改革开放30年来我国地方政府绩效评估的回顾与思考
陈强
内容提要：改革开放以来，地方政府绩效评估在我国地方政府治理变革中扮演着十分活跃的角色。本文先概述理论研究及存在的主要问题，探讨西方经验对于我国的启示和借鉴。在此基础上，
阐述我国现阶段地方政府绩效评估的目的和意义，讨论评估主体多元化和公众参与，价值标准和指
标体系设计问题，及数量工具的应用。最后，简要分析我国地方政府绩效评估实践及其不足之处。
关键词：地方政府绩效评估理论发展经验借鉴方法与工具实践探索
改革开放之初，我国政府在进行体制改革探索的同时，开始尝试机制和手段创新。首先是推行干部考核制度。而后将目标管理、岗位责任制等企业管理方法引入政府治理领域，开我国地方政府绩效评估之先河。改革开放30年来，我国地方政府绩效评估的理论发展和实践探索不断前行，并逐步走向深入。全面检视国内地方政府绩效评估的理论发展和实践探索历程，梳理出主要的进展线索，进而给出客观评述，笔者感到难度很大。因此，本文仅仅就笔者关注的一些问题进行初步的探讨和分析，其中的片面性和局限性在所难免。
一、理论研究概况及主要问题
国内学者对于地方政府绩效评估的研究始于1990年代，早期的研究较多关注西方国家政府绩效评估的理论与方法，主要围绕着概念、价值取向、功能、指标体系（评价指标的设计、甄别、筛选、权值处理）、评估方法以及工作程序等展开。2003年，有学者指出当时国内有关政府绩效评估的研究成果甚少，研究力量以高校教师为主，对公共管理实践的影响十分有限。但仅仅过了几年，政府绩效评估研究迅速成为国内公共管理研究的热点，研究成果大量出现，主要集中在对国外政府绩效评估研究成果和实践经验的介绍和借鉴、对政府绩效评估主体体系和价值取向的研究、对指标体系与评估方法的研究、对评估流程和实施方案的研究、对体系构建与政府绩效提升对策的研究等方面。在较短时间内，我国学术界对于政府绩效评估的研究已经从国外经验介绍走向以实践为导向的理论研究，从浅表的概念和理念探讨走向较深层次的针对机制、方法及技术的研究。
近年来，学术界和地方政府在建立具有中国特色的地方政府绩效评估体系方面取得一定进展的同时，也出现了一些突出的问题。蔡立辉指出绩效评估方法的引入表现出急功近利和表
作者简介：陈强，博士，同济大学服务科学与工程研究所副所长，博士生导师、教授。
本文系国家社会科学基金项目“城市发展质量评价研究”（项目编号：08CSH032）的阶段性研究成果之一。
象化的缺陷（蔡立辉，2007）。在理论研究方面，主要是对于西方经验的介绍甚至照搬，缺乏对政府绩效评估原创性理论的研究，缺乏对本土化问题的探究。对政府绩效评估的理念、内涵、价值、评估过程的各个环节和实施环境缺乏系统的把握，缺乏应用性和可操作性。笔者认为，地方政府绩效评估是随着我国政府治理改革的深入而出现的新生事物，在较短的发展过程中出现问题有其合理性和必然性。关键是如何正确面对这些发展中出现的问题，分析问题背后所隐藏的成因，不断进行理论和方法创新，并通过实践改进和完善。
从地方政府治理的角度来看，政府绩效评估的主要目的之一在于通过理念、制度及方法等多层次的创新来推动地方政府治理过程的改进。因此，其理论发展应该与地方政府治理过程紧
“责任政府”、密结合。改革开放以来，我国政府的治理理念正在发生根本性改变，“有限政府”、
“法治政府”、“效能政府”、“透明政府”以及“服务型政府”成为政府改革的主要方向，政府部门的工作重心将有较大的转变。因此，地方政府绩效评估的总体设计思路也应随之及时调整。
二、西方国家经验的启示及借鉴
政府绩效评估是西方国家在现存政治制度的基本框架内，在政府部分职能和公共服务输出市场化之后所采取的政府治理方式。近30年来，英、美等西方国家将政府绩效评估作为突破口和主要抓手，积极推动政府治理改革。其经验对于我国现阶段的政府治理改革具有一定的借鉴意义。
