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全面预算管理操作指南
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前言
全面预算管理是在企业战略目标的指引下，通过预算编制、分解、执行、调整、分析、考核等一系列活动，全面提高企业管理水平和经营效率，实现企业价值最大化的科学管理方法。
国务院国有资产监督管理委员会颁布的《中央企业财务预算管理暂行办法》，明确要求中央企业应当建立财务预算管理制度，组织开展内部财务预算编制、执行、监督和考核工作，完善财务预算工作体系，推进实施全面预算管理。集团公司成立以来，全面预算管理工作经过几年来的不断探索，机制不断健全，作用不断强化，取得了明显的成绩。目前全面预算管理已经成为集团公司的一项重要管理手段，成为组织配置各方面资源，保障集团公司战略目标顺利实施，确保各项经营发展目标落实的重要方法。
由于公司系统各单位在全面预算管理实施力度和管理水平上存在差距，为全面提升公司系统全面预算管理水平，增强企业对生产经营全过程、全要素的管控能力，提高员工全面参与企业经营管理的积极性，集团公司根据火电企业生产经营特点，组织编写了《全面预算管理操作指南—火电企业2009年试行版》，为火电企业实施全面预算管理提供实际操作指南，水电、风电等其他企业可结合自身的实际情况借鉴使用。
全面预算管理工作，要求公司系统上下目标一致，要求夯实基层企业预算管理水平，要求解决好业绩考核与全面预算管理的关系。集团公司层面的业绩考核机制要保证企业敢于善于抓好全面预算管理工作，企业层面的考核机制要实现较好的激励和约束，保证预算执行的钢性。基层企业要根据集团公司编写的操作指南制订各企业全面预算管理实施细则，并在工作中抓好落实，使全面预算管理工作深入人心，起到实效。
如何更好地发挥全面预算管理在火电企业的作用，还需要大量的探索和实践。另外，由于时间原因，本次编写的操作指南未能在系统各单位全面讨论和征求意见，错误在所难免，希望各单位在实际使用中认真总结，提出完善意见和建议，我们将在后续工作中进一步修改与完善。
中国华电集团公司财务管理部
二○○九年十一月
目录
第一章集团公司全面预算管理介绍 (3)
一、关于预算组织体系 (3)
二、预算编制工作流程 (3)
三、预算的执行与调整 (4)
四、预算执行情况分析 (5)
五、业绩考核 (5)
第二章全面预算管理概述 (6)
一、全面预算管理的含义 (6)
二、全面预算管理的内容 (6)
三、全面预算管理的作用 (7)
四、实施全面预算管理应遵循的原则 (8)
五、实施全面预算管理的前提 (9)
六、全面预算管理体系建设 (10)
七、全面预算的编制方法 (11)
第三章火电企业全面预算的编制 (12)
一、全面预算编制依据和程序 (12)
二、全面预算管理编制总体设计方案示意图及说明 (14)
三、计划报告书的编制 (15)
四、全面预算管理指标体系 (17)
五、业务预算的编制流程及操作实务 (22)
1、销售预算 (22)
2、燃料采购预算 (28)
3、燃料成本预算 (32)
4、水费、购电费预算 (35)
5、折旧预算 (38)
6、职工薪酬预算 (41)
7、委托运营费用预算 (45)
8、检修预算 (47)
9、材料费预算 (55)
10、其他费用预算 (60)
11、财务费用预算 (69)
12、其他业务预算 (71)
六、专门决算预算的编制流程及操作实务 (75)
1、基建项目投资预算的编制 (75)
2、技改项目投资预算的编制 (78)
3、小型基建项目投资预算的编制 (83)
4、对外参股投资和债权投资预算的编制 (86)
