中国农村土地制度研究及其策略
（陕西师范大学政治经济学院，陕西西安710062）
摘要：中国作为一个农业大国，农村的土地问题是一直是争论的热点和焦点。农村土地制度也在顺应历史潮流不断地发生变化。但是现行土地制度的弊端依旧存在，为了给当代土地制度提供更为合理的改革方案，本文从三个方面对当代中国的土地改革进行了分析。其中分别为土地改革的实质及其存在的问题、农村土地制度改革的思路和具体方法、现行的土地政策。关键词：农村土地制度问题改革思路方法
一、土地制度改革的实质及其存在的问题
“三农”问题尽管在现实中表现多样，但核心仍是农村土地问题。而产权问题又是农村土地制度的核心问题，农村土地产权制度是农村经济制度的基础，是土地制度的核心。可想而知农村产权问题在我国农村发展中所起的重要作用。农村产权问题就是我国土地制度的核心问题。[1]
（一）土地所有权主体不明确，农民难以真正获得土地所带来的收益。
有关法律规定，农村土地归农民集体所有，但“集体”是哪一级，法律规定得较为含糊。所有权主体虚置，土地的占有权、使用权和支配权被层层分解，国家作为超经济主体对土地享有广泛的自由裁量权，控制、处置农村土地，如国家或公共权力机关随意征用或过度使用土地，资本大力圈占土地。代表集体行使土地实际所有权的基层政府主管部门及领导也时常侵占农民的利益。农民仅凭使用权很难有话语权，土地收益几乎被各利益部门掠去，农民所获补偿甚微。
（二）农村土地流转制度不规范，流转受限，土地市场被割裂、扭曲。
国家以垄断身份处置农村土地，规定农村土地不准买卖，土地的唯一买者只有国家，农村土地市场的微观主体难以进行有效的资源配置，统一的农村土地市场无法形成。农村土地集体所有权主体不确定，其所有权被分割，为众多的行政村或村民小组所掌握，造成行政村（或村小组、社区、城乡）之间的壁垒，土地产权市场被割裂、扭曲。与实际市场行为相背离，使二元经济结构难以打破。而真正的所有权主体（农民）又缺位，被剥夺以土地要素进入市场交易的权利，不可能很好地履行土地流转和土地市场运作的权力，仅有土地使用权（以契约方式订立的土地承包权，其内容具有较大的随意性），土地的流转受到极大限制，因而造成农村土地资源浪费或低效配置。
现实中，存在的主要问题：第一，土地流转总体上规模不大，范围较小，与加速农业现代化的要求不相适应。而且在流转中，大多数是农民私下协商交易，没有规范的手续，也没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利义务关系；同时土地流转后并没有形成规模种植，仅仅农户之间短期的互助性流转，难以形成流转效应。第二，土地流转中存在许多不规范的地方。主要表现为在土地流转中，受到所有权主体集体方面的行政干预，没有尊重农民意愿，进而导致流转的收益分配很不规范。第三，土地流转的中介组织不健全，缺乏土地流转市场，信息不畅。概括起来，即：规模小、不规范、无市场。
（三）农业规模效应和可持续发展难以保证。
由于农村土地集体所有权的不确定性和农户土地使用权的频繁调整，土地租赁市场无法正常发育，种地农民的利益很难得到保证，种地能手无法扩大经营规模，即使有些地方搞了规模经营，也往往受政府部门主导或强制，这种非市场行为主导的发展模式交易成本很高，
农业效率令人质疑。又因农业资本有机构成低，农村土地增收的空间有限，农业变得无利可图，农民只好弃耕或离开农村沦为被雇用的“农民工”。随着工业化、城镇化的快速发展，“土地增值、获利减少”的效应会不断加剧，农村日渐失去内在的发展冲动。另外，使用权不稳定也影响着农业的可持续发展，尽管政府一直强调不准随意改变土地承包合同，但土地使用权“三年一小调、五年一大调”的现象十分普遍，影响了农民对农村土地长期投资的积极性，同时极大地刺激了农业生产者的短期行为，进行掠夺性经营。
（四）农民的经济预期具有不确定性。
政府承诺农村土地家庭承包经营长期不变，但土地所具有的保障功能又是不争的事实，因而均分土地（增人增地，减人减地）获取保障是农民群体的不断要求。然而农民土地使用权自身存在不可克服的矛盾，农民没有土地所有权，不可能获得土地要素收入，农民无法以土地作抵押，农村金融资本不能发挥作用，仅靠农民漫长痛苦的自身积累发展（规模）农业、调整农业结构或转为其他行业，对于目前处于窘境的一般农民群体来说很难有现实的可能性。农民心态表现为，“既想离开土地，又要守住土地，既小愿种田，又不能不种田，受这种心态支配，自然会出现一些短期行为，有的粗放耕作，只保口粮和地税，不愿在改良土壤方面下本钱。有的农民虽另有职业，但不能不留后路，准备归田还农。大批农民工进城就业，但很难落下常住户口，随时有被遣返风险。所以，农民对农村、农业发展的预期具有极大的不确定性。
（五）农户承包经营权的内涵不充分、不明确、不稳定。
改革开放以来，国家对“三农”问题十分重视由于农村土地的特殊性，其制度改革比较曲折，农村土地的承包权始终不稳定。承包权的不稳定，使农民不敢在自己承包的土地上进行长期性投资，直接影响到土壤肥力的提高，灌溉设施的改善和农民受益的提高。
家庭承包经营制被形象地称为所有权和经营权的分离，但是我们要看到目前我国农村的承包经营权的内涵是不充分的、不明确的，充其量是一种耕种权。因为“经营权从其本质上说应该属于使用权。即使是使用权，其也可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等项权利。而作为具有使用权性质的承包经营权却只有耕种权、部分的收益权以及极其少量的处分权。显然，与承包经营权的真实内涵相比，其权利所包含的内容是不充分的，其权能是残缺的。”而承包经营权内涵不充分、不明确的深层次原因在于两权分离不是真正建立在商品化、市场化基础上的平等关系，而是基于国家意志和意识形态偏好，由所有权主体凌驾于使用权主体之上而形成的行政配给关系。而且，农户承包经营权是基于承包合同而产生，是约定的权利，而不是法定的权利，这使得承包经营权不能得到有效的法律保护，因此实际中，作为使用权主体的权利不可避免地要受到侵害。
现实中，存在的主要问题：第一，由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致了集体在土地支配上的权利空间过大，土地调整具有很大的随意性。如集体随意解除土地承包和同，收回农民的土地；村集体随时调整农民的土地；政府乱征用农民的土地；村集体非法出卖村集体的土地以及化公为私的现象时有发生。第二，由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致农户对土地使用权缺乏安全感，农地耕种趋向于短期化行为。第三，由于承包经营权内涵的不充分、不明确，农民没有转让或转租的权利，土地流转极其困难，不利于土地资源的合理配置
（六）土地征用制度不公平
随着我国城镇化制度的加快，城镇数量逐渐增多，城镇规模日益扩大，国家和地方政府征用农村土地的数量也日益增多。许多城镇为筹措建设资金，大肆圈地，低价征收，高价转让，以地聚财，严重损害了农民的利益。国家给的征地补偿费到乡、镇、村之后，又层层截留，真正到农民手中的补偿费仅占补偿总额的30%左右。现行的土地征用制度，对处于弱势群体的农民极为不公平。
（七）集体的所有权是残缺的、不完整的，集体所有权“名不副实”。
在我国农村表现为“：作为土地所有者的集体对土地充其量除了拥有在农户间进行调整一类权利外，并不拥有法律赋予的所有权人的全部权利，国家凭借行政权利在很大程度上限定了集体对土地经济权利的处置。无论是上交税费还是在社区贯彻各项政策及从事必要的公共建设，村集体扮演的都是国家代理人的角色，村集体与其说是权利的享有者，还不如说是义务的承担者。”