绩效评估模型集中体现了政府绩效评估的总体考虑和技术路径。西方国家在理论研究和实践探索中形成了多种绩效评估模型，王玉明将其归纳为基于政府运作过程、政府管理价值以及政府管理职能的三种类型（王玉明，2006）。这些模型的侧重点各不相同，分别用于不同功能目的或用途的政府及公共部门的绩效评估。为提高评估模型的普适性，一些学者和机构致力于构建适用于所有公共部门的通用评估框架，如与欧洲质量管理基金会（European Foundation for Quality Management，简称EFQM）等合作完成的通用评估框架（Common Assessment Frame-work，简称CAF）就是其中的一种。CAF的指标体系简约，围绕“过程”和“结果”两大要素，通过9项指标突出公共部门的核心使命和任务。CAF主要用于自评估，由评估对象自行选取最能反映部门绩效的观测指标。这对评估对象的自律性提出了较高要求。如果评估对象仅仅为了评估而评估，那么CAF极易沦为修饰权术的工具。
中国国家行政学院与欧洲行政学院合作，结合我国国情构建了“中国通用绩效评估框架”，并在厦门市思明区政府等单位进行试点。对于开发普适性的政府绩效评估模型，学界亦有不同看法，笔者认为，地方政府绩效评估模型的设计应遵循普遍性与特殊性相结合的原则，对于已取得成熟应用经验的评估模型，在全面分析其适用条件证明可用的前提下，可引入其模型的概念框架，然后根据评估对象的具体情况调整模型的结构变量。
近年来，学术界对于西方国家政府绩效评估的研究逐步走向深入，从做法和经验介绍到发展路径梳理，从趋势展望到对经验借鉴和方法引入的基础条件进行适应性分析（许晓平、胡月星，2007）。西方各国的政府绩效评估呈现出不同特点。这些特点与各国的政府治理结构、所处的社会经济发展阶段、历史和文化背景等密切相关，在借鉴其经验时必须全面考虑这些基础性的环境因素。
西方国家的政府绩效评估强调以公众为中心，将公众满意作为提升政府绩效的目标，提倡
评估过程中的公众广泛参与；主张强化行政部门和官员的问责制度；建立健全绩效预算和绩效审计；重视保障政府绩效评估顺利实施的立法和制度建设。这些理念和做法在一定程度上与我国政府治理的改革目标不谋而合。目前，我国地方政府绩效评估还处于探索阶段，理论研究和实践探索都有待深化。西方国家的经验可以完善和丰富我国地方政府绩效评估的方法体系；提供立法、制度建设以及行政保障等方面的借鉴；提供模型构建、指标选取、数据分析等方面的技术支持。
三、关于评估目的和意义的讨论
西方国家开展政府绩效评估大多出于提高行政效率、提升政府公共服务水平、节约行政开支、增强政府部门的责任意识及公众的凝聚力等方面的考虑。我国现阶段政府绩效评估的目的与西方国家相比，既有共同之处，也有自身的特点。党和政府将政府绩效评估提高到落实科学
“效能监发展观、构建社会主义和谐社会的高度。从相关文献中可梳理出“提高公共服务水平”、
督”、“干部实绩考核”、“行政问责”、“政府自身建设和公务员队伍建设”等关键词，折射出我国现阶段地方政府绩效评估目的的多元化特征。
学术界也有不同的看法，笔者认为，我国现阶段地方政府绩效评估宏观上意在实现政府治理的理念创新，中观上意在实现政府治理的制度创新，微观上意在实现政府治理的方法和技术创新。具体包括：（1）通过对评估目标的重新审视，进一步落实科学发展观和正确政绩观。（2）落实行政问责制度，提高政府部门和公务员的责任意识。（3）通过各类评估主体大范围和深层次的参与，增进政府与其他利益主体的互动和沟通。（4）以公众满意为目标，加快推进服务型政府建设，提高政府治理和公共服务水平。（5）通过对评估结果的判断，优化公共财政等资源配置，建立有效的行政奖惩机制。
