点平台融资模式的改革差不多全面启动。
此前，业界对地点政府发债有三种预期，一种是限额治理，一种是空间治理，还有一种是完全自主发债。新预算法对举债规模的规定，相当于明确了限额治理的取向，体现了在理念上开放、行动上相对慎重的宏观审慎原则。
国务院进展研究中心宏观经济研究部巡视员魏加宁则主张
地点政府自主发债。他近日对本报记者表示，同意地点政府自主发债就会失控的担心是一厢情愿的。市场会“用脚投票”，假如某地点政府负债率差不多专门高，而且对举债多少、干什么用，
以及如何偿还等问题都讲不清晰就发债，是可不能有人买的。相反，只有同意自主发债，地点人大、金融中介机构以及宽敞投资者等监督约束机制作用才能有效发挥。“限额发债恰恰表明中央对地点债务的背书，容易引发道德风险。”
“法律同意地点政府发债，同时审批的前置条件比原预算法增加了。”丁伯康认为，此次修法在地点债方面略显保守，可能是决策层认为目前的监管机制尚不完善，地点自主权太大会增加风险。
二、置换存量
尽管地点债的发行依旧受到严格的限制，但“开前门、堵后门”的制度意义依旧为各方重视。
马骏表示，用地点债替代传统的融资平台模式，能够明显降低地点政府面临的期限错配和由此带来的流淌性和违约风险，同时将大大提升地点债务融资的透明度，便于民众、地点人大和上级政府的监督。
中国人民银行南京分行行长周学东认为，当前，我国的地点政府债务风险在于短期而非长期、在于流量而非存量。地点政府负债期限远远短于投资回收期限，负债期限均值大约为3.5年，而投资回收期限长达十多年，二者之间差距之大超出国际水平。
官方统计显示，在地点财政收入放缓、支出刚性增加的背景下，今年迎来地点债偿债压力最重的一年，地点政府负有偿还责任的已到期债务占到债务总余额21.89%，金额达23826.39亿元。
此外，据2013年全国债务审计报告，政府负有偿还责任的债务中，举债规模最大的一个主体确实是融资平台公司，共举债
4.07万亿，占比达37%。2013年国家审计署审计的融资平台公司达到7170个。有城投公司治理人士告诉记者，城投债的年利率大约7%，而通过信托方式融资的成本甚至高达11%-12%。
8月27日，楼继伟在作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》明确提道，“对高成本融资的存量债务，同意地点申请发行地点政府债券置换，降低利息负担，优化期限结构。”
置换存量高息债务，优化期限结构被看作是化解地点债风险的利器。然而与存量的地点债相比，正式的地点政府债券只占专门低比重。2014年，国务院批准的地点债券总的发行规模只有4500亿元，远远低于今年到期债务额度。
此外，新发行的地点政府债券有多少能用在置换旧债上尚存疑问。记者查阅2014年国务院批准的10省市政府债券自发自还试点的招标文件发觉，发债募集资金将要紧用于保障性安居工程、社会事业、交通基础设施、资源环境等方面，包括新建项目和在建项目的后续融资，专门少明确表示用于存量债务的还本付息。
多位专家对记者表示，用政府债券置换高利息地点债技术上并不困难，但可能短期内地点政府债券规模仍然受到严格限制，置换高息债务，化解流淌性风险需要较长期的过程。
三、短期冲击
后门立即关上，前门的口子仍然太小，短期内地点政府基础设施建设投融资会可不能受到阻碍？
“这是确信的！”丁伯康对本报记者讲，“政府性投资假如都由地点债券来解决，在现时期和以后相当长一段时刻里都远远
满足不了都市建设的需要。尤其在一些欠发达地区，地点政府财力本身又不强，今后的都市建设资金问题将更加捉襟见肘。”
“有的平台公司的老总感受到，接下来的路不明白该如何走，融资职能剥掉了，但平台公司本身的资产质量也不高，经营难以为继，如此的情况还不在少数。”丁伯康讲。
长春市一位城投公司高管对《华夏时报》记者表示，自从中央提出剥离平台公司政府融资功能，目前明显感受到全国各地的都市建设投资速度在放缓。
丁伯康认为，新预算法关于都市投融资有三个明显作用，首先是政府性平台公司市场化转型；其次是促进政府性投资项目面向社会资本开放，也确实是现在财政部力推的PPP模式；第三，将会进一步完善政府和市场的合理分工机制。
随着融资渠道收紧，政府大包大揽的城镇化模式差不多难以为继。新预算法通过以后，基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式（PPP），被地点政府以及相关业内人士寄予专门高的期望。
第二章投融资平台转型的起点：战略规划设计