现实中，导致的主要问题：第一，由于土地所有权主体不明确以及集体所有权的残缺，致使镇、村、村民小组都不愿履行保护和建设土地的责任。我们从上面的分析看到，在国家和集体力量处于不平等的条件下，集体承担更多的是义务，这使得集体没有激励来承担土地建设的责任；即使不得不承担土地建设的责任，在利益关系的支配下，对土地投入和建设也难以有长远投资的规划。第二，由于所有权主体不明确以及集体所有权的残缺，造成土地纠纷时有发生。由于三级集体某种程度上都是所有权的代表，必然导致为争夺所有权而发生冲突，再与农民发生关系时，问题会更加复杂，纠纷就是必然要伴随产生的。第三，由于所有权主体不明确以及集体所有权的残缺，造成农民对投入的积极性不高。“多头管理”的土地产权主体不利于农村产权的稳定，农民也就不能形成稳定、有效的预期。因此，在实际中“，农民一切投入以承包期内获取最大限度的经济利益为度”，短期行为盛行“，重当前，轻长远，重生产投入，轻基建投入，甚至出现掠夺性的经营行为，导致土地的地力下降。”（八)土地产权制度缺乏法律法规的有效保护。
目前，土地产权的法律法规仍然不尽如人意，存在许多不健全的地方，具体来说，可归结为以下三种情况：(1)有法不依，执法不严。有法不依：中央和政府制定了诸多的法律法规，但破坏土地产权的事件却屡屡发生，如私自撕毁合同、随意调整土地承包期等已是司空见惯，这说明有法不依的情况在农村已是相当严重。执法不严：违法情况的屡屡出现，同时也说明了执法机关对《土地管理法》的执行不得力。(2)无法可依。例如有关农村土地产权的买卖以及地役权的界定和实施规则，就没有相应的法律法规。(3)法律法规内容笼统，不具有可操作性。虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际的操作中具有很大的任意性。另外《，土地管理法》中所规定的农村土地集体所有权的主体也是含糊不清的，这也对实际操作带来了困难。
二、农村土地制度改革的思路和方法
(一）农村土地制度改革的思路
改革完善农村土地制度，应遵循这样的基本思路：“总体坚持、局部变革，稳妥务实、渐进有序，从容不迫、平静舒缓，细水长流、因时制宜。”这是农村农业用地制度改革完善的总体方针设想(32字方针)，具体实施方案需要精心谋划，非农业用地制度改革需另作研究。
“总体坚持、局部变革”。现行农村土地制度具有基本合理性，因而必须总体坚持。但这一制度在农户产权、家庭经营和集体产权、集体经营两方面具有双重缺陷，因而必须进行局部改革以求完善。总体坚持是既坚持维护土地的集体所有制或集体产权，大力发展集体经营和农村公共事业；又坚持维护土地的的农户产权(承包权)，坚持家庭经营在直接农业生产环节的主体地位。当前开展的承包权确权工作属于局部改革，但却是非常重要的基础性工作，其目的在于完善稳定农民的土地承包权并使之得到国家法律的切实保护，进而有效推进土地承包权流转改革、发展适度规模的家庭经营；也应当进行完善健全集体产权的局部改革，巩固土地集体所有制，以便大力开展新农村公共事业建设。
“稳妥务实、渐进有序”。农村土地制度改革关乎国之根本，高度重要又极端复杂，自
然必须慎重稳妥。务实就是注重效果，绝不搞“为改革而改革”的花架子，更不搞任何倾向的意识形态挂帅。走一步看一步的渐进式改革风险小，最有利于保障农业和农村经济的快速发展，也最有利于确保城乡社会的基本稳定。渐进式是中国改革的基本战略原则，关系国之根本的农村土地制度改革更应当渐进。恰当的顺序和步骤安排对于渐进式改革非常重要，可以避免不必要的反复和折腾，达到务实有效的目的。如确权工作就是土地承包权流转和其它土地产权交易的前提，这个顺序绝不能颠倒
“从容不迫、平静舒缓”。现行农村农用土地制度虽然存在明显缺陷，但还大体正常地发挥着前述各项基本功能，因而改革应当也可以“从容不迫”地进行，完全不必匆匆忙忙地草率从事。土地制度变革关系重大而且在政治和意识形态上十分敏感，因而应当“平静舒缓”地进行，切勿刮风搞大轰大嗡的炒作方式；学术研究尽可自由开展，实际操作和新闻宣传必须平静舒缓。
“细水长流、因时制宜”。农村土地制度改革是在工业化、城市化、农业现代化过程中进行的，变革的时代背景在不断移动变换，并且变革具有总体坚持、慎重渐进的性质，因此，应当根据现代化对土地产权不断提出的新要求而“因时制宜”地实行“细水长流”式的改革。虽然是细水长流，因时制宜的累积结果却是意义重大的。
（二）农村土地制度改革的方法
1、积极推进农村产权制度改革。一是全面推进农村资产确权登记。加快推进农村集体土地所有权、农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记颁证工作。积极推广向农民发放土地承包经营权证、宅基地使用权证、房屋所有权证、集体收益分配权证等“四证”的经验做法。二是积极推动农村集体产权股份合作制改造。因地制宜开展农村集体经济股份合作制改造试点，以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。三是健全完善农村资产评估体系。抓紧研究制定农村集体土地经营权、集体建设用地（包括宅基地）使用权、房屋所有权及林木、农作物、农业机械、生产加工设备评估办法。
2、积极推进农业经营体系创新。一是鼓励发展家庭农场。抓紧研究制定不同生产领域家庭农场的认定标准，按照自愿原则开展家庭农场登记，确认其市场主体资格。二是大力发展农民合作组织。进一步拓展合作内容，鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社。支持农民在多领域、多项目开展合作，鼓励农民以土地经营权入股、转让、托管、租赁等方式开展土地合作。三是健全完善农业社会化服务体系。采取财政扶持、税费优惠、信贷支持等措施，鼓励家庭农场、专业大户、合作社、农业公司等新型农业经营主体大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，建立和完善农业生产的产前、产中、产后等一系列服务，积极争取国家农业生产全程社会化服务试点。
3、积极推进农村创业就业机制改革。一是大力推进全民创业。认真落实农民创业扶持政策，在贷款发放、税费减免、技术服务、信息咨询等方面提供支持。改革工商登记管理制度，放宽登记限制，降低登记门槛。加大农村职业教育办学模式，大规模培养懂技术、会经营、能管理的新型职业农民。二是加快农村劳动力转移就业。大力发展县域经济，切实提高县城综合承载和吸纳带动能力，促进农民就近就地转移就业。积极扩大“阳光工程”和“农村劳动力就地就近转移培训工程”实施规模，着力打造特色培训基地，不断增强农民转移就业能力。
4、积极推进金融下乡。一是强化金融机构服务“三农”职责。稳定大中型商业银行的县域网点，扩展乡镇服务网络，根据自身业务结构和特点，建立适应“三农”需要的专门机构和独立运营机制。强化商业金融机构对“三农”服务能力，扩大县域分支机构业务授权，
不断提高存贷比和涉农贷款比例，将涉农信贷投放情况纳入信贷政策导向效果评估和综合考评体系。加大涉农信贷投放，落实金融机构涉农贷款增量奖励、农户贷款税收优惠、小额担保贷款贴息等政策，实现金融机构农村存款主要用于农业农村。二是大力发展新型农村合作金融组织。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农民合作金融。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。加强县（市、区）对新型农村合作金融组织监管，鼓励地方建立风险补偿基金，有效防范金融风险。