5、现金预算的编制 (89)
6、筹资预算的编制 (92)
七、财务预算报表的编制流程及操作实务 (94)
1、资产负债预算表编制的编制 (95)
2、利润及利润分配预算表的编制 (98)
3、现金流量预算表的编制 (101)
第四章预算分解和月度电量及煤炭采购计划的编制 (104)
一、预算分解的原则、依据 (104)
二、损益性预算目标的月度分解 (104)
三、预算目标的逐级分解 (108)
四、月度电量计划和煤炭采购计划的编制 (120)
第五章全面预算的执行 (123)
一、全面预算授权的控制 (123)
二、全面预算的执行监控 (124)
第六章全面预算的调整 (130)
一、预算调整的含义和分类 (130)
二、预算调整的执行流程和说明 (131)
第七章全面预算执行情况分析 (143)
一、预算执行情况分析的原则 (143)
二、预算执行情况分析的要求和分工 (143)
三、预算执行情况分析流程和说明 (145)
第八章全面预算考核与业绩评价 (152)
一、全面预算考核与业绩评价概述 (152)
二、预算考核的基本原则 (152)
三、预算考核的程序 (153)
四、全面预算基础工作评分办法 (153)
五、全面预算管理考核 (154)
第一章集团公司全面预算管理介绍
全面预算管理是国资委近年来推行的财务监督的一种重要管理措施，也是集团公司财务管理的一项重要工作。集团公司成立以来，一直在积极推进全员、全过程和全要素的预算管理工作，经过几年来的不断探索，全面预算管理的机制不断健全，作用不断强化，取得了明显的成绩。全面预算管理已经成为集团公司的一项重要管理手段，成为组织配置各方面资源，保障集团公司战略目标顺利实施，确保各项经营发展目标落实的重要方法。
一、关于预算组织体系
在集团公司层面，预算管理决策机构是集团公司预算委员会，日常办事机构设在财务资产部；总部各职能部门按职责分工分别对分管的业务预算负责，并配合财务资产部作好财务预算的综合平衡、分析、控制等工作。
系统各企业逐级建立相应的预算组织体系，保证集团公司的管理目标能够按照管控模式，顺利落实到二级管理单位，由二级管理单位再具体分解落实到所属基层企业。
二、预算编制工作流程
集团公司按照“自下而上、自上而下、上下结合、分级编制、综合平衡”的程序，依据集团公司管控模式，层层组织做好预算编制工作。具体流程是：每年10月，财务资产部牵头安排部署次年预算编报工作，各部门按职责分工对分管指标提出编报要求，财务资产部平衡后提出预算编制的基本思路、编报要求和工作计划报分管领导和总经理审定后，向二级管理单位下达集团公司财务预算的具体编制大纲。
二级管理单位按照集团公司总体要求，结合本地区实际，组织做好所属企业预算布置、编报、汇总和平衡工作。二级管理单位根据本年各主要要素的预计完成情况、次年市场预测和进一步加强内部管理要求的实际情况，向集团公司各
业务归口管理部门提交次年主要经营要素的预算安排建议；集团公司各职能部门在与二级管理单位沟通协调的基础上，初步核定经营要素目标。
每年11月初，二级管理单位在履行内部管理程序后，向集团公司财务资产部报送财务预算建议方案；同时集团公司相关职能、业务部门向集团公司财务资产部报送业务预算方案；集团公司财务资产部组织相关部门对企业上报预算方案衔接、审核、汇总、平衡，对财务预算方案提出调整意见，并反馈有关二级管理单位予以修正。
每年11月下旬，经过综合分析、测算和平衡，财务资产部提出集团公司预算目标的初步建议方案，向集团公司预算管理委员会汇报，根据预算管理委员会的意见对预算的初步建议方案进行修改，提出集团总体目标安排建议方案；12月份，财务资产部将目标建议方案报集团公司预算管理委员会审议，根据预算管理委员会的意见确定集团公司财务预算目标、各二级单位财务预算目标及方案；次年1月份，集团公司下达各二级单位财务预算目标。
