我国地方公债发行存在的问题及建议
姓名：王盼盼学号：MG09011012 专业：财政学（2009级）
摘要：地方公债是一个与国债相对应的概念，是政府公债体系的重要组成部分。地方公债在西方发达国家是一种成熟的融资工具，也称市政债券，已有一百多年的发展历史。作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制、加强国有资本运营的重要手段，而与之相对，我国对于地方政府举债却持相当审慎的态度，但随着我国市场机制的逐步完善、中央政府与地方政府的职责分工越来越明晰，各地相对独立的利益格局已逐渐形成。在此基础上地方政府职能重要性的进一步凸显，2009年我国地方政府债券的发行,这是我国为应对国际金融危机,扩内需、保增长采取的措施。但是我国的地方公债还存在许多问题，本文主要分析了我国现行地方公债发行存在的问题，并针对问题提出了一些建议。
关键词：地方公债问题建议
引言
2008年11月，财政部在预算司下新设立了地方政府债务管理处,专门负责地方政府债务管理的人员已经到位；2009年3月17日，财政部说：“2009年是我国首次在全国范围内发行地方政府债券，由财政部代地方政府发行的2000亿元债券期限为3年，将面向各类投资者发行”。这都预示着,学界多年所关注的开放并加强地方政府发债管理的改革大计,正在被中央政府所采纳并浮出水面,我国允许地方政府发行债务将是大势所趋。而且地方政府债券在我国建国初期就已经存在。如早在1950年，东北人民政府就发行过东北生产建设折实公债，但l981年恢复国债发行以来，却从未发行过地方政府债券。由于我国1995年起实施的《中华人民共和国预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债券(除法律和国务院另有规定外)，因此，我国目前的政府债券仅限于中央政府债券。但地方政府在诸如桥梁、公路、隧道、供水、供气等基础设施的建设中又面临资金短缺的问题，于是形成了具有中国特色的地方政府债券，即以企业债券的形式发行地方政府债券。如l999年上海城市建设投资开发公司发行5亿元浦东建设债券，名义上是公司债券，但所筹资金则是用于上海地铁建设；济南自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，名义上是公司债券，而所筹资金则用于济南自来水设施建设。近几年，国债发行总规模中有少量中央政府代地方政府发行的债券，其中2001年为400亿元，2002年为250亿元，2003年为250亿元，2004年为150亿元，2005年为100亿元，2009年2000亿。允许地方政府发债已成为世界潮流。据统计,目前世界上53个主要国家中,有37个允许地方政府发债,而与之相对,我国在此之前对于地方政府举债却持相当审慎的态度,《中华人民共和国预算法》第28条明文规定:“地方各级预算按照量入为出,收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定的外,地方政府不得发行地方债券”。但随着我国市场机制的逐步完善、中央政府与地方政府的职责分工越来越明晰,各地相对独立的利益格局已逐渐形成。在此基础上地方政府职能重要性的进一步凸显，而本文就试图从政府职能划分和公共产品层次性理论来阐述其必要性。但是，发行地方公债可能会产生许多负效应，我国发行地方公债，应借鉴发达国家的成功经验，并要坚持自己的原则。
研究综述
自1998年以来,我国政府实施的积极财政政策取得了巨大成效,它对于促进国民经济持续、稳定、较快地增长起着至关重要的作用。但是,由于多年来积极财政政策的实施主要依靠增发国债来支撑,政府融资渠道比较单一,导致中央政府债务规模迅速扩大,中央债务负担日益沉重。在这种形势下,是否应当通过发行地方公债来筹措地方财政资金,以减轻中央政府偿债负担,就成为我国经济学界普遍关注的一个问题。目前,我国经济学界对发行地方公债的
认识存在着正反两种观点。
（一）倡导发行地方公债
目前，国内倡导发行地方公债的学术观点主要可以概括为以下几种：黄桦(1993)认为在改革不断深入、财政体制逐渐按市场经济规律重新构建之时，应该打破地方政府发行与运行公债的禁区，允许有条件的地方政府以发行公债的方式筹措必要的建设资金；张海星（1997）从地方公债的理论基础出发，分析我国发行地方公债的必要性与可行性；《地方公债与地方经济的发展》课题组（1999）将地方公债定义为“地方政府在经常性财政资金不足的情况下,为满足地方经济与社会公益事业发展的需要,按照有关法律的规定向社会发行的一种债券。”认为它是地方政府筹措地方建设资金的一种手段,也是公债体系中的一个重要组成部分。分析了地方公债具有资源配置和稳定地方经济的效应，以及现阶段省级地方政府发行地方公债的必要性与可行性；陈锋（2002）、郭琳、陈春光（2004）、高奎明（2006）根据公共支出理论、公共产品理论和财政分权理论的内在规定及市场经济体制改革的发展要求,认为地方政府发行公债势在必行；牛涛（2003）、黄宗（2007）、王妍（2008）等人认为，分税制改革赋予了地方政府相应的财权和事权,但是由于当前我国地方政府征税范围相对狭小,财力有限,导致地方政府财政收入远远不能满足其支出的需要,因此通过发行公债为地方政府支出融资,是实现分税制下地方政府财政收支平衡的必要举措。发行地方公债也是国际上惯用的金融工具，是地方政府解决短期资金不足，进行地方建设的有效手段。
(二)反对发行地方公债
我国《预算法》明确规定，地方财政不许打赤字；除法律和国务院另有规定的外，地方政府不得发行地方债券；因此，国内有部分学者对地方公债的发行持反对态度。刘尚希（2003）认为实行地方公债制度是对地方财政赤字的一种默认,一种鼓励,一种制度安排,实质就是允许地方实行赤字政策。推行地方公债制度的结果是：加剧中央财政风险。在地方政府职能没有真正转换以前,推行地方公债制度很可能导致地方政府盲目发债强化重复建设,加剧经济波动,引致经济紊乱，所以地方公债制度上不可行。贾浩杰,张建敏（2007）认为虽然地方公债在发达的市场经济国家得到了广泛的应用并取得了好的效果,但是根据我国的实际情况发行地方公债仍存在很多制约性因素。谭雅文（2009）认为，我国《预算法》明确规定禁止地方发行公债，但最近中央财政部的一项政策允许地方发行公债，这一举措引起了理论与实务界关于地方公债发行的讨论，本文简要分析了地方公债对地方财政的重要作用，笔者认为，地方公债的潜在作用并不能成为允许地方公债存在的理由，中国目前的国情并不是发行地方公债的成熟时机。
从上述观点可以看出,正反双方对发行地方公债的认识在侧重点上是不一致的。赞同方侧重从保障地方政府支出的角度分析和论述发行地方公债的必要性;反对方则强调地方政府缺陷等客观现实条件的制约,对发行地方公债的可行性提出了质疑。
一、我国现行地方公债发行存在的问题
一是从制度层面看，地方公债发行缺少法规基础。
1．地方政府发行公债相关的法规逻辑存在矛盾。迄今，中国仍未制定有关地方政府发行公债的相关法律，相反，1994年颁布的《预算法》第28条中明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，由此可见，如允许地方发行公债就须更改现行法律，否则就会造成法律冲突。今年，财政部拟代地方政府发行2000亿债券，为此财政部颁布了《2009年地方政府债券预算管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》中规定，如果届时地方政府还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1—5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴[2]。如果一次发行还本存在困难，可继续发行新债券，那二次发行到期仍然还不了呢？是继续发行还是由中央财政兜底？抑或是地方政府信用破产？相信这都