目前，我国地方政府绩效评估在价值导向方面也存在一些值得注意的倾向。薄贵利指出，一些地方政府或将绩效评估当作新的政绩工程，而不是作为政府管理诊断的工具；或将政府绩效评估视为提高政府执行力的一种手段，而忽略了贯彻落实科学发展观，促进政府职能转变等更高层次的目标；或将政府绩效评估看作是打分排队的一种手段，而迷失了评估的最终目的（薄贵利，2007）。另外，尚虎平发现，在地方政府绩效评估的过程中，由于目标管理的痼疾，“进步学习”、“退步学习”和对绩效评估公式的博弈等原因使得地方政府绩效评估的结果和政治安全（主要指地方不服从中央的分离倾向）之间关系较为特殊，甚至出现以目前的评估指标来评估，绩效越高，越有分离倾向的趋势（尚虎平，2008）。由此看来，如果把握不当，地方政府绩效评估轻则会陷入“形式主义”的误区，重则还将危及国家的政治安全。值得庆幸的是，加强地方政府绩效评估监管已被提上中央政府的议事日程，并进入学术界的研究视野（包国宪、王浩权、石富覃，2007）。
四、评估主体多元化与公众参与
地方政府绩效评估需解决的首要问题之一是建立合适的评价机制，对政府绩效进行客观的价值判断。评估主体多元化有助于提高评估结果的真实性、公正性和可靠性，是解决这一问题的主要途径。
1．关于各类主体参与评估的研究
从评估主体的角度来看，我国的地方政府绩效评估可分为政府内部评估、人大对政府的评估、公众对政府的评估以及第三方对政府的评估四种类型，由多元主体实施评估的实践还不多见。然而，政府治理涉及社会生活的方方面面，利益相关者的构成非常复杂，在确立评估价值取向时应充分考虑如何整合这些分散的利益主张，以符合绝大多部分评估主体的意愿。
评估主体多元化并不意味着面面俱到。一方面，考虑到评估成本和工作量等因素，样本不可能设计得过大，这就必须考虑如何分配各类评估主体的样本数量；另一方面，评估主体由于立场、背景、专业知识各异，对于同一个评估对象或项目可能给出不同的判断。因此，确定不同评估主体的评估重点，合理配置各类评估主体所做出判断的权值，也是地方政府绩效评估中须着力解决的关键技术问题。
2．公众参与评估问题
地方政府绩效评估反映了政府治理寻求社会公平和民主价值的发展取向，是公众表达利益主张和参与地方政府治理的重要途径。作为地方政府治理最广泛的体验者和受益者，公众理应成为诸多评估主体中最重要的力量。近年来，公众参与地方政府绩效评估的进程加快。但仍有一些因素制约了公众参与的步伐。首先是观念和意识的问题。一方面，政府部门不习惯将自身暴露在公众视线中，接受评估的意愿不强；另一方面，由于历史原因，我国公众的政治参与意识不强，参与热情不高。其次，政府所具有的等级性、权威性和垄断性使得公众对于政府“望而生畏”，对政府绩效的认识模糊不清，在获取政府绩效信息方面也处于相对劣势地位。第三，政府绩效评估涉及知识领域广泛，技术性较强。公众的受教育程度和拥有的专业知识在很大程度上决定了公众做出判断的科学性和准确性。就现阶段情况而言，这也在很大程度上影响了公众参与地方政府绩效评估的效果。
五、价值取向与指标体系设计
地方政府绩效评估指标体系具有很强的行为引导功能。因此，确定评估的价值取向是构建指标体系的前提。西方国家的政府绩效评估大多以实现政府治理的“4E”为目标，即追求治理过程和结果的“经济”（economy）、“效率”（efficiency）、“效果”（effectiveness）和“公平”（equity）。同时，对于具体的政府部门而言，“4E”还有另外一层含义，即“公正”（Equity）、“卓越”（Excel-lence）、“企业家精神”（Entrepreneurship）和“专业技能”（Expertise）。
