中国推进新型城镇化的背景与发展战略思考
宁越敏 杨传开
The background and development strategy of new urbanization in China
Ning Yuemin Yang Chuankai
(The Center for Modern Chinese City Studies, East China Normal University, Shanghai 200062,
China)
Abstract As China has entered a period of rapid urbanization, a series of problems are gradually emerging. With the combination effects of international situation and domestic development, the transition of urbanization is becoming more and more important. So, the concept of new urbanization is put forward, and is increasingly becoming the hot topic and focus of attention. The paper reviewed the evolution of urban development policy in China, and then analyzed the international and domestic development background to implement the strategy of new urbanization. Last, the paper put forward the four strategic focus of new urbanization.
Key words new urbanization; social integration; ecological civilization; new industrialization
摘要：随着中国进入快速城市化时期，传统城镇化道路逐渐显露出一系列的弊端，在国际形势与国内发展的推动下，城镇化转型发展成为必然，而新型城镇化的概念也应运而生，并日益成为新时期关注的焦点和热点。本文通过梳理相关文献，回顾了中国城市发展方针的演变，然后从国内外形势变化的角度探讨中国实施新型城镇化战略的背景，最后就实施新型城镇化战略提出若干思路。未来，推进新型城镇化应以新型工业化为基础，加快经济发展，提供城镇化发展新动力；以人为本，促进社会融合建设包容性城市，推进以国民为对象的基本公共服务均等化；推进生态文明，建设美丽中国，实现可持续发展的城镇化；推进体制创新，关注小城镇发展，提升小城镇发展活力。
关键词：新型城镇化；社会融合；生态文明；新型工业化
改革开放30多年来，中国经济的快速发展与城镇化进程相辅相成，成为推动中国经济、作者简介：宁越敏、杨传开，华东师范大学中国现代城市研究中心。
社会、空间转型的重要动因。2011年，中国经济总量居于世界的第二位，人均GDP达到35181元，约合5500美元，而人口城镇化率首次超过50％，达到51.3%，标志着中国进入了以城市社会为主的新阶段。
城镇化是当今世界重要的社会、经济、空间现象，反映了农村变为城镇的一种复杂过程，它包括了人口结构的转型、经济结构的转型、地域空间的转型以及生活方式的转型（许学强、周一星、宁越敏，2009），其中人口转型是核心，经济转型是基础，空间转型是载体，社会转型是根本。当代中国的城镇化是在全球化、工业化、市场化、信息化的背景下形成的。时至今日，国际形势和国内发展的条件出现了新的变化，城镇化的转型成为必然，而新型城镇化概念也因此应运而生。总体而言，未来中国的城镇化将逐步从以提高人口城镇化率为导向向包容性、环境友好的新型城镇化转变，速度将让位于质量，促进人的全面发展将成为新时期城镇化的重点。本文将首先回顾中国城市发展方针的演变，然后从国内外形势变化的角度探讨中国实施新型城镇化战略的背景，最后就实施新型城镇化战略提出若干思路。
1中国城市发展方针的演变及城镇化战略的提出
长期以来，中国的城市发展方针主要体现为控制大城市规模和发展小城镇上（许学强、周一星、宁越敏，2009）。这种政策一度限制了大城市的发展，明显违背了大城市超前发展规律（胡兆量，1986），也导致中国城镇化历经了复杂曲折的进程。改革开放后，中国城镇化步入正常的轨道，城镇化研究也蓬勃兴起。但在上世纪80年代，大城市的发展仍然受到限制，甚至写入1989年颁布的首部《城市规划法》中，城市发展方针仍然没有摆脱规模调控的思路。1990年后，中国步入改革开放的新时期，在经济全球化的大背景下，政府、企业、个人形成城镇化的三重行为主体，城镇化因此进入了快速发展时期（宁越敏，1998）。
1997年的亚洲金融危机后，为促进经济的持续稳定发展，中央做出推进城镇化的重大决策，并提升到国家发展战略的层面。2000年，中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。”该文件还指出：“在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市的功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路”。2002年，《中共十六大报告》进一步提出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化
道路”，这是首次提出中国特色的城镇化道路。2007年，《中共十七大报告》提出：“要走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”，对特色城镇化作出了更为详细的阐述。总体而言，中央文件对城镇化战略的叙述不断深化，但早期城镇化战略的论述明显带有城市规模调控的痕迹，后期才逐渐淡化城市规模调控。
在人口城镇化率迅速提高的同时，中国城镇化进程也暴露出大量的问题。对此，2011年的《“十二五”规划纲要》提出了城市病的预防和治理。2012年，《中共十八大报告》提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，正式提出了新型城镇化，强调“四化”的同步发展。2012年12月中央经济工作会议把推进城镇化作为六大任务之一，提出积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。与以往强调中国特色的城镇化道路相比，新型城镇化不再强调大中小城市和小城镇的协调发展，而是把生态文明的理念与城镇化过程相融合，集约、智能、绿色、低碳成为新型城镇化道路的目标，城镇化的内涵更丰富了。
总体来看，改革开放以来，中国的城市发展方针有明显变化，从城市规模控制政策转变为综合性的城镇化战略。就城镇化战略而言，重点从走中国特色的城镇化道路转变为新型城镇化道路，城镇化的内涵不断丰富，以人为本、城乡统筹、绿色低碳已成为新时期新型城镇化的重要内容，并日益成为关注的焦点和热点。
2推进新型城镇化战略的背景
新世纪以来，中国城镇化战略重点转向新型城镇化表明当前及未来一段时期中国发展的宏观背景发生了变化。这些变化既包括国内外经济形势变化对城镇化产生的新的要求，也与迫切需要解决城镇化进程中产生的诸多社会、环境、生态等问题有关。大致而言，包括以下几个方面：
2.1 中国经济持续平稳增长需要城镇化作为重要动力
经济发展是城镇化的基本动力。改革开放30多年来，中国经济发展取得了举世瞩目的伟大成就。1978-2011年，年均经济增长速度高达9.9%；中国GDP总量世界排名由1978年
的第10位跃居到2011年的第2位，占世界GDP的比重由1980年的1.9%上升至2011年10.5%。经济的快速增长产生了大量就业机会，促使农村人口大规模向城镇流动，这是中国近30年快速城镇化的主要原因。人口城镇化率从1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，年均增长速度超过1个百分点，每年有1000多万农民进城。换言之，中国城镇化年均提高1个百分点以上的速度是GDP年均递增近10％的结果。
但自2008年全球金融危机以来，国内外经济形势发生了重大变化：
一是全球金融危机使中国出口导向型发展战略面临严峻挑战。经济全球化是中国经济快速发展的重要因素，大量外资与中国低成本劳动力相结合以及中国加入世贸组织使中国成为世界最大的外贸出口国，出口成为中国经济增长的三驾马车之一。由此产生的带动效应，使大量农村人口，特别是中西部的农村人口向沿海城镇转移，成为中国城镇化的一个重要特征。2008年，美国由房地产次贷问题引发金融危机，并进而演变为全球性的金融危机，导致发达国家经济持续疲软，消费不振，对产品进口需求下降；另一方面，越南、印度等国家利用更加低廉的土地资源和劳动成本优势发展劳动密集型产业，向美欧等发达国家出口劳动密集型产品，对中国出口产品形成了明显的替代效应。面对外部需求下降和市场替代，中国传统的依靠投资和出口带动经济增长的模式遇到了极大的挑战（马晓河，2012）。
二是国内经济增速放缓。在全球经济疲软的背景下，长期以来国内制造业产能盲目扩张使产能过剩的问题更趋严重，中国经济增速明显下滑，学界普遍认为中国正处于从10％左右的高速增长阶段过渡至7－8％的中速增长阶段（陈彦斌、姚一旻，2012）。2012年，中国GDP的增长率是1991年以来的第二个最低点，仅为7.8％，预计2013年的经济增长率仍将低于8％。
