《全国城镇发展改革试点经验总结资料汇编》
2013年04月22日 15:01 来源：城市中国网
编者按：由国家发改委组织开展的服务于城镇化工作的全国城镇发展改革试点已进行了近十年，在国家发改委领导和各司局的大力支持下,城镇发展改革试点工作取得了一定的成绩，试点城镇围绕我国城
镇化特别是在农业转移人口市民化、户籍制度改革、土地制度改革、特大镇行政体制改革、绿色低碳智慧城市建设等方面进行了有益的探索，为中央制定有关城镇化的政策，推动城市和小城镇的发展，起到了很好的试验、研究、咨询和示范作用。本网推出全国发展改革试点经验总结系列报道，以期为全国城市和小城镇改革发展提供启示和借鉴。
全国城镇发展改革试点经验总结之一：总报告党的十八大明确坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。习近平同志指出，城镇化是现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。李克强同志也多次强调，城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。城镇化是我国最大内需潜力之所在。
由国家发改委组织开展的服务于城镇化工作的全国城镇发展改革试点已进行了近十年，在国家发改委领导和各司局的大力支持下,城镇发展改革试点工作取得了一定的成绩，试点城镇围绕我国城镇化特
别是在农业转移人口市民化、户籍制度改革、土地制度改革、特大镇行政体制改革、绿色低碳智慧城市建设等方面进行了有益的探索，为中央制定有关城镇化的政策，推动城市和小城镇的发展，起到了很好的试验、研究、咨询和示范作用。
国务委员、国务院秘书长马凯在国家行政学院2012年秋季开学典礼暨省部级领导干部和市长“推
进城镇化建设”专题研讨班开班式上的讲话指出，国家发改委一直将城镇化作为一项重要的工作在抓，抓了几批试点，总结了一些经验，为我国城镇化进行了研究和政策储备。国家发改委主任张平在全国发展和改革工作会议上指出，要总结全国城镇发展改革试点经验，加快户籍制度改革，完善土地管理制度，抓紧研究制定有序推进农业转移人口市民化的政策措施。国家发改委副主任徐宪平高度重视城镇发展改革试点工作，牵头组织开展了第三批试点工作，将中小城市纳入试点范围，并多次就试点工作作出重要指示，徐宪平副主任指出，要认真做好试点工作，出一批可推广的城镇化试点成果。
一、从小城镇试点到中小城市试点的基本情况
2004年，国家发改委下发了《关于开展全国小城镇发展改革试点工作的通知》，分别于2005年和2008年公布并确定了两批全国发展改革试点镇。从2011年开始的第三批试点的范围从小城镇扩大到了中小城市，第三批试点确定了64个中小城市为全国发展改革试点城镇。三批试点共确定中小城市和小
城镇试点单位711家，分布在全国31个省区市。
试点的内容包括:农民工市民化，户籍管理制度，城乡建设用地增减挂钩、“三旧改造”与土地管
理制度，城镇投融资体制，城镇行政管理体制，城镇规划体制与三规合一试点，绿色低碳智慧城市等领域的发展改革探索和试验。
二、试点为城镇化政策提供了重要的咨询
城镇发展改革试点为中央、国务院及有关部门制定城镇化的各项政策，提供了重要的政策咨询，试点城镇的探索实践及其经验推广推动了我国城镇化进程。
1、推动了户籍管理制度改革。把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的核心任务。近年来，在全国户籍制度改革进展不大的情况下，部分试点城镇围绕户籍管理制度改革，在居住登记、积分落户、农民带地进城等方面进行了探索和创新，为解决人口城镇化问题积累了一定经验。试点镇浙江省嘉善县姚庄镇积极探索“农民带地进城”的户籍制度改革，以“权利两地共享、义务两地共担”方式建立了居民“双向”管理服务制度。试点城市新疆库尔勒市放宽农民进城落户条件，13万余名外来务工人员在就业、医疗、子女上学、公共卫生、社会保障等方面与城市居民享有同等权利。试点城镇江西省双林镇实施城乡一元化户籍管理制度改革，将28058名农业户口和1710名非农业户口一次性转为居民户口，并实行按居住地划分的人口统计制度。试点城镇吉林省九台市卡伦镇规定本镇农民在镇内取得城镇户口，在农村的一切权利义务不变。2012年2月，国务院办公厅对外公布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，首次放开地级市户籍，试点城镇的改革和探索推动了此项政策的出台。
2、进行了集体建设用地改革试点。2006年，试点城镇土地整治经验得到国土部的高度肯定和大力支持，国土部同意在有条件的发展改革试点镇进行增减挂钩试点。到目前为止，全国几个较为成功的模式，如天津华明镇的“宅基地换房”、浙江嘉兴姚庄镇的“两分两换”等都出自试点的实践和探索。由于试点的成功及其示范效应，试点成果进入国土部挂钩政策实施工作手册，部分成果已经转化为相关政策。近年来，部分试点城镇还在以下方面进行了改革创新，一是探索进城农民的宅基地退出机制，广东佛山市北滘镇试点的宅基地固化和允许集体建设用地有偿变性的做法有益于解决城市近郊农村宅基地
的退出问题。二是对失地农民的补偿考虑其长远生计和社会保障，试点城市河南省新乡市将农民自愿拆迁复垦后节约的土地更多地用于村集体自身产业发展。三是城市用地空间逐步由增量扩张向存量挖潜转变，试点城市广东韶关市对城镇内部的旧城镇、旧厂房、旧村庄进行了“三旧改造”，将该市14000多亩低效废弃用地整理复垦成为优质高效的耕地资源，以此置换建设用地。四是多种主体利用集体建设用地参与城市开发建设，如试点城市广州市番禺区的华创动漫产业园，由民营企业家租用农民土地，开发工业园转租给中小企业，农民不仅可长期就业，还可获得土地租金，保障了农民长期分享城镇化的土地收益。
3、开展了完善农民工管理和服务的试点探索。完善进城农民工的管理服务是试点的重要内容。2008年，利用联合国开发计划署项目，在全国大城市郊区，选择了11家试点城镇实施农民工社区融入计划。例如：广州市番禺区大岗镇通过加强出租屋管理，改善农民工居住环境，完善对农民工公共服务，建立了“以屋管人”的工作机制；浙江诸暨市店口镇将“外来流动人口”统一为“外来建设者”，实施聘请输出地干部管理外来人口的互动式亲情管理。
4、进行了城镇行政管理体制改革探索。 2007年，扩权强镇，培育小城市的政策研讨和经验交流会在浙江绍兴市召开，会议总结推广了绍兴等地扩权强镇的经验，直接推动安徽、吉林、山东、上海、甘肃等省市出台相关文件，支持小城镇扩权。如浙江省选择了27个强镇，作为培育小城市试点，每年给予10亿元的小城市培育试点专项资金，并由设区市政府出台试点镇领导职级高配、行政区划调整、行政管理体制改革等政策予以支持。苏州市吴江区在对试点城镇汾湖镇实行“扩权强镇”过程中，结合实际工作，梳理并下放了124项与镇级政府管理相关的权限。
5、进行了城镇规划的创新和探索。在试点过程中，充分发挥规划的引导作用，强化经济社会发展规划的指导。2005年以来，部分试点城镇进行“三规合一”、“三规融合”的改革探索，统一编制经济社会发展规划、城镇总体规划和土地利用规划，突出强调经济社会发展规划的导向性作用。通过“三规合一”试点解决经济社会发展规划难以“落地”、空间规划对经济社会发展分析不够透彻等问题。广东省中山市小榄镇等试点镇在发展规划中，明确提出将外来人口全部纳入公共服务。
6、推进了绿色生态智慧城镇建设。全国发展改革试点城镇在建设绿色、低碳、生态、智慧城市等方面进行了有益探索，取得了一定的成效。试点城镇广州市大岗镇在保持经济健康增长的同时，大力践行绿色生态理念，千方百计增加绿地面积，提高绿化覆盖率，全镇有镇级公园11个，人均公园绿地面积超过30平方米，城区绿化覆盖率达49.5％。试点城市江西省鹰潭市以智慧城市为抓手，推进“数字鹰潭”平台建设和社区电超市建设，实现百万城乡居民在家门口就能享受到缴费、购票、购物等便捷服务。试点城镇江苏省阳山镇按规划“搬迁”，选择性“整治”，针对性“包装”，推动改善村庄环境面貌，达到一村一品、一村一韵、一村一景的效果。
三、全国城镇发展改革试点的经验和做法
自2005年城镇发展改革试点开展以来特别是2009年以来，试点工作得到了委领导的高度重视，在委领导和相关司局的大力支持下，试点工作按委党组和分管领导的部署和要求，围绕我国城镇化进程中的热点、难点问题，推动试点城镇不断改革创新，试点取得的经验也得到了有效的总结推广，在更大范围推动了我国城镇化的健康良性发展。
1、委内各司通力合作，共同推动试点工作。试点工作得到了发改委各相关司局的全方位支持。正是在全委有关司局的大力支持和协助下，城镇发展改革试点工作才有可能为城镇化政策的研究和制定提供有益的咨询。
2、联系有关部门，争取政策支持。中央编办、科技部、工信部、公安部、民政部、国土资源部、住建部等部委对全国发展改革试点给予了支持，并对如何开展试点工作提出了建议和意见。2006年，国土资源部办公厅与国家发改委办公厅联合下发了《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》，为部分试点城镇提供了增减挂钩周转指标，项目区涉及十几个省区市。
3、地方政府高度重视，大力推进试点工作。各地对试点工作高度重视，许多省市发改委整合资源，采取多种方式，支持试点镇发展。浙江、吉林、甘肃、陕西、安徽、福建、上海等省市，在发展好全国试点镇的基础上，选择了一批具有代表性的小城镇作为省级试点镇，予以重点支持。吉林省出台了支持小城镇发展的十强镇政策，在财政、规划、土地、项目、管理权限等方面给予支持。北京市在市政府的引导下设立股权投资基金，支持重点小城镇发展。
4、召开现场会，进行经验交流。云浮经验交流和研讨会对试点城市云浮市以云安县为先行先试示范点，率先实施县域主体功能区规划，调整乡镇政府职能，改革政绩考核体系，引导乡镇转变发展观的经验进行深入研讨和总结推广，这对推动各地相关改革探索产生了广泛的影响。“智慧城市与社会管理创新经验交流会”总结了部分地方政府运用微博等新媒体形式推动社会管理创新的经验，对城市运用先进技术，改善管理和服务，推动社会管理创新产生了广泛而积极的影响。2012年8月和12月，以都市圈中小城市发展和城市投融资体制改革为重点的专题论坛在河北崇礼县举行，积极联络和动员企业、媒体、政府等各方力量关注和参与试点城镇建设。