5积极推进城乡一体化发展体制机制创新。一是积极推进农业转移人口市民化。分类推进城乡户籍制度改革，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，剥离户籍制度的福利分配功能。二是积极推进城乡产业融合。建立城乡资本、土地等资源要素平等交换机制，保障农民公平分享土地增值收益。抓住产业转移的有利时机，研究制定财税优惠和用地倾斜政策，鼓励引导城市工商企业向农村扩散、产业链条向农村延伸，依托其技术、研发、资本等优势，集聚农村土地、人力和自然资源，实现城乡产业互动融合。三是统筹城乡社区建设。统筹城乡交通、通信、能源、水利、环保等基础设施和教育、卫生、文化、养老、殡葬等公共服务设施布局和建设，加快基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，推进城乡基本公共服务均等化。
6、明确农民与土地所有权的关系。首先是农民集体与农民个人的关系。农村集体应当是为一定物质、经济的利益而聚集形成的，集体的意志应当是其成员的共同的意愿指向，农民集体的成员应当能够享有所在集体的权益。其次是村民委员会与农村经济组织的关系。村民委员会具有管理组织的性质，具有办理本村的公共事务和公益事业的职能。集体经济组织作为农民发展生产经营的合作经济组织，是农户及其相关产业组织之间的自愿合作或者联合，不应成为带有行政化色彩的组织。最后是政府管理权和农村集体土地所有权的关系。国家土地管理机关应当侧重于土地资源的宏观调控和行政监管；而集体经济组织的土地所有权的行使则应侧重于对本集体内部土地资产的具体管理和对农户行使土地使用权的监督。
7、转变政府职能与干部政绩观，进行土地管理体制改革。约束地方政府的行为，改变农民绝对弱势地位，必须在明确农村土地产权的基础上进行土地管理体制改革，把土地资源市场化作为土地制度改革的基本方向，合理划分中央与地方政府的权力，实施中央到地方垂直管理，国家对土地履行规划、管理、调控和监督职责；转变地方政府职能，使地方政府从上地交易中退出，把精力主要放在上地规划的制定和执行上，充当纯粹的服务者、监管者和仲裁者；创新政府官员的考评机制，转变政府政绩观。只有这样，政府职能才不至于缺位、越位、错位，才能有效摆正领导干部的政绩观，维护农民的切身利益。
8、加强和完善土地立法，使法律与农村土地产权制度相协调。中国拥有最严格的立法，但土地违法却令人触目惊心。其原要在于，只有严格的土地审批法，却没有约束政府行为失范的法；只有保护公共利益如何实现的法，却没有维护农民土地权益的法；现有的土地立法足粗线条的，弹性大，没有更为细致和专门的立法，而且已有的立法存在相冲突的地方，对土地关系的处理方面主要依靠缺乏系统性、可操作性的政策来调整，而不足靠具体的法律来严格规范、界定、保护农民的土地权利。所以，一要通过立法来确定各产权主体的权利和义务关系，规范其土地使用、流转和补偿等行为，依靠法律规范、界定国家土地管理部门的权限、义务及行政行为。二要完善现有农村土地法律法规。如解决《农村土地承包法》表述过于宽泛、缺乏实施条例的问题，统一《农村土地承包法》和《土地管理法》中的相关规定，解决中国征地制度中存在的“二律背反”现象；优化土地征用的审批程序；制定土地抵押贷款的法律等。三要进行司法制度改革，为农民提供法律服务。当农民土地权益遭受侵害时，要有能为农民提供救济的制度与机制，如法院不受地方政府控制，拥有独立审判权，能相对公平地裁判农民与地方政府间的土地纠纷。
9、建立与农村土地产权制度相配套的其他制度或机制。最大限度地发挥农村土地产权
制度效益，还必须考虑其他约束条件：第一，建立社会保障制度以防止短期内出现“大土地所有制”，即所谓的“土地兼并”，或防止农民因天灾病祸出卖土地，出现“贫民窟”；第二，建立城乡一体化的户籍制度，让所谓“盲流”的农民工真正城市化并成为“稳定流”；第三，建立真正的村民自治，让农民成为发展主体，改变过去垄断农民话语权和代民作主的行为，让农民组织成为农民的代言人，以增强农民集体或农民合作组织与政府谈判的能力，使土地产权改革与国家治理、乡村民主自治糅合起来；第四，完善市场机制，确保农民能自由地在市场上支配土地，进行合法的土地交易和买卖，并适时推进土地证券化和建立土地银行的改革。
三、现行的土地政策
“十三五”时期是全面建成小康社会最后冲刺的五年，也是我市全面建设魅力XX的重要时期。在当前国内外环境发生深刻变化时期，市委农工办突出改革创新，全力组织编制好我市农村改革和新农村建设第十三个五年规划。
2015年2月1日，中共中央国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》印发，这是中央一号文件连续12年聚焦“三农”问题，显示了党中央和国务院对农村、农业和农民问题持续而高度的重视。
（一）积极推进城乡统筹发展。这是建设社会主义新农村的基本前提和基本保障。要调整国民收入分配结构，财政支出、固定资产投资和信贷投放都要切实向“三农”倾斜。扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加强农业基础，增加农村公共产品供给。建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，取消对农民进城就业的各种限制，开展农村劳动力转移就业培训，解决拖欠农民工工资、工伤事故缺乏保障等突出问题。进一步明确各级政府对农村义务教育的责任，逐步建立城乡统一的义务教育管理体制。加大国家财政对农村合作医疗体系的投入力度，在农村建立大病、重病统筹机制。建立城乡衔接、公平统一的社会福利制度，探索建立农民最低生活保障制度，建立和完善农村社会救济制度。
（二）推进现代农业建设。这是建设社会主义新农村的重要内容和物质基础。总的要求是：加快农业科技进步，加强农业设施建设，调整农业生产结构，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。要努力提高农业综合生产能力，不断优化产品结构，提高产品质量，确保农产品质量安全，形成总量平衡、品种多样、安全可靠和营养丰富的农产品生产格局。要加快发展农区和牧区畜牧业，保护和利用好渔业资源，切实加强农田水利基本建设，推广良种良法，加快发展农业机械化，加强农业标准化工作，积极发展节地、节水、节肥、节药的节约型农业。
（三）全面深化农村改革。这是建设社会主义新农村的动力支撑。要坚持稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，进一步明确土地承包经营权的法律性质，全面落实二轮土地承包政策，依法确权、确地到户，稳定土地承包关系。在此基础上，按照自愿、有偿的原则，建立土地使用权依法流转的机制。要进一步巩固和发展（四）农村税费改革成果，加快推进以乡镇机构为主的行政管理体制改革、农村义务教育体制改革和县乡财政体制改革，稳步推进乡村债务化解工作。要推进农村金融体制整体改革，深化粮食流通体制改革，加快推进土地征用制度改革，发展农村多种形式的联合与合作，提高农民进入市场的组织化程度。大力发展农村公共事业。这是搞好社会主义新农村建设的重要组成部分。要通过坚持不懈的努力，不断加大工作力度，不断增加投入，大力发展农村教育、卫生、文化等社会事业，力争经过几年的努力，明显改变农村社会发展滞后的局面。
（五）千方百计增加农民收入。这是社会主义新农村建设的基本出发点和归宿。增加农
民收入，既要从“三农”本身考虑问题、寻找出路，更要跳出“三农”，从经济社会发展的全局思考问题，研究对策。既要大力挖掘农业和农村内部的增收潜力，又要在农业和农村外部寻求增收途径。既要从当前出发采取尽快见效的具体增收措施，又要着眼于长远寻求解决农民增收问题的治本之策。
参考文献：
[1]窦祥铭.海南师范大学学报[J].社会科学版,2013(12).