不是万全之策。如继续发行可能导致原本就存在债务危机的地方政府每况日下，美国当前的次贷危机正是成因于此；如由中央财政兜底，会使越来越多的地方政府缺乏还款动机，既然最终还是由中央“买单”，何不直接由中央拨款，还谈什么地方政府发债？而在当前中国特殊国情下，如果允许地方政府破产，那造成的负面影响可能是无法估量的，况且中国现今关于政府破产的法律制度尚属空白。因此，在没有建立明确严格的相关法律前，应慎言地方政府发行债券的问题。
2.地方政府发行公债相关的信用制度不健全。构建和谐社会是我们推进经济社会发展的重要目标，而和谐社会当然是高信用社会，高信用社会跟政府的信用息息相关，而当今中国地方政府却普遍没有建立起完善的信用制度。从地方政府转贷国债资金的偿还情况来看，一些地方政府频频出现“借钱容易还钱难”的现象，只管从中央财政借钱，却往往不能按期归还。地方政府对中央尚且如此，对普通公民则更令人担忧。近年来，地方政府信用问题的事件频频在新闻媒体上披露，如：2007年，在全国范围闹得沸沸扬扬的华南虎照片案、股票交易印花税率上调案；2008年，席卷全国的毒奶粉案等等，直接导致了政府公信力的下降。再就是，地方政府政策朝令夕改；一些政府官员知法犯法、带头违法；各种腐败以及公务员权力寻租等现象从根本上冲击着社会信用和社会公正的底线。
3.地方政府发行公债相关信息公开制度不透明。政府信息公开，打造“阳光”政府是中国社会文化建设的一个重要方面，直接关系到公众对政府的信任以及公众的知情权，而财政透明度更是一级政府信息公开度的集中体现。虽然自2008年5月1日起，中国首部信息公开法规———《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已正式施行，但由于原有制度的惯性及多方面原因，该《条例》的实际实施情况却不容乐观。一份关于中国各省财政透明度报告中指出，中国省级政府在信息公开方面平均得分比重只有22%，处于第一的福建省为63%，而最低的省份则只有15%，甚至五个省份对项目组发出的三次信函从头到尾均置之不理。调查搜寻的113项财政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有
40项信息无法获得[3]。
二是从地方政府投入层面看，地方公债存在投资风险。
1.地方政府存在巨额的“隐形债务”。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年，中国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债高达400万元！国务院发展研究中心一位专家在“地方债问题国际研讨会”上表示“：目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。”此外，一些市县虽账面无赤字，却普遍存在着规模巨大的隐性赤字。
2. 新债还旧债。一些地区的公债投资项目效益低下，靠投资的收益难以偿还债务本息，形成借新债还旧债的局面。国家审计署在《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，一些国债投资项目未按期建成投产。抽查的28个省（区、市）利用国债建设的526个城市基础设施项目，有136个未按期建成，占25%。工期延误的主要原因是，项目前期准备不充分，地方配套资金不落实以及项目建设管理不善等。所以说，我国地方公债整体投资收益水平不理想的局面是有可能出现的，很难依靠投资效益偿还国债。
3.片面追求“政绩”。个别地方官员片面追求“政绩”，盲目的上项目，导致出现大量的形象工程和低水平重复建设。这些工程普遍存在质量差、效益低、能耗大、污染严重、暗箱操作等问题。对中国市场经济发展产生了极大的副作用，其中最为突出的表现就是高资源消耗。以2007年为例，中国国民经济增长高达到11.4％，GDP总量达到32.5亿美元，仅次于美国、日本、德国，但在这个增长过程中，所消耗的煤炭量占世界煤炭总消耗量41％，水电量消耗为世界总消耗量的15％，基础能源消费量呈连年增长趋势，2002—2007年五年间中国基础能源消费量占世界消费量的比例已上升至16.8%。这种高资源消耗，不仅是居民当
前福利的损失，更是未来福利的损失。
4.违规挪用公债资金的隐患。建国以来，我国的地方政府承担了很多的经济建设职能，举办了大量的地方国营企业，随着改革开放的深入，地方政府招商引资的责任也在不断增强。除了经济建设职能外，地方政府还要承担地方基础设施建设、市政建设、计划生育、地方教育、社会保障、社会福利、下岗职工再就业等工作。而西方国家地方政府则没有如此多的职能，尤其是没有经济建设的职能，也基本上不开办、管理、经营企业。而从市场经济发展的实际效果看，地方政府投资办企业确是效益不好，近几年地方国企纷纷陷入困境，给地方财政造成很大压力，也给地方安定造成很大压力。在这种背景下，我国地方政府对资金的需求要远大于西方国家。按我国政府职能看，地方政府仍会将大量的资金投到经济建设，尤其是企业建设、项目投资中去，发行地方公债，如果监管不力，就有可能出现挪用其他款项进行项目投资。
二、我国构建地方政府债券发行长效机制的建议
一是针对地方公债发行缺少法规基础提出的建议
1.加强相关法律法规的建设。应尽快制定《地方政府债券法》，修改《预算法》第28条禁止地方举债的条款和《担保法》等其他法规的相关内容，在以国家法律形式确定地方政府举债权的同时，对地方政府债券的发债主体资格、发债申
请、审查和批准、发债方式、适用范围、举债规模、偿债机制及责任追究等做出严格规定,从而强化对地方政府发债的法律约束。同时，出台《公共工程法》、《地方政府投融资法》、《地方公债监管法》等法律，落实债务投资决策责任制，对不尽职尽责、疏于管理及造成重大损失浪费、利用主管项目谋取私利的行为作出明确的惩处规定。
2.健全地方政府债券信用评级机制。按照国外规范化的证券市场运作方式,地方政府债券应由独立的资信评估中介机构进行信用评级,并将发债主体的信誉和债务偿还能力对外公开,供投资者决策时参考。应组织创建我国权威性信用评级机构,增强评级的科学性、独立性和公正性,保护投资者的权益,推动地方政府债券市场化的进程。地方公债作为一种债券产品,其利率水平和风险评估,应交由市场来确定,而不应由政府制定和评价。政府的大包大揽,会制约市场机制在化解风险方面的作用。因此,对发行地方公债的地方政府进行信用评级并及时、准确的公布,由投资者自主选择购买或不购买,当然投资者的风险要自负,地方政府也要承当发行失败的风险。居民可以“用脚投票”的方式向地方政府施压,促使地方政府科学决策,诚实守信。
3.建立健全地方公债的信息公开制度,将地方公债的发行、使用、偿还、地方政府的财政收支等信息公开化,防止政府行为的任意性,同时也是有效地与社会公众沟通的方式。
二是针对地方公债存在投资风险提出的建议
1.需要增加地方政府债务信息的透明度。只有地方债务信息透明，市场才有可能对地方政府的信用状况作出判断。这需要相应的制度安排，增强地方政府债务管理的动力，引导各种政府性债务的“显性化”。因为与其让地方政府将各种各样的债务以不同形式分散在不同部门、不同机构、不同项目中，不如让地方政府债务公开集中，以利于对地方政府债务规模的有效控制。