各二级管理单位按要求层层落实集团公司下达的预算目标，将本企业及所属企业的年度分解预算上报集团公司备案。
三、预算的执行与调整
预算方案一经集团公司批准下达，必须严格执行。
集团公司直接管理的单位，分公司和未设立董事会的全资子公司直接执行集团公司下达的预算；其他全资和控股子公司要通过董事会决议落实集团公司下达的预算，保证预算的顺利执行。
预算批准后原则上不得调整，但企业财务预算执行过程中出现以下情形之一，导致预算编制基本假设发生重大变化的，可予以调整：
1、自然灾害等不可抗力因素；
2、市场环境发生重大变化；
3、国家经济政策发生重大调整；
4、企业发生分立、合并等重大资产重组行为。
5、集团公司认定的其他需调整因素。
企业预算需要进行调整时，应及时编制预算调整方案，并按照规定程序，
于每年8月底前报集团公司审批。
四、预算执行情况分析
集团公司每月召开经济活动协调会，财务资产部对公司系统预算执行情况进行分析，计划发展部、安全生产部、市场营销部等有关部门就安全生产、经营要素和发展情况进行专题分析，集团公司领导对下一步工作任务、工作目标做出安排布署。会后，财务资产部对会议内容进行归纳总结，并以通报的形式传达会议精神。二级管理单位每月组织开展本企业及所属单位预算执行情况分析会（或与企业经济活动分析会等结合进行），月度预算分析报告应于每月7日前上报集团公司。
五、业绩考核
集团公司建立业绩考核制度，按照“管住、管活、管好”的原则，进一步修改和完善集团公司现行的绩效管理办法，一是以考核企业先进性为基础，注重经营成果考核，体现业绩好、薪酬高的经营业绩导向，强化股东回报；二是在预算目标考核上，将“柔性”和“刚性”原则相结合，客观评价企业经营业绩，鼓励企业不断改善业绩。对煤价、利用小时等市场指标，按同区域可比原则进行评价，采用柔性考核。对三项费用等内部可控指标按照对标和定额管理的要求，实行刚性考核；三是对于长期经营亏损或业绩不佳的企业，加强企业改善情况的考核。
集团公司根据企业决算完成情况，每年3月底前对二级管理单位进行考核兑现。二级管理单位应坚持业绩与薪酬挂钩的原则，参照集团公司管理办法制订考核办法报集团公司备案。并严格按照办法进行考核，同时将考核结果报集团公司备案。
第二章全面预算管理概述
一、全面预算管理的含义
全面预算管理是指企业在战略目标的指导下，对未来的经营活动和相应财务结果进行充分、全面的预测和筹划，并通过对执行过程的监控，将实际完成情况与预算目标不断对照和分析，从而及时指导经营活动的改善和调整，以帮助管理者更加有效地管理企业和最大程度地实现战略目标。
二、全面预算管理的内容
全面预算是关于企业在一定时期内经营、资本、财务等各方面的总体计划，它将企业全部经济活动用货币形式表示出来。全面预算的最终反映是一整套预计的财务报表和其他附表，主要是用来规划计划期内企业的全部经济活动及其相关财务结果。
全面预算管理内容主要分为业务预算（经营预算）、专门决策预算和财务预算。
（一）业务预算
业务预算是基础，火电企业业务预算主要包括与企业日常业务直接相关的销售预算、成本费用预算（其中包括燃料预算、购电费预算、水电费预算、折旧预算、材料预算、修理费预算、职工薪酬预算、委托运营费预算、其他费用预算、财务费用预算）、期末存货预算、应收应付款预算等。其中销售预算又是业务预算的编制起点。
（二）专门决策预算
专门决策预算是指企业为那些在预算期内不经常发生的、一次性业务活动所编制的预算，主要包括：根据长期投资决策结论编制的与购置、更新、改造、扩建固定资产决策有关的资本支出预算；与资源开发、产品改造和新产品试制有关的生产经营决策预算等。