5、开展国际合作，借鉴国际经验。2012年5月3日，国家发改委筹备召开中欧城镇化伙伴关系高层会议，李克强同志亲自到会发表重要讲话，并与欧盟委员会主席巴罗佐共同签署了《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》。在发改委徐宪平副主任和规划司、外事司的推动下，中欧双方同意成立伙伴关系联合指导委员会、下设办公室和秘书处，并达成了一系列合作意向，这将对推动我国城镇化健康发展和试点的深入开展产生积极影响。我委还将与世界经济论坛在中国共同选择城镇化发展试点城市，利用全球500强企业和国际专家的智慧，支持中国试点城市实现可持续发展。
6、规划先行，明确发展思路。到目前为止，我委有关单位已经为试点城市和小城镇制订和编制了上百个发展规划，通过发展思路的调整，指导试点在实现集约发展，低碳排放等方面进行实践。2011
年10月，“以发展规划引导促进小城市社会管理创新经验交流暨研讨会”在山东临沂召开，研讨会对社会管理创新，小城市培育等经验进行了充分的交流，为不同地区、不同类型小城镇的发展提供了可供选择的试点经验。
7、深入开展调研，总结推广经验。我委在试点城市和小城镇大量开展调查研究、评估和追踪中央城镇化政策落实情况。近几年来，170多篇有关城镇化和试点城镇的调研报告刊发于《城乡动态》、《试点通讯》供领导和试点城镇负责人参阅。每年都有多篇调研报告被发改委《通讯》等摘发，其中多篇调研报告得到国务院领导和委领导的批示。
8、以会代训，拓宽试点思路。分地区召开试点城镇工作座谈会，进行分类指导，2012年召开了五个发展改革试点城镇工作座谈会。部分试点城市及小城镇介绍了各自做法，提出了当前城镇发展中面临的问题及相关建议。五个座谈会共汇编并印发了地方典型经验介绍80份，供各地在发展改革实践中参考。
9、联络各类媒体，加强试点宣传。以传播城市、小城镇以及城镇化信息为主要内容的“城市中国网”已发展成为我国城镇化和城市发展领域的大型门户网站。以服务城市和小城镇为宗旨的《城市舆情》也通过适时跟踪监测试点城镇舆情动态，及时以专刊形式向试点城镇提供舆情信息，给予试点城镇舆情处置建议。央视、新华社等主流媒体也十分关注全国发展改革试点城镇有益的探索和经验，仅2013年以来，新华社内参部就组织开展了对八个省市试点城镇经验的调研，央视也多次深入全国各地试点城市和小城镇进行实地采访报道。国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处
城镇发展改革试点经验总结专题一：农民工市民化试点经验
2013年04月24日 10:06 来源：城市中国网
农民工市民化试点经验总结
一、全国农民工市民化基本情况
1、我国农民工基本情况
农民工基本特征。2012年全国农民工总量为26261万人，其中，外出农民工16336万人，本地农民工9925万人。《2011年我国农民工调查监测报告》调查显示，2011年，举家外出农民工占外出农民工总数的20.7%。从农民工输出地看，东中西部所占的比例为42.7：31.4：25.9。从农民工的就业地区来看，东中西部所占的比例为65.4：17.6：16.7，就业地区主要分布在广东、浙江、江苏、山东等省，这4个省吸纳的农民工占到全国农民工总数的近一半。外出农民工仍主要流向地级以上大中城市，在直辖市务工的占10.3%，在省会城市务工的占20.5%，在地级市务工的占33.9%，在地级以上大中城市务工的农民工占64.7%。农民工以男性为主，占65.9%。农民工以青壮年为主，40岁以下农民工占61.7%。农民工中已婚者占73.4%，其中，本地农民工已婚者占90.2%，远高于外出农民工已婚者58.2%的比例。农民工以初中文化程度为主，占61.1%，外出农民工和年轻农民工中初中及以上文化程度分别占88.4%和93.8%。青年农民工的受教育水平最高，也是最具潜力的农民工群体。没有参加过任何技能培训的农民工占68.8%，青年农民工更倾向参加非农职业技能培训。农民工从业仍以制造业（占36.0%）、建筑业（占17.7%）和服务业（占12.2%）为主。2012年外出农民工月均收入2290元，比上年增长11.8%。
外出农民工居住情况。2011年外出农民工的居住结构是：以雇主或单位提供住宿为主，占32.4%，在工地或工棚居住的占10.2%，在生产经营场所居住的占5.9%，与他人合租住房的占19.3%，独立租赁住房的占14.3%，有13.2%的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住，仅有0.7%的外出农民工在务工地自购房。四成外出农民工的雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。
外出农民工权益保障情况。拖欠工资状况继续改善，从近几年调查数据看，被雇主或单位拖欠工资的农民工比例逐年下降，2008年-2011年分别为4.1%、1.8%、1.4%和0.8%。2011年，外出农民工平均在外从业时间是9.8个月，平均每个月工作25.4天，每天工作8.8小时。每周工作时间超过劳动法规定的44小时的农民工仍高达84.5%。农民工签订劳动合同的比例占43.8%。外出农民工参加社会保险的水平总体仍然较低，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。
2、当前农民工市民化存在的主要问题
目前，我们把进城半年以上的农民工统计为城镇常住人口，但这些人口却没有享受城镇的基本公共服务和社会保障。2012年全国非农业户口人口所占比重达到35.29％，与我国城镇化率52.57%，相差17.28个百分点，也就是说，还有2.34亿人口处于“半城市化”状态。
一是为农民工子女提供的教育服务不足。据统计，2011年全国农民工随迁子女1167万人，79.2%的就读于公办学校。在学前教育方面，农民工随迁幼儿大多数进入的还是条件较差的民办幼儿园。在义务教育方面，20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小学校，尤其在广东比例更高。在高中教育方面，由于高考户籍限制，使得跨省的农民工子女不得不在中考或高考前选择回到流出地省份就读，影响农民工子女的教育权益。
二是农民工看病难问题突出。由于新农合的报销限制、农民工参加职工基本医疗保险的比例不高，以及农民工自身经济状况等原因，广大农民工难以获得城市正规医院的医疗服务，患病后自我医疗的比例高。农民工主要从事于低薪、高危岗位，接触职业病危害因素复杂，近年来职业病发病人数高达总发病人数的80%以上。
三是农民工参加城镇职工社会保险的比例低。农民工除参加工伤保险比率略高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。主要原因是农民工社会保险缴费水平相对于其收入较高。同时，由于农民工流动性相对较大，城乡社会保险间跨制度转移办法尚未出台，影响了农民工参保积极性。个别企业为减少成本，违反《社会保险法》，不给农民工参保或以派遣用工的形式逃避参保义务。另外，由于社保制度设计上的缺陷，没有将自主就业（比如保姆、小商贩等）的农民工纳入社会保险覆盖范围。
四是农民工公共文化服务严重缺乏。政府对农民工文化生活重视程度不够，投入经费少。企业没有把文化服务当作农民工的重要权益，对文化生活关注少，对文化设施投入很少。多数农民工文化生活贫乏，缺少最基本的文化娱乐方式。
五是农民工住房保障程度低。大部分地区未将农民工作为住房保障对象，公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房基本上不对外来农民工开放，农民工公积金缴存率也很低。农民工集聚区缺乏政府的基础设施和公共服务投入。农民工住房支付能力弱，在城镇居住条件差，严重影响了其生活质量。
六是农民工在城镇落户难。一些地方的户籍改革主要是针对本辖区的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。还有一些地方的户籍制度改革没有剥离隐含的福利制度，或者设置的门槛较高，农民工难以跨越。引导农民工到中小城市、小城镇落户的政策不够有力，农民工进城落户进展总体缓慢。
二、农民工市民化的难点和趋势
1、地方政府的改革动力不足。调研中发现，几乎所有的农民工流入地政府都提出希望中央政府解决资金和用地指标问题，作为农民工市民化的先决条件。之所以不愿解决外来农民工的落户问题，他们认为外来人口创造的税收已通过增值税等方式被中央拿走大部分，仅浙江省2011年对中央财政的贡献达3000多亿。因此接纳农民工落户需要解决产业发展和安居的用地问题，并需要中央拿出一部分资金作为补偿。
2、有限改善对农民工的服务已经成为现实。与放开户籍制度相比，地方政府改善农民工在流入地享受的公共服务与想方设法稳定在本地就业的农民工总量有关。对企业来说，稳定劳动力是提高企业发展竞争力的重要手段。企业对农民工重视程度的提高也会影响到地方政府改善农民工的公共服务。未来随着我国产业向中西部转移趋势增强，东部地区外来农民工供给将进一步趋紧，也会促使东部地方政府主动改善对外来农民工公共服务条件。
3、地方利用居住证制度设置门槛已成为普遍现象。一些省市将居住证与公共服务项目相挂钩。上海市居住证分为人才居住证、就业居住证和临时居住证，不同的居住证享受不同的公共服务待遇。杭州市居住证分为临时居住证和居住证，享受的公共服务内容也有所差别。上海、浙江、广东、江苏、北京等都将居住证与在当地落户相挂钩，居住证已经成为了农民工落户新限制。上海市规定持人才和就业居住证满7年，参加上海城镇社会保险满7年等5项条件，可以申请入户。杭州市萧山区规定持萧山区居住证在萧山购买商品房（人均不少于15个平方米），可准予在购房所在地落户。2010年-2012年5月，广东省通过积分入户的大约为农民工总量的1/100，73.7%的积分入户者具有一定职称或者严苛的职业资格。不少地方在居住证、户籍、公共服务方面设置学历、技能、投资等诸多门槛已经成为普遍现象。
4、农民工市民化需要逐步解决，分步实施。目前我国在农民工市民化方面的探索主要分为三类：一是全面户籍改革，比如重庆的户改；二是居住证制度改革，从目前看，改革的进展不大；三是为农民工提供基本的公共服务。一般而言，农民工市民化的成本在每人20万-40万元，杭州市解决一个农民工的成本是50万元，如果这些经费全部由地方政府承担，的确难度很大。特别是农民工流入地比较集中的广东、浙江、江苏等更是如此。番禺区户籍人员与流动人员比例是1:1.4，东莞的一些镇，外来人口是本地人口的很多倍，仅为农民工提供部分的公共服务就已经使地方政府的财力不堪重负了。未来10-20年，我国面临着几亿农民工进城，一次性或者几年之内解决他们的进城定居或者落户，根本就不可能。最现实的办法是首先解决3279万人（2011年数据，占外出农民工总数的20.7%）举家外出农民工的进