[2]
改革开放以来中国农村土地制度的演变 [摘要]改革开放的三十年,也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。本文解读了家庭联产承包责任制出台的背景,全面介绍了家庭联产承包责任制的历史演进过程,旨在总结其经验，从而探出一套适合我国现阶段农村实际的土地制度。其经验主要有: 土地制度的改革,必须充分调动农民的积极性，使制度内的农民受益; 必须尊重农民的创造性选择; 必须循序渐进,建立健全多层次的农村社会保障体系，确保农村社会稳定。 [关键词]农村土地制度变迁;家庭联产承包责任制;历史经验 2008年是中国改革开放三十周年，这三十年，也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。三十年来，中国农村土地制度的成功转型---家庭联产承包责任制的实施，发挥了巨大的制度效应，它极大的解放了农村生产力，彰显了中国农民的创造力，可以说，中国农民创造了世界的奇迹：用世界上7%的土地养活了22%还多的人口。 一、家庭联产承包责任制出台的历史背景 改革开放前，我国农村实行的是人民公社的“三级所有，队为基础”的土地的集体所有制，它是伴随着上世纪50年代后期农业合作化运动和“大跃进运动”而诞生的,这种土地制度规定了我国农村土地是以生产队为基本所有单位，是以土地的集体所有为特征的，在当时生产力水平有限的国情下，这种集体所有的土地制度是中国共产党引导农民改变农业落后面貌的唯一的正确的制度选择。其在实施的20年间, 确实比那种“个体的、分散
的、落后的建立在个体私有制基础上的小农经济”有活力，为国家完成工业化原始积累,为了适应国家当时优先发展重工业战略的历史过程中做出的不可磨灭的贡献。 1978年国家初步工业化的目标已经顺利实现,工业化原始积累已经完成,人民公社制已完成了其应有的历史使命,其弊端也日益暴露。 人民公社制本质上是高度集中的“政社合一”体制，由于受到“左”的指导思想影响，强调提出合作化运动高潮的到来，强行在全国建立高级农业合作社，并建立以“一大二公”为特点的人民公社，实行统一核算、统一分配、统一安排生产、统一调配劳力，彻底废除农村土地私有制，彻底剥夺农民对土地的私有权，从而使土地乃至农民的生产资料、生活资料等都属公社共有，由公社统一经营。由于管理权限过于集中和分配上的平均主义,严重挫伤了广大农民的生产积极性,阻碍了农业生产的发展,农民生活长期得不到改善。到1978年,全国尚有2. 5亿农民的温饱问题没有解决。因而，一轮新的农村土地制度变革迫在眉睫，一种新的农村土地制度安排呼之欲出。1978年安徽凤阳县小岗村18户农民的分田单干，包产到户，揭开了中国农村改革的序幕，土地政策的变革成为农村改革乃至中国改革的突破口。[1] 二、家庭联产承包责任制的实施和演进 改革开放以来，我国土地管理制度发生了巨大的变化，且带有鲜明的渐进发展的特征，家庭联产承包责任制，作为一种新的农地制度在具体的实施过程中，经历了两大历史时期:第一轮土地承包时期（1978-1993年)，第二轮土地承包时期(1993年-至今)，具体可分为四个阶段[2]：
甘肃省土地整治项目管理制度汇编 甘肃省国土资源厅 二○一三年十月
目录 1、甘肃省土地整治项目从业单位登记备案管理暂行办法 (2) 2、甘肃省土地整治项目招标投标管理暂行办法 (6) 3、甘肃省土地整治项目监理管理暂行办法 (13) 4、甘肃省土地整治项目规划设计及预算编制管理暂行办法 (27) 5、甘肃省土地整治项目规划设计变更管理暂行办法 (27) 6、甘肃省土地整治项目竣工验收管理暂行办法 (37) 7、甘肃省土地整治项目移交与管护管理暂行办法 (49) 8、甘肃省土地整治项目档案资料管理暂行办法 (55) 9、甘肃省土地整治重大项目监督检查暂行办法 (60)
甘肃省土地整治项目从业单位登记备案 管理暂行办法 第一章总则 第一条为规范甘肃省土地整治项目从业单位管理，依据国家和省的有关规定，结合我省土地整治项目从业单位管理实际，制定本办法 第二条土地整治登记备案的从业单位包括：勘测单位，可研、规划设计与预算编制单位，招标代理单位，工程监理单位、施工单位及土地复垦方案编制单位。 第二章登记备案的条件 第三条申请从事土地整治项目的单位须是国内注册的独 立法人，并在甘肃省内设立有专门的服务机构。 第四条申请单位应提供具有履行合同、项目执行保障能力承诺书；近2年内无重大质量、安全事故，无重大经济纠纷，无商业贿赂、行政处罚等不良记录的相关资料。 第五条勘测单位申请单位应具备丙级（含丙级）以上《测绘资质证书》，测绘资质的专业范围应含有包括下列之一：大地测量、工程测量或地籍测绘。 第六条可研、设计与预算编制单位： （一）申请单位应具备国家和省有关行业主管部门颁发的以下资质之一：乙级（含乙级）以上土地规划资质；工程咨询、工
土地流转合同 甲方(出让方)(户主姓名)：乙方(受让方)： 为了规范农村土地流转，稳定农村土地承包关系，切实维护土地流转双方的合法权益，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》及其它有关法律法规的规定，经双方当事人共同协商，达成如下合同条款。 一、土地流转方式：甲方采用转包方式将其承包经营的土地、山地、鱼塘等流转给乙方经营。 二、流转土地的用途：乙方只能将流转的土地用于种植业、养殖业等符合国家法律、法规和政策允许范围内从事生产经营活动。 三、土地流转时限：从年月日至年月日止，共计年。 四、土地流转数量及费用：甲方将第六条所列土地亩、鱼塘亩、山地亩流转给乙方经营，土地流转费以现金或转账方式计算，每亩流转费大写，小写。本次流转亩，计币，五年合计流转费大写，小写。 五、付费方式及时间：土地流转费以现金或转账方式支付。土地流转费分次支付，每五年支付一次。第一次在本合同签订之日起三日内支付第一个五年流转费，以后每五年在合同对应日支付一次。 七、甲方的权利和义务 1、权利：①按合同约定收取土地流转费；②合同到期或解除后，监督乙方对需要复耕的流转土地还耕恢复，收回流转土地。 2、义务：①协助乙方按照合同约定使用流转的土地，帮助协调本村组内与其他农户之间发生的用水、用电、治安等方面的纠纷，②不得干涉乙方正常的生产经营活动，不得以任何形式使用或占用流转给乙方的土地， 八、乙方的权力和义务 1、权利：①在流转的土地上享有自主生产经营权、管理权、产品处路权和收益权；②流转土地被依法征用、占用造成经济损失的，有权获得相应的补偿。 2、义务：①在国家法律法规和政策允许范围内从事生产经营活动，依照合同规
农村土地流转存在的问题及对策 随着社会主义市场经济体制的健全和农业经济进入新的发展阶段，对农业生产要素尤其是农用土地资源实行市场配置和规模经营的要求越来越迫切。但据我们调查，当前农地资源利用存在着一些较为突出的问题： 一、承包土地少，规模生产难形成。平均分包土地的格局使农民在有限的承包土地上增加收入的难度增大，扩大规模经营又没有多余的土地，放弃承包土地又担心生活没有保障，有限的土地限制了农业生产进一步发展，造成了农业土地资源的浪费。 二、小规模生产，农民收益难增加。分散零星生产经营方式难以摆脱小农经济的桎梏，制约了农业结构的调整，影响农业产业化经营的形成和推进。 三、政策不具体，监管措施难有力。提倡土地使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，这在中央一系列农村政策中均有涉及，但比较原则。对土地流转的管理，从上到下的农业行政主管部门没有具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转不规范的一个重要原因。 四、旧习惯根深蒂固，承包土地流转困难。在外出务工、
经商的农民中，有的对土地的眷恋还很深，宁愿造成地荒也舍不得将土地流转出去，据调查，部分地方季节性的抛荒地约占耕地面积的10%。大面积抛荒影响农业经济发展，给农村经济造成一定的损失。 五、风险大，效益低，制约流转。农业是自然和市场双重影响的弱势产业，比较效益低，特别是前几年，农产品卖难，造成流转也难，加之加入WTO后对农业的影响更大，农业增产难增收，如城北镇的马林村XX年大面积种植西瓜，由于品种单一，当年气候不好，出产时，市场行情看跌，造成大量烂瓜，农民损失严重。 六、操作不规范。主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其内容不完整，在某些方面不具有法律效力。有的未经村社集体经济组织审查同意；二是土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”；三是有的合同未经县乡合同管理机构审查、签证或公证机关公证。目前，还没有一个乡有比较完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案缺乏。 七、开发业主引进难。由于农业收益比较低，高收益项目农业难以选择，农业开发又面临市场和自然双重风险。因