面对当前国内外经济形势的变化，中央政府再次提出城镇化战略，这是基于以下考虑：在促进经济增长的投资、内需和出口三驾马车中，受投资过剩、出口疲软的影响，拉动内需在我国未来经济增长中将扮演更重要的作用，而城镇化被认为是扩大内需的最大潜力，既能够扩大投资又能够促进消费（李克强，2012）。按照诺瑟姆曲线所揭示的城镇化发展规律，中国城镇化水平在超过50%之后仍处于中期加速阶段。虽然根据修正的诺瑟姆曲线（陈彦光，周一星，2005），在城镇化水平超过50%之后，城镇化速度与前期相比将开始减速，但城镇化质量的提升会产生巨大的需求，从而使城镇化仍可在中国经济长期平稳增长发展中发挥巨大的作用。
2.2 中国城镇化迫切需要加快社会转型
如前所述，城镇化进程包含人口、经济、空间、社会四个方面的转型。但长期以来，农民进城的同时农民的身份没有变化，致使出现了“流动人口”、“农民工”等称谓。这种现象表明中国城镇化进程中社会转型滞后，很多学者称之为半城镇化。一般认为，当前中国50％左右的人口城镇化率，其中的30％左右是由农民工进城产生的，按城镇户籍人口计算的城镇化率仅为36％左右。
半城镇化现象的出现和我国独有的户籍制度相关。1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着新中国户籍管理制度的形成（王海光，2011），城乡二元分割社会开始逐步出现。改革开放后，对乡－城人口流动的管制逐步放松，大量农民进入城市务工经商，形成了中国特殊的农民工群体。1982年，我国仅有250万进城农民工，2011年增加到25278万，增加了100倍。但因城乡二元户籍制度的限制，流入城市的农民工因不能获得城市户口，不能享受与城市居民等同的公共服务，面临着社保缺失、子女教育、工资拖欠、劳动条件和居住条件较差等问题。除此之外，农民工的待遇普遍较差。据统计，2011年53.7%的农民工从事劳动强度较大的制造业和建筑业；84.5%的外出农民工每周工作时间超过劳动法规定的44小时；外出农民工月均收入为2049元，其中41.3%的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴，为此需要将月均收入的16.0%用于月均居住支出；尽管如此，仍有0.8%的外出农民工被雇主或单位拖欠工资②。
城镇化社会转型的核心就是农民工的市民化，即进城农民享受城市户籍人口的同等待遇。一方面，农民工的市民化是促进社会融合的基础；另一方面，在传统投资模式拉动经济增长边际效应逐渐下降的背景下，促进农民工的市民化可对经济发展产生巨大的需求。农民工的市民化与经济发展互动就是李克强所说的“城镇化是扩大内需的最大潜力”的意义所在。
2. 3 中国城镇化的未来需要以可持续发展为指导
随着城镇化的快速推进，在城市让生活更美好的同时，也形成了困扰城市发展、削弱居民幸福感的诸多城市病，主要表现为：人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难等（宁越敏，2012；林家彬，王大伟等，2012）。近年来，城市病进入集中爆发期，成为群众多怨、政府关注、媒体瞩目的话题。在住房方面，到2010年底，中国仍有2000多万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭的住房不成套，设施简陋，其中1000多万户居住在棚户区③，而另一方面是大城市的房价不断上涨。在城市交通方面，由于中国正快速进入汽车社会，私人汽车保有量逐年增加，致使交通拥堵日益严重，导致了巨大的经济损失和环境污染。据估算，
北京市2008年交通拥堵导致的时间延误损失和油耗增加损失约占北京市当年GDP的0.5-2.5%，并导致HC、CO等大气污染物排放的大量增加（谢旭轩等，2011）。中国的环境问题也十分突出。2011年，全国325个地级及以上城市中，污染物排放超标城市的比例为11.0%，这还未计算PM2.5指标的超标。2011年，对200个城市的地下水水质监测显示，较差和极差水质的监测点比例达到55.0%；2011年，监测的468个市（县）中，其中48.5%的市（县）出现酸雨④。针对以上问题，“预防和治理城市病”被写入国家“十二五”规划，成为中国新型城镇化需要重点解决的问题之一。
从全球来看，以气候变暖为主要特征的全球气候变化正在给人类敲响警钟，而城镇化被认为是全球变暖最重要的原因之一（迈克.戴维斯，2010）。城市作为社会经济活动的集聚地，对CO2的排放具有重要贡献，以生产类数据为基础，得出由城市人类活动引起（或人为）的温室气体排放量所占比例在40%至70%之间；如果是以消费类数据为基础，则温室气体的排放量所占比例高达60%至70%①。目前，中国已成为世界CO2排放量最多的国家，我国1990—2007年的CO2排放量年均增长率为5.9%，明显高于其他发达国家。在全球气候变化的压力下，低碳、绿色成为未来中国发展的必然之路，也对中国的城镇化提出了新的要求。
中国的快速城市化还面临着沉重的资源、能源压力。中国是世界上人均水资源最缺乏的国家之一，人均水量仅为世界人均水量的1/4，并且地域分布和季节分布极不均衡，水资源短缺将成为中国许多城市发展的瓶颈（中国发展报告，2010）。汽车时代的到来大大增加了能源的消耗，而我国的石油和天然气储量分别只有世界平均值的7.4% 和6%（仇保兴，2012）。伴随着原油进口量的不断上升，我国石油的对外依存度已达到60％的水平。在资源、能源约束和环境保护的压力下，推进生态文明建设，建设美丽中国，走集约绿色的新型城镇化道路显得更加必要。
综上所述，当前国内外形势已发生一系列的变化，城镇化的转型发展已成为必然，提高城镇化质量将成为今后的重点。
3推进新型城镇化战略的思考
3.1 推进新型工业化，提供城镇化新动力
保持经济的持续平稳发展，可以提供充足的就业岗位，促进农村人口的转移，从而使中国避免部分发展中国家掉入的“中等收入陷阱”。所以，经济发展仍应是推动中国新型城镇化的根本动力。虽然不同区域城镇化水平差异较大，所处的城镇化阶段也各不相同，各地区
新型城镇化的主导因素可能是多元化的，但总体来看，应当以新型工业化、循环经济、智慧城市建设为引领，探索多途径的城镇化道路，全面提升城镇化的可持续发展能力。
党的十六大报告提出要坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少，人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。美国未来学者里夫金认为，全球人均石油占有量已达到峰值，第二次工业革命进入尾声，以互联网技术与可再生能源相融合和以3D打印等智能制造技术为代表的第三次工业革命即将开始（杰里米.里夫金，2012）。面对这种趋势，中国产业亟需转型，工业化的动力机制也因此被重构。
以第三次工业革命为契机，推动工业化的转型，并以此推进新型城镇化的进程。应当紧随第三次工业革命浪潮，注重互联网技术和可再生能源的结合，大力开发太阳能、风能、水能、海洋能、地热、生物质能等可再生能源，大幅度降低矿石能源的消耗量。这不仅可缓解我国能源不断提升的对外依赖度，同时对环境整治也可起到巨大的效果。发展以3D打印为代表的智能制造，以及新一代信息技术、精密制造、新材料、节能环保等产业，既可形成新的产业支撑，也是“中国制造”向“中国智造”的必经之路。循环经济是一种最有效利用资源和保护环境的经济发展模式，其核心是资源的高效利用和循环利用，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。推进新型工业化应当重视循环经济的发展，提高资源利用效率，改变传统高耗能、高污染的发展道路。
以信息化带动工业化，加快智慧城市建设是推进新型工业化、新型城镇化的重要内容。智慧城市是信息化、工业化和城镇化的深度融合（辜胜阻、王敏，2012），其借助新一代的物联网、云计算等信息技术，将城市中各项基础设施连接成为新一代的智慧化基础设施，从而整合人、商业、运输、通信、水和能源等城市运行的各个核心系统，达到城市运营智能化的目标。智慧城市在科技创新、新兴产业、教育、医疗、食品安全等方面也能发挥重要的作用，从而有助于大大提升城镇化发展质量。
3.2 建设包容性城市，推进国民基本公共服务均等化
城镇化是社会经济发展的必然趋势，是人类社会发展进步的重要标志，但城镇化的根本目的绝不是表现为数字形式的人口城镇化率的不断提高。城镇化的本义，应该是以人为本，体现人类社会的进步，使所有人的社会福祉能够共同提高（王桂新，2012）。因此，当前推进新型城镇化的重点是促进社会融合，要坚持公平正义的原则，让每一个人有均等发展的机会，使所有人都能共享改革开放的成果。
社会融合的目标就是要建设包容性城市（inclusive city）。联合国人居中心的报告提出的包容性城市包括社会包容（social inclusion）、政治包容（political inclusion）、经济包容（economic inclusion）和文化包容（cultural inclusion）四个维度（图1），四者之间相互关联。社会包容是指不论种族、性别、社会经济地位等，对于每个人都能够平等的获得生活必需的足够住房和体面的基本服务、社会福利、发展机会以及其他公共产品等；政治包容是指维护公民的权利和自由，促进公民的社会和政治参与，以实现更明智和更民主的决策；经济包容是指以平等的就业和商业机会促进经济发展，并促进实施有利于穷人的经济政策；文化包容促进社会的融合和多样性发展，重视人民群众的文化权利，通过促进创造性的艺术表现形式和文化传统活动提高社会各阶层的人力资本⑤。
图1 建设包容性社会的四个维度
资料来源：UN-HABITAT: State of the World’s Cities 2010/2011——Bridging The Urban Divide,2012.