2．建立地方财政偿债机制。地方财政部门必须建立专门的偿债基金，将债务投资项目收益和财政结余直接拨入该基金，专项用于各种地方政府债务的偿还，不得挪为他用。每年年初编制预算时必须按一定比例安排还本付息支出。有关管理部门须对各地财政偿债资金的安排和使用进行监督检查。将偿债资金纳入年度财政预算，有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，降低地方政府的偿债风险。
3.加强中央政府对地方政府的监督与管理管理。中央应严格控制地方所申请的发债额度；对其使用方向进行监管，地方公债筹集的资金应投向中央审定的项目，而不能挪为他用，不能
用于经常性开支。对所投项目的运营效益进行监管，不能只重视总需求效应而忽视生产力效应，实行严格的投资决策责任制，打破“风险大锅饭”。建立政府评价机制,明确各届政府间的风险责任，抑制道德风险；建立地方债务预警机制，防止债务过度膨胀；建立健全地方政府债务预算管理制度，允许地方政府发行公债必须硬化预算约束机制,建立专门的债务收支预算，保证债务收支的集中和透明管理，并要定期进行审计并将审计结果进行公开；建立健全地方公债的信息公开制度，将地方公债的发行、使用、偿还、地方政府的财政收支等信息公开化，以发挥社会各界的监督作用
综上所述，我国地方公债的发行还处在初级阶段，仍然存在许多问题，我们必须加强中央对地方的监管。在目前我国信用评级机构不很成熟的情况下，应加强各级人大、有关国家机关(如财政部、审计机关)、社会公众的监督，提高透明度。同时还要制定《地方公债法》,完善相关法规，为地方公债市场的健康发展提供法制保障。
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地方政府债务风险案例分析 目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此，研究我国地方政府债务风险的背景和反映问题，并提出防范化解的对策（启示），具有非常重要的现实意义。 一、地方政府债务风险的背景 债务总量不清，但规模巨大，局部风险已经出现。我国地方政府目前有多少债务，谁也说不清。造成这种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务，直接债务是确定的，而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不大，从一些媒体披露出来的看，地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡政府债务2200亿元，平均每个乡负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。 或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险很大。在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前
还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。 债务风险危害严重。我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会影响社会稳定。 二、地方政府债务风险反映的问题
一、判断题（共48题，每题2分） 第1题(已答).特定问题的调查委员会的组成人员必须是同级人大代表。对 第2题(已答).地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。对 第3题(已答).一般来说目前县、县级市设有20-30个左右机构。对 第4题(已答).地方政府具有长期的历史发展和自主精神的基本特点。对 第5题(已答).我国最早形成的国家是周朝。错 第6题(已答).城市地方主要有：直辖市、副省级市、地级市、县级市、区和镇。对第7题(已答).1997年10月1日，香港特别行政区第一届政府基本组成。错 第8题(已答).中华人民共和国政府于1999年7月1日对澳门恢复行使主权。错 第9题(已答).目前属于基层行政建制的镇基本可以分为副县级镇、区级镇和乡级镇。对 第10题(已答).特定问题的调查委员会的组成人员必须是上级人大代表。错 第11题(已答).英国地方政府制度是以地方议会为中心的地方政府制度。对 第12题(已答).1990年10月30日，东西德统一。错 第13题(已答).美国共有51个中央政府。对 第14题(已答).日本宪法称地方政府为地方公共团体。对 第15题(已答).康有为是最早提出且具有巨大影响力的省制问题的研究大家。对 第16题(已答).中国目前共有79个地区。对
第17题(已答).中国目前有5个直辖市。错 第18题(已答).直辖市是中国的一级政区单位。对 第19题(已答).至1997年底，中国共有222个地级市。对 第20题(已答).中国目前有5个自治区。对 第21题(已答).省是中国的一级行政区，目前共有23个省。对 第22题(已答).美国现有联邦政府，后有州政府。错 第23题(已答).早在1799年，就有地方政府的称谓了。对 第24题(已答).中国是实行单一制的国家。对 第26题(已答).地方可以建立国防军。错 第27题(已答).地方政机构是典型的多功能机构。对 第28题(已答).中国的省、县政府是一般地域型政府。对 第29题(已答).香港特别行政区政府是主要基于政治考虑而设置的地方政府。对 第30题(已答).地方自治最早出现于古罗马时代对 第31题(已答).美国被称为“地方自治之乡”。错 第32题(已答).英国的地方政府就是各级地方议会。对 第33题(已答).英国具有悠久的地方自治历史。 第34题(已答).1947年4月经国会通过成为法律的《地方自治法》，是战后日本地方自治的基本法。对 第35题(已答).日本地方公共团体享有财政自治权。对
一、地方政府性债务基本情况 （一）地方政府债务的构成 地方政府债务分为两部分：一是可以根据公开数据测算的显性债务，主要包括平台贷、城投债、信托以及中央代发地方债；二是公开数据不可获得、难以统计的隐性债务，包括垫资施工、BT、BOT、融资 租赁、售后回租、发行理财产品、私募、违规集资、养老金隐性债务。（二）债务规模及变化情况 国家审计署2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果显示截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%（见图1）。地方政府负债余额超过了全国GDP的l／4，超出当年公共财政收入达24074 .4亿元．总债务率高选129. 07％。
2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元），比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。 36个地方政府债务余额逾3.8万亿元，两年增长近13%，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额超过3.8万亿元人民币，较2010年底增长近13%，同时警示在地方政策性债务管理中存在偿债压力大、借新还旧率高、变相融资突出等问题。