一、前言
投融资平台的转型应该始于2009年下半年。2008年，肆虐全球的金融危机不经意间促进了中国投融资平台的繁荣进展，带动了基础设施投资和都市化进程，为中国内需的扩张提供了良好的动力。 2009年下半年开始，地点政府投融资平台的融资风险开始引起监管者的关注，一系列相关政策的规定使得投融资平台的融资规模受到了不同程度的约束。一冷一热，巨大的反差让投融资平台陷入冷考虑。因此，在经历了始于2009年下半年的不间断调控之后，投融资平台开始探究转型道路。不同规模、不同
背景和不同远景的投融资平台在转型这杆大标尺下开始逐渐分化。
尽管投融资平台大概适应了始终处于一种等待政策支持的
状态，但转型中的生存环境变化依旧让他们惊异。然而，转型没有退路。一路走来，投融资平台步伐尽管蹒跚但却坚决。部分投融资平台高瞻远瞩，为企业制定科学合理、有针对性的战略规划，为企业进展指引方向、为资源配置贡献策略、为转型飞跃勾勒路径。
二、投融资平台转型的方向
尽管投融资平台目前还无法做到完全撤出公益性的基础设施建设领域，但一个事实是，他们进展的脚步正在逐步远离单纯
的政府性投融资平台。一个以基础设施建设为核心，上探（金融创新）、左突（地域扩张）、右进（多元化）的进展地图正在形成。而伴随着这四者之间的纵横交错、相互作用，投融资平台正以新形象和新境地展现在人们面前。
(一)多渠道金融
投融资平台与金融从来确实是相伴相生。在转型的路上，资金的地位更是被提到前所未有的高度。在“资本为王”的时代，投融资平台和银行、金融机构的关系更显得尤为重要，一些走在前列的投融资平台相继进入金融业，一个最直接有效的方式确实是入股银行。
除了与银行联姻，金融板块正在成为一些投融资平台新的经济增长极，为其盈利能力注入新动力。部分投融资平台涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、商业银行、担保公司等多种金融业态。
(二)地域扩张
投融资平台的进展与政策的导向紧密相关。外部环境的变化，专门快阻碍了投融资平台的进展战略，伺机而动，寻求机会几乎成为所有投融资平台拓宽进展空间的路径。
在投融资平台的初步进展时期，平台的进展要紧是在本地完成。而进入转型时期之后，部分投融资平台开始实施横向扩张战略进行区域纵深进展。如通过整合城区近郊及各县的各类中小水务公司，推进城乡一体化；利用企业在基础设施建设过程中所形成的如工程治理等各种专用知识、技术，对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目治理等业务。
(三)多元化进展
目前，国内进展较为前列的投融资平台都在进行战略转型，一方面随着其所在都市的进展，接着从事基础设施建设和土地一级开发业务；另一方面无一不进行多元化进展。多元化是一种看似熟悉、走到里面去确是陌生的道路。因此，从一开始，大多数
投融资平台的转型选择依旧围绕土地开发相关产业链。然而，也有部分投融资平台凭借其独到的资源、机遇和雄厚的实力大胆进行非相关多元化的拓展，也取得了良好的效果，形成新的利润增长点，以摆脱都市建设开发类业务的局限。以非相关多元化方式拓展成功的企业，一般都具有比较专门的资源或者机遇，同时具有十分雄厚的实力。
三、投融资平台转型的起点
和往常的项目为制衡标准不同，投融资平台面对的环境变化更广泛、更复杂，要成功转型，需要建立一个更具全局性、整体性的系统机制支持，这意味着不仅需要通过战略规划明确方向、采取各种治理手段，还需要调整治理要素的组织形式，以使企业在各个层面都能够获得生存技巧和能力，从而实现企业运营治理系统的最佳整体功能。
上述转型系统机制由三个相互联系、相互支撑的子系统构成，分不是集团整体战略子系统、总部治理子系统、各子单元业务战略子系统。某个子系统的动态平衡运转不能保证系统整体的动态平衡。因此，在转型过程中，投融资平台大概陷入一种“混沌”的环境中。但同样也值得关注的是，在通过几年的转型预备之后，一些投融资平台对以后的系统性经营思想差不多逐渐明晰，并通过战略规划来明确以后的进展方向。
事实上，战略规划是高层治理人员为了企业的长期、持续进展，以企业的总体目标、使命、愿景为导向，在充分分析外部环境和内部条件的基础上，确定和选择有效战略并付诸实施的一个动态治理过程（见图3）。
图3 战略规划模型
(一)首先通过内外部环境分析，为公司战略选择提供依据
1.外部环境分析要紧包括宏观环境分析、产业机构及竞争分析、区域环境分析；