促进社会融合，重点是户籍制度改革。户籍制度导致中国城乡居民的社会差异主要体现在教育权利的不平等、就业机会和待遇的不平等和社会保障方面的不平等（丁金宏等，2009）；在传统城乡二元结构还未消除的情况下，伴随着农村劳动力进城就业，户籍制度又导致在城市中形成了由农民工与城市居民共同构成的城市二元结构（侯力，2007）。改革户籍管理制度是保障全体人民公平享受发展成果的重要前提，要通过改革剥离户籍背后的福利含义，建立可转移的社会保障，并逐步推进城乡基本公共服务均等化（王美艳、蔡昉，2008）。
当前，作为户籍制度改革的一项举措，一些地方开始实行居住证制度，外来人口符合一
定条件可享受当地市民的同等待遇。但在实际操作中，只有极少量农民工可达到居住证要求的积分，这表明居住证制度不可能从根本上解决农民工的市民化。事实上，半城市化现象从表面看是户籍制度所造成的，但其根源仍在于我国城乡居民基本公共服务供应的差异。因此，推进城乡基本公共服务均等化是比取消户籍制度更为实际的举措。在此，首先要界定基本公共服务的内涵。根据我国的国情，社会服务层面的基本公共服务至少应包括义务教育的提供、一定标准的医疗保障、低收入群体的生活保障等。二是要明确基本公共服务均等化的目标。我国不仅存在显著的城乡差异，也存在显著的区域差异。基本公共服务的均等化要以全体国民为对象，既要考虑城乡统筹，也要考虑区域统筹，要逐步缩小城乡之间、区域之间人民在享受基本公共服务方面的差异。当前，各地在落实基本公共服务均等化政策时面临的一大问题是，我国实施分税制后地方政府事权和税赋不匹配的现象较为严重，不仅经济落后地区的财力难以有效实行基本公共服务的均等化，在人口大量流入地区，要实行辖区内常住人口的基本公共服务均等化也面临极大的压力。为此，需要上下级政府联动推进国民基本公共服务的均等化。具体而言，包括以下两个方面：
一是加强中央政府在基本公共服务均等化方面的统筹能力。自1994年实行分税制后，中央财政收入占全国的比重一直稳定在49－55％之间，支出占比却呈下降的趋势，从2000年的34.7％下降到2011年的15.1％，这表明中央财政收入越来越多地通过各种方式转移到了地方。但既有的转移支付对提高基本公共服务的水平考虑还不够。例如，政府卫生支出占财政支出的比例仍低于国际平均水平，其中，中央财政的支付占比虽提升至2010年的31.76％，但省、市、县三级地方政府的支付仍占三分之二以上。总体上，我国人均的政府卫生支出水平还很低（李玲、陈秋霖，2012）。为此，有必要配合国民收入倍增计划，提升中央财政支出占比，加强中央政府在为农民及农民工提供基本公共服务方面的全国统筹能力。
二是地方政府要加快推进城乡一体化的步伐，统筹解决辖域内的城乡分割问题。成都、重庆等市是率先推进城乡统筹的试点地区，业已取得一定的经验。要加快以城市为单元的城乡统筹试点工作，包括直辖市、地级市和县级市等不同层面。以城市为中心的城乡统筹重点针对当地的户籍人口，对跨地区流动人口的公共服务可由上级政府进行统筹。
农民工市民化是提升城镇化质量的关键，推进以国民为对象的基本公共服务均等化，实际上也实现了农民工的市民化。2012年，我国人均GDP已达6000美元，已进入中等收入国家的行列。根据中央提出的国民收入倍增计划，到2020年我国的国民收入还要翻一番，这意味着人均GDP也要翻一番。就此而言，以2020年为目标，实现国民基本公共服务的均等化有充分的经济基础。
3.3 推进生态文明，建设美丽中国
城市作为CO2排放的主要贡献者，对全球气候变化具有重要影响。为此，新型城镇化必须强调人与自然的和谐发展，以生态文明建设为约束条件，着重发展循环经济和低碳经济，保证城镇化的可持续发展。生态文明作为继农业文明、工业文明之后的又一社会文明形态，对中国发展具有重要的指导作用，新型城镇化的推进要以是否违背生态文明理念作为重要的评判条件。通过发展循环经济促进资源的高效和循环利用，通过发展低碳经济减少碳排放，同时逐步开发风能、太阳能等可再生能源。开源与节流并举，共同促进城市经济繁荣与发展以及美丽中国的建设。为此，可考虑推行以下措施：
一是要加强环境保护执法制度的建设。改革开放以来，我国在环境保护方面的立法取得很大进步，但企业、个人造成的严重环境污染事件仍频繁发生，说明环境保护执法制度的建设还需要加强。特别是，需要进一步完善环保部的督政体系建设，加强垂直管理的力度，提升督政的效率和权威。
二是节能减排等绿色技术的应用要从单纯鼓励转向鼓励与强制实行并重。例如，绿色建筑和生态社区的出现体现了城市中循环型社会的发展趋势，在其全寿命周期内，最大限度地节约资源（节能、节地、节水、节材）、保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间。但是，绿色技术的应用需要增加成本，单靠市场机制无法普及。目前，政府对可促进产业发展的绿色技术如风能发电、光伏发电、电动汽车等已采取价格补贴的鼓励政策。另一方面，政府也需要强制推进绿色技术的应用，如把节能材料和技术的应用纳入建筑标准和居住区建设规范，这样才能发挥绿色技术的成效，从而对环境保护产生积极的效果。
三是采取恰当的消费税政策，引领居民生活方式转变。国家曾出台购买小排量汽车减免税收，现行购买电动汽车减免税收的政策即是一例。类似的政策要系统化、长期化。
3.4 推进体制创新，提升小城镇发展活力
中国是一个人口大国，快速的城镇化过程，使我国的城镇人口迅速增加，2012年底达到7.1亿人，未来仍还将有两到三亿农民进城转换为城镇居民。如此庞大的城镇人口增长速度与仅有657个建制城市相比，两者显然不相适应⑥。加快小城镇发展，对吸纳分担大规模农村人口进城，缓解大城市病具有积极的补充作用，所以坚持大中小城市协调发展，走中国特色的城镇化道路应当是推进新型城镇化的重要内容。
近20多年来，中国的大城市发展很快，相比之下，由于城市等级化管理的体制性特征，
小城镇的发展在某种程度上受到上位城市的压抑，财权与事权不匹配的矛盾日益突出。在地级市和县（县级市）层面表现为“市卡县”、“市刮县”、“市县博弈”；在镇的层面，突出的表现为特大型乡镇的镇政府人员编制与其所治理的人口规模不相称、财政不足、基础设施建设滞后、公共服务供给不足。近年来，“扩权强县”、“扩权强镇”的呼声日益加强，“省直管县”、“县辖市”的讨论不断升温，加快体制改革与创新，破解传统管理体制存在的问题，赋予城市平等的发展权⑥，提升小城镇发展活力，成为推进新型城镇化的重要方面。
提升小城镇发展活力的路径在于加快体制改革与创新。一是对县（县级市）和较大的镇进行扩权，通过权利下放，提高地方政府发展的积极性，以就地城镇化为主要形式，推动自下而上型的城镇化。二是应当加快“省直管县”的步伐，对符合条件的县进行省直管。省直管县不局限于“粮食、油料、棉花和生猪生产大县”，对于经济实力较强的县（市），尽管面临地级市“强县不能弱市”的呼声，也应当结合实际进行试点，逐步推广。例如，浙江省在2003年时就将最初的13个省直管试点县（市）扩展到浙江省的全部县（市）。相反，对于一些较为贫困落后的县实行省直管，却应当要谨慎，实行省直管有益于扩大其发展自主权，但其却未必能够担当重任，自身经济发展能力与自主权的扩大未必成正比。
在镇的层面，应当加快特大型乡镇的改革步伐（汪宇明等，2010）。浙江省在乡镇改革方面走在了全国前沿，并取得了良好成效。2010年，浙江省选择27个中心镇开展小城市培育试点三年行动计划，在保持镇级建制不变、符合法律法规的前提下，赋予这27个试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限。放权之后，27个试点镇投资实现30%以上的增长，GDP增速高达12%以上，财政收入增长超过18%⑦。截止2011年底，我国总人口超过10万人的建制镇有865个，其中超过20万人的有96个⑧，确定一批经济发展实力较好、人口规模较大的镇在全国范围进行扩权试点十分有必要。初期可借鉴浙江的做法选择400-500个中心镇引导其由镇向城转型，发展成为一定规模的小城市，待条件成熟后适时调整县级行政区划。
4结语
城市是人类伟大的发明与美好的希望，城市的未来将决定人类的未来（爱德华?格莱泽，2011）。中国城市化作为影响人类21世纪进程的大事，对中国乃至世界未来的发展都会产生重大影响。
人们为了生活来到城市，为了更好的生活留在城市，城镇化的本质是使人们生活的更美
好。中国以往城镇化的进程已显露出一系列的弊端，在国内外新形势下，中国新型城镇化战略的提出成为一种必然。作为城镇化过程的更高级阶段，中国新型城镇化理念的已成为新时期社会关注的焦点和热点。
未来，中国城镇化将进入质量提升期，推进新型城镇化应当正确理解其内涵，把握战略重点。首先，要以新型工业化为基础，推动绿色循环经济发展，提供城镇化可持续发展动力，同时要与智慧城市建设相结合，以信息化带动工业化和城镇化；其次要以人为本，逐步解决半城市化问题，促进社会融合，建设包容性城市，推进以国民为对象的基本公共服务均等化；第三，新型城镇化与生态文明建设息息相关，通过加强建设环境保护执法制度、鼓励与强制实行节能减排绿色技术以及采取恰当的消费税政策等实施可持续发展的城镇化战略，实现美丽中国建设；最后，在关注城市群和大城市发展的同时，还要关注小城镇发展，通过体制改革创新，提升小城镇发展活力。
注释
①联合国人类住区规划署：全球人类住区报告2011——城市与气候变化：政策方向。