金融问题研究 《生产力研究》No.2.2003 关于建立我国地方公债制度的设想 柴永红 (太原重型机械学院,山西太原030024) 【摘 要】 文章通过分析我国城市基础设施建设融资体制现状,指出建立地方公债制度的必要性和可行性,并提出建立地方公债制度的法律准备以及具体设想。 【关键词】 建立;地方公债制度;设想 【中图分类号】F812.7 【文献标识码】A 【文章编号】1004—2768(2003)02—0078—02 一、我国城市基础设施建设的融资体制现状 从融资角度分析城市基础设施建设落后的原因,可以总结出我国城市基础设施建设融资体制的三方面特点:一是融资渠道单一化,资金投入不足;二是体制制约严重;三是地方政府融资方式不规范。 1.基础设施建设的投入不足 回顾我国城市建设投融资体制的几个主要阶段,城市基础设施建设融资渠道单一,资金投入不足的状况长期未得到根本性扭转。虽然近年我国政府在拉动经济增长过程中,通过增发国债加大了城市基础设施建设的投资力度,也带动了作为政策性银行的开发银行的资金投入,但对其他资金的带动效果很不明显。有限的资金主要改善了一些省级、地级城市的基础设施。但如何利用国内资本市场为城市基础设施建设筹集资金的问题,在国内远未得到应有的重视和充分的研究。 2.基础设施建设投融资体制不合理 城市基础设施投资规模大、周期长、收益率不高,其效用可以惠及后代(甚至几代),直接影响到纳税人利益及长期负担问题,理应按照谁受益,谁负担的原则,赋予地方政府相应的决策权和融资权,并按照市场经济原则筹措、运营,以形成良性循环。然而,我国投融资体制一直没有脱离计划经济的管理框框,相关的财政体制始终没有合理界定中央和地方的财权、事权范畴。 现行投融资体制框架下,地方政府投资城建项目仍然要经过项目审批程序。其主要原因,项目审批不只是审项目,关键是批资金来源。其范围不仅包括国债资金,还包括银行资金,就连地方配套资金也要经过审批安排。地方政府要上城建项目,首先要在项目“可批性”上做好文章。城建项目只有列入国债支持行列,才能争取到中央国债资金,相应的省级配套资金也会顺利到位,银行等其他渠道资金就更容易争取。 3.地方政府融资方式不规范 我国投融资体制改革一直没有解决地方政府的融资权利问题。由于地方资金紧张,基础设施落后,国有企业面临多重困难,地方政府的“政绩”动机强烈,使地方政府融资方式不甚规范。 目前财政体制下,预算内资金满足行政性支出后所剩无几,地方政府只好在预算外资金方面做文章。为弥补地方建设资金的不足,地方政府常常通过乱摊派、乱集资、乱收费等增加收入,或以各种名义、各种名目建立基金甚至采取行政摊派的方式筹集资金。这也是导致预算外资金迅速膨胀的一个重要原因。另外,当预算外资金难以满足城市建设需要时,地方政府就有了内在的发债需求。地方政府没有发债权,只好通过其他投资主体变通操作:一是中央财政发行国债再转贷给地方。这种作法其实是中央政府替地方政府发行债券。近几年加快基础设施投资过程中,多次采取此类措施。二是由代地方政府行使职能的专业投资公司或城公司代表地方政府发行企业债券。如1999年上海城建投资开发总公司发行的5亿元上海浦东建设债券,用于上海地铁2号线一期工程建设;1999年济南市自来水公司发行的1.5亿元的供水建设债券等。 二、建立地方公债制度的必要性与可行性 随着社会经济的发展,许多与居民直接相关的公益事业不断扩展,地方政府支出规模随之扩大,在这种情况下,举债就成为地方政府筹集建设资金,缓解供需矛盾的一种有效方式。 1.建立地方公债制度是强化财政职能,缓解各级政府困境的必然选择 目前我国各级财政都面临财政拮据,收支矛盾尖锐,而建立地方公债制度是摆脱地方财政困境的重要措施之一。允许地方政府发债,既可有效解决地方公用事业建设资金来源,又可缓解中央财政债务压力,真正实现各级政府的职能归位。 2.建立地方公债制度是防范政府债务危机的现实要求 建立地方公债制度是统一政府财权、强化债务管理、防范政府债务危机的现实要求。由于地方政府应做的事无财力支持, 【收稿日期】2003-01-18 【作者简介】柴永红(1970-),女,山西闻喜县人,太原重型机械学院经济管理系讲师,山西财经大学2000级在读硕士研究生。 87
我国地方公债发行存在的问题及建议 姓名：王盼盼学号：MG09011012 专业：财政学（2009级） 摘要：地方公债是一个与国债相对应的概念，是政府公债体系的重要组成部分。地方公债在西方发达国家是一种成熟的融资工具，也称市政债券，已有一百多年的发展历史。作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制、加强国有资本运营的重要手段，而与之相对，我国对于地方政府举债却持相当审慎的态度，但随着我国市场机制的逐步完善、中央政府与地方政府的职责分工越来越明晰，各地相对独立的利益格局已逐渐形成。在此基础上地方政府职能重要性的进一步凸显，2009年我国地方政府债券的发行,这是我国为应对国际金融危机,扩内需、保增长采取的措施。但是我国的地方公债还存在许多问题，本文主要分析了我国现行地方公债发行存在的问题，并针对问题提出了一些建议。 关键词：地方公债问题建议 引言 2008年11月，财政部在预算司下新设立了地方政府债务管理处,专门负责地方政府债务管理的人员已经到位；2009年3月17日，财政部说：“2009年是我国首次在全国范围内发行地方政府债券，由财政部代地方政府发行的2000亿元债券期限为3年，将面向各类投资者发行”。这都预示着,学界多年所关注的开放并加强地方政府发债管理的改革大计,正在被中央政府所采纳并浮出水面,我国允许地方政府发行债务将是大势所趋。而且地方政府债券在我国建国初期就已经存在。如早在1950年，东北人民政府就发行过东北生产建设折实公债，但l981年恢复国债发行以来，却从未发行过地方政府债券。由于我国1995年起实施的《中华人民共和国预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债券(除法律和国务院另有规定外)，因此，我国目前的政府债券仅限于中央政府债券。但地方政府在诸如桥梁、公路、隧道、供水、供气等基础设施的建设中又面临资金短缺的问题，于是形成了具有中国特色的地方政府债券，即以企业债券的形式发行地方政府债券。如l999年上海城市建设投资开发公司发行5亿元浦东建设债券，名义上是公司债券，但所筹资金则是用于上海地铁建设；济南自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，名义上是公司债券，而所筹资金则用于济南自来水设施建设。近几年，国债发行总规模中有少量中央政府代地方政府发行的债券，其中2001年为400亿元，2002年为250亿元，2003年为250亿元，2004年为150亿元，2005年为100亿元，2009年2000亿。允许地方政府发债已成为世界潮流。据统计,目前世界上53个主要国家中,有37个允许地方政府发债,而与之相对,我国在此之前对于地方政府举债却持相当审慎的态度,《中华人民共和国预算法》第28条明文规定:“地方各级预算按照量入为出,收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定的外,地方政府不得发行地方债券”。但随着我国市场机制的逐步完善、中央政府与地方政府的职责分工越来越明晰,各地相对独立的利益格局已逐渐形成。在此基础上地方政府职能重要性的进一步凸显，而本文就试图从政府职能划分和公共产品层次性理论来阐述其必要性。但是，发行地方公债可能会产生许多负效应，我国发行地方公债，应借鉴发达国家的成功经验，并要坚持自己的原则。 研究综述 自1998年以来,我国政府实施的积极财政政策取得了巨大成效,它对于促进国民经济持续、稳定、较快地增长起着至关重要的作用。但是,由于多年来积极财政政策的实施主要依靠增发国债来支撑,政府融资渠道比较单一,导致中央政府债务规模迅速扩大,中央债务负担日益沉重。在这种形势下,是否应当通过发行地方公债来筹措地方财政资金,以减轻中央政府偿债负担,就成为我国经济学界普遍关注的一个问题。目前,我国经济学界对发行地方公债的