城落户问题，然后逐步解决。至于农民工市民化的成本，应建立各级政府、企业、个人共同参与的分摊机制。尽量细化明确中央和地方政府在农村人口转移方面的财政支出责任。各级城市政府要统筹考虑农民工转户的需要，加大相关公共支出力度，拓展筹资融资渠道，加快城市基础设施、社会保障、公共服务能力建设，提高人口承载能力，中央政府和各级政府要予以积极支持。企业要自觉地承担起相关责任，按照有关规定缴纳转户农民工的社会保障费用。各级政府探索实行与常住人口规模相适应的一般转移支付，设立针对城镇外来农民工公共服务的专项转移支付，探索建立特大镇政府与上级政府的分税制。
三、试点城镇农民工市民化的主要做法和成效
近几年来，全国发展改革试点城镇在完善进城农民工的管理服务方面进行了积极探索。
成立农民工管理服务机构。试点城市广州市番禺区成立了区出租屋流动人口管理办公室，建立19个街镇流管中心、297个社区（村）流管工作站和33个大型厂企流管服务站，形成区、镇街、社区村和用工单位“三级管理、四方联动”管理机构网络。天津市建立人口服务管理中心，涵盖户籍登记、劳动保障、计生服务、卫生防疫、房屋出租、义务教育、法律宣传咨询等多项业务，为农民工提供快速便捷的“一站式”服务和管理。
保障农民工子女接受义务教育。较好地落实了中央提出的以流入地政府，以公办学校“两为主”的要求，番禺区采取积分入学方法，在公办学校就读的比例为51%，面对公办学校学位供给不足的现实，不是简单地采取关停并转方式，而是承认现实、承认差别，允许市场化民办学校发育，加强管理和服务、引导规范，有效地解决了余下49%的外来工子女就学问题；2011年浙江省在公办学校就读的农民工子女占74.2%；上海市在公办学校就读的比例为73.5%。天津市采取市、区、镇财政分级负担的方式，全部免费解决农民工子女义务教育问题。试点镇天津市西青区中北镇各中小学校、幼儿园均招收农民工子女入学，本地外地生同等待遇，并与本地学生实行统一编班、同班授课、统一学籍、统一管理。2008年以来共投资6100余万元，建设了新中北小学和中北第二小学，解决了外来务工子女就学问题。
社保制度逐步完善。上海市自2011年7月起，已经完全放开农民工参加城镇职工养老、医疗和工伤保险的限制。2011年广东农民工养老保险、医疗、失业、工伤和生育保险的参保率分别为56.9%、65.6%、27.3%、71.3%和44%，东莞市农民工的参保率分别是60.1%、67.7%、67.7%、68.4%和41.3%。2012年，番禺区流动人员参保率达到56.84%、27%[1]、57.65%、64.43%、58.66%，明显高于2011年全国13.9%、16.7%、8%、23.6%和5.6%的水平。试点城市（区）西安市阎良区医改后，2012年卫生院门诊人次、收住病人、业务收入分别同比增长61.6%、220.7%、119.2%，实现了门诊统筹全覆盖，群众门诊均次费用由2007年的28元降到22元。
[1]到2013年2月底，番禺区城镇医保总人数是512812人，其中农民工参保272950人。医保参保率为笔者计算值。
多渠道改善农民工住房。农民工住房主要采取以下几种方式：一是当地农民在自家宅基地的基础上建设出租屋，以广州市郊区和北京市郊区为代表。试点镇广州市番禺区和北京市北七家镇70%以上的外来人口居住在出租屋里。二是利用集体建设用地建设农民工集中居住区，以宁波市和北京市为代表。北京市推行了集体建设用地兴建公租房的试点，在试点镇昌平区北七家镇和南口镇采用市场化的手段来解决外来工的住房问题。三是完全由政府主导建设的廉租房，比如重庆市的公租房。四是政府和社区合作建设公共租赁住房，试点镇广东省中山市小榄镇采取政府和社区合作建设公共租赁住房的方式解决了农民工的居住问题，公租房出租率达到100%，达到了政府、企业、社区、外来务工人员多赢的效果。五是企业职工宿舍，上海市自2010年起将农民工纳入公租房保障对象。
缩小公共卫生和就业服务差距。上海市自2011年起12大类42项基本公共卫生服务项目已经免费向农民工开放。天津市西青区农民工18项公共卫生服务项目由政府买单，按常住人口每人10元提供经费保障。广州市番禺区流动人员凭计生证和居住证，可享受已婚育龄妇女查环查孕、儿童保健等多项免费医疗保健服务；对在社区暂住满一年以上并持有居住证的流动人员，赠送一份保额为2万元的意外医疗保险，每年有超过35万名外来工受惠。（来源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处；摘编转载请注明出处城市中国网 https://www.doczj.com/doc/266553646.html, ）
农民工市民化试点经验一：番禺民办农民工子弟学校
2013年04月25日 10:36 来源：城市中国网
全国城镇发展改革试点经验总结农民工市民化专题案例总结之一：
广州市番禺区民办农民工子弟学校调查全国发展改革试点城市-番禺区是广州市流动人口最多的一个区，2011年全区登记在册的外来流动人口129万，而本地户籍人口仅100万。大量人口涌入，也带来了庞大的教育需求，据统计2011年全区义务教育阶段学生总数为18.7万人，外来务工人员子女达8.9万人，接近总数的一半。义务教育资源供不应求的问题，长期以来一直困扰着广州市番禺区。
现有公办学校资源是解决部分外来务工子女入学的一个可能通道，但能解决的数量有限。据了解，2011年番禺全区公办学校累计解决了4.5万名外来工子女的上学问题，约占外来工子女总数的51%。不过，这些挤进公立学校的学生，能和本地户籍居民子女一样享受免费义务教育不到0.8%，其余绝大部分学生都还需要缴纳数额不等的借读费和学杂费。
余下的4.4万外来工子女到哪里入学呢？番禺的经验是大力培育民办学校。国家发改委调研组最近到番禺区就农民工子弟学校进行了专题调研，发现番禺区的不少做法值得借鉴，现将有关情况汇报如下。
一、番禺区扶持民办学校的主要举措
面对公办学校学位供给不足的现实，番禺区不是简单地采取关停并转方式，而是承认现实、承认差别，允许市场化民办学校发育，加强管理和服务、引导规范，有效地解决了余下49%的外来工子女就学问题，使大量农民工能够携带子女在城市就业、受教育和生活。2006年番禺区领取办学许可证的民办学校有25所，2011年达到33所；2006年，番禺区民办学校吸收的非本地户籍学生有1.9万人，2011年达到4.39万多人，增长了1.3倍；义务教育阶段非户籍学生2011年达到8.9万人，比2006年增长了近1倍。
1、改善对民办学校的管理和服务。据2006年对番禺区的调研，当时政府是本着安全的原则，定期通过对民办学校的消防设施、食堂卫生和校车管理等进行专项检查，来规范民办学校的办学行为。近年来，番禺区又对民办学校与公办学校进行一体化管理，规范民办学校的办学标准，推动其进行规范化学校建设，并对其参加社会实践、教师的培训、职称评定等纳入教育行政部门统一安排，一视同仁。番禺区民办学校----万豪儒林小学，是100%的外来民工子弟学校，2009年8月租用公办小学的闲置校舍创办，按照政府规范化办学要求，压缩班额从60人为班额45人，达到规范化办学标准。2010年这所民办学校也参加了广州亚运会有关活动。在全区所有学校参加的小主持人比赛中，该校学生获得第一名。该校教师也可以得到区教育局组织的各项教师培训机会。番禺区在促进民办学校教师与公办教师享受同等待遇方面，也迈出了实质性的步伐。
2、加大对民办学校的各类补助。2008年起，广州市设立民办教育发展专项资金，用于引导、扶持和促进民办学校自觉规范管理，加大投入和加快发展，并提出各区（县级市）可以根据本地区的实际情况，设立相应的民办教育发展资金，支持本地区民办教育发展。万豪儒林小学的投资人告诉调研组，他在广州市办了7所外来工子弟学校，番禺区政府对民办教育的投入在广州市是最多的一个区。比如，2012年区政府对该校教学楼改造投入40万元，帮助对学校的设备更新进行支持，建设了多媒体教室。调研的大岗镇民办学校阳光小学也同时获得了广州市和番禺区两级政府总计77万元的政府资助用于学校教室、操场改造和设施设备的完善，广州市规定学校上电教课要达到2个人使用一台电脑，目前在该校已经做到1个人使用一台电脑；为达到标准化办学条件，阳光小学又租赁一片土地，正在进行标准化操场建设，政府也进行了补助。据透露，2013年，政府还将对民办学校进行学杂费补助，标准是小学每人每学年550元，初中每人每学年700元，所需资金由广州市和番禺区将按照4：6分摊。
二、民办学校的困惑
在调研中发现，受现行不合理政策影响，以低收费为主要生存模式的民办学校，仍然面临着一些困难。番禺区民办小学的一位董事长说：“民办学校只能解决有书读的问题，读好书我们解决不了，除非政府把办学条件和老师工资待遇提上去。”
1、过高的办学标准加剧了民办学校的经营困难。番禺区万豪儒林民办小学反映，原来一个班学生都要超过60人，政府规范办学后每个班只能有45人，逼着学校要增加教师，从而提高办学成本；为稳定教师队伍，还得不断提高教师工资，2012年上学期教师平均工资1600元，现在教师工资平均已经达到3000元。由于政府没有相应的补贴，学校经营面临困难，不得不提高对学生家长的收费标准，2012年上半年每个学生每学期收费1200元，2012年下半年已经提高到1980元。在国家统一的城乡免费义务教育政策下，一些农民工比较了在城市缴费上学和在家乡免费上学的成本以后，更倾向于将孩子送回家乡上学，这又导致番禺区民办小学的生源不断减少。万豪儒林小学2012年上学期有学生1100多人，下学期只有696人了。校方反映，“2012年上学期还可以赚钱，下学期已经没钱可赚了”。大岗镇阳光小学2012年在校生960人，较2011年减少了100多人，这里的校方也反映，“这几年学校也就是有了政府在设施方面的资助，才能维持下来。”生源的减少，使依靠收取学费维持的民办学校面临生存的挑战。