新中国成立后，在很长时间内经济建设是全国的中心任务，考察地方政府绩效的重点是经济增长状况。从“六五”计划开始，我国在制订国民经济计划的同时，引入社会指标。近年来，市民生活质量日益受到关注。一些反映民生的指标开始进入地方政府绩效评估指标体系，其中有的关注社会经济发展中涉及民生的物化成果，有的则聚焦于社会经济发展中的公众感受。我国学者设计了多种地方政府绩效评估指标体系。在指标选取和体系构建方面，既有对通用指标体系框架的研究，也有对省级政府绩效评估的研究；既有对具体行业的研究，也有对具体部门的研究。
在指标选取过程中，经常会遇到一些具体困难。首先是政府绩效目标的正确定位和清楚表述问题。政府绩效目标具有多元特征，而且其中有些难以定量描述。另外，地方政府诸多绩效目标之间存在着内在作用机制，譬如经济增长与环境保护之间就存在着制约关系。其次是绩效指
标的有效性和评估成本。有效性指的是指标在一段时间内反映政府绩效的能力；评估成本指的是采集和处理指标数据所付出的代价。成功的评估应该是有效的指标和较低的评估成本的结合。第三，指标选取的科学性。“闭门造车”式的指标选取的弊端显而易见。科学的指标选取应该建立在充分了解公众想法的基础上，依靠专业人士的知识和技能，由第三方机构主持完成。第四，“硬指标”和“软指标”的有效结合。政府绩效的一部分可以通过统计指标直观获得；另一部分来自于公众的主观判断，难以量化。如“幸福感”、“安全感”、“满意度”等。目前，在许多“硬”、“软”指标结合的政府绩效评估实践中，大多将两者简单地并列赋权，忽略了“硬指标”和“软指标”之间的内在作用机理；或仅仅将“软指标”作为“硬指标”的一个分项指标做处理。
六、绩效分析方法的运用
在政府绩效评估中，科学地建立绩效目标指标至关重要，这就需要运用适当的绩效分析方法。1990年代以来，一些在私营部门得到广泛运用并逐渐成熟的绩效分析方法被引入地方政府及公共部门的绩效分析中。
逻辑分析法（Logic Model Analysis）最初用于企业的全面质量管理评价，后用于公共部门的公共资金投入绩效评估。具体是指通过逻辑推理，寻求事物之间的内在联系，并借以找出公共资金投入与产出效果之间内在联系的绩效分析方法。其特点可归纳为：（1）采用逻辑推理方式来寻求公共支出的投入—产出内在联系。（2）将过程和结果联系起来研究，借以确定公共支出的绩效目标。（3）找出适当的指标，将绩效目标转换成可测定指标。
平衡记分卡（Balanced Scorecard，简称BSC）主要从顾客、财务、内部业务以及内部创新与学习四个角度评估和管理组织的绩效。近年来，在美国、加拿大等国的公共部门，这一方法得到广泛应用，如美国德克萨斯州运输部等。国内学者在将BSC方法应用于地方政府及公共部门绩效评估方面进行了不同角度的研究和实践探索。
标杆管理法（Benchmarking，简称BMK）在政府绩效评估中的应用范围正逐步扩大。1980年代开始，美国俄勒冈州政府运用标杆管理方法，针对社会亟待解决的问题，建立政府绩效评估体系，通过20多年的努力，提高了州政府绩效。国内学者从评价标准、评价指标、绩效审计、绩效评价总结四个方面探讨了标杆管理对于政府绩效评估系统的改进（罗良清、刘逸萱，2006）。并针对公安部门，进行了引入标杆管理方法的尝试（王庆锋，2006）。实践证明，标杆管理法在指标选取时较为灵活，集评估和比较功能于一体，有助于提高政府部门公共服务水平和组织效益。
关键绩效指标（Key Performance Indicator，简称KPI）方法是通过对组织内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是将企业战略目标分解为可操作的工作目标的工具。如今，KPI在政府绩效评估中也得到了应用（彭国甫、郑晓玲，2007）。