②国家统计局：《2011年我国农民工调查监测报告》，https://www.doczj.com/doc/2c13781314.html,/tjfx/ fxbg/
t20120427_402801903.htm。
③汪光焘等.中国城市状况报告2012/2013，外文出版社，2012年
④环境保护部.中国环境状况公报2011，2012年。
⑤联合国人类住区规划署报告《State of the World’s Cities 2010/2011——Bridging The Urban Divide》。
⑥国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁：城镇化的关键在于城市发展权的平等，《小康》，
2013年6月上，第47-49页。
⑦浙江式培育：小城大市新格局，《小康》，2013年6月上，第44-46页。
⑧数据来源于《中国建制镇统计年鉴2012》。
致谢
本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“预防和治理城市病研究”（11JZD028）阶段性成果。
参考文献
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国家新型城镇化规划（2014-2020）之背景、指导思想和发展目标 3月16日，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》正式公布，全文3万多字，共计31章。 《规划》是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。盘古智库城镇化首席研究员易鹏第一时间做出了初步解读。 《规划》提出，保障随迁子女平等享有受教育权利、完善公共就业创业服务体系、扩大社会保障覆盖面、改善基本医疗卫生条件、拓宽住房保障渠道等一系列举措，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，并要求创新体制机制，建立健全农业
转移人口市民化推进机制。 关注盘古智库（微信搜号码：pangoalzhiku，查找公众号：盘古智库），回复关键词“316”，可以看到《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》全文。国家新型城镇化规划（2014－2020年），根据中国共产党第十八次全国代表大会报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央城镇化工作会议精神、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》编制，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。第一篇规划背景 第一章重大意义 第二章发展现状 第三章发展态势 【第一篇规划背景】 我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也处于城镇化深入发展的关键时期，必须深刻认识城镇化对经济社会发展的重大意义，牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇，准确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战。 第一章重大意义 城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。按照建设中国特色社会主义五位一体总体布局，顺应发展规律，因势利导，趋利避害，积极稳
80 摘 要：发展小城镇是促进城乡统筹，解决三农问 题，实现城乡一体化的重要途径，而走新型城镇化道路又是当今城镇发展的大势所趋。本文通过分析小城镇当前发展的问题以及新型城镇化的内涵，阐释在新型城镇化大背景下发展小城镇应把握的机遇和挑战，并从城乡规划的角度为怎么发展小城镇提出几点建议。 关键词：新型城镇化；小城镇 ；机遇；挑战；策略Abstract:Developing small cities is a way to promote urban and rural overall d e v e l o p m e n t , s o l v e t h e p r o b l e m o f agriculture, rural areas and farmers and realize the integration of urban and rural areas. Also, following a new path of urbanization is a trend in today. In this paper, through the analysis of the current problem of small cities and the connotation of urbanization, i n t e r p r e t i n g t h e o p p o r t u n i t i e s a n d challenges in developing small cities under the background of new urbanization, and from the Angle of urban and rural planning, put forward some suggestion in the end.Keywords:new urbanization；small cities； opportunities；challenge；strategy 中图分类号：TU982.29 文献标识码：A 文章编号：1008-0422（2013）06-0080-02 1 引言 随着2011年我国内地城镇化率首次突破50%，达到51.3%，我国的城镇化已经进入关键阶段。在党的十八大和中央经济工作会议上，中央提出积极稳妥推进城镇化，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。小城镇作为沟通城市和乡村的纽带和桥梁，不仅是实现农村城镇化的必要途径，也是解决“三农”问题的重要载体，具有极大的发展潜力。在现今新型城镇化背景下，解决城乡问题，实现城乡统筹，促进城乡一体化，保持稳健的城镇化进程，关键在于发展小城镇。 2 小城镇发展的内涵和意义 2.1 小城镇的定义 关于对小城镇的具体定义，各个学者有不同的看法，有的人认为，小城镇是指建制镇（包括县城镇），有的人认为小城镇是指小城市和建制镇，还有的人认为小城镇包括建制镇和农 村集镇。从行政建制来说，宪法规定，“镇”作为“县”以下层次的一级行政建制，其对应的行政管辖范围一般是面积达几十甚至几百平方公里的、包括大量农业用地和以农业人口居住为主的村庄在内的“镇域”。然而，从实际情况来看，“镇”又分为“镇域”和“镇区”两部分，镇区通常为镇政府所在地，非农业人口和非农业活动相对集中的区域，其面积通常很小，是一个镇的核心区域；镇域则包括其他的农田、林地等农业用地和以农业人口为主的村庄用地。 综合各学者的研究，笔者认为，小城镇一般是指以建制镇政府所在地的镇区部分，具有一定的非农业人口、非农产业聚集规模，并有配套的公共服务设施、商业服务设施、文化娱乐设施，是当地的行政、经济和文化中心。小城镇发展不仅仅是指发展和完善原有镇区区域，还应包括以原有镇区为基础，带动周边农村经济、产业的发展，促进农业人口向非农人口的转移，实现农村城镇化。 2.2发展小城镇具有重大意义 发展小城镇不仅对农村地区有重要意义，对大、中城市，甚至整个国家和社会也具有重要意义。仇保兴部长总结了小城镇具有中间传导、分工、示范、提供就业、吸引劳动力和服务农业发展六大功能。具体来看，小城镇首先承担着大中城市向农村的经济辐射的传递功能，是农村和城市进行商品、信息交换的中转站；其次，小城镇和大中城市在生产成本、环境容量、自然禀赋三方面有协同作用；第三，小城镇是向农民展示城市文明的橱窗,也是推行科学技术的示范基地；第四，小城镇的创业与就业的成本较少、门槛较低,可以吸收大量剩余劳动力；第五，小城镇是农业调整结构的引导中心，可以服务农民和农业。可见小城镇具有极大的发展潜力和社会价值，对促进大中小城市和小城镇协调发展具有重要意义。 3 我国小城镇发展概述 3.1小城镇发展的现状 自党的十五届三中全会在《决定》中指出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”以来，我国的小城镇进入了全面发展阶段。到2011年末，全国共有建制镇10683个（含县城关镇），建成区面积达到3.18万平方公里，建成区人口1.39亿。在这些建制镇中，已经有14674个建制镇编制了总体规划，占总数的87.5%。全国村镇建设总投入达到10808万元（2010年《全国城乡统计年鉴》）。 3.2小城镇发展的问题 从数据上看，我国的小城镇建设已经取得 了一定的成就，但具体来看，我国的小城镇发展处在城乡分割的二元体制背景下，再加上部分领导政绩工程的心态，导致我国的小城镇发展出现了一些问题： 第一，我国的小城镇规模普遍较小，制约了小城镇的健康发展。 