2、多变的校车标准干扰了民办学校的正常运营。民办学校普遍抱怨：“校车的标准，现在政府是管得严，不给钱。”自从政府重视校车安全三年来，校车标准共更改了四次，每次调标都需要民办学校自行投入。比如，万豪儒林小学2011年按政府的校车标准，按每台28万元的价格订购了16台83座的校车，而2012年政府的校车座位标准突然又变成53座，学校只得每台花费7万元，对原购置的83座校车改装。再比如，2012年，政府借鉴美国经验，要求阳光小学的校车安装停车牌，在车停下来的时候，提醒周边车避让，此停车牌成本是每辆车2300元，也需要由校方出资。民办学校提出建议，“国家能否在规范的同时也扶持我们一把，给我们一条生路？政府对家电都有优惠补贴，为什么不对校车进行补贴呢？”
3、教师培训费用短缺。番禺区共有1.1万名教师，区教育局每年用教育费附加的5%作为培训资金，对全区教师进行统一培训；各学校每年要用教师工资总额的2%，用于教师校本培训。目前民办学校的教师可以获得区教育局提供的教师培训机会，但由于民办学校的资金有限，对教师校本培训投入少，在这一块上，就明显拉开了公办学校和民办学校的教师水平。
4、民办教师工资偏低、缺乏保障。在番禺区，民办学校的教师工资平均每月3000元，教师工资和退休待遇现在跟工人一样。而公办小学教师平均工资至少有7000元，还享受事业编制，退休了还有保障。巨大的差距，使民办学校的教师流动率高，影响了民办学校的教学质量。大岗镇阳光小学教师平均年龄只有26岁，一位校长反映，“一般情况，教师干2-3年就走了。只要考取了公办学校，就是给他再多工资，也不愿意再在民办学校干了”。另一位校长说：“我们这里的教师都有一种朝不保夕的感觉，只有他们的退休待遇问题解决了，才能安心。”
三、政策建议
番禺区的实践表明，民办学校有效地解决了外来农民工子女的教育问题，缓解了政府解决外来农民工子女教育的压力，相应减少了留守儿童的数量，稳定了这些孩子家长的心绪，缓解了他们工作生活压力，为减少青少年犯罪，促进社会稳定做出了巨大贡献，对促进农民工市民化发挥了重要作用。下一步新型城镇化的深入推进，民办学校的力量不容忽视。为此，调研组建议：
1、继续支持民办农民工子弟学校。首先是要从大方向上继续肯定民办学校的积极作用，不能动不动就强行关闭、转停；其次要进一步降低民间资本的办学门槛，实行民办教育税收减免，在用地、金融、人才政策上给予支持；三是要加强调查研究，了解民办学校面临的生存和发展问题，为国家制定统一的教育发展政策提供参考。
2、逐步改善民办学校办学条件，切忌盲目设置高标准。低成本运营是民办学校生存根基，政府过高的标准只会倒逼学校提高收费标准，到最后逼走生源。建议政府在规范民办学校运营的同时，适当制定差异化标准，不能动不动就要求一步到位。要增强政府政策、法规、标准制定的科学性、预见性和有效性，避免政策朝令夕改，互不衔接。同时，政府要对因标准调整增加的开支进行补贴，如对校车的标准化和运营进行补贴。
3、加大补助力度，帮助民办学校提高教学质量。政府应加大对民办学校的管理者和教师的培训资金，对民办教师的社会保障进行补贴，稳定民办学校的教师队伍。
4、鼓励公办学校教师到民办学校轮岗，提高民办学校的教学质量。可选派公办学校骨干教师、干部到民办学校作短期全职任职，工龄教龄连续计算，离开后仍可回到公办学校任教；也可接纳有需要的民办学校教师和干部到优质公办学校进修等等。
5、中央要研究义务教育经费支出的发放路径。目前广州市由市、区两级政府解决了民办学校的学生学杂费补助资金，但其实中央和省级政府对农民子女也支付了相应的义务教育经费，只不过没有随着他们的流动而转入流入地政府，这是很多流入地政府不能为农民工子女提供免费义务教育的原因之一。建议中央尽快调整发放方式，研究义务教育经费从农民工流出地向流入地的转移支付问题，让公共服务资金能随着人口“流动”起来，以带动地方政府加大对农民工子女义务教育的投入。
（来源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处；摘编转载请注明出处城市中国
网 https://www.doczj.com/doc/266553646.html, ）
民工市民化试点经验二：农民出租屋调研
北京市昌平区北七家镇的调研报告
2013年04月26日 10:13 来源：城市中国网
全国城镇发展改革试点经验总结农民工市民化专题案例总结之二：农民出租屋解决城镇化进程中农民工居住的有效途径
——北京市昌平区北七家镇的调研报告
解决好进城农民工的定居问题是实现我国城镇化健康发展的关键性问题，在农民工集聚区充分利用农民宅基地发展出租屋是解决进城农民工居住问题的一个有效途径，也可以提高土地集约化利用程度，有效增加本地农民收入。针对这个问题，国家发改委对北京市昌平区北七家镇进行了专题调研。
一、北七家镇农民工及其居住情况
2005年北京市昌平区北七家镇被列为第一批全国发展改革试点小城镇。北七家镇位于昌平、顺义、朝阳三区交界处，南依北京最大的社区之一天通苑，户籍人口3.1万。据北七家流管办登记数据，北七家镇现有流动人口12.7万，其中92.54%为农业人口，农民工是流动人口的主体。
1、农民工已成为北七家人口的重要组成部分。从调研的情况来看，农民工对北七家镇过去的建设和发展做出了重要的贡献，未来农民工仍然是维持北七家镇活力的基础，农民工已成为北七家人口的有机组成部分。北七家农民工具有以下特点：一是农民工总量基本稳定。2007年以来，北七家镇的外来人口总量分别为15.3万、13.9万和12.7万人。二是家庭化迁移特征逐渐显现。举家迁移的流动人口总量为23367人，占流动人口总量的18.4%。0-14岁的流动儿童达8533人，占农民工总量的6.7%。三是迁移呈现长期化特征。在北七家居住半年以内的农民工仅占6.12%，居住1-2年的占44.4%，2-5年的占33.67%，5年以上的占15.9%。从农民工的居住期限来看，已经有部分农民工开始沉淀下来，并成为北七家人口的重要组成部分。农民工在就业地长期居住的趋势已不可改变。
2、出租屋是解决农民工居住的主要途径。据镇流管办登记数据，目前70%流动人口居住在出租房屋中，12.4%居住在单位宿舍，17.6%通过其他途径解决居住问题。目前全镇共有出租屋38642间，面积46.75万平米。北七家镇出租屋的发展得益于以下原因：一是流动人口聚集的增多。随着朝阳、海淀等地旧村改造和城市建设的发展，之前聚集在其间的农民工失去了低廉生存空间，逐渐向外扩散，北七家开始吸纳从主城区分流出的农民工。如燕丹村在2007年流动人口还不足1万人，目前已达近3万。随着外来人口的增多，仅靠平房已不能满足新增外来人口的需求，本地农民开始将原有平房翻建为楼房，楼房的层数也在逐渐增高，2006年前后建造的楼房一般为3层，现在新建楼房多为6层。二是本地农民获取利益的冲动。农民从出租屋上获取的预期收益主要有两块：一块是房屋租金收入；流动人口增多促进了出租屋市场的发展，房屋出租收入刺激了农民建房意愿。另一块是预期的拆迁补偿；随着城市空间
拓展，农民预期宅基地会被拆迁，为了获得更多拆迁补偿，农民开始建造楼房。从周边拆迁补偿经验来看，建筑物无论是合法还是违章，都可以获得拆迁补偿，而且每平米建筑补偿价格要比建筑成本高
200-300元，大约是建筑成本的40%-50%。拆迁的高额回报率，刺激本地农民建造楼房。我们所调查的农户都或多或少借用外部资金来建造楼房。三是政府对农民自建楼的默许。随着农民自建楼的发展，在维稳和拆违之间，北七家镇村两级选择了前者，对农民自建楼既没有明确鼓励，也没有加以禁止，在外来人口集聚的村庄，农民自建楼迅速发展起来。
二、农民出租屋取得的几个效果
北七家以农民自建楼形式的出租屋是在政策缝隙中得以生存和发展，抛开这种形式与现行政策之间存在的冲突来说，农民出租屋在实践中取得了以下几个显著效果。
1、农民获得稳定租金，增加农民收入。农民宅基地的面积一般180平米，一些老宅子面积可达300平米，农民自建楼大多为3-6层，除去自己居住部分，可以有20-30间房屋用于出租，居住房屋的出租价格在200-350元/月；临街房屋的一层还可以作为底商出租，每间底商价格要1000元左右/月。在外来人口集聚区，如燕丹村、东三旗村等，本地农民出租房屋收益每月少则几千元，高达上万元。农民通过出租屋，充分发挥了宅基地的资产属性，获取资产性收入，租房收入已经成为当地农民收入的主要来源。
2、满足农民工居住需求，改善农民工居住条件。从调查农民工来看，月收入一般在1500-2000元之间，租房支出占农民工收入的10%-15%；对以家庭为单位的农民工来说，租房支出在家庭收入的10%以内。出租屋在农民工经济可承担范围之内，满足了农民工的居住需求。出租屋条件的改善带来农民工居住条件的改善，新建出租屋内一般都配备了厨房、洗手间，即使是几年前的出租屋也不比城市中一些“筒子楼”的条件差。由于出租屋之间也存在着竞争，基础条件差的出租屋并不容易租出去。因此每个出租屋主同时要承担物业管理员的职责，会尽量去改善出租屋的内部条件，以避免出租屋的空置。比如出租屋主每天都要打扫公共空间的卫生，以保持出租屋内公共空间的整洁。因此当调研组进入农民出租屋，并没有看到像一般城市中“筒子楼”那样，公共空间的杂乱无序，看到的却是公共空间的整洁有序。
3、保障了城市发展劳动力资源，促进城市发展。城市发展离不开广大农民工，但并没将农民工居住问题纳入到城市规划范畴内。农民利用集体建设用地在城市规划范畴之外发展了出租屋，满足了城市建设者——农民工的居住需求，保障了城市发展对劳动力资源的需求。北七家居住的流动人口的就业范围主要在北京市区。另外，随着农民工集聚的增多，增加了城镇人口密集度，并衍生了相应的服务业就业机会。比如燕丹村，村域建设面积2115亩，集聚外来人口达到21581人，人口密度达1.6万人/km2；在燕丹村，为广大流动人口服务的各类小型服务业达数百家，从业人员已有上千人。
三、农民出租屋发展中存在的问题
农民出租屋是对现行制度框架的有效突破，它的存在为改善农民工居住条件、增加农民收入、促进城市发展做出了重要的贡献，但是由于出租屋是在现行规划体制之外发展起来，也带来了诸多问题。
1、基础设施建设不能满足人口增长的需求。农村基础设施主要是按照户籍村民由村庄自行配套建设，随着出租屋的兴建，外来人口的增多，户籍居民和外来人口出现了严重的倒挂现象，基础设施已远不能满足增长的需求。比如燕丹村水塔由原来1座，增加到3座，仍然不能满足需求，在顶层还经常会出现断水现象，许多村民为应付随时出现的断水在家中自备了水泵。在用电方面，变压器也由原来2台增加到6台，但跳闸现象时有发生，电压不足是经常现象，为此村民家中不得不配备稳压器。