（）是决定地方政府关系形式和内涵的前提。 C.中央与地方的关系 ( )一直是中国中央政府和地方政府间关系的实质内容。 A.财政关系 （）是地方政府存在的目的。 D.外部管理 （）是中央与地方政府关系的核心和基础。 A.权限划分 （）是自治体和混合体地方政府单位的核心组成部分。 A.地方议决机关 _____是地方政府职能规范性的制度保障。 A.依法治国 地方议决机关一般以（）做出决定。 A.表决 地方政府单位的基础是（）。 B.地方行政建制 地方政府的（）是地方政府管理的根本目的。 A.外部管理 地方政府的横向和纵向关系，本质上是由（）直接决定的。 C.地方政府体制 地方政府内部管理的目的在于（）。 B.提高行政效率 地方政府职能的_____,产生于地方政府权力的双重来源。(? ) A.双重性 地方政府职能的_____，强调地方政府提供的管理和服务，都必须有可以查考的明确的标准。 A.标准化 地方政府职能的_____能否得到真正体现，不仅直接关系居民切身利益，而且将影响整个国家的政治稳定。 ( ) A.服务性 地方政府职能演变的共同趋势是从简单的防御职能向_____发展。（） A.建设职能 对地方政府来说，基础设施职能和_____在地方政府职能中居于优先位置。（） A.社会事务职能 对中央政府来说，_____在各项基本职能中居于优先位置。（） B.政治职能 根据界定中央和地方政府及地方各级政府权限的一般原理，市县级政府应更多地配备（）。 A.公益服务职能 国家职能的两个方面是有主次之分的， ______始终居于主导地位。（） A.政治统治 界定中央政府与地方政府以及地方各级政府的权限时，首先必须明确（）。 A.各级政府在国家体系中的地方和作用
地方政府负债超过了自己的偿付能力，还不起债怎么办？ 从逻辑上说，办法有三个。 一，赖债不还。 譬如说，政府搞开发，拖欠开发商的钱；开发商就拖欠“包工头”的钱、“包工头”则拖欠农民工的工资；农民工有的上吊、有的跳楼、有的找国务院总理。其中还真有一位重庆农妇幸运地于2003年10月遇到在地方调研的温家宝，反映自己丈夫的工资被拖欠。更多的民工则没有那么幸运，有的走上了暴力讨债的路子……地方政府赖债已成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号潜在杀手。 其二，下级政府欠债由上级政府乃至中央政府还钱。 这是个大锅饭的老办法。地方政府比赛花钱、全国纳税人被迫埋单、中央财政集中承担无限风险的办法，显然也不是长治久安之道。 其三，最后只有一个合理的办法，就是破产处理。 逼出一个廉价政府 俗话说：欠债还钱。还不起债怎么办？——破产。 由于我国目前的破产法并不涵盖政府机关，因此各级人民法院不可能在这方面执法。地方政府财政濒临破产时的破产程序，作为一种变通办法，性质上属于各方当事人（债权人、债务人）在法院外的自愿调解协商程序。自愿调解协商的基础，是有关当事人对于破产程序的成败利害关系的权衡。成，则各方当事人的合法权益尽可能得以实现，社会经济秩序得以维持，政府信誉得到保护。破产事件虽然不幸，合理的破产处理程序却能令人信服。 如果没有破产程序或破产处理程序失败，债权人可能一分钱也拿不回；地方政府作为濒临破产、赖账不还的债务人威信扫地，地方投资环境恶化、恶名远播，当地人民物质生活和精神文化的损失都将惨重无比。 按照各国破产法的共同原理，一个人破产了，其高消费要受到限制，高档消费品（豪宅、汽车等）要拍卖用以还债，但生活必需品（诸如御寒的棉衣等）不能拍卖，破产程序不能剥夺破产债务人的生存资料。 同理，地方政府财政破产了，地方政府还要生存、工作下去。破产后的地方政府不仅要廉政，而且还必须廉价。除了警察处理紧急公务需要保留少量公车外，至少80%以上的公车应当拍卖抵债；政府办公当然还需要办公室，但若原先是花园式、宾馆式的办公楼，那毫无疑问要拍卖还债，可以去租用廉价的旅社或收购因有乔迁之喜而腾空的旧居民楼或旧厂房、旧校舍。这样既不扰民，又能大幅节省办公经费，挤出钱来还债。破产之灾也许有助于逼出一个廉价政府。 问题是，如何按破产程序处理？ 破产的具体程序 破产的含义并不复杂。债务人不能还债，客观上便处于破产状态。 这里的债务人，既包括商人，也包括非商人；既包括自然人，也包括企业法人、事业法人、社团法人，也包括政府。凡是债务人还不起债，人们就可以说他实际上已经陷于破产。对于诸多破产事件该如何处理，则要依破产法的立法状况而论。 破产法在世界上源远流长数千载，中国从1935年公布破产法算起，也有七八十年历史了。古今中外的破产制度，细节上虽然千差万别，但基本原理大同小异，形成了一套全球普适的破产程序。就破产法的适用范围而言，绝大多数国家涵盖所有债务人，少数国家在某一历史阶段上则只适用于商人或企业。 譬如说，1935年颁布的中华民国破产法适用于所有债务人，1949年10月1日之后，它仅仅在中国台湾地区继续有效。中国大陆1986年12月2日诞生的企业破产法，适用于全民所有制企业；后经修改，自2007年6月1日起，企业破产法的适用范围扩大到了所有的企
3第一章：地方政府绪论 ·政府：是基于一定价值制定和实施具有普遍约束力的政策的公共权力组织，是国家的日常表现形式。 地方政府：指由中央政府依法设置的，治理国家部分地域或部分地域某些事物的政府。分为： <1>单一制国地方政府,指除中央政府外的其它各级政府。 <2>联邦制国家地方政府，指联邦成员单位以下的各级政府。 ·地方政府的相关理论： 1.多元主义理论：当各种团体、个人参与城市的政治决策过程时（如城市重建、公共教育 和政治任命），政治权利是分散的，每个团体都拥有各种资源，有其特定领域的影响力，但是没有任何个人或者团体足以垄断地方政府的决策过程，政治决策总是倾向于反应大多数人的意见。 2.精英主义观点：政治控制是少数精英的专利，地方政府的政治权力掌握在少数社会名流 手中，地方重大的政治方案通常是由这些精英起决定作用，而各级官员予以配合来实现少数人的意志。 3.地方治理理论： <1>实力-依赖论：中央与地方都有办法对付另一方及其他组织，这些手段包括宪法、法律、组织、财政以外的各种政策，如政治、信息、执行任务等；无论中央还是地方，都试图调动其所掌握的资源使其影响最大化，并将对对方的依赖最小化。 <2>规划论：地方政府的角色与资本发展的特定阶段相关： 1.20世纪上半叶，地方政府主要提供和管理基础设施、为工业生产提供必要的条件。 2.战后进入福利主义，使地方政府专项提供供水、供电、住房、教育等社会福利职能。 3.70年代以来，进入后福利主义阶段，地方政府服务签约外包，设置地方准政府的公共机构，更为分散的公共服务消费方式，公共管理技术的更新。 第二章，中国古代地方政府 ·中国古代地方政府分为： 一．封建制： 1.定义：“封建”即“封藩建卫”是指王者以爵土分封诸侯，而使之建国于封建的区域。 2.特征：<1>天子是天下共主，有权授民授疆土，派遣诸侯国的上卿，保护封国，巡视封国，要求封国实行周法。 <2>各封国是周天子的卿士，派军队戍守王室，随王出征，定期朝聘周王，向周王交纳贡献，派民众为君王服劳役。 <3>封国具有相对的独立性，诸侯在封国内有世袭权，封国的内政、外交几乎独立，各封国间、封国与周之间经济经济联系薄弱。 <4>西周王朝政治和军事的极不巩固的暂时联合体。周王直接统治的只是王畿之地。二．郡县制： 1.定义：指对中国古代实行的中央集权体制下，郡、县两级政权的地方行政制度。 2.特点：<1>郡是直属于中央的地方行政设置。 <2>县隶属于郡，设置与少数民族聚居地区的同级地方行政机构称为道。 <3>县级以下有乡里两级基层地方行政机构，还有负责地方治安的“亭” <4>郡县制的设置形成了中央直接垂直管理地方的形式，郡县长官由皇帝任免调动，不得世袭。 <5>郡县制的建立，是中央集权制形成过程中的重要环节，也是官僚政治取代贵
