税收支出对经济结构调整的意义及改进
税收支出是指在现行税制结构不变的条件下，国家对于某些纳税人或其特定经济行为，实行照顾或激励性的区别对待，给予不同的税收减免等优惠待遇而形成的支出或放弃的收入。这一概念是由美国哈佛大学教授斯坦利萨里于1967 年首先提出的。税收支出的实质是政府为实现自己的既定政策目标，增强对某些经济行为的宏观调控，以减少收入为代价的间接支出，属于财政补贴性支出。其形式主要有起征点、税收扣除、税额减免、优惠退税、优惠税率、盈亏互抵、税收抵免、税收饶让、税收递延和加速折旧等几种。
一、税收支出的作用机理
税收支出的目的是鼓励纳税人从事政府所支持的行业，它是通过给予特定的纳税人或经济活动以一定的优惠待遇而对整个经济结构产生影响的。
(一)从商品课税来看，税收支出的作用主要是降低产品成本。比如对某企业实施了税收支出(减免税)政策，假定其他条件不变，那么该企业的生产成本就会相应下降，使生产经营者愿意并能够扩大再生产，使产品供给量增加，从而影响市场的总供给。同时，实行税收减免后，企业可以低于同类产品的市场价格出售其产品，价格的降低增大了产品的市场竞争力，销售量增加，因而其利润并不因此而降低。
（二）从所得税方面来看，税收支出的作用主要表现在增加利润。目前体现在所得税优惠方面的主要优惠所得税率、加速折旧、加计扣除、弥补税前亏损等几项。
二、税收支出对产业结构调整的方式
在整个国民经济中，对一定产业实施税收支出政策，会随着征税产业的税负再分配，引起资本向税收优惠产业流动，从而实现资源的再配置，落实国家的产业政策。
（一）税收支出以总需求影响产业结构
税收支出能够改变需求结构，在一个市场传导机制比较健全的经济中，需求结构变化会通过对供给的影响最终改变产业结构。
税收支出以技术开发费加计扣除、高新技术企业所得税税率优惠等手段对技术进步施加影响而则直接对原材料、能源等中间产品的利用效率产生影响，也对中间产品的更新换代产生影响，从而改变各产业的中间投入率和对中间产品的需求结构，最终影响中间产品型产业的比重及其内部结构。
税收支出可以改变消费和储蓄的比例，不同的税收政策可以改变消费与储蓄的比较利益、私人储蓄偏好和边际消费倾向。根据国民收入恒等式，这样会影响消费需求与投资需求比例，并最终改变产业结构。就私人投资需求而言，税收支出能够改变不同产业的比较收益率，影响私人对特定投资品的购买偏好，从而影响投资者对投资品的购买结构，从而影响产业结构。
（二）税收支出以总供给影响产业结构
税收支出改变劳动力的数量和质量从而影响产业结构。社会保险费的设立和完善对于劳动力的数量能够带来最直接影响，税收可以通过改善教育达到提高劳动力质量的目的。通过职工教育经费、无形资产开发费用扣除（摊销）手段提高企业在职培训的
偏好。税收支出还可以通过如费用扣除、税收抵免、加速折旧等手段的应用，鼓励技术研发投入的增加；通过对科技成果转让收入的税收减免鼓励科技成果的转化；通过对科技人员收入的税收优惠鼓励劳动力培养和劳动力使用的科技取向。
另外税收支出可以通过调整资产存量、调节资产增量的方式来实现对产业结构的调整。一方面，可以通过制定税收支出政策，促进企业对资产存量的调整，实现资产由长线产品向短线产品转移；另一方面，由于产业结构的形成主要在于投资，税收支出可以影响新增投资的方向和规模，从而实现对资产增量的调节。通过税收支出政策的贯彻实施，可以从宏观上引导社会资源流向国家鼓励发展的产业和地区，从而实现产业结构的调整。
三、税收支出对我县产业结构调整的现实意义
税收支出是政府对产业结构调整的一个重要工具。根据我县目前经济发展部署，税收支出的合理利用对当前经济结构调整具有重要的意义。
（一）有利于鼓励有益产品、具有外部正效应产品的生产。在市场经济条件下，产品的生产者自主经营、自负盈亏。因此，在利润最大化目标的驱动下，产品的生产者一般不愿意生产那些微利有益产品(产品的社会效益大于产品的企业效益)。如果政府实行适当的税收支出政策，使产品的外部效益转化为企业内在的经济利益，增加微利产品的税后盈利，就能很好地促进产品的生产者增加微利有益产品的供给。在我县主要体现在资源综合利用
行业增值税政策、环保（安全生产）设备投入加计政策、农林行业的各项减免优惠政策。
（二）有利于鼓励高新技术产业的发展，增加科技投入，推动科技进步。在实施税收支出政策中,优惠的税收扣除和投资税收抵免制度往往被用来鼓励科技费用的投入。主要体现在对高科技行业技术开发费加计扣除、无形资产摊销方面政策，并且也通过财政专项补贴、科技三项经费进行体现。另外加速折旧制度也是刺激企业投资和科技开发的有效手段之一，但此方式在我县体现不明显。