2、农村社区管理模式难以适应人口快速增长对环境的压力。城乡二元管理体制下，在宅基地上兴建的出租屋仍然按照农村社区模式进行管理和市政配套，这已不适应人口增长的压力，特别是对环境的压力。在环境卫生方面，按照农村社区建设模式，很少或者是根本没有建造用于丢弃垃圾的垃圾箱和垃圾站，许多村民抱怨没有地方可以扔垃圾，只能四处乱扔，环境卫生条件极差。事实上，许多村庄配备了大量人力物力来打扫卫生，比如东三旗村配备了70多人的环卫队，这并不能从根本上解决问题。在供暖上，没有纳入统一市政供暖体系，每栋出租屋单独成为一个供暖单位，为了节约成本，许多出租屋主使用不达标的煤，严重污染了空气。在排水上，主要采取明沟排水，部分出租屋主直接将厕所排水口对着排水沟，气味难闻。
3、公共服务不能满足人口增长的基本需求。公共服务供给不足已经开始影响到居住在其间的农民工。以农民工子女教育为例，北七家镇现有5所公办中小学，但这远不能满足农民工子女的需求，公办学校也采取考试和交纳赞助费的方式来筛选学生，赞助费最高可达3万元。在公办学校不能满足农民工子女教育需求的情况下，全镇共兴建打工子弟学校14所，但打工子弟学校和公办学校在办学条件上存在着较大的差距。治安问题也在困扰着农民工，据北七家镇派出所的数据表明，近年来流动人口作案率和受侵害率均在75%以上，改善治安问题也是调查中农民工集中反映的问题。
4、出租屋发展受到一些体制性因素的制约。一是出租屋不能得到规划的认可。根据北京市有关文件规定，农民宅基地建房不超过2层，造价不超过30万，否则需要到区建委立项，然而区建委立项时间周期较长，且立项条件较苛刻。事实上，自2001年以来北七家镇并没为农民宅基地颁发过规划许可证。农民建造出租屋并不按照实际建造面积进行申报，因此也不能得到规划上的认可。二是现行土地制度限制了出租屋发展。我国法律规定城市土地归国有，“征地-拆迁-建设”是城市发展的固有模式。农民也预期未来会被拆迁，因此建设也尽量采取简易方式，调查中农民坦言出租屋实际上就是简易建筑。集体所有土地注定了出租屋不能进入市场交易流转，也不能获得正规金融服务，这也限制了出租屋的发展。
四、思考和建议
当前我国正处于城镇化加速发展时期，解决进城农民工居住是当前城镇化发展阶段的重要任务。农民出租屋不失为市场力量解决农民工居住问题的有效探索，可以让本地农民获得了城镇发展带来的收益，增加农民收入，同时改善进城农民工基本居住条件，提高集体建设土地集约化利用程度。
1、将农民出租屋纳入城市规划体现了科学发展观的基本要求。一旦将农民出租屋纳入城市规划中，实现城市基础设施向农民出租屋延伸，农民出租屋发展中存在的诸如水、电、供暖等方面问题将会迎刃而解，也体现了“以人为本”科学发展观的基本要求。将农民出租屋纳入城市规划中，还可以在一定程度上减缓人口增长对环境带来的压力。比如，将供水纳入市政，可以解决完全依赖自取地下水造成对地下水资源的不合理利用；将出租屋纳入供暖市政规划体系，可以改变以出租屋为单位的分散取暖方式给环境带来的巨大压力。通过将农民出租屋纳入城市规划对相应问题的解决，也体现了全面协调可持续的基本要求。一旦将农民出租屋纳入城市规划中，本地农民改变建造简易住房获取拆迁补偿的预期，将更有利于出租屋的长期发展。
2、农民出租屋是城市住房的有效补充。农民自建楼从严格意义上来说，都是违章建筑，但却有效解决了大量进城务工农民的居住问题。当城市发展和人口集聚带来农民自建楼的兴起时，每栋出租屋都要面临其他出租屋的竞争，这种竞争关系驱使出租屋主不断改善出租屋内部条件，改善了农民工的居住条件。缺乏有效管理是公共廉租房所面临的主要问题，然而在农民自建出租屋内，这个问题却得到有效解决，出租屋内部管理井然有序，从价格上来说，也并不比廉租房高太多。当前农民工已经成为城市人口有机组成部分，农民工在就业地长期居住的趋势业已呈现，农民出租屋已经是城市住房事实上的补充，关键在于政府如何去面对这一现实。可以说，正是农民出租屋的存在使中国城市发展避免了“贫民窟”的出现。
3、要允许本地农民按统一规划和标准在自家宅基地上自建出租屋，并做好相关服务。首先，政府不要限制农民利用自有宅基地发展出租屋，关键是要做好相应规划，规范建筑质量和安全。要允许当地农民按政府统一规划要求在自己的宅基地上建设出租屋，并允许其将出租屋用于出租或者从事相关服务业。对在城市有稳定住所、稳定收入来源的业主可以允许其出售。其次，要切实解决好农民住房改善中的金融服务问题。
4、政府要为农民出租屋发展做好基础设施和公共服务工作。首先，要做好基础设施建设。在流动人口集聚的城乡结合部和“城中村”，政府可以尝试在不改变产权关系前提下，加大对上下水、供电、供气、供暖、道路、污水处理、垃圾处理、通信、网络等基础设施建设的投入力度，改善流动人口居住的基本条件。做好流动人口集聚区与主城区道路联络线建设。其次，要改善公共服务网点布局。要在做好相关社会公共服务网点的布局，加大对文化、教育、医疗卫生等公共服务网点体系建设投入，完善社会服务网点，确保农民工病有所医，解决好农民工子女上学问题，为农民工提供必要的娱乐文化休闲场所等。
5、建议搞好农民工出租屋试点。农民出租屋是解决进城农民工居住的一项有效探索，事关我国城镇化健康发展。当前在一些地区已经进行了有益的探索，由于未纳入政府规划，也造成一些问题，但并非不可解决。可以通过试点方式逐步将农民出租屋纳入规划中，不断探索解决方式。建议结合国家主体功能区规划，在已经形成城市群的京津塘、珠三角、长三角等区域及具备形成城市群区域的中心大城市郊区选择部分农民工密集的小城镇进行相关试点，深入探索，总结经验，不断完善，逐步规范。
（来源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处；摘编转载请注明出处城市中国
网 https://www.doczj.com/doc/266553646.html, ）
农民工市民化试点经验三：政府社区合建公租房
2013年04月27日 15:15 来源：城市中国网
关于中山市小榄镇政府和西区社区合作建设公共租赁住房项目的调查
2005年广东省中山市小榄镇被列为第一批全国发展改革试点小城镇。小榄镇地处中山市西北部，总面积75.4平方公里，辖15个社区，户籍人口约16.4万人，流动人口约16万人。2012年全镇地方生产总值达到220.9亿元，三次产业比为0.3：56.5：43.2，税收总额达到39.5亿元。2004年12月，全面完成了村改居的工作，目前城镇化率达到92%。为解决外来务工人员的居住问题，小榄镇采取政府和社区合作建设公共租赁住房的方式，达到了政府、企业、社区、外来务工人员多赢的效果，现报告如下。
一、小榄镇西区公租房项目基本情况
西区是小榄镇15个社区之一，户籍人口约6500人，外来人口约2万人。为解决西区工业园外来务工人员的住宿问题，2008年以来，由西区社区所属的股份合作公司投资，利用社区的集体建设用地，在工业园附近建设了西区生活园。生活园占地334亩，已建成员工宿舍楼共11栋，约7万平方米，总投资额约1.4亿元。目前入住人口约5000人。近年来，生活园的房屋出租收益率一直稳定在10%左右。
1、公租房谁来建？
在西区生活园内有2栋是由小榄镇政府和西区社区股份合作公司于2010年合作建设的公租房项目。项目总投资2100万元，其中小榄镇政府投资960万元，占比45.7%，西区社区出资1140万元，占比54.3%，由西区社区提供土地。项目占地面积1672平方米，总建筑面积11866平方米，共建设公租房420套，于2012年3月通过工程竣工验收后投入使用。建设前，双方签订合作协议，在房地产登记簿和权属证书上载明公租房产权按双方投资比例确权，在公租房性质不变的前提下，投资者权益可以依法转让。建设和运营中能享受保障性住房的税费优惠。建设中由政府统筹规划，水、电、路等基础设施由政府进行配套，并负责工程质量监督管理。每套公租房都有独立的卫生间、也可以做饭，水、电都是单独的，面积约20平方米，可容纳2至4人。
2、公租房谁来住？
2006-2008年，小榄镇政府投入建设安居房基本解决了户籍人口居住问题。2009年以来，政府着力解决外来务工人员的生活和居住问题。西区两栋公租房项目统一包租给两家企业，作为外来务工人员的宿舍，租金价格为10元/平方米，低于市场价格的20%左右。租金由两家企业承担，员工免费住宿，只负担水电费。调研中发现，也可根据外来务工人员的不同需求，调整住宿密度，结婚的可以申请夫妻房，如果想要单间，自己就要负担200元租金。目前出租率达到100%，入住外来务工人员800余人。按照规定，申请的外来务工人员要求在中山市工作并签订劳动合同3年以上，上年度家庭人均可支配收入在上年度中山市城镇居民人均可支配收入2倍以下（含2倍），无房或有房但低于15平方米。每次合同期限最长为5年。
3、公租房如何管？
镇政府建设部门对公租房的管理进行指导，要求必须达到公租房管理的有关规定。镇流管部门负责外来务工人员的信息登记。公租房的物业管理和维修由西区社区进行整体管理，每栋宿舍楼配有2名保洁员负责日常管理，租金收费按照《中山市公租房租金和物业服务收费标准》的要求执行，租金收益按投资比例分成。生活园内生活设施配套完善，设有大型的商场、幼儿园、篮球场等，周边配有社区医院、中小学校等基础设施。
二、主要效果
一是有利于政府节约土地和资金。以往的公租房建设主要依靠市、镇两级财政投入，尚未吸引社会资金参与，资金筹措与房源建设缺口较大。政府通过与社会力量合作建设公租房，成功突破保障房建设中土地和资金的两大瓶颈问题。西区公租房项目，小榄镇政府不用找地包建包管，不涉及到征地搬迁，不改变集体建设用地的土地性质，节省了政府一半以上财力。而且这种方式可以有效遏制居民违章建房现象，避免了盲目攀比和无序建设，促进了土地的集约利用。同时，政府统一规划有利于开展基础设施建设，优化城市形态，促进城市化健康发展。
二是解决了用工企业的后顾之忧。以往很多企业为了留住人才采取自建员工宿舍楼的模式，虽然能解决外来务工人员的居住问题，但也给企业的资金和管理带来一定的压力。社区与政府合作建设公租房后统一出租给企业，企业再以福利形式分配给员工居住，员工可以享受到统一的社区管理，以及配套幼儿园、商场、医院、体育活动场所等物业服务，减少了企业的资金投入和后续管理负担，使企业将更多的资金和精力投入到生产经营管理中。