海南经济特区土地管理条例 （1994年6月24日海南省第一届人民代表大会常务委员会第九次会议通过1999年9月24日海南省第二届人民代表大会常务委员会第九次会议修订根据2006年3月30日海南省第三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议《关于修改<海南经济特区土地管理条例>的决定》第一次修正根据2008年7月31日海南省第四届人民代表大会常务委员会第四次会议《关于修改<海南经济特区土地管理条例>的决定》第二次修正根据2009年5月27日海南省第四届人民代表大会常务委员会第九次会议《海南经济特区土地管理条例修正案》第三次修正根据2014年9月26日海南省第五届人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改<海南经济特区土地管理条例>的决定》第四次修 正根据2018年4月3日海南省第六届人民代表大会常务委员会第三次会议《关于修改<海南经济特区土地管理条例>的决定》第五次修正） 第一章总则 第一条为加强土地管理，保护土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，改善生态环境，促进社会经济的可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，结合海南经济特区实际，制定本条例。
第二条国有土地使用权可以依法出让、划拨、租赁、转让、承包、抵押和继承。 集体所有土地使用权可以依法出让、转让或者承包用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产，也可以依法由农村集体经济组织兴办企业，或者与他人联合举办企业，用于非农业建设。集体所有土地使用权可以依法抵押、继承。 第三条实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对非农业建设占用耕地实行占补平衡，对生态公益林地实行特殊保护。 第四条省和市、县、自治县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地统一管理和监督工作。 省人民政府土地行政主管部门设立土地管理派出机构，实行垂直管理，负责农垦企事业单位使用的国有划拨土地的管理工作，其派出机构的职责由省人民政府土地行政主管部门确定。 市、县、自治县人民政府土地行政主管部门可以在市辖区或者乡镇设立土地管理派出机构，实行垂直管理，负责市辖区或者乡镇的土地管理工作。 第二章土地所有权、使用权和土地登记 第五条实行土地登记发证制度。经依法登记的土地所有权、使用权及他项权受法律保护。
农村土地经营权流转管理办法
《农村土地经营权流转管理办法》 《农村土地承包经营权流转管理办法》已于 1月7日经农业部第2次常务会议审议经过，现予公布，自 3月1日起施行。 第一章总则 第一条为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，根据《农村土地承包法》及有关规定制定本办法。 第二条农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。 第三条农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。 第四条农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护。 第五条县级以上人民政府农业行政主管（或农村经营管理）部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。 第二章流转当事人
第六条承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。 第七条农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。 第八条承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。 没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。 第九条农村土地承包经营权流转的受让方能够是承包农户，也能够是其它按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。 受让方应当具有农业经营能力。 第十条农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。 第十一条承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其它方式流转的，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。 第十二条受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。
农村土地流转存在的问题及对策研究 摘要：农村土地流转是农业可持续发展的客观要求，也是实现城乡统筹发展的有效途径。思想观念不转变、流转制度不完善、操作不规范以及社会保障体系不健全等因素都会影响农村土地流转进程。文章阐述了当前我国农村土地流转存在的主要问题，并提出了解决问题的对策和建议，旨在加快农村土地流转，促进农业规模化经营。 关键词：土地流转；问题；对策 随着市场经济体制的健全和农业经济进入新的发展阶段，对农业生产要素尤其是农村土地资源实行市场配置和规模经营的要求越来越迫切。中央专门出台了农村土地流转政策，加强土地流转管理和服务并健全流转市场。农村土地流转是在土地承包期内拥有土地承包经营权的农民有条件地将土地经营权转移给其他农民或经济组织。近年来我国各级政府和农村基层组织在正确引导和推进土地流转方面做了大量工作和有益探索，但仍存在一些问题。开展农村土地流转研究，及时发现问题并采取对策，是顺利开展土地流转工作的保证。 一、农村土地流转中存在的问题 思想认识不到位
第一，基层重视程度不够。部分基层干部对土地流转的政策法规、方式方法、矛盾问题等研究不深、宣传不够、引导不力，认为土地流转与乡镇村社关系不大，造成土地流转无人监管。 第二，小农经济思想严重。一是部分农民恋土观念强，认为务工经商虽然收入高但有风险，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，即使外出务工也不愿转出土地，担心失业没地而生活养老没保障；二是农业税全面取消，优惠政策不断出台，土地收益逐年上升，按承包面积给予的粮补促使部分农民不愿转出土地；三是城镇扩建或国家重点工程实施，导致部分农民等待承包地被征用而得到补偿费。 第三，对流转政策心存误解。部分农民担心政策不稳，政府收回土地承包权，没有安全感；部分业主担心市场前景不佳，承包无效益，不敢大胆投入和大规模开发，甚至没有真心实意经营，利用土地搞投机。 流转行为不规范 在土地流转过程中，双方很少签订书面合同，大多实行口头协议，未经发包方同意及管理部门备案公证，即使签订书面合同，其内容不完整、不规范，双方没有明确责权利关系，没有专人负责合同管理工作。部分基层干部没有充分尊重农民意愿，擅自将撂荒土地、集体土地和“四荒地”流转给第三方经营，土地发包和经费收支不公开。部分业主借合
当前中国农村土地制度改革的现状与问题 中国社会科学院农村发展研究所党国英 土地制度改革始终是中国整体改革中的一个重要方面。大量观察表明，农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村社会的政治稳定。可以断定，从２００４年开始，中国农村土地政策乃至一般的土地政策将发生重要变化，变化的程度取决于多种因素，特别取决于高层决策者远见卓识和行动魄力。本报告将集中分析目前中国农村土地改革的现状与问题，并对一些具体政策的影响做出评论。 一、2004年农村土地政策的变化及其背景 2004年，中国政府的农村土地政策的基本法律框架没有大的变化，但在局部上也做出了较多调整。这年土地政策的显著特点是强调中国政府要执行世界上“最严格”的土地政策，以保护中国日益紧缺的土地资源，控制乱占和滥用土地。 2004年中央政府出台的与土地有关的最重要的政策调整，体现在10月21日颁发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中。这个决定发布之前，国务院先后发布了两项通知，意在稳定和回复农业播种面积。这两项通知分别是3月20日的“国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知”和4月30日的“国务院关于尽快恢复撂荒耕地生产的通知”。28号文件责成有关政府机构根据文件精神制定具体的落实意见。本着这个要求，国土资源部很快出台了两项决定，分别是11月9日关于加强农村宅基地管理的意见和随后发布的新版“征地补偿标准”。 本年度发布的一系列文件的主要特点是： 第一，加大了对违反土地法规行为和行政渎职的处罚力度，体现了实行“世界上最严格的土地管理政策”的精神。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂
我国农村土地流转制度改革——模式、问题与对策 摘要：农村土地流转制度改革已经成为我国农业现代化过程中亟待解决的问题。我国目前农村土地流转制度改革主要有土地股份合作社、土地信用合作社、土地转包、城乡统筹等不同模式，它们既有成功的经验，也存在法律缺失、制度不完善、组织不健全、政策力度不足等方面的问题。通过法律规范、制度创新、组织建设、政策支持等一系列政策措施，促进我国农村土地流转制度改革，对加快我国农业现代化具有十分重要的意义。 当前我国农业正进入一个由传统农业向现代农业转变的全新发展阶段。现代农业要求实现土地集约化和规模化经营，而现阶段农村分散、粗放的土地经营方式，难以推广先进的科学技术和发挥大型农业机械的作用，这就要求农村土地进行适度流转和集中经营。农村土地流转制度改革已经成为我国农业现代化过程中亟待解决的问题。我国目前已有很多地区开展了农村土地流转的试点工作。对我国目前农村土地流转制度改革的主要模式进行考察，总结其成功的经验，分析其中存在的问题，并提出相应的政策建议，对促进我国农村土地流转制度改革和农业现代化具有十分重要的意义。 一、我国目前农村土地流转制度改革的主要模式 目前，归纳起来主要有以下几种类型： (一)土地股份合作社模式：土地资本化的代表 (二)土地转包模式：土地分散租赁模式 (三)土地信用合作社模式：土地集体租赁的典型 二、我国农村土地流转模式中存在的主要问题 (一)农村土地流转缺乏相关的法律保障 首先，我国目前缺乏专门的法律对土地流转进行有效的规范，我国没有制定统一的《农村土地流转法》，明确界定农村土地流转中的产权性质，对土地流转方和流转受让方的权利义务关系、流转的原则和程序、流转期限和流转合同、流转权的保护、流转方式、争端解决和法律责任等作出明确规定。其次，我国现有的相关法律都明确规定农村的土地归农民集体所有，但作为产权主体的“集体”概念不统一，有关内容不明确，缺乏可操作性。在《民法通则》中界定为乡(镇)、村两级；而在《农业法》、《土地管理法》中则界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。由此造成谁是农村集体土地所有权代表模糊不清，农民的利益在土地流转中遭受侵害［7］。2003年的《中华人民共和国土地承包法》，虽然赋予农民长期而有保障的土 地使用权，明确土地承包经营权可依法、自愿、有偿地进行流转，规定了承包权流转原则、流转方式、流转合同和流转主体，但没有具体规定土地流转的保
我国农村土地制度改革分析摘要：土地是民生之本，是农业活动最基本的生产资料，建立完善的农村土地制度对促进社会和谐具有重大的现实意义。当前，农村土地问题是“三农”问题之症结所在。为此，对农村土地制度的规范和完善，既是中国农村乃至整个国民经济实现可持续发展的保证，也是当前农村经济和社会稳定发展亟待解决的重大课题。本文根据当前我国农村经济和社会的现实情况，对农村土地制度存在的现有问题做出详细的分析，并提出了农村土地制度改革和创新的基本思路。 关键词：农村土地制度改革与创新土地改革模式土地制度缺陷 一、土地制度国内外相关理论综述 土地制度的概述： 西方新制度经济学是我们进行土地制度创新研究的主要理论依据，而至于什么是土地制度，学者们存在不同的看法，尤其是国内外理论界存在着明显的分歧。简单来说，存在以下五种代表观点： 1、土地制度是一定社会经济制度下一个国家与社会因人们利用土地而产生的人地关系以及其中人与人关系的一种法定的结合形式，即由国家社会定制的人们共同遵守的土地利用法制规范与政策。 2、土地制度是一定经济条件下土地关系的总和，是关于土地这一基本生产资料的所有、使用、管理的原则、方式、手段和界限等的法律规范和制度化体系，它反映着因利用土地而发生的人与人、人与地之间的社会经济关系。 3、土地制度是由土地所有制、土地使用制度、土地流转制度和土地管理制度及其他要素构成的社会经济制度。 4、土地制度有广义与侠义之分，广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，侠
义的土地制度主要指土地所有、使用与政府管理三大制度。 5、土地制度包括两个基本制度，一是土地的所有制度，而是地权制度即土地产权制度。 上述的五种专家学者的观点反映出其不同的视角和思维，前四种属于广义的土地制度，后一种是侠义的土地制度。从发展的观点来讲，土地制度作为社会经济关系的总和，其形成与发展的根本动力在于社会生产力的进步与人地关系的演进，因此从本质上讲，农村土地制度是一个动态的概念，其内涵也不是一成不变的。 综合以上的学者观点，结合我国的具体国情，将我国农村土地制度概括为以下几点：一是农村土地产权制度；二是农村土地经营制度；三是农村流转与配置制度；四是农村土地收益制度等。 二、我国农村土地管理制度存在的主要问题和缺陷 我国农村现行的土地制度, 是20世纪80年代初形成的。从城乡统筹发展的要求看, 农村土地产权制度存在的问题主要是产权不明晰、承包期不稳定、宅基地产权不清等。同时 由于土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高, 造成土地闲置、浪费和稀缺并存。现行农村土地制度的缺陷主要体现在以下几个方面。 （一）集体土地产权主体不清晰 中国农村土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，“集体”是哪一级，在法律规定中则较为含糊。例如，在《宪法》中被笼统界定为集体所有，在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级，而在《农业法)和《土地管理法》中则指乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。为此，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。所有权的虚设造成产权模糊，“责、权、利”不清，法律赋予农民的权益，由于实现形式的模糊不清而得不到落实和保证，但农民却要承
新中国农村土地制度演变及启示 摘要毛泽东主席说：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地问题。新中国成立60年来，我国的土地制度经历了多次变革，但土地问题至今仍在很大程度上困扰着我国经济社会的发展。研究我国土地制度，尤其是新中国农村土地制度的变革历程及其影响，能为我国制定有关土地的方针政策提供借鉴和参考，具有重大意义。 关键词土地制度改革农村 一、土地制度与土地制度改革 1、土地制度 土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。 土地制度有广义和狭义的概念之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济以后，随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度等等。 本文所指的是广义的土地制度，但主要探讨的是土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。 2、土地制度改革 土地制度改革，顾名思义，就是为了适应生产力的发展要求，推动经济社
农村土地流转中存在的问题及建议 摘要：“三农”问题是当前我国农村发展面临的主要问题，而解决好农村土地流转的问题是发展现代化农业的必然要求，本文分析了当前农村土地流转过程中存在的主要问题，并提出了相应的对策建议。 关键词：土地流转规模经济保障制度 农村土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。随着农村经济的发展，以分散经营为主要特征的家庭联产承包责任制所呈现出的分散性已越来越无法适应以市场化、规模化、信息化为主要特征的现代农业的发展要求。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”以此促进农村经济的发展。 解决土地流转问题，是我们当前全面推进新农村建设进程中急需解决的新课题。 一.农村土地流转中存在的主要问题 1.土地流转认识不足。大多数地方重视不够，对土地流转缺乏正确的认识。一是小农经济思想严重。由于农村养老、医疗等事关农民生存的社会保障体系不完善，农民对土地的依赖程度很高，一般不会转让承包地，“种田养家”“养儿防老”的传统观念依然占据主导地位。农民宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿转出土地。二是基层重视程度不够。基层干部对土地流转的政策法规研究不深、宣传不够、引导不力，造成土地流转无人监管，农民流转土地缺乏辅助。三是农民文化程度不高，过度依赖国家补贴。农业税全面取消，优惠政策不断出台，土地收益逐年上升，按承包面积给予的粮食补助促使部分农民不愿转出土地；城镇扩建或国家重点工程实施，导致部分农民等待承包地被征用而得到补偿费。 2.土地流转行为不规范。一是流转合同不规范。在土地流转过程中，双方很少签订书面合同，大多实行口头协议，即使签订书面合同，内容缺乏规范性，双方也没有明确责权利关系，容易产生纠纷。二是部分承包方借合同不规范，借经营不善逃债，或未经相关部门批准，擅自改变土地性质。三是土地流转合同主体