（三）财务预算
财务预算主要反映企业预算期现金收支、经营成果和财务状况的各项预算，包括现金预算、利润预算和资产负债预算。财务预算是基于业务预算和专门决策预算而编制的，是整个预算体系的主体。
1、资产负债表是按照资产负债表的内容和格式编制的综合反映预算执行单位期末财务状况的预算报表。一般根据预算期初实际的资产负债表和销售预算、经营预算、资本支出预算、筹资预算等有关资料分析编制。
2、利润表是按照利润表的内容和格式编制的反映企业在预算期内利润目标的预算报表。一般根据销售预算、成本费用预算以及其他专项预算等有关资料分析编制。
3、现金流量表是按照现金流量表的内容与格式编制的反映企业在预算期内现金流量状况目标的预算报表。一般根据销售预算、经营预算形成的现金流入、流出预算与预算资产负债表、预算利润表等分析编制。
三、全面预算管理的作用
实行全面预算管理对现代企业的作用可以概括为：
（一）落实企业战略目标
战略目标通过全面预算加以固化与量化，预算的执行与企业战略目标的实现成为同一过程；对预算的有效监控，将确保最大程度地实现企业战略目标。
通过预算监控可以发现未能预知的机遇和挑战，这些信息通过预算汇报体系反映到决策机构，可以帮助企业动态地调整战略规划，提升企业战略管理的应变能力。
（二）优化配置企业资源
预算计划过程和预算指标数据直接体现了各子公司和各部门使用资源的效率以及对各种资源的需求，因此是调度与分配企业资源的起点。
通过全面预算的编制和平衡，企业可以实现业务流、资金流、信息流和人力资源流的整合，协同各种业务活动和管理方案，使企业内部各部门、各环节均能统筹规划，协调行动，预算管理能需要有效地聚集各项经济资源，包括人力、物力、财力、信息等，使之形成一种强有力的、有序的集合，实现企业有限的资
源最佳的安排使用，避免资源浪费和低效使用。
（三）有效的监控与考核
预算的编制过程为上级企业和子公司双方提供了设定合理业绩指标的全面信息，同时预算执行结果是业绩考核的重要依据。
将预算与执行情况进行对比和分析，为经营者提供了有效的监控手段。
（四）有效防范经营风险
全面预算可以初步揭示企业下一年度的经营情况，使可能的问题提前暴露。
参照预算结果，公司高级管理层可以发现潜在的风险所在，并预先采取相应的防范措施，从而达到规避与化解风险的目的。
（五）有效提升经营业绩
全面预算管理和考核、奖惩制度共同作用，可以激励并约束相关主体追求尽量高的收入增长和尽量低的成本费用，提升经营业绩。
全面预算编制过程中相关人员要对企业环境变化做出的理性分析，从而保证企业的收入增长和成本节约计划切实可行。
预算执行的监控过程关注收入和成本这两个关键指标的实现和变化趋势，这迫使预算执行主体对市场变化和成本节约造成的影响作出迅速有效的反应，提升企业的应变能力。
四、实施全面预算管理应遵循的原则
实施全面预算管理应遵行如下原则:
（一）坚持以企业发展战略为导向的原则：企业全面预算管理要服从于企业战略目标，并且是实现企业战略目标的保障体系。
（二）坚持效益优先的原则：全面预算管理要树立价值思维理念，按照战略、股东回报、企业员工共同发展的要求分配有限资源。
（三）坚持全过程控制的原则：全面预算管理在注重事后考核评价的同时，更要强化事前和事中控制的力度，将控制的重点前移，以达到更加主动控制预算的效果。
（四）坚持突出重点的原则：全面预算管理强调企业的生产经营和投资活动全过程管理，但不能不分主次，要对影响企业利润目标和战略发展的关键环节
和重点过程实行重点管理。
（五）坚持积极稳健原则：全面预算管理要坚持以收定支，加强企业财务风险的管理和控制。
（六）坚持责、权、利相结合的原则：合理划分责任中心，努力做到责任明晰、权责对等，并与薪酬挂钩，做到奖罚分明。