三是有利于社区发展壮大集体经济。外来人口的居住需求激发了当地居民和居委会建房出租的热情，如果政府一味地建设保障房，容易发生与当地居民或居委会争利益的矛盾。而社区与政府合作开发的模式，减轻了社区投入压力，有利于发展壮大集体经济，相应地增加了居民的收入。虽然公租房项目按略低于市场价格定租，但在建设和运营中能享受税费优惠。社区通过整体包租给企业的模式，能保证租金的收取率，能够盘活集体用地并取得一定的经济收益。集体经济的壮大，使得西区社区股民分红逐年递增，由2007年的人均2800元增加到2012年的5000多元。稳定的租金收入又会激发社区开发建房的动力，未来几年，西区社区和小榄镇政府还要再建4栋公租房项目，其中2013年建设2栋。
四是有利于解决外来务工人员的居住问题。政府和社区合作建设的公租房项目建设起点高，配套幼儿园、商场、健身球场、物业管理等，人均住房面积不低于5平方米，大大改善外来务工人员居住条件。公租房租金比市场租金低20%左右，如果是企业整体承包下来的，个人不用负担租金，相应增加了外来务工人员的福利。生活园距离工作地点较近，基本没有交通成本。而且设计户型能满足外来务工人员及家庭流入型的基本需求，入住者满意度较高。
五是改善了当地招商引资的环境。政府和社区合作建设的公租房项目缓解了招商引资企业落户后员工住宿的问题，减少了企业的资金投入，促进了企业的内部管理，增加了产出和效益，成为了吸引外来务工人员的“金字招牌”和“聚宝盆”，有效改善了“民工荒”的状况。通过政府的参与，提高了公租房的管理服务水平，聚集了人气，为政府和企业招商引资营造了良好的环境。
三、几点思考
一是公租房建设要与市场紧密结合起来。公租房的空间布局和内部设计要综合考虑周边的产业发展和就业人群需求，不能完全按照户籍人口公租房的做法解决外来务工人员的居住问题。在户型设计方面，应达到户型小、功能齐、环境优、安全好等标准，满足外来务工人员的基本需求。外来务工人员流动性较强，一旦出现“产业转移、人口转移”，就会造成城市空间和资源管理浪费。比较好的办法是盘活现有存量，将面向外来务工人员出租的房屋纳入公租房管理中，尽量用市场的方法来解决居住问题。调研中发现，有的地方出租屋空置率已经很高了，但为了完成上级下达的任务指标，政府还在建设保障房，这种脱离市场的方法不可取。
二是公租房可能会导致外来务工人员的社会隔离。虽然公租房在一定程度上解决了外来人口的居住问题，但人均居住面积、住房设施和居住环境，都无法与户籍居民相比，而且也不能完全满足流动人员个性化的需求。由于公租房项目居住的全部是外来人口，居住隔离限制了其融入社会的能力。如果政府不进行有效的管理服务，将会形成小利益群体或者宗派组织，给社会稳定和和谐发展埋下“隐患”。
三是公租房政策还没有普惠性。企业自建和社会建造的外来务工人员宿舍还不能享受公租房税收优惠政策，会产生攀比心理，引起不平等竞争现象，在一定程度上制约社会力量投资建设外来务工人员宿舍的积极性。
四、政策建议
1、政府要扶持社会力量建管公租房。要鼓励各类企业、社会组织及个人在自有土地上投资、建设、运营公租房，对公租房建设及建设后所涉及的多种税费按照国家规定予以免征。所建的公租房项目实行“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，可优先用于解决本单位或机构的住房困难职工及外来务工人员。
将工业园区集中配建的集体宿舍、农民出租屋逐步纳入公租房管理并加以规范。在城中村改造规划中要预留一定的比例建设公租房。健全公租房准入、轮候、退出机制。调研组认为，凡是市场能够解决的事情，政府就不要干预，只要引导好、规划好就行了，没必要大包大揽，也不要搞运动，否则就会浪费太多的资源。政府应利用有限的资金，着力解决好交通、供水、供电、环境、子女教育、医疗卫生、社会保障、社区管理等基础设施和公共服务配套问题，使得政府投入与城镇化有机结合起来，做到政府的投入更加科学、更有针对性。
2、多渠道解决外来务工人员的居住问题。推广积分入户、积分入学的成功经验，实行积分制申请公租房的方式，给予外来务工人员自由选择房源的空间，使得公租房的供给和需求达到有效对接。督促单位和个人缴存住房公积金，允许缴纳住房公积金一定年限的外来务工人员申请住房贷款。允许在城镇具有稳定工作的外来务工人员申请城镇的廉租房和购买经济适用房。同时，要将外来务工人员纳入社区服务管理，增强社区对他们的凝聚力。扶持融合型社会组织发展，促进本地人和外地人在经济、生活、心理和文化方面深入交流，全面提高外来务工人员的社会融入能力。
（来源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处；摘编转载请注明出处城市中国
网 https://www.doczj.com/doc/266553646.html, ）
农民工市民化试点经验四：店口镇公共服务
2013年05月02日 13:25 来源：城市中国网
全国城镇发展改革试点经验总结农民工市民化专题案例总结之二：店口镇农民工公共服务问题的调研报告
解决外来农民工公共服务问题是当前城镇化发展的重点问题，如何解决，在哪些地区率先突破，已经成为政策制定的难点。以往经验证明，突破要选择薄弱环节。在大城市特别是行政经济文化中心的特大城市的核心市区，显然有很大的难度；对大量吸纳外来农民工的特大镇，是实施改革政策的最佳突破口。浙江省诸暨市店口镇利用小城市培育试点和UNDP“农民工社会融入项目”试点的机会，加大对外来农民工的公共服务力度，取得了较好效果。为此，国家发改委就有关问题进行了专题调研，现将有关调研情况总结如下。
一、店口镇改善外来农民工公共服务的主要做法
2008年诸暨市店口镇被列为第二批全国发展改革试点小城镇。店口镇户籍人口6.2万，外来人口6万，2011年实现财政总收入13.4亿元，农民人均纯收入达30018元。2010年实施小城市培育试点以后，诸暨市调整了与店口镇的财政分配关系，实行“核定基数，超收分成”的办法，实行是以2009年税收总额为基准，每年环比递增6%作为店口镇当年收入基数。超收入基数的地方税收扣除上缴省财政部分全额返还，归店口镇使用。随着财政关系的调整，店口税收留成比例也从2007年的不到1.5%，提高到2011年的10%，可用财力大幅提高。随着可用财力的提高，店口镇不仅提高了辖区内居民的公共服务能力，也在一定程度上提高了外来农民工的基本公共服务水平。
1、改善外来农民工随迁子女教育问题。随着财政能力的提高，店口加大对外来人口教育的投入力度。2012年店口镇开始将多项教育优惠措施扩大到外来人口，一是将免费职业教育覆盖到新店口人，店口镇政府承担每学年1500元的学费减免。二是将贫困家庭幼儿免费享受幼儿园教育扩大到新店口人。继续放开义务教育阶段店口学校无条件接受新店口人子女的政策，在店口镇小学中，已有5581名新店口人的子女享受到义务教育，大约占外来人口子女的55%。
2、建立针对外来农民工的医疗救助体系。设立了爱心门诊，规定免除挂号费、诊疗费及常规辅助检查费，门诊单张处方控制在50元以内。2011年启动新店口人大病医疗补助，对在镇上的第四人民医院住院治疗的，可以报销20%的医疗费用，最高可累计补助2万元，2012年又把报销比例提高到30%，镇财政为此安排了250万专项资金用于保障。2013年报销比例提高到50%。
3、将外来人口纳入购房补贴和保障性住房体系中。2011年店口镇推出了对符合条件者购买商品房进行6万-20万元的补贴，这项政策也对新店口人开放，目前已有符合条件的购房者共140余户。2012年推出3.5万平方米共304套的限价房（价格为周边商品房的6折），其中230套专门针对新店口人，为此政府将承担约1.3亿元的资金。
4、将文化活动针覆盖外来人口。结合城市文化体系建设和策划，将有关文化活动覆盖农民工，比如2011年底举办的“365个店口人”活动，选择了365个各行各业的人进行拍摄，拍摄后，把每个人的巨幅影像布置在主要的街道，而其中有一半是农民工。再比如，在店口镇政府自办杂志《城?店口》中每期都有关于农民工事迹的宣传报道。
5、为外来农民工创业提供扶持。2011年店口镇投资8400万元建设了6万平米的“三新创业园”，用于扶持店口境内新农民、新青年和新店口人的创业。计划入园100家左右企业，根据目前报名情况，已有39家新店口人开办的企业申请入园。店口镇政府还牵头协调银行给一些小额贷款，支持创业行为。
二、取得成效
随着店口镇政府各项对外来农民工公共服务政策的实施，在一定程度上改善了外来农民工基本公共服务水平。店口镇外来农民工基本公共服务的改善，在稳定农民工供给，降低农民工流动性，促进人口集聚等方面起到了明显的效果。
1、稳定了外来农民工，保障劳动力供给。据店口镇政府的调查，在6万多外来农民工中，30%已在店口生活工作8年以上。农民工的稳定也保障了企业劳动力供给，店口有关部门的调查显示，2011年春节后农民工的返工率达90%，我们走访的永景科技今年新招收员工占比不到30%。对企业来说，保证稳定的农民工，一方面降低了企业的招工成本和培训成本，另一方面也有利于稳定企业产品质量，有利于提高企业竞争力。
2、促进了人口聚集，加快向城市转变步伐。随着公共服务水平提高，城镇面貌改善，在店口购房的外地人比重上升，据店口镇政府的统计，2010年外地人买房的比重为12.6%，2011年上升到了38.5%。这同时也促进了外来人口在店口落户，2011年店口镇有超过3000人落户，其中，外地技术工人落户和外地在店口经商各占三分之一。虽然相对外来农民工总量来说，落户的比重还较低，但是如果做一横向对比就会发现落户规模之大，义乌市自2000年实施劳务移民落户政策以来，总计实现落户仅6000人。
3、为农民工提供向上流动的阶梯，促进了社会稳定。店口镇政府从关注外来人口的就业向创业转变，使外来人口来到店口不仅仅能够获得就业机会，而且可以在此实现创业的梦想。比如，仅永景科技一家企业，自2008年以来已有4位员工离职在店口创业。目前在店口由外来农民工创办的企业产值在1000万以上的已有10家，过百万的超过100家。农民工创业梦想的实现，可以为外来人口向上流动构筑了阶梯和平台，提高了社会阶层的流动性，使外来人口对未来产生信心，为他们努力奋斗提供了方向和途径，这极大地维护了社会的稳定与和谐。
三、问题和判断
店口镇为改善外来农民工的公共服务下了很大功夫，也取得了一些效果，这些经验对特大镇的发展很有借鉴意义。说明，我国地方政府确实已经开始关注外来农民工问题，并且开始从实质性问题上来解决外来农民工的教育、医疗、住房等问题，总体来看改善依旧是有限的。但是要解决这个问题需要一个长期渐进的过程，店口能够做到一个开始已经是非常大的进步，主要在于许多事情不是镇一级政府能够解决的，而需要更高一层的政府下达决心去完成。