石河子大学毕业论文 题目：中国农村土地产权制度的演变与土地制度改革 院（系）： 专业： 学号： 姓名： 指导教师： 完成日期： 2017年5月14日
目录 一引言 (5) 二农村土地产权制度的历史演变 (5) （1）土地改革(1949-1952年) (5) （2）人民公社体制(1953-1978年) (5) （3）家庭联产承包责任制(1978年以后) (6) （4）建国以来土地演变分析 (6) 三当代农村土地制度现状 (7) （1）现有法律制度 (7) （2）存在的问题 (7) （3）引发的经济和社会问题 (9) 四当前农村土地改革方向解析 (10) （1）承包权改革目的 (10) （2）土地改革中承包权的方向 (10) （3）土地改革中经营权的方向 (11) 五结语 (11)
中文摘要 1978年以来，经过进30年的演变和发展的家庭联产承包责任制在当下的时代巨变中逐渐展现出其不适的一面，2014年中央拉开了土地改革的帷幕。本文从建国开始探讨土地制度的演变过程，分析当代土地制度的现状，分析其优势和缺陷，探讨2014年土改的出发点和目标，预判其未来走向。本文认为：现阶段，土地改革依然要以保护进城务工农民的利益为考虑，维持农村土地集体所有，保护承包权的稳定发展，实行经营权的有序流转。从远目标是要实现承包权的自由流转，从立法和制度两个层面上完善土地法律体系。 关键字：土地产权、三权分置、土地改革
Abstract Since 1978, after 30 years of evolution and development, the HouseholdContract Responsibility System has showing its discomfort side gradually in the current era of changes. In 2014, the government opened the curtain of the reform of land. This paper started from 1949 to explore the evolution of the land system, analyzing the status of contemporary land system, analyzing its strengths and weaknesses, to explore the starting point and goals of land reform in 2014, and predicting its future direction. This paper argues that at this stage, agrarian reform is still necessary to protect the interests of migrant workers and peasants, to maintain the steady development of rural land collectively and protect the right of contracting, and to carry out the orderly circulation of management rights. From the far goal is achieving the free flow of contracting rights, from the legislative and institutional levels to improve the land legal system. Key word: the Land Property Rights, the Separation of the Property Right, the Reform of Land System
浙江省高级人民法院关于 为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供司法保障的 意见 浙高法…2009?250号 本省各级人民法院、宁波海事法院： 为贯彻落实省委《关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》、《关于深化改革开放推动科学发展的决定》，以及省委、省政府《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》、《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》等文件精神，根据《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，结合法院工作实际，现就我省法院为推进农村土地（含林地）承包经营权流转和集体林权制度改革提供司法保障，提出以下指导意见。 一、充分认识农村土地流转和集体林权制度改革的重要意义。农村土地流转和集体林权制度改革，是我省农村改革发展的新起点，是继续解放思想、深化改革开放、再创体制优势、推动科学发展的重要举措，事关新时期我省经济社会全面协调可持续发展的大局。全省各级法院要紧紧围绕党委和政府工作重心，把支持农村土地流转和集体林权制度改革
创新作为践行科学发展观的重要内容，按照“八项司法”的要求，努力为推进农村土地流转和集体林权制度改革提供强有力的司法保障。 二、准确把握审理原则和指导思想。严格执行物权法、合同法、土地管理法、农村土地承包法、森林法、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的规定。对我省各地根据省委、省政府决策部署推出的各项改革创新措施，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，有利于农民得实惠，有利于土地集约化经营，有利于推进新农村建设和城镇化发展方向，都要给予有力的司法支持。出现矛盾和问题时，不要轻易认定涉案流转合同、协议无效。 三、依法保护农民土地承包经营权。以维护农民土地承包经营各项权益和保持土地承包关系稳定为核心，以稳定和完善农村基本经营制度，推进农村改革发展为最终目标，切实加强人民法院的审判和执行工作。依法保护农民对承包土地享有的占有、使用、收益的权能，制裁侵害农民土地承包经营权的行为，构建农村改革发展的基础条件。 四、妥善处理返乡农民工土地承包经营权流转纠纷。认真贯彻最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》（法发…2009?37号），对返乡农民工因土地承包经营权流转费用明显偏低或者返乡后流
中国土地制度的演变 1、先秦： 西周实行井田制，是奴隶社会的经济基础，是一种土地国有制（实际上是周天子土地私有），它规定：一切土地周王所有；受田诸侯世代享用，不得转让买卖；要向周王交纳贡赋；奴隶在井田上集体耕种。 春秋时期，齐国的“相地而衰征”指根据土地多少和田质好坏征收赋税，鲁国的“初税亩”实行按亩收税，它们不再区分公田、私田，都促使土地由国有制向私有制转化。 战国时秦国的商鞅变法，重农抑商，奖励耕织；废除井田制，以法律形式确立土地私有。 2、秦汉：秦朝开始实行土地私有制，按亩纳税；当时土地兼并严重，农民承担的徭役繁重、赋税沉重。西汉实行编户制度，正式编入政府户籍的百姓（编户齐民）依据资产多少承担赋税、徭役、兵役； 3、隋唐：实行均田制（仅按人口分配国家掌握的土地），它是府兵制和租庸调制的经济基础。隋和唐朝前期实行租庸调制。隋朝农民年满五十，可纳绢代役。唐朝时，“租”指成年男子向官府交谷物，“庸”指纳绢或布代役，“调”指每年缴纳定量的绢或布。 唐朝后期由于土地兼并盛行，均田制无法推行，租庸调制无法维持，国家财政收大为减少，唐德宗时实行两税法，即两种征税标准（资产、田亩）和两个交税时间（夏、秋两季）。其意义在于：税制得到统一，保证国家财政；改变人丁为主，放松人身控制；扩大税源，增加收入，减轻负担；是封建赋税制度的重大改革。缺陷是：土地兼并日益严重；赋税转嫁农民身上；加派许多苛捐杂税。 4、宋元：北宋初在各路设转运使，规定地方赋税大部分转运中央，消除了地方割据的物质基础；中央设三司使管理财政收入。北宋“不抑兼并”，土地兼并严重；王安石变法的理财措施包括：青苗法、募役法（纳钱代役）、方田均税法、农田水利法和市易法。 5、明清：明初，地方设布政司，统管地方民政和财政。明神宗时推行“一条鞭法”：多税合一，折成银两，役银分摊，人田分担。意义：减