七、数量工具的应用
地方政府绩效评估是一个多目标、多层次、多指标的复合体系，指标选取是构建体系的重要环节，也是技术难点之一；另外，各层次上的指标相对重要性各不相同，运用传统方法（诸如经验估值法、专家评分法等）很难确定其权值，必须引入适当的数量工具。
层次分析法（The Analytic Hierarchy Process，简称AHP）将复杂问题视为一个系统，根据系统内各种因素之间的隶属关系，将复杂问题转化成若干有序层次，以层级模型直观反映因素之间的相互关系，从而使复杂问题的求解转化为若干简单子系统的求解问题。因此，在处理具有多目标、多准则、多因素、多层次的复杂问题的决策分析和综合评价方面显示出一定优势，在地方政府绩效评估中得到广泛应用。但是，AHP方法对判断矩阵进行一致性检验的要求使得主观赋权结果常受此影响。针对这一问题，张红霞运用熵技术对主观赋权结果进行修正（张红霞、沈玉志、张兆梁，2006）。另外，政府绩效评估指标体系内存在复杂的递阶层次结构，在一定程度上违背了AHP方法所要求的理想化的独立层次结构前提，可能导致权值的重复计算。为解决这一问题，刘惠萍运用网络层次分析法（The Analytic Network Process，简称ANP），以《中国政府绩效评估研究》课题组构建的评估指标体系为对象，对赋权方法实施改进（刘惠萍，2006）。
距离评价方法（Technique for Order Preference by Similarity to Solution，简称TOPSIS）被应用于服务机构绩效考核评价、卫生领域服务和监督部门绩效评价等领域。其思路是基于归一化、加权后的数据矩阵，找出有限方案中的最优方案和最劣方案，然后通过计算某一方案与最优方案和最劣方案的距离，得出该方案与最优方案的接近程度，据此评价各方案的优劣程度。TOPSIS方法操作简单，对原始数据利用充分，但涉及的指标体系和权值须事先给定。并且最优方案在一定程度上是人为构造的，对评价结论的客观性构成影响。
模糊综合评价方法（Fuzzy Comprehensive Evaluation，简称FCE）主要针对指标值不能精确确定的问题，通过确定评价项目集、评价尺度集、利用权值确定方法确定评价项目权值，而后采用问卷调查方法确定因素评价矩阵进行综合评价。运用FCE方法对政府绩效做出综合判断和评价，得出的结果较为符合人们对客观事物的认识。已有学者将FCE方法用于政府绩效评估。另外，考虑到FCE方法要求事先给定权值，一些学者尝试将AHP与FCE组合应用。FCE方法突破了传统数学方法中“惟一解”的局限，但在其函数构建、权值选取、输出评价结果过程中都包含主观因素，随意性较大，其评价结果在一定程度上依赖于专家素质。
政府绩效目标的多元性和政府工作的复杂性，使得从不同维度选取的评价指标之间不可避免地存在较高的相关性。对此可采用主成分分析法（Principal Component Analysis）或因子分析法（Factor Analysis）予以解决。前者的基本思路是从数据集标准化后的协方差矩阵中提取特征向量即主成分，利用主成分间互不相关的性质解决指标体系存在的相关性问题。该方法在保证原数据集信息最小程度损失的前提下最大程度地简化指标体系，可降低评估成本。同时，所得权值也较为客观。在政府绩效评估中得到较多应用。这两种方法同样存在不足。在最初选取政府绩效评估指标时，如果选取的指标未能很好地表征政府绩效，那么从中提取出的主成分就必然与政府绩效缺乏联系，即主成分分析无法解决指标准确性问题。另外，通过这两种方法提取出的主成分往往比较抽象，对其进行解释在很大程度上依赖于评价者基于专业知识和经验的主观理解。