地方政府债务现状及存在的问题和原因1.1地方政府债务规模现状 根据审计署的审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72 亿元。根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况。在这次审计中，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52 亿元；在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT（建设－移交）、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务19 730.13亿元。 我国与一些国家的政府债务不同，我国政府债务主要用于消费性支出不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。目前，国际上对政府性债务负担状况尚无统一评价标准，参考一些国家和国际组织的通常做法，通过比较负债率、政府外债与GDP （国内生产总值）的比率、债务率和逾期债务率等指标，对2012 年底8我国政府性债务负担状况进行分析，结果表明，全国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险总体是可控的。但是相对目前来说，规模仍然是很大，增长速度很快，部分地方和行业债务负担较重等等还存在着一系列问题。 1.2地方政府债务存在的特点 现阶段我国地方政府债务具有以下几个特点。（1）规模大。如果按照2010年的增长速度，2012年地方政府债务规模估计已经达到GDP的29%，远高于1996年的3.4%。相比之下，日本的政府债务虽已相当于GDP的200%，但其中地方政府债务与GDP的比例近期一直在40%附近波动；美国同样是联邦政府债务较多，而地方政府的债务率比较低。我国地方政府的债务率比日本稍微低一点，比美国高得多。（2）债务周期短，2010年还期5年以内的债务占比70%。（3）债务率高。债务率是地方政府债务与地方可支配收入的比例，目前平均水平已经达到150%。如果计算债务与本级财政收入（不包括中央转移支付收入）的比例，
1 地方政府:地方政府是指由中央政府依法设置的,治理国家部分地域或部分地域某些社会事务的政府。地方政府通常由权力机关和权力执行机关组成,不包括设置在同一地域内的军事机关和司法机关。 2 国家:由一定地域、人口和统治权构成的政治共同体,它的核心和实质是政治统治权。 3 氏族:是指在原始社会时期,建立在血缘关系基础上的一种组织形式。 4 政府:是行使国家权力的机关,是为了行使国家权力,履行国家职能, 由专门从事治理活动的人和机构组成的制度化的政治组织。 5 地方制度是指一个国家对中央政府与地方政府之间的政治、行政关系作出的制度安排,它反映了地方政府在国家政治生活中的地位与作用,对定了地方政府在国家政治制度中的法律地位,以及它同中央政府的关系。 6 自治体地方政府:自治体地方政府是由一171717地域居民,为在其居住区域管理本地地方公共事务,依照国家法律组成的地方自治社团的政府。 7 民主集中体地方政府:又称"混合体地方政府",地方政府由当地居民选举产生的、代表当地居民意愿的代议机构并由代议机构选出执行机关和行政机关,与此同时,地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表,是它们的下级机关 8 功能结构是指不同地方政府单位常具有不同的功能,因而成为不同类型的地方政府单位。也称为类型结构。 9 行政首长负责制 : 国家特定的行政机关首长在所属行政机关中处于核心地位,在本机关依法行使行政职权时享有最高决定权,并对该职权行使后果向代表机关负个人责任的行政领导制度10 村民委员会是以行政村为单位设置的基层群众自治组织11 居民委员会: 我国城镇群众的基层自治组织,是我国城镇的基层171717会组织形式12 居民委员会性质:居民委员会是居民自我管理,自我教育,自我服务的基层群众性自治组织13居民委员会存在问题: 1角色错位. 居委会主要承担着政府下沉到社区的工作,自治、服务功能尤显苍白 ; 2 居委会和现代老百姓的生活游离得比较远,无法渗透到社区生活当中去, 在很多方面难以代表居民,反映不了老百姓要求; 3 如何培养居民对社区的积极性14 地方自治治理: 各公共或私人机构与个人管理公共事务的诸多方式的总和,是使相互不同或有冲突的利益得以协调的联合行动的持续过程15 行政体地方政府: 中央政府或上级政府任命产生的地方政府.它不存在通过选举产生的、代表当地居民利益合意愿的地方权力机关,只存在一个作为中央或上级政府下级机构的行政机关16 议行分立:将地方政府的议决权和执行权交由两个不同的机关分别行使,而行政权由承担执行权的机关行使17 美国议会经理制由选民选举产生议会,集体行使议决权和执行权,议会聘请以为管理专家担任经理,作为首席执行官,指挥、管理行政部门工作, 行使行政权18 议行合一在议决权和执行权配置上,或议决权和执行权由同一地方国家权力机关行使,或者由地方国家权力机关及由其产生并对其负责的执行机关分别行使19"相对议行分立"体制:选民投票产生地方议会,由议会依法选举产生一位行使执行权的地方长官.地方长官负责领导地方行政部门的工作,依法独立行使职权,不
审计案例结课论文 题目：地方政府性债务的现状、形成原因及治理措施 学院 专业 姓名 学号
地方政府性债务的现状、形成原因及治理措施 摘要：随着社会经济的发展，特别是在美国次贷危机的影响下，逐渐出现了以政府借款来实现政府资金的运转。而地方性政府由于资金支配方面弱些，所以为了满足资金的需要而出现了地方政府性借款，形成地方政府性债务。本文从地方性债务的现状、形成原因、风险分析等几个方面进行阐述，形成了关于地方政府性债务的偿还及治理措施，为政府资金结构的合理规划提供了指导性作用。 关键词：地方政府性债务现状风险分析治理措施 一、地方政府性债务的研究背景 地方政府性债务，指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。2013年12月10日，经中共中央批准，中央组织部日前印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，地方债成内地官员政绩考核重要指标，离任时也究责。 美国次贷危机引发了金融危机，而2008年次贷危机的引发源于2006年美国买房不是用自己的全部财产购房。随着美国住房市场的降温尤其是短期利率的提高，次贷还款利率也大幅上升，购房者的还贷负担大为加重。同时，住房市场的持续降温也使购房者出售住房或者通过抵押住房再融资变得困难。这种局面直接导致大批次贷的借款人不能按期偿还贷款，银行收回房屋，却卖不到高价，大面积亏损，引发了次贷危机。