关于农村土地制度改革的几个理论问题 董祚继 “地者，政之本也”——孟子 “批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁，但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”——马克思 马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中的这段精辟论述，对正在开展的农村土地制度改革试点工作具有现实指导意义。三项试点工作去年初启动，目前已进入“下半场”，取得了积极进展，但在土地增值收益分配、土地征收范围确定等一些重大问题上仍然众说纷纭、莫衷一是。改革推进既需要有关地方解放思想、大胆探索，也需要加强理论研究，用有说服力的理论成果“掌握群众”、推动实践。 一、关于土地增值收益分配问题 农村土地制度改革的核心是利益调整，利益调整的关键是土地增值收益分配。农村土地制度改革三项试点都涉及到土地增值收益分配问题：土地征收补偿标准按照被征地原用途还是规划用途，集体经营性建设用地直接入市取得的出让收益与实施土地征收转用的补偿费用之间的差额如何处置，农户宅基地有偿使用或有偿退出产生的土地收益如何安排，归结起来，都是土地增值收益如何分配问题。这就是学界长期争论不休的“涨价归公”“涨价归私”还是“公私兼顾”问题。 根据现行法律规定，集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地，征收土地按照被征地的原用途给予补偿。这些规定实际上遵循了“涨价归公（国）”的原则。 但“涨价归公”的理论和实践并非社会主义中国所独创。英国经济学家约翰·穆勒较早提出这一主张，在1848年出版的经济学著作中，他提出应把土地自然增长的价值收归社会所有，“社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长；……他们不干活儿，不冒风验，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富？如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢？”[1]其后，美国经济学家亨利·乔治发展了这一思想，指出：“土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不
资产管理办法 第一条为了加强我部门土地资产管理工作，保证公司持有土地的安全、完整，防止国有资产流失，提高土地资产使用效率，规范土地资产与房屋资产的管理，开发建设，实现土地资产保值增值，特制定本办法。 第二条本办法管理的土地资产包括：集团资产部移交的土地资产以及和土地不可分割的地上附着物及房屋等设施设备、地产公司以收购储备、征收方式取得的经营性房地产。 第三条土地资产管理内容包括但不限于：资产正式接收后至移交前的资产权属资料管理,资产的看护和安全管理，资产维护，资产出租经营，并按照公司安排及时移交出资产。 第四条公司对土地资产遵循统一领导、分工明确，部门配合、责任到人的管理原则。 第五条土地储备部为土地资产管理的职能部门，按区域划分各储备部管理界面，其主要职责： 1、负责组织监督检查。 2、负责实施土地资产的管理，具体包括但不限于：土地资产的防火、防盗，及时发现并消除资产潜在的安全隐患，
避免安全事故；阻止资产被乱搭乱建、乱倒弃土、复耕等侵占行为；发现并处理自然灾害造成资产的损毁；资产的维修、维护及相关日常事务等。 3、负责土地资产的租赁和收取租金。 4、负责公司土地资产文档管理、分户明细帐登记、统计工作，定期报告土地资产管理情况。 5、负责对进场施工单位的安全进行配合监管。 6、配合相关部门完成土地权属变更手续。 第六条土地资产管理方式主要有：自主聘用人员管理和组建专项工作机构专业管理，委托第三方管理。各储备部应根据资产的复杂程度、管理的难度具体分析，选择适当的管理模式。 第七条对委托管理单位的资质审核、选择及委托价格，遵循公平、公正和属地管理原则，由各储备部报公司办公会决定。 第八条土地储备部会同公司相关部门核定委托资产管理成本费用标准，原则上每年核定一次，如遇重大资产调整，可临时核定。核定的标准经公司办公会审核后生效。 第九条为了有利于土地资产的管理，须做好资产接收的基础工作。土地资产的接收是指按照相应资产收购协议、政府资产划转决定要求或法院裁定，或从集团资产部接收土地资产。接收土地资产应注意事项：
1农村土地流转制度的现状及其存在不足 根据新制度经济学的理论，制度的基本功能就是以最小的社会资源解决人们所面临的问题，或者使这一问题的解决能够实现社会福利的最大化。从制度设计的角度而言，各类业已存在的制度都有其特定的服务价值或功能。也可以说，每一项制度安排都有其特定的目标。我国农村土地的法律制度的构建与完善更是事关我国9 亿农民的切身利益和全面建设小康社会目标的实现。土地承包经营权流转，是指在确定物权属性的土地承包经营权的前提下，在遵循土地所有权归属和农业用途不变的原则下，权利人合法自愿地将土地的占有、使用、收益和处分等权利或部分权利从土地承包经营权中分离出来，通过转让、转包、出租、互换、入股、抵押等方式转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地占有、使用、收益、处分权的流转。 农村集体土地所有权主体虚置财产所有权主体明确是进行市场交易的基础，农村集体土地所有权主体明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转市场健康发展的基础。目前，从我国现行立法的规定中可以看出，农村土地所有权主体可以是乡(镇)集体经济组织，也可以是村集体，甚至可以是村小组。但各自的权利和边界并不清晰。显然，这里的所有权主体的不明确，形成了多元的所有权代表。多元的所有权代表必然导致了对土地事权、财政权的模糊，从而必然在土地产权市场中为权益而争，这也就人为地加大交易成本，造成了农村土地产权市场的分配效率的下降。特别是国家依然保留了对集体土地的征用权、土地利用总体规划权以及管理权，拥有比所有权人更大的控制权，这使得农村土地权利拥有者之间的关系变得更加不稳定，从而阻碍了土地承包经营权的流转。 缺乏规范的土地流转机制《物权法》第133 条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农民土地,依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定, 其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”《农村土地承包法》第49条也有类似的规定, 这些规定都出现了一种土地流转方式即抵押。也就是说，只有通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的农村土地承包经营权才可以抵押，而那些集体经济组织成员按家庭承包方式取得的土地承包经营权则不可以抵押。这一规定既是对农民的歧视，也限制了土地承包经营权的流转。另外，由于农民法律知识的缺乏，造成土地承包经营权流动的法定程序不能得到严格遵守，最终也可能会损害流转农户利益。土地承包经营权属于用益物权，物权的变动方式是法定的。根据《物权法》和《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权流转时应签订书面合同。然而根据调查，就转包这一种流转方式采取口头方式进行的平均就达65.92%。即使有书面协议，协议的条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。加上流转期限比较短且不稳定，大多数转包都可能随时终止。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷往往又难以解决，从而给农村社会稳定埋下隐患。可以说，这种状况既不利于农村土地规模化经营的发展，也不利于对受让户利益的保护。 城乡分割的土地二元市场和户籍制度我国现行的土地征用制度是国家垄断一级市场，国家征用是农地转化为建设用地的唯一途径，而除此之外，农村非农建设用地则无法直接进入市场交易。对于目前这种国家通过对征地市场的行政垄断而导致的城乡土地市场分割而言，实质上仍然是靠剥夺农民的土地财产权收益在进行工业化和城市化。城乡二元的户籍制度又致使有意愿进入城市定居的农民不愿也不敢最终放弃土地承包经营权。这些都与统筹城乡协调发展、构建和谐社会是相违背的。 农村社会保障体制建设滞后目前，土地具有的社会保障和就业功能使部分农民把它视为命根子，即使已经有其他就业门路，也不愿意放弃土地承包经营权，致使土地流转的进行缺乏动力。而大部分农村地区社会保障制度的缺失，使农民仍把土地作为安身立命之本和农外就业的最后保障的一个重要原因，其宁肯种“粗放田”、“应付田”，甚至不惜暂时抛荒，也不愿放弃对土地的承包权。因此，在没有建立较为健全的社会保障制度的条件下，就不可能从