（三）有利于引导社会资源流向鼓励的产业和地区。例如，我县出台《》关于规定开化工业园区、华埠工业园区（工业功能区）企业在亩均产值或者人均产值在多少万元以上即可享受1-3元/平方的城镇土地使用税财政返回。又如，为促进劳动密集型产业的发展，带动更多劳动力就业，我县出台劳动密集型产业政策，以社会保险费低于社会平均参保比例的方式降低人力资源使用成本。
（四）有利于扩大吸引外资,引进先进技术，增加就业机会。尽管税收支出可能减少了地方政府当前的税收收入，但这种“损失”可以换来区域外的资金、先进技术和管理经验，并可以带动区域内相关行业的发展、增加就业机会。特别如果一个区域相对于另外一个区域而言具有比较优势的财税政策，那么具有优势区域容易形成政策洼地，促使周边资源流入本区域，从长远上带动整个地区经济和优势产业的发展。
四、税收支出当前运行中的缺点
（一）在税收支出前期项目调查和审批时，未能明确对等的权利和义务关系。一些企业只知申请减免税资格获得税务机关批准就可以不用缴税，对要承担的相应义务和不按规定享用政策而应承担的责任茫然不知。减免税期间享受优惠的企业若不按照减免税相关规定执行，该承担何种责任无明确规定。
（二）对作为税收支出最重要的所得税相关政策按额度设置审批、确认、备案的权限欠缺科学严谨性。因所得税是按年计算征收的，年度中间企业经营会有诸多的不可预见性，只有到年底汇算清缴结束才能知道企业的实际应纳税所得额。若年度中间进行该项工作，“超越权限”的可能性就很容易在基层局发生。
（三）税收支出统计基础缺乏规范，不利于政策的严格执行。国家对税收支出的资金，原则上只规定其用途——专向用于技术开发或用于生产，不得挪作他用。未规定相应的会计分录予以统计和规范，企业对税收支出的处理可谓是“五花八门”。至于具体到这笔资金用于何处，就更难查实了。
（四）税收支出使用效益的信息欠缺反馈制度。由于目前没有建立税收支出使用效益的信息反馈制度，企业对这部分资金的流向及产生的效益不需要向税务机关报告，政府利用政策进行调控的效果难于考核，对政策的短期和长期执行效果、对经济的实际影响缺少控制手段，难于有效分析和评估。
五、税收支出运行中的改进
（一）科学界定税收支出的范围。在市场经济条件下,政府的主要职能是提供公共物品,创造经济、社会安全和协调发展的外部环境。市场经济中的政府具有经济管理职能,但要锁定在市场失灵领域,并主要运用经济手段进行调节。按照这一原则,税收支出的范围应限制在市场机制作用不大或者失灵的领域。现阶段特别要注意运用税收支出政策,贯彻国家的产业政策(如农业、能源、交通、基础设施建设、高新技术产业)、区域发展政策(如西部开发)和社会政策(如社会保障、收入调节)。
（二）实现税收支出政策的法制化。建立健全与税收支出相关的法律法规,可以保证税收支出管理制度的规范化。要实现税收支出政策的法制化,应制定统一的税收支出法律法规,对税收支出的政策目标、管理程序、规模控制、方向范围、政策手段、统计标准、效果评估等做出具体的、权威的、统一的规定,确保公共财政下税收支出管理有法可依。并税收支出预算管理修订到《预算法》中去,增加有关税收支出管理的条款,赋予税收支出管理同其他直接财政支出管理相应的法律地位，提高税收支出法的地位。
(三)优化税收支出政策手段和政策效应评估方法。要完善税收支出政策,必须优化税收支出政策手段,形成一个制度化的税收支出政策手段体系。从税种来说,应当以所得税与财产税等直接税作为税收支出的主要政策手段,尽可能少地选择增值税等流转税作为税收支出的政策手段。从税收要素来说,应当主要运用由税基和纳税时间构成的间接税收优惠的税收支出政策手段,尽可能少地采用由税率和税额构成的直接税收优惠的税收支出政策手段。
从具体方式来说,应当运用多种税收支出政策方式,发挥税收支出政策的综合效应。
（四）将税收支出纳入预算管理,实施预算控制。采取以全面预算管理为手段的预算管理方式,是税收支出管理的最有效途径。税收支出的预算管理应当从目前的实际情况出发,既要考虑当前实际情况又要考虑长远的经济发展目标。由于长期以来一直没有形成一个统一的、系统的税收支出管理制度,税收优惠存在的问题涉及的面比较广,想要一下子把目前税收支出纳入政府预算进行管理,难度很大,而且也不现实,只能根据实际情况,逐步转变税收支出的预算管理模式。
华埠税务分局课题组
程永贵陈宏卫