结果不能按时偿还银行的债务，导致很多银行纷纷倒闭，许多投资保险行业也很不景气。 二、我国地方政府性债务的现状 地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种债券，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。2011年10月20日，酝酿多年的地方政府“自行发债”终于迈出了新步伐。当日财政部公布，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。广东省今年的地方政府债券额度为69亿元，上海市、浙江省和深圳市分别为71亿元、67亿元和22亿元，四省市合计229亿元。这四个省市将自行组建债券承销团，具体发债定价机制亦由试点省市自定，而不是由财政部面向国债承销团，采取统一代理的方式分期打包发行。亿元地方政府债券发行额度内，因而不会对债券市场造成供给冲击。 数据显示，2012年全国财政收入累计达到11.72万亿，比2011年增加1.33万亿元，增长12.8%。全年财政支出12.57万亿元，增长15.1%。收入与支出增幅相比于2011年的24.8%和21.2%，均有明显下滑。 审计署公布的《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》指出，2010年底地方政府性债务余额中，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。可见，我国将进入地方债务的集中偿还期。但是，随着地方债务逐
关于中国发行地方公债的探索
关于中国发行地方公债的探索 当前我国地方政府的隐性或有债务数额庞大，引起了社会和中央的高度关注。可见，是否允许地方政府发行公债已成为目前无法回避的问题。 一、地方政府发行地方公债的可行性分析 （一）持反对的意见。 1 一种观点认为，对于政策决策者而言，地方政府举债至少存在下列风险： （1）地方政府债券的发行和偿还风险。在当前不少地方存在财政困难的背景下发行地方债券，可能无人购买。而且，即使有人购买，地方政府也面临着还本付息的风险。人们对20世纪90年代以来中国金融部门出现的一系列金融风险至今还记忆犹新，中农信的关闭，广国投的破产，海南发展银行的关闭，北海市等12家城市信用社的整顿，农村合作基金会的清理等，都给地方财政增加不少压力。如果发行地方债，地
方政府将会同公司发行债券一样，因无力偿还而破产。 （2）中央承担最后偿债责任。一旦放开口子让地方举债，各地会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机。由于道德风险存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央财政债务依存度很高并且其他支出压力较大的情况下，中央政府只有进一步增发国债或通过货币发行来融资，这将会威胁社会、经济的稳定。 （3）宏观调控风险。地方政府举债意味着财政分权以及投资权的下放。这对于在相当程度上还依赖行政手段的政府调控来说，无疑是一种挑战。① 2 担心由此可能会引发地方政府债务过度膨胀的观点。因为在目前中央政府尚不允许地方政府发行公债的情况下，地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大量债务，一旦确立了地方公债的合法地位，地方政府是否会借此进一步大量举债，以至于造成地方公债发行的失控，进
---------------------------------------------------------------范文最新推荐------------------------------------------------------ 政府发行地方公债分析论文 一、（一）目前制约我国地方债券发行的体制因素。1现行投融资体制中对政府作为投资主体的监督和约束机制不健全。在我国投融资体制改革中，对作为投资主体之一的政府缺乏必要的监督和约束机制是制约我国地方债券发行的体制原因之一。当前，政府投融资体制改革面临的突出问题是，政府投资存在着投资效益差、重复建设严重、投资质量不高等问题。很明显，如果深层次的体制矛盾不解决，发行地方债券将会使投融资体制中的政府投资的弊端和问题更加突出。2中央和地方投资责权划分不尽合理。地方与中央的事权、财权不对等，地方没有正常的融资渠道。相关资料显示，1994年分税制改革以后，中央财权大幅度提高，地方财权大幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994～2002年期间，中央财权平均为52%，地方财权平均为48%；中央事权平均为30%，地方事权平均为70%.中央和地方财权不对等的重要表现之一，就是没有建立起中央政府与地方政府对等的正规融资体系，这是作为地方政府财权重要表现这一发债权长期得不到落实和解决的主要原因。3地方政府长期累积的隐性债务和显性债务面临着巨大的压力。地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。20世纪80年代以来，各级地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴全国亏损的责任，再加上庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出，导致地方财政支出负担沉重。在财政增收相对滞后的条件下，地方财政收支缺口自然较大。同时， 1 / 13
我国的地方政府债券 地方政府债券是政府债券的形式之一，在我国建国初期就已经存在。如早在1950年，东北人民政府就发行过东北生产建设折实公债，但l981年恢复国债发行以来，却从未发行过地方政府债券。由于我国1995年起实施的《中华人民共和国预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债券（除法律和国务院另有规定外），因此，我国目前的政府债券仅限于中央政府债券。但地方政府在诸如桥梁、公路、隧道、供水、供气等基础设施的建设中又面临资金短缺的问题，于是形成了具有中国特色的地方政府债券，即以企业债券的形式发行地方政府债券。如l999年上海城市建设投资开发公司发行5亿元浦东建设债券，名义上是公司债券，但所筹资金则是用于上海地铁建设；济南自来水公司发行1．5亿元供水建设债券，名义上是公司债券，而所筹资金则用于济南自来水设施建设。近几年，国债发行总规模中有少量中央政府代地方政府发行的债券，其中2001年为400亿元，2002年为250亿元，2003年为250亿元，2004年为150亿元，2005年为100亿元。 地方政府债券的分类 地方政府债券按资金用途和偿还资金来源分类，通常可以分为一般债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。前者是指地方政府为缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券，后者是指为筹集资金建设某项具体工程而发行的债券。对于一般债券的偿还，地方政府通常以本地区的财政收入作担保，而对专项债券，地方政府往往以项目建成后取得的收入作保证。 地方政府债券的发行主体 地方政府债券是由地方政府发行并负责偿还的债券，简称“地方债券”，也可以称为“地方公债”或“地方债”。地方政府债券是地方政府根据本地区经济发展和资金需要状况，以承担还本付息责任为前提，向社会筹集资金的债务凭证。筹集的资金一般用于弥补地方财政资金的不足，或者地方兴建大型项目。地方政府债券的发行主体是地方政府，地方政府一般又由不同的级次组成，而且在不同的国家有不同的名称。美国地方政府债券由州、市、区、县和州政府所属机关和管理局发行。日本地方政府债券则由一般地方公共团体和特殊地方公共团体发行，前者是指都、道、府、县、市、镇、村政府，后者是指特别地区、地方公共团体联合组织和开发事业团等。