我国的城镇规模源于长久形成的行政区划，由于早期我国的经济水平较低，而较小的城镇规模有利于管理，故形成了现阶段城镇规模较小的局面。然而，随着经济水平的增长以及改革的深化，小规模的城镇由于发展空间以及辐射区域的狭小，已经不适应经济发展的需要，但是受到行政区划的制约，又难以扩大其规模，形成人口和其他资源的进一步聚集。 第二，资金短缺导致小城镇建设高速度、低质量。 资金问题是小城镇建设的大问题，也是关键问题。我国小城镇建设，虽然投融资体制呈现多样化的特点，但是对于大部分小城镇来说，地方政府投资仍是主要渠道。由政府主导投资的建设虽然速度快，阻碍小，成果明显，但是受到乡镇官员任期的影响，建设项目往往投入短，见效快，生命周期较短。并且小城镇的市场机制不够完善，不能依靠市场手段调节和维系其投资建设，缺乏吸引企业投资的能力，使得小城镇的建设缺乏长久的动力和支撑，小城镇发展质量不高。 第三，小城镇建设重“工”轻“农”。忽视发展农业经济，大力发展工业经济是我国目前小城镇发展的一大特点。虽然我国大力推行以城市反哺农村，以工业带动农业发展的城乡统筹战略，但是小城镇作为农村经济体制改革的产物，其发展不可能脱离农业和农村经济而成为另外一个经济体。目前我国的小城镇发展似乎走入了一个误区，一味地壮大其工业结构，占用大量土地新建工业园区，企图通过招商引资来获得发展，这种发展模式不仅会造成对土地及资金的浪费，而且引进的多为高污染、高能耗的企业，对原有乡村生态环境造成了很大的破坏。笔者认为对于小城镇来说，农业是其区别与城市的优势产业，是小城镇发展和农村城镇化的主要推力，故小城镇的建设应该重视和农业的关系，把握工业和农业的发展尺度。 第四，小城镇建设缺少合理规划。 虽然已经有很多的小城镇开始主持了总规的编制，但是有的小城镇在规划中没有充分考虑到实际的情况，过分地强调其发展优势，夸大其定位，忽视其资源禀赋，使得在实施层面很难得以落实；其次，在规划实施中往往是优先布局产业用地，公共服务设施布局较为迟滞， 作者简介：周维思（1991-），女，湖北黄石人，华中科技大学建筑与城市规划学院学生。新型城镇化背景下小城镇发展的机遇与挑战 The Opportunities and Challenges in Developing Small Cities Under the Background of New Urbanization 周维思 Zhou Weisi
历年中国城镇化政策一览 1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民冒着极大风险，在土地承包责任书上按下了鲜红的手印，小岗村包产到户拉开了中国土地改革的序幕。 1979年9月28日党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援。这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。” 1980年的全国城市规划工作会议又确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇的方针”。 在1992年明确经济体制改革的市场化趋向之后，农村发展和小城镇建设在国民经济发展所扮演的角色越来越重要，政府用政策引导农村的城镇化显得尤为重要。 1994年9月，建设部、国家计委、国家体改委、国家科委、农业部、民政部等六部委联合发布《关于加强小城镇建设的若干意见》，这是我国第一个关于小城镇健康发展的指导性文件，是政府引导城镇化的开端。 1995年4月，根据国务院原则同意的《关于加强小城镇建设的若干意见》的要求，国家体改委、建设部、公安部、国家计委、国家科委、中央机构编制委员会办公室、财政部、农业部、民政部、国家土地局、国家统计局等联合发布《中国小城镇综合改革试点指导意见》决定依靠地方政府和各有关部门，选择一批小城镇，进行综合改革试点。 1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”江泽民同志在十五届四中全会上进一步指出：“实施西部大开发和加快小城镇建设，都是关系到我国经济和社会发展的重大战略问题。”将小城镇建设提高到了“大战略”的高度。 2000年6月13日，中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出当前小城镇建设中“存在一些不容忽视的问题。 2005年胡锦涛强调，坚持走中国特色的城镇化道路，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。 2008年中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。 2010年，中央经济工作会议明确强调“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。”会议还着重强调，未来大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与产业布局与环境资源相协调，而且“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要工作抓实抓好”。 2012年12月16日，中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。 2013年3月，国务院总理李克强指出城镇化是我国经济增长的巨大引擎，是本届政府的工作重点，新型城镇化是以人为核心的城镇化，并特别强调要防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛。
中国新型城镇化发展三大特点分析 近日，住房和城乡建设部政策研究中心、中国指数研究院共同发布《2013年三季度中国房地产政策评估报告》，报告主题为《新型城镇化背景下中国房地产业走势专题分析》。报告对新中国成立以来我国的城镇化道路进行回顾，总结新型城镇化发展的三大特点。 回顾历史，国内外形势决定我国城镇化发展方向 新中国成立以来，我国城镇人口规模由1949年的不足6000万人增加到2012年的近7亿人，城镇化率由10.6%上升至52.6%，城镇化道路经历了起步——调整——快速——加速的曲折过程。 在快速发展的过程中，旧模式下的城镇化逐渐暴露出一些问题：1）城市建成区规模快速增长，而城镇人口的增速相对较低，土地城镇化速度明显快于人口城镇化速度。若以户籍人口计算，人口城镇化的速度还要更低。2）旧城镇化实行城市偏向政策，甚至不惜牺牲农村、农民利益发展城市，导致发达的城市与凋敝的乡村并存，城乡差距日益明显，城乡间产业经济发展的不平衡造成了城乡居民生活水平的失衡。3）我国在改革开放初期采取了沿海地区优先发展的经济发展战略，但从30余年的发展结果来看，由沿海地区发展来带动中西部地区梯次发展的所谓“雁行发展模式”或“梯度发展模式”未能如愿出现，东中西部经济发展差异日益拉大。 三大特点，新型城镇化战略应运而生 自2003年十六大提出“走中国特色城镇化道路”到十八大明确“新型城镇化”发展路径，新型城镇化思路逐渐明晰。 特点一：以人为本，重质量轻速度。为解决城镇化中人口迁移所面临的问题，促进经济可持续增长，十八大提出了新型城镇化战略，此战略包括两个方面，一是如何实现从数量型增长向质量型提升转变，扩大农民工的基本公共服务；二是如何从粗放型的扩张向集约型增长的转变，解决城市发展模式的调整。在此其中，以人为本是最为核心的内容。 特点二：一体化统筹，缩小城乡差距。“不均衡”是旧城镇化的诟病，我国区域发展不平衡主要表现在东部与中西部地区的巨大差距，以及二元结构造成的城乡差异。新型城镇化注重区域间协调发展，并“坚持城乡统筹，把推进城镇化和工业化、农业现代化紧密结合，以工促农、以城带乡，实现城乡经济一体化发展”。
关于加快推进新型工业化新型城镇化互动发展 的意见 各市( 州) 、县( 市、区) 党委和人民政府,省直各部门: 当前,我省正处于工业化城镇化快速推进的重要时期。加快推进新型工业化新型城镇化,促进互动发展,是科学把握现代化建设规律,从我省全局和长远发展出发作出的推动经济社会跨越发展、全面建设小康社会的战略抉择。为加快推进新型工业化新型城镇化互动发展,现提出如下意见。 一、加快推进新型工业化新型城镇化互动发展的重大意义 工业化城镇化是实现现代化的必经阶段。改革开放特别是西部大开发以来,我省工业化城镇化进程加快,现代化建设取得了巨大成就。省委九届四次全会深入贯彻落实科学发展观,提出“一主、三化、三加强”基本思路,联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化,开创了我省加快发展的新局面。但是,我省工业化城镇化进程总体落后于全国平均水平,工业的整体实力和竞争力不强,城镇化滞后于工业化,工业化与城镇化互动性不够。从发展阶段看,我省刚进入工业化中期,处于工业化城镇化“双加速”时期。只有坚定不移地加快推进新型工业化新型城镇化( 以下简称“两化”) ,促进互动发展,才能加快缩小我省与全国特别是东部地区的发展差距,才能有效避免工业化城镇化不同步、不协调造成的经济和社会问题,顺利实现现代化目标。新型工业化