五、实施全面预算管理的前提
为保证全面预算管理发挥预期的作用，企业需要从多方面着手，落实相应的预算保障措施。
（一）企业高层领导的支持与参与，是保证全面预算管理有效运行的重要前提。全面预算管理既涉及公司战略，又影响到日常管理；既涉及资金运营，又涉及采购、生产等各个部门和整个流程。因此，全面预算管理是“一把手”工程，不应该仅属于财务部门的事情。企业高层领导（董事会、总经理）应当高度重视，积极参与全面预算管理方案设计和实施，直接介入预算管理的授权、预算的审批等具体环节，并引导全体员工积极支持全面预算管理，在企业树立全面预算管理的文化和理念。
（二）建立健全的预算组织体系，是顺利实施全面预算管理的重要保障。公司要建立健全与全面预算管理相适应的组织体系，要成立全面预算管理委员会、日常全面预算管理机构、全面预算的考核机构，合理设置各预算组织的职能；要合理划分预算责任中心，保证责任、权利和义务对等，将预算约束与预算激励对等地运用到各预算责任中心之中。
（三）完善的企业管理制度体系，是顺利实施全面预算管理的重要基础。全面预算管理是企业内部控制制度的一部分，全面预算管理离不开企业业务活动的内部控制，建立健全业务工作规范，完善业务管理程序，对燃料采购、技术改造等重要环节建立完善的管理制度，以适应全面预算管理的要求。要明确考核制度，建立长效管理体系，制定切实可行的评价与激励机制。
（四）规范运转的全面预算管理流程，是顺利实施全面预算管理的重要支撑。根据火电企业的自身特点，充分了解生产过程，深入实际，实事求是，制定全面预算管理的流程和方法。加强预算编制的可操作性，对客观因素要有有效的
调节机制。要确立全面预算的权威性，要坚持预算审批程序，严格执行考核制度，确保预算管理的公平、公正、科学、合理。
（六）建立标准成本管理制度和市场预测体系，是确保全面预算管理科学有效的重要保证。各企业要根据对标成果建立完善标准成本管理制度，确定定额标准。加强信息收集，做好市场预测和分析，做到见事早谋事快，保证预算科学，导向积极。
六、全面预算管理体系建设
全面预算管理体系建设包括如下内容：
（一）建立预算管理和运营三级组织机构。
建立全面预算管理委员会，设立全面预算管理办公室。全面预算管理委员会是公司管理层一个专门委员会，对公司股东会或董事会负责，负责全面预算管理的组织和控制，拟定企业财务预算编制与管理的原则，审议企业财务预算方案和财务预算调整方案，解决预算编制和执行过程中的重大问题，审议企业全面预算执行情况季度分析工作并提出改进措施和工作目标，审议财务预算执行结果的考核和奖惩。全面预算管理委员会由企业总经理、副总经理、总会计师、相关部室负责人组成，企业总经理担任全面预算管理委员会主任。全面预算管理办公室是预算管理的日常运营部门，具体负责预算的编制、考核、监督、分析和报告。全面预算管理办公室设在财务部门，办公室主任一般由财务部门负责人兼任，公司主要业务部门负责人等相关人员作为成员。
建立业务预算责任中心，负责各业务预算的编制、分解、考核、监督、分析和报告。
建立预算管理工作组，预算管理工作组按部门或设备分类成立，负责做好各项业务预算责任中心分解预算的管理工作；做好分管预算台账的登记、预算的编制和执行预算的具体分析工作等。
（二）制定预算管理制度。在全面预算管理委员会的指导下，各级预算管理组织都要制定相应的预算管理和运营制度，建立预算控制台账制度，每月提供预算执行情况的数据，形成定期分析报告和有关专题分析报告。
（三）建立科学预算指标体系，设置明确的预算目标。要在企业价值分析
的基础上，根据公司战略规划制定并分解形成的若干有机联系的预算指标体系，对关键预算指标进行细化，确保分解到各业务预算责任中心、预算管理工作组、班组、甚至个人。预算目标要先进、科学，要有一定的挑战性。