Advances in Social Sciences 社会科学前沿, 2019, 8(12), 2090-2097 Published Online December 2019 in Hans. https://www.doczj.com/doc/2318326940.html,/journal/ass https://https://www.doczj.com/doc/2318326940.html,/10.12677/ass.2019.812286 The Status Quo, Problems and Future Development Trend of Local Government Debt in China Yajie Shu History and Administration School, Yunnan Normal University, Kunming Yunnan Received: Dec. 10th, 2019; accepted: Dec. 24th, 2019; published: Dec. 31st, 2019 Abstract In recent years, the sharp increase in local debt has not only brought huge debt risks and credit crises to society, but even undermines the smooth operation of the local economy. The problem of local government debt in China is also receiving more and more attention from both domestic and foreign countries. This paper introduces the current situation of local government debt in China, discusses some problems of local government debt in China, analyzes the causes of local debt problems, and discusses the future development trend of local debt according to some new poli-cies of the current government. Keywords Local Government Debt, Debt Size, Finance, Local Debt Problem 我国地方政府债务现状、问题及未来发展趋势 舒雅洁 云南师范大学，历史行政学院，云南昆明 收稿日期：2019年12月10日；录用日期：2019年12月24日；发布日期：2019年12月31日 摘要 近年来，地方性债务的急剧增加，不仅给社会带来了巨大的债务风险和信用危机，而甚至是破坏了地方经济的平稳运行。我国的地方政府债务问题也越来越受到国内国外的广泛关注。本文介绍了我国目前的
1、当代中国地方政府体制与机构改革的成就包括哪些内容？ 答：(1)地方政府体制改革的探索。①理顺党政部门之间的关系。根据党政职能分开和统一领导的管理原则，应明确各自的职责范围，尽量撤并党政对口设置的机构，改为一“家”管理；对于某些确属难以分离的部门，实行一方管理为主、一方管理为辅的体制，或者实行一套机构、合署办公的体制。②改革地方政府上下级之间的关系。改革的方向主要是加强“块块”的自主权；充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，在加强政府宏观调控能力的同时，深化行政审批制度改革，简化审批手续，缩减审批项目。③健全地方政府内部的组织结构和运行机制。 (2)机构精简和人员分流。大部门体制，就是把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使，以尽可能避免政府职能交叉、政出多门、多头管理的现象。人员分流必须按照公开、平等、竞争、择优的原则，通过激励竞争机制，决定干部的去留；对分流人员实行优惠补偿措施；关键是把精简分流与发展经济紧密结合起来，开辟多种分流渠道。 (3)加强机构和编制立法，促进行政法制。按照国务院“定职能、定机构、定编制”的“三定”方案，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化转变，是落实依法治国、依法行政和巩固机构改革成果的重要保证。 (4)我国地方政府体制与机构改革受到社会经济因素、政治因素、文化因素的影响。 地方政府体制和机构改革实际上是一个不断引导和适应社会、政治变革的过程，它与整个现代化进程相始终。因而，它不可能孤立地进行，而必须与政治体制和经济改革同步进行。 2、试论述当代中国地方各级人民政府的性质和地位。 答：我国的地方各级国家行政机关是指省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府。地方各级人民政府对本级人民代表大会和它的常务委员会以及上一级国家行政机关负责并报告工作，受国务院统一领导，负责组织和管理本行政区域的各项行政事务。同时，地方各级人民政府也是地方各级国家权力机关的执行机关，地方国家权力机关所通过的决议，人民政府必须贯彻执行。地方各级人民政府一方面要对本级人民代表大会负责，另一方面也要对上一级国家行政机关负责。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都必须服从国务院的统一领导。 3、试论述“法制”与“法治”的区别？ 答：(1)“法制”或法律制度，是在与经济制度、政治制度、文化制度等其他类别制度，相对而存在和使用的；然而，“法治”概念从提出和产生那时起就一直是在与“人治”相对应、相对立的意义上使用的。二者相对应使用的概念序列不同。 (2)就两者各自的含义所反映的主导性内容而言，“法制”既然基本的要素是法律和制度，故其基本上是属于上层建筑中制度（政治法律制度）上层建筑的范畴；而“法治”既然基本的内容是表现为治国的一整套理论、精神、原则和方略，故其基本上是属于上层建筑中思想上层建筑的范畴。二者分属于上层建筑的范畴领域不同。 (3)“法制”因为在各种社会形态下都存在，因而可视其是一个中性的概念，其本身的功用在于一种事实陈述，本身并不牵涉价值评价，故而奴隶制、封建制、法西斯专制下也都有其各自的法制；但“法治”却不然，这一概念提出之初，无论在中外都是在与人治方法激烈争论和优劣比较的价值选择中产生的。因此，两者对待事物的处理功用不同。 (4)“法制”概念所要回答的问题，主要是回答掌握国家政权阶级的意志表现为什么的问题，进而表明该阶级的意志表现为国家意志化了的法律和制度；而“法治”概念则主要是回答掌握国家政权的阶级用什么样的根本方法来治理国家以实现其意志，亦即实现其法的统治的问题，进而指明了法律和制度在治国方略中的地位和作用。故两者回答问题的意义角度不同。