是信息化工业化深度融合,科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化,更加注重创新驱动、绿色低碳和开放合作;新型城镇化是以新型工业化为内在动力,推动区域人口、经济、社会、资源和环境全面协调发展的城镇化,更加注重区域协调、城乡统筹、产业支撑、城镇质量和可持续发展。推进“两化”互动发展,就是要做到时间上同步演进,空间上产城一体,布局上功能分区,产业上三产结合。 当前,我省正处于建设西部经济发展高地的攻坚期和全面建设小康社会的关键期,面临国家实施新一轮西部大开发、实施扩大内需发展战略、启动建设成渝经济区和国内外产业向西部大规模转移等重大机遇。加快推进“两化”互动发展,是推进科学发展、加快转变经济发展方式的必然要求,是遵循工业化城镇化发展规律、提升区域竞争力的现实选择, 是把握我省发展阶段性特征、重塑“四川经济版图”的战略举措。各地、各部门要进一步统一思想认识,切实增强责任感和紧迫感,把加快推“两化”互动发展作为当前和今后一个时期的重要任务,抢抓机遇、顺势而为,统筹兼顾、大力推进,努力保持“两化”快速推进势头,不断提升我省在西部和全国发展格局中的地位。 二、指导思想、发展目标和基本原则 (一) 指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,突出科学发展主题和加快转
中国推进新型城镇化的背景与发展战略思考 宁越敏 杨传开 The background and development strategy of new urbanization in China Ning Yuemin Yang Chuankai (The Center for Modern Chinese City Studies, East China Normal University, Shanghai 200062, China) Abstract As China has entered a period of rapid urbanization, a series of problems are gradually emerging. With the combination effects of international situation and domestic development, the transition of urbanization is becoming more and more important. So, the concept of new urbanization is put forward, and is increasingly becoming the hot topic and focus of attention. The paper reviewed the evolution of urban development policy in China, and then analyzed the international and domestic development background to implement the strategy of new urbanization. Last, the paper put forward the four strategic focus of new urbanization. Key words new urbanization; social integration; ecological civilization; new industrialization 摘要：随着中国进入快速城市化时期，传统城镇化道路逐渐显露出一系列的弊端，在国际形势与国内发展的推动下，城镇化转型发展成为必然，而新型城镇化的概念也应运而生，并日益成为新时期关注的焦点和热点。本文通过梳理相关文献，回顾了中国城市发展方针的演变，然后从国内外形势变化的角度探讨中国实施新型城镇化战略的背景，最后就实施新型城镇化战略提出若干思路。未来，推进新型城镇化应以新型工业化为基础，加快经济发展，提供城镇化发展新动力；以人为本，促进社会融合建设包容性城市，推进以国民为对象的基本公共服务均等化；推进生态文明，建设美丽中国，实现可持续发展的城镇化；推进体制创新，关注小城镇发展，提升小城镇发展活力。 关键词：新型城镇化；社会融合；生态文明；新型工业化 改革开放30多年来，中国经济的快速发展与城镇化进程相辅相成，成为推动中国经济、作者简介：宁越敏、杨传开，华东师范大学中国现代城市研究中心。
编者按 新型城镇化规划提出“推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动”，为工业地产发展在新型城镇化趋势下提供了明确的技术路线和实践方式。工业地产是我们企业必须要具备的发展能力之一，需要我们长期不懈地分析研究与实践。作者在此文中，详细介绍了工业地产的发展历史和在新形势下的发展机遇，并大胆地预测了工业地产良好的发展前景，观点鲜明地表示了在新型城镇化背景下对工业地产的信心和希望。 新型城镇化背景下工业地产发展的机遇与趋势 前言 今年3月，《国家新型城镇化规划》(下简称《规划》)正式公布。这是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性的规划，通篇以"人"的城镇化为核心展开，也成为十八大提出"新型城镇化"的最大亮点。在《规划》出台之后，伴随着国际形势趋于利好，我国经济结构转型和产业转型与升级，工业地产必然在生态工业园区、智慧城市、工业物流地产等方面迎来新一轮的市场发展机会。 新型城镇化针对目前城市"摊大饼"式的扩张，过分追求新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低等问题，未来单纯以住宅为主的新城新区规划将受到严格限制。而对于现有的新城新区，未来将加强功能改造，“推动单一生产功能向城市综合功能转型，推进功能混合和产城融合，在集聚产业的同时集聚人口”，逐步纠正新城新区空心化。很明显，要提升城市综合功能，创建宜商宜居宜业的产业新城，必然离不开工业地产的发展，工业地产的发展是解决这些问题的重中之重。 可见，在新型城镇化条件下，工业地产所面临的新机遇和发展趋势是值得我们思考的问题。本文将从工业地产的概念、环境、机遇以及发展趋势等角度来重点阐述和分析。 一、工业地产综述 十八大报告中提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。” 从报告中可以得出，工业化是现代化的核心内容，是传统农业社会向现代工业社会转变的过程，而工业地产是这一进程的必然产物。 工业地产是指在新经济、新型工业化背景下，以产业为依托，地产为载体，以工业楼宇、工业厂房、高新技术研究与发展用房为主要开发对象，集投资、开发、经营管理和服务等为一体的工业物业总称。工业地产的发展与工业园区的发展密不可分。可以说，在专业的工业地产商出现之前，工业地产就是工业园。
我国当前城市化的问题和发展战略 中国科学院可持续发展战略研究组 2012年11月13日 编者按：中国改革开放30多年来，随着经济发展和工业化的推进，城市化进程始终以两倍于世界同期平均速度的步伐高速发展。 与世界其他国家相比，我国目前城市化发展处于什么样的阶段，存在什么样的问题，是否可以一直持续下去，明晰这些问题对于我国未来经济发展走向、提升国家综合国力、构建和谐社会具有重要的意义。 改革开放以来，中国城市化进入到加速发展的新时期。但长期实施的城市化方针却严重阻碍了中国城市化向更高层次迈进。 我国当前城市发展中面临的问题 背景链接 2011年中国城市化率首次突破50%，意味着中国城镇人口首次超过农村人口，中国城市化进入关键发展阶段，这必将引起深刻的社会变革。中国的城市化道路是城市化滞后于工业化的非均衡道路；是土地城市化快于人口城市化的非规整道路；是以抑制农村、农业、农民的经济利益来支持城市发展，导致不能兼顾效率和公平的非协调道路；是片面追求城市发展的数量和规模，而以生态环境损失为代价的非持续道路；是以生产要素的高投入，而不是投入少、产值高，依靠科技拉动经济增长的非集约道路。 传统的城市化存在着诸多弊端，中国未来的城市化必须走出一条具有自身特色的新型城市化道路。
关于《2012中国新型城市化报告》： 该报告是由中国科学院可持续发展战略研究组组长、首席科学家牛文元教授担任主编，组织多名专家历时1年完成的研究成果。这是继2009年之后专门研究中国新型城市化战略的第四部年度报告。 城市经济增长的速度与质量的非同步 投资与消费失衡：资本形成总额对经济增长的贡献率一直保持较高的水平，拉动GDP增长的百分点数，尤其2009年，资本形成总额贡献率达到95%以上，对经济增长的拉动达到了8.7个百分点；而同期的消费贡献率只有45.4%，消费拉动经济增长点数只有4.1%，货物和服务净出口贡献率为-40.6%，拉动经济增长百分点也出现了负值。在我国城市化发展中，一直存在着高投资、高出口、低消费的发展问题。按照国际惯例，发展中的转型国家，投资与消费的比例正常水平为30∶70，正常的下限是35∶65，但是我国的投资消费比接近1∶1。可见，我国消费率偏低，投资率偏高。投资与消费比例的失调是我们重建设、轻消费、居民收入水平低下、社会保障不健全等原因。 第三产业比重过低：如果按照三大产业投资水平来看，第二产业投资一直保持较高水平，长期以来我国的固定资产投资向工业特别是重工业倾斜。经过几十年的发展，我国的第三产业发展始终没有取得突破，2010年我国第三产业的增加值占整个GDP的比重只有43.1%，第三产业的从业人员占全社会从业人员的比重只有34%。从第三产业内部结构看，我国主要以商业餐饮、交通运输等传统服务业为主；邮电通讯、金融保险等基础性服务业以及信息咨询、科研开发、旅游、新闻出版、广播电视等新兴服务业虽然发展较快，但比重仍不高，发育仍不足。此外，我国服务业产品创新不足，服务品质和技术水平不高，在组织规模、管理水平与营销技术上与国外服务业都存在相当大的差距，难以适应激烈的国际竞争需要。