1、部分政府公共服务项目还存在较高的门槛。店口镇对外来人口提供的公共服务基本都是全开放的，但是对个别含金量较高的服务却设立了较高的门槛。比如进城补助购房政策，店口镇对外来人口进城购房补助的条件有两类：一类是在店口工作满5年，大学学历或中级职称以上；第二类是在店口经商办厂满3年，年纳税额在5万元以上。从设定条件来看，购房补贴的对象是具有较高学历和职业技能的高端人才以及创业较为成功人士，而绝大多数的外来农民工是不能享受到这一政策。调研中了解到，正在研究的限价房申请条件也将主要针对人才引进。
2、现行的财政体制不利于外来农民工公共服务改善。在现行财政体制下，店口镇财力相对不足，就限制了用于提高农民工基本公共服务的能力。一方面，店口镇可用财力不足。目前，店口镇的财政分成比例是：45%左右是中央财政收入，11%左右为省级分成，34%左右是诸暨市财政分成，只有10%左右的
财力是店口镇掌握。由10%的财政留成解决所有公共服务项目有难度。另一方面，财政分成不确定性。店口镇现行的财政分成期限是三年，三年以后将重新确定分成基数。如果重新调整基数，意味着店口的财政分成比例可能会下降。政府对未来财力缺乏稳定预期，这也影响相关政策的制定，因为公共服务政策的实施具有不可逆性，也就是一旦实施，那么未来取消的难度就很大。
3、相关权利约束制约了店口镇对外来农民工的基本公共服务供给。店口镇对外来农民工的公共服务供给不可谓不多，但是主要还是在现行体制之外的补充。比如医疗救助，目前医保的统筹层次是由省市政府统筹，镇一级只是执行单位，因此店口的医疗救助也不过是对现行体制的一个补充。再比如教育，从义务教育阶段学校的布局，到教师工资的支付都是由诸暨市来负责，店口镇所承担的不过是考核奖励等，无权干预教育工作。对店口镇政府来讲，外来农民工基本公共服务的责任不在镇级政府，相关权利也没有下放给镇级政府，因此也没有积极性去承担相应的职责，主动解决外来农民工的公共服务问题，毕竟现在的政绩考核还是以经济发展为主。
四、思考和建议
店口镇是否有足够的财政能力，来支撑对外来人口公共服务供给，也是我们调研关注的一个突出问题。针对成本问题，店口镇专门做过压力测试，每年新入籍3000人，教育、医疗、文化、体育等公共服务资金每年需要增加700万元；那么如果将6万外来人口全部纳入本地基本公共服务覆盖项目，也仅需要增加1.4亿元支出，大约占店口镇创造税收的10%多一点，店口镇完全可以承受。
1、赋予店口镇县级社会管理的权限和责任。镇政府是最基层的政府组织，最直接与农民工打交道，但是在农民工基本公共服务提供上只是相关社会政策的执行者，并没有相应的决策权。因此，建议要将教育、社保、医保、卫生等公共服务项目的县级管理权下放到店口镇政府，并制定制度化措施，解决普遍存在的“看得见，管不着”的问题。此外，要将政府公共服务，特别是对外来农民工公共服务纳入考核体制，促进店口镇政府从重经济发展向经济发展与服务供给并重的方向转变，将店口镇培育为解决外来农民工公共服务的载体。
2、调整财政分配关系，增加店口镇可用财力。从店口的财政收入中接近80%被中央和市政府所用，因此建议：一是调整店口与诸暨市的财政分配关系，逐步建立店口镇与诸暨市的分税体制，明确划分店口镇与诸暨市的基本事权和税收分成比例、预算外收入分成比例，提高店口镇的财政分配比例，是店口镇的财政留成比例提高到20%左右，并明确长期稳定下来，保障店口镇对财政收入的稳定预期。二是中央政府要设立专项资金，用于支持解决外来农民工基本公共服务问题，并保证实现专款专用。
3、要处理好政府和市场在公共服务供给方面的关系。要认真发挥市场和政府在农民工基本公共服务方面的作用，不能把所有的责任都交由政府承担。一是要通过相关政策和财政支持，要进一步放宽民办学校的办学门槛，并增加对义务教育阶段民办学校在教学条件、教师开支等方面的扶持力度，发挥民办学校解决外来农民工子女教育问题的作用。二是要加强对住房市场的管理，通过多种渠道解决农民工的居住问题。要发挥二手房、农民出租屋对解决农民工居住问题的作用；应积极探索农村集体建设用地和农民自建房解决农民工居住问题的方式；政府要保障基础设施供给，加强公共安全管理。
4、进一步放宽外来农民工的落户限制，增强人口集聚能力。店口要实现从镇向城市的转变，还需要增加吸纳人口，要进一步放宽对外来农民工落户的限制，勇于承担解决农民工市民化问题先行者的责任，为中国人口城镇化问题探索积累经验。同时要在外来农民工中加大对户籍政策加大宣传力度。
（来源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处；摘编转载请注明出处城市中国
网 https://www.doczj.com/doc/266553646.html, ）
农民工市民化试点经验五：盛泽创新社会管理
2013年05月06日 14:07 来源：城市中国网
全国城镇发展改革试点经验总结农民工市民化专题案例总结之五：盛泽镇大力开展社会管理创新盛泽镇是联合国开发计划署农民工社区融入计划项目试点城镇。该镇实有人口31.43万人，其中本地人口13.34万人，登记在册流动人口18.09万人，本地人口与流动人口比例严重倒挂。流动人口既给
经济社会发展带来了活力，也给社会管理服务带来了前所未有的压力和挑战。近年来，盛泽镇转变理念，创新方法，全力推进社会管理创新，为加快建设“幸福绸都”、率先基本实现现代化提供有力保障。
一、主要做法
1、加强组织领导，确保社会管理创新任务落实到位
在2010年7月全区加强社会建设创新社会管理工作会议后，9月9日，盛泽镇召开了社会管理创新工作推进会，明确了“三个必须”（即必须以先进理念为指导、必须与思想道德建设紧密结合、必须完善社会管理的各项制度）、“三个到位”（即思想认识到位、群众工作到位、服务管理到位）的总体工作思路。2011年10月，区委常委、镇党委李建炯书记带队赴全镇外来人员主要输出地的河南省固始县、安徽省金寨县就创新两地社会管理、促进两地经济发展等事宜主动进行沟通对接，并于2011年11月和2012年1月份成功签署了《两地政府合作备录》。
2、突出工作重点，确保流动人口服务管理到位
一是建立社会管理兼职信息员制度。2011年下半年，盛泽镇出台了《加强社会管理兼职信息员建设实施意见》，在全镇各村（社区）外来人员中物建了53名社会管理兼职信息员，在村（社区）党组织、居民委员会的领导下和社区民警、综治信访科的指导下开展工作，2012年，盛泽镇又在外来务工人员较多的企业、异地商会、行业协会中物建社会管理信息员。社会管理信息员具有“五大员”（社会信息员、纠纷调解员、法律宣传员、诉求联系员、维稳战斗员）工作职责。该项制度实施以来，信息员已协助所在村（社区）排查处置涉及外来人员重大矛盾纠纷50起，有力地维护了辖区社会和谐稳定。
二是建立外来人口输出地与输入地政府协作机制。经多次沟通协调，安徽金寨县和河南固始县都在吴江市设立了社会管理工作站（处），办公地点均设在盛泽镇，两地政府派公务人员进驻开展工作。金寨县社会管理工作站于2012年4月18日揭牌并投入运行，固始县人民政府驻吴江工作处也正常运作，安徽霍邱县社会管理吴江工作站即将成立。通过搭建这一平台，推进了两地政府之间的联系，开辟了流动人口利益诉求新渠道，形成了齐抓共管双赢的良好局面。
三是建立社区民警到村（社区）挂职制度。坚持把民警挂职工作作为做精社区警务工作的法宝，目前共有27名社区民警到村（社区）挂职党组织副书记、委员和村（居）委会主任助理等职，及时掌握社情民意，稳妥化解社会矛盾，掌控流动人口动态，夯实了综治维稳基础。
四是建立流动党员之家制度。发挥流动党员“地缘同、口音近、人头熟”的老乡优势，分别组成流动党员参与社会治安巡逻、协助化解矛盾纠纷、定期开展法制宣传等制度，加强外来人员服务管理。2011年以来，流动党员共参与巡逻900余人次，提供有价值信息50余条，协助抓获在逃人员6名；参与调解矛盾纠纷45起，预防化解不安定因素23起。
3、拓展工作领域，确保社会管理创新工作覆盖到位
一是建成镇监控指挥中心。经过一年多时间的建设，总投资4500余万元的盛泽镇监控指挥中心正式投入使用，整个系统设1个镇级监控中心，2个派出所分监控中心和1 个交警监控中心，是目前全市最大的镇级监控指挥中心。中心在原有61个监控点的基础上，汇集新建成的369个治安动态监控点、18个高清治安卡口监控点、24个交通路口高清动态抓拍系统和电子警察系统，实现了全镇社会面治安监控的整合和全覆盖。今年又投入了120万元继续加大对村级技防和技防小区建设，到目前为止，村级技防已安装了185套视频监控实施，技防小区已安装了78套视频监控实施。下一步，还要将城管、环保、水利等部门的监控点有效整合到监控指挥中心，实现资源整合利用最大化。
二是实施社区区划优化调整。为适应城市化发展的步伐，2011年上半年，对社区进行了优化调整，并分别构建了社区（居委会）、居民小组长、居民代表和楼长四级管理网络。调整后的社区，布局更合理、功能更齐全、管理更规范，有利于更好地发挥社区功能，更好地服务居民群众，更好地提升社会管理能力。
三是建成两个“法制教育基地”。针对流动人口中未成年犯罪居高不下等实际，近年来，盛泽镇先后在圣塘警务室和黄家溪村建立了“青少年法制教育基地”和“反邪教警示教育基地”。基地以“构建和谐社会”为主题，结合法制宣传教育日常工作，通过图片展览、法规解读、专题讲座、宣传片播放等形式，经常性开展法制宣传活动，打牢流动人口思想道德防线。
二、下步工作打算
1、完善组织网络建设，进一步强化社会管理合力
一是建立流动人口社会管理成员单位。将各村（社）、公安派出所、法庭、检察室、相关局（室）、工作站（处）、大型企业、异地商会、行业协会列为流动人口社会管理成员单位，共同参与流动人口的管理服务。
二是拓展社会管理信息员队伍。继续将信息员队伍向外来务工人员较多的企业、异地商会、行业协会中进行延伸，并且充分调动信息员积极性，切实发挥“五大员”工作职责，及时化解各类矛盾纠纷和不稳定因素。
2、创新服务管理机制，进一步提升社会管理水平
一是发挥好社会管理工作站（处）作用。着重做好以下工作：会同公安派出所加强流动人口信息采集，最大程度掌握流动人口底数和相关信息；会同综治信访部门落实流动人口矛盾纠纷排查机制，及时掌握各类不稳定因素；会同公安、司法等部门主动调处发生在流动人口中的各类矛盾纠纷；会同相关职能部门服务流动人口遇到就业、就医、就学等方面的问题及各类诉求。
二是建立健全法制宣传长效机制建设。在全镇流动人口聚居地建设青少年法制教育基地、反邪教警示教育基地、禁毒宣传教育基地、消防安全教育基地等形式多样的法制宣传教育阵地。将流动人口普法教育作为“六五”普法的重点。