（四）建立预算考核体系。要明确预算的考核目标，制订考核管理办法，签订目标管理责任书，年末由全面预算管理办公室和各业务预算责任中心提供考核指标的完成情况和考核建议，经全面预算管理委员会批准后执行。
（五）建立预算例会分析制度。各企业每月5日前召开预算执行情况分析会，由财务部门通报预算执行情况，相关业务预算责任中心和预算管理工作组对预算差异较大的经营要素进行认真分析，找出原因，提出解决方案。同时，安排影响企业经营状况的关键要素，及行业比较差距较大业务的业务预算责任中心或预算管理工作组进行专题分析，找出原因，提出工作目标和措施。
（六）建立预算调节机制。预算不是一成不变的，会因环境、时间等因素的变化而发生变化的。因此必须对预算进行及时的调整。但这种调整不是随意的，要建立一种规范的调节机制。包括预算增减的原则、程序、方法等，增减必须有相应的“计划书”，分析论证预算调整的原因，并经过各级预算组织的评估和审批。
七、全面预算的编制方法
1、固定预算：根据预算内正常的、可实现的某一业务量水平编制的预算，一般适用于固定费用或者数额比较稳定的预算项目，如一般管理费用等。
2、弹性预算：在按照成本(费用)习性分类的基础上，根据量、本、利之间的依存关系编制的预算，一般适用于与业务量有关的成本(费用)预算项目，如消耗性材料费等。
3、滚动预算是随时间的推移和市场条件的变化而自行延伸并进行同步调整的预算，如销售预算等。
4、零基预算是对预算收支以零为基点，对预算期内各项支出的必要性、合理性或者各项收入的可行性以及预算数额的大小，逐项审议决策从而予以确定收支水平的预算，一般适用于不经常发生的或者预算编制基础变化较大的预算项目，如对外投资、对外捐赠等。
第三章火电企业全面预算的编制
一、全面预算编制依据和程序
（一）全面预算编制的依据
1、国家有关法律、法规，财税政策和有关规定；
2、企业的发展战略和目标；
3、上级公司确定的预算编制原则、总体要求和年度经营目标；
4、上年度经济技术指标完成情况和历史统计资料；
5、企业各种经济技术指标定额和对标管理资料；
6、各责任中心制定的下一年度的工作计划报告书、投资计划报告书。
7、市场预测的有关资料；
8、其他与预算编制有关的因素。
（二）全面预算编制的程序
全面预算编制程序采用“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序进行。
1、全面预算管理委员会明确总体目标。企业根据自身发展战略、上级要求、市场分析判断和可持续发展需要，提出下一年度企业总体预算目标，并确定预算的编制原则，下达各业务预算责任中心。
2、编制业务预算。各业务预算责任中心按照全面预算管理委员会下达的预算总体目标和预算编制原则，根据各预算管理工作组上报的预算草案，提出详细的业务预算方案报送全面预算管理办公室。
3、全面预算管理办公室初步审查平衡。全面预算管理办公室对各业务预算责任中心报送的业务预算方案进行汇总及初步审查平衡，提出初步调整意见，并反馈给各业务预算责任中心予以修正。根据修正后的结果，编制企业财务预算方案，提出综合平衡建议，上报全面预算管理委员会审议。
4、全面预算管理委员审议、上报。全面预算管理委员根据综合平衡建议，对于不符合企业发展战略或者财务预算目标的事项，责成有关业务预算责任中心进行修正，直至全面预算管理委员审议通过，形成企业年度财务预算方案，上报
上级公司审核批准。根据上级公司的批复，全面预算管理办公室对预算方案进行调整后，提交董事会审议批准。
5、分解、下达、执行。预算方案经上级单位审议批准后，由全面预算管理委员分解成一系列的指标体系，并进一步分解到月份和机组，逐级下达到各业务预算责任中心、预算管理工作组（部门）执行。