课题组:新型城镇化:发展动力、制约因素及其思路对策 ［作者：中共绍兴县委党校课题组来源：中国乡村发现网点击数：185 时间：2011-1-11 录入：张吉星］ 内容提要：建设新型城镇，是工业化强势发展的必然要求，是进一步推进城乡统筹发展的重要载体，是实现科学发展、率先发展的应有之义。在新时期新阶段，绍兴县主动顺应新型城镇化的发展趋势，提出了“经济发达、城乡统筹、社会和谐”的新型城镇建设目标，并启动了首批五个镇的新型城镇建设试点。这是立足县情实际，应对竞争挑战，事关县域经济社会发展全局的战略举措。因此，研究新型城镇化的发展动力、制约因素及思路对策，对于从理论上廓清新型城镇建设中的思想认识问题，进而提供决策参考，具有重要的现实意义。 关键词：新型城镇化建设发展动力制约因素思路对策绍兴县柯桥镇 随着工业化的推进和城镇居民生活水平的不断提高，发达地区新型城镇化已成为进一步提升区域竞争力，率先基本实现现代化的一种客观的必然选择。作为工业化起步较早、又率先步入市场化轨道的绍兴县来说，随着工业经济规模的不断扩大，人口的大量集聚以及城镇居民富裕程度的提高，原有的城镇基础设施及其服务功能已难以适应经济社会快速发展的需要，必然要求通过新一轮城镇建设——新型城镇化，来促进工业化的进一步发展，更快地实现城乡统筹，更好地化解民生领域的问题。最近，绍兴县第十二次党代会提出了建设“经济发达、城乡统筹、社会和谐”的新型城镇建设的目标要求。这是在新的发展阶段上，作为发达地区的绍兴县，主动顺应发达地区新型城镇建设趋势，从县域实际出发而作出的一个重大决策。在新时期新阶段建设新型城镇，这既是个操作层面的问题，也是需要从理论上进行廓清，进而更有效地指导和推进新型城镇建设的问题。 一、新型城镇建设的发展动力 近年来，发达地区出现的新一轮城镇化的客观趋势，是在多种因素相互作用下发生的。这需要我们从历史与现实、内部与外部的结合上去探求建设新型城镇的动因。 1.对城镇化的理性反思。新型城镇化是相对于旧式城镇化而言的。旧式的城镇化在其发展中，不可避免地存在着由于指导思想上的不切实际，规划设计上的单一粗放，从而带来实际运作中的资源浪费、环境污染等问题，具体表现在以下几个方面：首先是城镇建设相对滞后。绍
加快推进新型城镇化建设行动方案 作为城市建设的工作者，我们知道怎么样开展城镇化建设行动工作吗？以下是小编精心准备的加快推进新型城镇化建设行动方案，大家可以参考以下内容哦！ 浙江省加快推进新型城市化建设行动实施方案【1】 为贯彻落实《国家发展改革委关于印发加快推进新型城镇化建设行动方案的通知》（发改规划〔xx〕1098号），提出以下实施方案。 一、促进农业转移人口市民化 （一）全面放宽重点群体落户限制。以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工为重点，促进有能力在城镇就业和生活的农业转移人口举家进城落户。全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。杭州市要区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，通过流动人口积分落户方式重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。大中城市均不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制，城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。（省公安厅负责，xx年12月底前完成） （二）全面落实居住证暂行条例。督促各地落实居住证制度，确保居住证领取门槛不高于国家标准、享受的各项基本公共服务和办事便利不低于国家标准。鼓励有条件的地区赋予居住证持有人更多公共服务和办事便利，不断提高居住证含金量。（省公安厅、省发展改革委、省教育厅、省民政厅、省人力社保厅、省建设厅、省卫生计生委
负责，xx年9月底前完成） （三）全面落实支持农业转移人口市民化财政政策。根据《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（国发〔xx〕44号），研究出台具体实施办法，建立省级财政转移支付规模、结构根据农业转移人口市民化情况动态调整机制，加大省级财政对农业转移人口落户较多地区的资金奖励力度。（省财政厅负责，12月底前完成） （四）全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。结合上年度农业转移人口落户情况，调整完善土地利用计划指标分配办法。研究出台城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的实施细则，保障农业转移人口在城镇落户的合理用地需求。（省国土资源厅负责，12月底前完成） （五）建立进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制。维护进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益，鼓励引导其依法自愿有偿退出。稳妥推进农村承包土地的经营权、农村集体资产股权和农民住房财产权抵押贷款试点。（省农办、省农业厅、省国土资源厅、人民银行杭州中心支行、浙江银监局负责） （六）推进城镇基本公共服务覆盖常住人口。各地区要有序扩大城镇义务教育学位供给，坚持“两为主”，落实“两纳入”，建立以居住证为主要依据的随迁子女入学办法，确保进城落户农民子女受教育与城镇居民同城同待遇。统一城乡义务教育学生“两免一补”政策，
浅析新型城镇化背景下的特色小镇规划策略 摘要：国家的新型城镇化大背景下，新型城镇化的提出是基于国际城镇化历史 演变的一般趋势，更是中国经济发展和历史积累与现实问题的迫切需要。新型城 镇化更加注重通过满足人的需求来实现城镇化，包括物质的需求、精神的需求和 权利的需求。 关键词：新型城镇化；特色小镇 引言 虽然当前国家推行的“特色小镇”建设，赋予了传统产业转型、新兴产业培育等重任，但“特色小镇”仍然需要回归到现代城镇体系，惟有此，“特色小镇”才有生命力和竞争力。在如 今房地产业两极分化、三四线城市房地产业“去库存”的背景下，以房地产企业主导的“特色小镇”建设非但不可行，而且势必会导致房地产库存增加，只有小镇产业发展的特色化，才能使“特色小镇”可持续发展。 1 新型城镇化背景下的特色小镇规划背景、关键特征与发展机遇 1.1 基于宏观层面的发展机遇探索 新型城镇化背景下，基于宏观层面的发展机遇探索主要要首先契合“新型城镇化”发展趋势。正如2014年我国所颁布的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》中所指出，应该做到对城镇生产区、办公区、商业区、生活区等等功能区的有效规划与建设，并全面推进功能 混合与产城融合，实现对城镇化空间结构与管理格局的发展方向优化。对于特色小镇的规划 建设而言，它应该基于先质后量、节约用地、体现特色的基本原则来推动小镇综合发展，实 现它对于城市中心人口过于密集的疏解功能。从特色小镇的宏观发展规划来看，它也应该充 分体现自身特色产业，将农业服务与“三农”真正结合，大力开发特色资源与区位优势，将小 镇淋漓尽致的发挥出来，并通过新型城镇化理念引导，包括市场培育运作、商贸物流、资源 加工配合交通枢纽大力建设来打造专业化、规范化特色城镇。本文认为，特色小镇在发展规 划方面一定要抓住城镇化优化发展机遇，做到科学发展自身定位，明确城镇功能内容，实现 对人口经济集聚能力的有效导向，即将人口与产业从大城市及城市主城区中引导、分散、转 移出来，为城市周边小镇带来更多资源与发展机遇，实现城市乡镇共同发展。 1.2 基于中观层面的特色小镇发展指导响应 从中观层面来看，特色小镇规划必须实现“小空间、大集聚；小平台、大产业；小载体、 大创新”，只有这样才能全面推动资源、项目与产业整合，实现区域性产业集聚与升级，为特色小镇持续生成新的经济增长点。再看中观层面，特色小镇必须采取实际行动，对产业进行 定位，对文化内涵与社区功能进行明确实施，进而实现发展空间平台的有效完善，为地区生 态环境发展助力，特别是强化政府方面的引导，做到服务保障到位。 2 特色小镇建设的关键要素 2.1 “新”—创新发展理念 新型城镇化有别于传统城镇化，是对传统城镇化的修正和优化，更注重质量和内涵发展。特色小镇的建设要把握新型城镇化的“新”理念。一是创新，把握新常态下经济社会变革趋势，将智慧城市、“互联网+”、健康城市、低碳经济等新的发展理念融入特色小镇建设，将特色小镇打造成为创新创业新载体和经济发展新动能；二是协调，从传统城镇化的二元结构框架向 新型城镇化城乡一体化框架转变，将特色小镇建设与美丽乡村建设、乡镇产业转型升级结合 起来，突出区域发展的整体性和互补性；三是绿色，在特色小镇的规划和建设中要遵循资源 节约与环境友好的原则，坚持维护区域生态安全格局，依托现代技术开发新能源、新材料， 打造绿色城镇；四是开放，顺应全球化发展需要，在开放环境下谋求发展，既要打破行政区 划限制，在大开大合的城镇体系中充分利用各种资源，又要积极引入市场机制，通过市场化 手段植入新鲜活力；五是共享，既要实现城乡人民共享特色小镇发展成果，同时又要增强特 色小镇的辐射带动能力，引领周边区域共同发展。 2.2 “特”—强化特色塑造 特色小镇建设要在“特”字上做足文章，强化特色塑造，避免小城镇建设的同质化。“特”重