三是推进流动人员居住证制度。按照“应发尽发”的工作要求，依托流动人员信息社会化采集平台，有效整合各部门资源，加强流动人员居住登记和居住证的申领、发放、使用，争取上级部门在政策上的支持，更好地为流动人员提供居住管理和社会保障、就业务工、子女教育、计划生育等公共服务。
四是推进流动人员集宿化管理机制。在原有建成新盛泽人公寓集宿区的基础上，围绕产业布局调整，流动人口的变动趋势和人口分布情况，以市场化运作、产业化经营、社会化管理为导向，在相关村、企业推进建设流动人员集中居住区，实现流动人员“集中住宿、集中服务、集中管理”，不断提高服务管理效能。
（来源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处；摘编转载请注明出处城市中国
网 https://www.doczj.com/doc/266553646.html, ）
农民工市民化试点经验六：中北农民工融入
2013年05月08日 09:19 来源：城市中国网
全国城镇发展改革试点经验总结农民工市民化专题案例总结之六：天津市中北镇农民工融入社会及子女教育
2008年，天津市西青区中北镇被列为第二批全国发展改革试点小城镇。中北镇位于天津市正西城郊结合部，面积39.78平方公里，辖23个行政村、11个居委会，户籍人口4.2万人，常住人口13万人。在涉及到农民工的教育卫生、劳动就业、公共服务、技能培训、权益维护等方面，中北镇政府积极建立各项服务保障体系，取得了良好效果。
一、主要做法
1、共享教育资源，实现农民工子女上学零负担。中北镇有中小学3所，为使适龄农民工子女能够受到良好的教育。各中小学校、幼儿园均招收农民工子女入学，享受同等待遇，并与本地学生实行统一编班、同班授课、统一学籍、统一管理。目前，中北镇在校农民工子女共有1284人，所有外地学生一律减免学杂费和课本费，并享受与本地学生相同数额的政府财政补贴。此外，中北镇投资2100万元建设可容纳1200名学生的新中北小学，总建筑面积10000平方米，于2008年9月投入使用。投资4000余万元，建设了高标准的中北第二小学，可容纳36个班级，于2012年9月投入使用。这两所小学的投入使用，完全解决了外来务工子女就学问题。
2、共享公共卫生服务，保障农民工身体健康。在外来农民工聚居地，根据季节变化、人员特点，分发健康教育宣传资料，辅导卫生常识。对外来农民工的传染病防治，采取和本地居民相同的措施，免费为农民工进行消毒和发放预防性药物，并进行健康检测。定期对农民工儿童免疫接种，每半年进行一次摸底调查，一年组织一次外来儿童免疫接种率抽样调查。近年来，在辖区内连续居住3个月以上的外
来儿童，卡介苗、百白破、麻疹、乙肝、糖丸疫苗单苗接种率近100%。加强对全镇及农民工集中居住地的食品卫生管理，经营单位必须持有卫生许可证，从业人员必须持有健康证，保障了农民工的身体健康。
3、共享载体成果，实行积极的就业政策。以镇劳动保障服务中心为依托，加大岗位就业培训和企业职工专业技能培训。截止目前，完成农村劳动力转移培训、职业技能培训、企业下岗人员培训等各类培训共计17500人次。无偿为农民工提供就业服务。在工业园工作的农民工，镇政府要求企业为其缴纳保险，做到险有所保、病有所医，解决了农民工的后顾之忧。
4、共享优质服务，树立人本观念。截至2012年底，共免费为流动人口查孕、查环994人次，发放宣传品2200余份，药具1500余盒，免费开据孕检报告单643余人次，建立农民工育龄妇女生殖健康档案260人。对60余名育龄农民工妇女进行了预产期保健情况调查，保障了农民工妇女的生育健康。计划生育率达100%。
5、各方合力维护农民工权益。工会组织以劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生等方面为重点，督促用人单位履行相关法律法规规定的义务，对困难农民工开展帮扶救助，保障农民工的最低工资。青年团组织不断扩大青年农民工的组织覆盖面，组建农民工团支部3个，共发展农民工团员40人。妇联组织深入宣传《妇女权益保障法》及相关法律法规，发挥妇女维权公益服务热线的作用，切实维护好女农民工的合法权益。农民工协会组织实行农民工自我教育、自我宣传、自我管理。镇劳动保障监察部门完善日常巡视检查制度和责任制度，依法严厉查处用人单位侵犯农民工权益的违法行为。镇信访部门、综治部门对外来务工人员反映的涉法涉诉、农民工待遇、企业劳资纠纷等问题实行分类管理，专人负责，限期解决。
二、存在主要问题
1、农民工户籍管理要进一步完善。在农民工户籍管理方面，政策上要适当放宽农民工落户条件；积极稳妥解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其它有突出贡献者，应该优先准予落户、上户口。根据镇区规划和实际情况制定具体落户条件，妥善改进农民工居住登记管理办法。
2、农民工子女身心健康需要进一步关注。农民工从事的大都是脏、累、差的重体力劳动工作，收入较低，一般租住在城乡结合部的廉价出租屋中。农民工因为自身文化素质的贫乏，他们不能为孩子提供学习辅导，教育方式也是简单粗暴。
3、解决入托难。外来务工人员的年轻化趋势，带来了适龄儿童入园、入托的困难。现在全镇有80多所幼儿园，其中不少私人幼儿园，给安全管理带来了很大困难。
三、下一步打算和措施
1、切实把解决农民工问题摆在重要位置。充分利用和整合统计、公安、人口计生等部门的资源，推进农民工信息网络建设，实现信息共享。输入地和输出地要搞好农民工统计信息交流和工作衔接。建立农民工管理和服务工作的经费保障机制，将涉及农民工的劳动就业、计划生育、子女教育、治安管理等有关经费，进一步纳入正常的财政预算支出范围。
2、完善农民工工作协调机制。建立协调机制，加强对农民工工作的组织领导。与各村厂加强协调沟通，共同做好农民工的教育、引导和管理工作。
3、引导农民工全面提高自身素质。引导和组织农民工自觉接受就业和创业培训，接受职业技术教育，提高自身素质和就业能力。开展农民工普法宣传教育，学会利用法律、通过合法渠道维护自身权益。开展职业道德和社会公德教育，引导农民工爱岗敬业、诚实守信，遵守职业行为准则和社会公共道德。
4、发挥社区管理服务的重要作用。构建以社区为依托的农民工服务和管理平台。鼓励农民工参与社区自治，增强作为社区成员的意识。完善社区公共服务和文化设施，开展多种形式的业余文化活动，丰富农民工的精神生活。
5、加大财政投入，新建一所现代化小学。随着中北镇经济的快速发展，外来务工人员会越来越多，为解决其子女的就学问题，镇政府将新建一所高标准、现代化的小学，以满足将来的教育需求。
（来源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处；摘编转载请注明出处城市中国
网 https://www.doczj.com/doc/266553646.html, ）
农民工市民化试点经验七：阎良深化医改
2013年05月13日 09:15 来源：城市中国网
全国城镇发展改革试点经验总结农民工市民化专题案例总结之七：西安市阎良区深化医改促发展
2012年，西安市阎良区被列为全国发展改革试点城市（区）。阎良区地处西安市东北部，总面积244平方公里，下辖2镇5个街道，总人口28万，是亚洲最大、我国惟一的集飞机设计研发、生产制造、试飞鉴定、科研教学为一体的航空工业基地。全区现有医疗卫生单位18个，其中区属8个、驻区4个、镇街卫生院6个，目前，区属卫生系统共有干部职工474人，全区80个行政村共有乡村医生119人。
阎良区按照“保基本、强基层、建机制”的基本要求，以完善“卫生县镇村一体化管理”为突破口，以“四个体系”建设为目标，全面推行国家基本药物制度，扎实推进公立医院改革，初步形成了“医疗机构有活力、服务群众有能力、持续发展有动力”的良好格局，已全面建成“15分钟”健康服务圈。
一、主要做法
1、完善保障工作制度，改善民生就医状况
2007年以来，群众参合率由91.98%提高到2012年的99.7%，住院报销比例由35%提高到80%，封顶线每人每年由1万元提高到15万元；实现了门诊统筹全覆盖，门诊均次费用由过去的28元降到22元。有效地解决了过去群众“小病拖、大病扛”的状况，群众的健康水平明显提高
2、推行国家基本药物制度，实行药品零差率销售
从2010年11月份先后下发了基本药物零差率销售等6个方案，设立了阎良区药品采购集中结算管理中心。至2012年8月15日，阎良区89家区级公立医疗机构、镇街卫生院、社区卫生服务中心和村卫生室均实行省级网上药品集中采购、统一配送、零差率销售。
对药品零差率销售的补偿，阎良区在中央、省市补偿的基础上，对卫生院在编人员每人每月50元、离退休人员每人每月30元的标准给予补助，在省市对每个村卫生室补偿1万元的基础上，再补偿2000元，较好地调动了基层工作的积极性；对公立医院药品零差率销售减少的损失，按照省市区2:2:6的比例给予补偿。
3、加强服务体系建设，改善就医环境
2009年深化医药卫生体制改革以来，投入完成了区中医医院门诊综合楼项目、6个卫生院的综合楼和“安心工程”项目、80个村卫生室规范化建设；投入9662万元的区人民医院医疗服务中心大楼是阎良区的一个重点建设项目，设计床位348张，建筑面积27313平方米，共14层，目前已完成主体四层建设。
4、公共卫生全面落实，不断促进服务均等化
实施各项服务项目，使群众对健康有了新的认识、体验到政策的优越性。居民健康知识知晓率73%、健康建档87.8%，免疫规划“七苗”接种率95%以上，孕产妇系统管理94.29%、0-6岁儿童系统管理96.27%，65岁以上老年人体检83%，法定传染病网络直报100%；重性精神病患者全部纳入管理。公共卫生服务均等化，保障了群众身体健康。
5、勇于创新，狠抓体制机制改革
（1）统筹城乡医疗卫生，实行县镇一体化管理。按照“编制人员一体化、运营管理一体化、医疗卫生服务一体化”的原则，在区人民医院、区中医医院2个区级医院和6个镇街卫生院之间，通过“一对三”的方式，分别实施了“卫生管理县镇一体化”。区级医院在人员配备、设备调配、行政管理、科室建设、业务等方面进行全方位的支持，卫生院门诊人次、收住病人、业务收入分别较2011年同期增长61.6%、220.7%、119.2%。
（2）简化住院服务流程，实施先住院后结算。卫生院实施了“先住院后结算”服务模式，简化住院流程，减轻了患者住院交款压力，缓和了医患矛盾，加强了医院的自身管理和规范医疗。