随着数学分析相关研究的逐步深入，新的理论与算法层出不穷，为数量工具在政府绩效评估中的应用创造了有利条件。除了上述例举的数量工具外，还出现了数据包络分析法、灰色关联模型方法、偏最小二乘法等，这里就不再一一例举了。然而目前数量工具在政府绩效评估中的应用范围仍比较有限，应用水平也有待进一步提高。为了提升政府绩效评估的工作质量，既要对现有评价方法进行深入研究和灵活应用，也要积极探索新的思路和方法。
运用不同的数量工具对同一评估对象进行评估时，可能出现评估结果不一致甚至自相矛盾的情况。其主要原因在于，有的数量工具需要一定的应用前提条件，离开了这一前提很可能出现应用偏误。同样值得注意的是，数量工具仅仅是一种定量化的技术手段，若使用不当，很可能为权术利用和驾驭，成为更加精致的技术上的“骗局”。因此，在运用数量工具进行绩效量化时，必须坚持正确的评估导向，并与定性评估方法相结合。
八、我国地方政府绩效评估的实践探索
我国地方政府绩效评估的实践历程一般可划分为上级政府对于下级政府的考评、政府自我评估、公众参与政府绩效评估三个阶段。包国宪等则将其分为4个阶段：以提高政府机关工作效率为目的的政府绩效评估；以改善政府及行业服务质量、提高公民满意度为目的的政府绩效评估；以建设效能政府、全面提高政府管理质量和能力为目的的政府绩效评估；根据广义政府绩效概念内涵，以强化公共治理为目的的政府绩效评估（包国宪，2007）。
我国的地方政府绩效评估实践立足于解决政府治理中的实际问题，针对性较强。出现了诸如“珠海模式”、“南京模式”、“思明模式”、“青岛模式”、“甘肃模式”等各具特色的地方性探索，从侧面折射出地方政府进行治理改革的强烈愿望，这也是地方政府绩效评估得以蓬勃发展的根本动力。但是，就总体而言，我国的地方政府绩效评估实践基本上处于自发和分散的状态。笔者认为解决问题的关键并不在于评估模式和指标体系的整齐划一，而在于中央政府对于各地政府绩效评估价值取向的总体把握、评估的顶层设计、评估制度和环境建设等方面。只有解决了这些问题，我国的地方政府绩效评估才能在保证国家政治安全的前提下，在地方政府治理变革中发挥积极作用。
参考文献：
包国宪、曹西安，2007：“我国地方政府绩效评估的回顾与模式分析”，《兰州大学学报（社科版）》，2007，1：34—39。
薄贵利，2007：
“政府绩效评估必须确立正确的价值导向”，《国家行政学院学报》，2007，3：50—52。
“政府绩效评估：现状与发展前景”，《中山大学学报（社科版）》，2007，5：82—90。
蔡立辉，2007：
刘惠萍，2006：“基于网络层次分析法（ANP）的政府绩效评估研究”，《科学学与科学技术管理》，2006，6：111—115、153。
“标杆管理在地方政府绩效评估中的应用”，《统计教育》，2006，1：8—12。
罗良清、刘逸萱，2006：
彭国甫、郑晓玲，2007：“KPI及其在地方政府战略管理绩效评估中的应用”，《甘肃行政学院学报》,2007，3：30—33、67。
“我国地方政府绩效评估悖论：高绩效下的政治安全隐患”，《管理世界》，2008，4：69—79。
尚虎平，2008：
许晓平、胡月星，2007：
“西方国家政府绩效评估趋势观察”，《决策》，2007，7：30—31。
“公安质量管理的标杆机制”，《中国行政管理》，2006，9：104—108。
王庆锋，2006：
“国外政府绩效评估模型的比较与借鉴”，《四川行政学院学报》，2006，6：37—40。
王玉明，2006：
张红霞、沈玉志、张兆梁，2006：“基于模糊综合评价的地方政府绩效评估模型”，《科学技术与工程》，2006，7：854—863。
（责任编辑：郤继红）