关于新型城镇化发展战略的建议 2013/11/4 来源：光明日报 “中国特色城镇化发展战略研究”课题组 改革开放30多年来，城镇化的持续快速发展，为我国经济社会发展作出了巨大贡献。如何继续积极稳妥地推进城镇化，是事关我国现代化事业成败的重大战略。由中国工程院和清华大学共同组织的重大咨询项目“中国特色城镇化发展战略研究”日前正式结题。项目由中国工程院院士徐匡迪担任负责人，20多位院士、100多位专家参加。经过一年多的广泛调研和深入研究，该项目对我国新型城镇化发展战略提出了一系列政策性建议。这份报告也成为项目组就城镇化问题向中央提建议的重要依据之一。该报告包括1个综合报告和8个课题。 城镇化是工业革命以来世界各国现代化进程中的必然过程，也是新中国60年来，特别是改革开放30多年来，我国现代化建设的结果。随着当前国家改革开放事业的进一步深入，如果顺势而为、妥善引导，城镇化将会释放巨大的内需潜力，成为带动经济发展的持续动力；走得不好，现有的“城市病”将蔓延，影响现代化进程，无法顺利跨越“中等收入陷阱”。积极稳妥地推进城镇化，是事关我国现代化事业成败的重大战略。 传统的城镇化模式不可持续 改革开放30多年来，我国城镇化持续发展，截至2012年底，城镇化率已达52.57%，城镇人口约7.2亿。中国正在从一个传统农业大国，转变为城镇化水平与世界基本持平的城市型国家。13亿人口大国的城镇化持续发展，为中国和世界的发展进步作出了巨大贡献，得到国际社会的充分肯定。 但是，囿于多方面因素的影响，我国城镇化多年所积累的矛盾和问题已越来越突出。一是城镇化质量不高，城镇化率统计指标高于实际的户籍非农业人口比重15个百分点左右，城镇人口中1/3的流动人口群体无法享受城镇待遇；农民工整体上技术能力缺乏，难以适应产业转型升级的要求；新生代农民工无务农意向，“不融入”或“半融入”的城市现象突出，成为提高消费、拉动内需的制约瓶颈和社会潜在的不稳定因素；农村精英流失、农业现代化发展受限、农村空心化的现象日益显现。二是资源环境约束瓶颈突出，生态环境形势严峻，区域性复合型
四川省新型城镇化规划（2014—2020年）（减缩版） “一轴三带、四群一区”城镇化发展格局示意图 四川省住房和城乡建设厅四川省发展和改革委员会 二〇一四年十二月为贯彻落实中央城镇化工作会议精神，依据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，结合四川实际，编制《四川省新型城镇化规划（2014-2020年）》。本规划是引领四川省城镇化健康快速发展的宏观性、战略性、基础性规划。 第一章发展基础（略） 第二章总体要求 一、指导思想 深入贯彻落实中央城镇化工作会议精神，紧紧围绕全面提高城镇化质量，坚持因地制宜、分类指导、依法推进，坚持质量与速度并重，以落实国家“三个1亿人”城镇化工作部署为
切入点，扎实推进以人为本的城镇化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以问题导向为出发点，加快转变城镇化发展方式；以综合承载能力为支撑，提升城镇可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走符合四川实际的“形态适宜、产城融合、城乡一体、集约高效”的新型城镇化道路，为深入实施“三大发展战略”、奋力推动“两个跨越”奠定坚实基础。 二、基本原则 （一）以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。 （二）优化布局，集约高效。以城市群为主体形态，合理确定城镇规模和功能定位，促进大中小城市和小城镇协调发展。优化城镇空间结构，提高建设用地的节约集约利用效率。 （三）四化同步，城乡一体。推进新型城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，强化产业对城镇化的支撑作用；努力破解城乡二元结构，形成城乡发展一体化的新格局。 （四）生态文明，传承文化。坚持尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，保护和弘扬传统优秀文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。 （五）市场主导，政府引导。正确处理政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。 三、发展目标 适应经济新常态，构建以四大城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化新格局。到2020年，我省新型城镇化的主要目标是： （一）城镇化质量和水平明显提升。常住人口城镇化率达到54%左右，户籍人口城镇化率达到38%左右，改造约470万人居住的城镇危旧房和棚户区。 （二）城镇化布局和形态更加优化。优化与资源环境承载能力相匹配的城镇布局，以四大城市群为主体形态，基本形成结构更加完善、定位更加清晰、大中小城市和小城镇发展更加协调的“一轴三带、四群一区”的城镇化发展格局。 （三）城镇可持续发展能力明显增强。人均建设用地控制在100平方米以内，城镇发展模式和用地布局结构更加合理。基础设施和公共服务设施不断完善，城镇综合承载能力不断增强。 （四）城镇化和新农村建设更加协调。开展以县为单位的多规合一规划，全域空间实现有序利用。小城镇带动农村发展的能力明显增强，新村建设水平大幅提高。
全县加快推进新型城镇化建设实施方案 为全面推进我县新型城镇化建设进程，提升城镇发展水平，根据《X市人民政府关于加快推进新型城镇化建设的指导意见》（X政发〔X〕35号）精神，结合我县实际，特制定如下实施方案。 一、总体要求 （一）指导思想 全面贯彻党的十九大以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中省市城市工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕让农村人口进入城市、安居乐业为目标，以人口城镇化为核心，以供给侧结构性改革为动力，以打造关中西部城镇群为重点，以国家和省级新型城镇化试点为抓手，着力增强城镇化发展的质量和水平，提升城镇综合承载能力，优化城镇布局和体系，促进城乡统筹发展，为全县经济社会持续健康发展提供持久动力。 （二）基本原则 ——坚持统筹规划、科学布局，做美城市、做强县城、做大集镇、做优社区，推动城市和小城镇协调发展。 ——坚持点面结合、统筹推进，深化新型城镇化综合试点，总结推广成功经验。 ——坚持纵横联动、协同发力、完善推进机制，优化政策组合，推动户籍、土地、财税、住房等相关政策和改革举措配套。
——坚持补齐短板、重点突破，瞄准重点领域和关键环节，加快体制机制创新，确保改革措施和政策落地生根。 （三）主要目标 年均实现1万农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，到X 年，常住人口城镇化率力争达到60%，户籍人口城镇化率达到54%以上。“一市一区一路”城镇空间格局和“X镇级市—西周文化景区（县城）—重点镇—一般小城镇—新型农村社区”的城镇体系基本形成，城市建设和管理水平明显提高，城市环境更加生态宜居；中心城区带动能力显著增强，城乡基础设施和公共服务设施显著改善，城乡一体化发展水平进一步提升，城乡居民生活品质显著提高。 二、重点任务及责任分工 （一）推进农业转移人口市民化 1.深化户籍制度改革。根据国家和省市相关政策，逐步剥离户籍上附着的公共服务和社会福利，确保进城落户人员与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。按照国务院和省政府“三个1亿人”战略和《X市推进“三个1亿人”城镇化实施方案》，加快落实《X县推进“三个1亿人”城镇化实施方案》，实施差别化落户政策，逐步放宽落户限制条件，允许农业转移人口在就业地落户，优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住一定年限和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题。高校毕业生、技术工人、中职学校毕业生、留学归国人员、优秀农民工凭相关证件和证明可在