财政支出绩效评价——理论依据、实施方案与操作流程
肖鹏
中央财经大学财政学院
讲座人简介
中央财经大学财政管理系主任，经济学博士，05年毕业于财科所，主要研究：财政理论、公共预算、政府会计。
主讲课程：财政透明度、财政改革、财政支出绩效考评、政府与非营利会计、三公经费的管理与控制等。
联系电话：138********
电子邮箱：xpxmu@https://www.doczj.com/doc/2a2850565.html,
引言：各位学员好！
讲座之前，先思考两
个问题：
中国财政改革的内在
逻辑是什么？主线？
美国20世纪30年代以
来公共支出改革的目
标导向是什么？
改革派人物楼继伟重回财政部，如何推动下一轮改革？
西方学者关于预算模式的分类
美国学者凯顿（Caiden）的《预算模式》（1978）中，运用了以下三个变量来分析和鉴别预算模式：收入汲取（revenue
mobilization）、可靠性（accountability）和行政控制
（administrative control）。
预算模式分类低高高超预算时期高高高预算时期低低高前预算时期行政控制
可靠性收入汲取西方学者关于公共预算的功能判断：计划取向、管理取向、控制取向。著名公共预算专家希克（Schick，1966）指出，任何公共预算体系都包括计划、管理和控制三个过程。
用谁的钱D
C 给别人办事B A 给自己办事用别人的钱用自己的钱给谁
办事控制目标：合规性；产出目标：绩效性习：制约和监督权力的惩戒、防范、保障机制，把权力关进制度的笼子。李：3月26日在国务院第一次廉政工作会，给权力涂上反腐剂，戴上紧箍咒
●第一部分：财政支出绩效评价概述
●第二部分：财政支出绩效评价开展现状●第三部分：绩效评价具体政策解读
●第四部分：财政支出绩效评价操作流程●第五部分：绩效评价工作的难点
第一部分：财政支出绩效评价概述（1）
1.概念：绩效评价是指财政部门、主管部门和单位运用科
学、合理的评价方法，设置、选择合适的评价指标，按照统一的评价标准，对财政支出运行过程及其效果进行客观公正的综合评判。
“绩”，指成绩、业绩或功绩，具体指完成的工作量；
“效”，指功效或效果；
“绩效”是效益、效率和效果的统称。绩效包括了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。
评价指为达到一定目的，运用特定的指标、设定的标准和规定的方法，对事物发展结果所处的状态或水平进行分析判断的计量或表达的过程。
绩效评价层次
根据财政支出评价对象的不同，分为四个层次： 第一层次为财政支出项目绩效评价
第二层次为单位财政支出绩效评价
第三层次为部门财政支出绩效评价
第四层次为财政支出综合绩效评价。
四者是一个层层递进、逐级包容的关系，单位负责项目的支出管理，部门负责单位的支出管理并对项目支出管理有最终管理权，而综合评价是对一级政府或一定区域的财政支出绩效进行综合评价。对这四个层次主体的绩效评价体现了一个从微观到宏观、从具体到全面的过程。
绩效评价和绩效预算的区别
绩效评价是对财政资金跟踪问效，衡量是否是“物有所值”，其信息反馈有利于提高预算决策效率。
绩效预算，即“干多少事拨多少钱”。绩效评价的结果是绩效预算的参考依据。
从国外绩效评价总结的经验来看，绩效评价和绩效预算是相辅相承的关系。目前我国是以绩效评价先行，明确绩效目标，从而进一步推进绩效预算。
第一部分：财政支出绩效评价概述（1）
2.要素：主体、客体、方法、指标、标准，核心要素是评价的指标和标准。
①主体：绩效评价的主体是财政部门、主管部门和单位，而不仅仅是财政部门。主管部门和项目单位是使用财政资金的主体,因而也是绩效评价的主体。
②客体：是各项财政资金，即纳入部门预算管理的财政性资金，包括预算内、预算外及其他资金。即各级财政部门安排的财政资金，以及由此带动的纳入部门预算管理的财政性资金(比如，一个项目、一个单位)。
③方法、指标、标准将在后面详述。
第一部分：财政支出绩效评价概述（2）
④评价结果:评价报告是评价结果的集中体现,在报告中,评价结果主要体现在评价等次和问题与建议两方面。评价等次有四种：优秀、良好、合格、不合格。
3.绩效的内涵：
?经济性：最低的成本获得某一公共服务(产品)；
?效率性：投入产出关系,单位产出成本-完成类似任务的比较；
?有效性：计划实施后，达到预期目标或效果的程度。
4.财政支出绩效的实质：就是政府资金投入与支出效果的比较，它包括以下要素：
①该不该办这事？(目标)
②花多少钱办？(预算)
③是否值得？(评价)
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第一部分：财政支出绩效评价概述（3）
开展绩效考评工作的理论依据
1、“花钱买服务、效果”的预算观。
2、“公共委托----代理”论。
3、目标----结果导向管理论。
1，“花钱买服务、效果”的预算观。
预算的研究视角：政治学与财政学
预算的基本问题：在什么基础上,决定把X美元分配给活动A而不是活动B?(Key,1940)这是在公共预算领域产生深远影响的经典问题。
预算观是最基本有预算理论问题，用于解释政府为什么对A单位拨款？对此我们可能产生两种答案：
(1)由于A单位有多少人要养，按供给标准需要这笔拨款。这
是一种“花钱养机构、养人”的预算观。
(2)由于政府需要提供若干数量的某种公共服务，A单位提供
这一服务，按成本需花这些钱来购买。这是一种“花钱买服
务”的预算观。
“花钱买服务、效果”的预算观。
按这一预算观，只有当A增加公共
服务时才增加预算。至于他提供服
务是增人，减人，还是“外包”，
则属于其经营问题，与预算无关。
公共支出的绩效管理就是建立在这
一理论上的。
“花钱养机构、养人”是西方在上世纪
90年代普遍采用的预算观。它导致政
府机构膨胀，人浮于事，财政效率低
下，政府改革的观念创新就是引进“花
钱买效果”的预算观，这就抓住了政府
效率的根本，从而取得了“减员，增
效”的结果。
2，“公共委托----代理”论。
委托----代理(Principal-agent Problem)制也称为受托责任制，是指通过契约方式，委托人将某方面的工作或事务授权给代理人
管理，并支付相应费用的制度。这是随着股份制而产生的制度。
要素：⑴订立契约；⑵明确责任和义务；⑶赋权；⑷确定代理费用；⑸监督等5个方面。
公共委托代理理论：
政府是公共事务的受托人，为完成委托责任，政府必须设置专业部门。将某项公共事务委托管理。它们既是领导与所属关系，也是类似的委托代理关系。
1.部门是受托人，政府将某一事务，连同职权委托给部门。
2.部门在受托范围内必须忠于政府(委托人)利益，办好公共事务，而预算是委托
费用。
3.政府应当对委托事项的效果进行监督。
4.部门也可进一步委托给单位，如事业单位等，从而形成“多重委托”关系。
将委托代理原理引入政府管理，突破了传统公共管理理论，也为政府绩效管理制度奠定了基础。
政治市场的三级结构
（Alan Peacock）皮科克
初级政治市场
政治家出售政策给选民
选民为购买合意的政策支付选票
政策供给市场
官员向当选政治家提供政策选项和实施政策的手段
政治家向官员提供预算
政策执行市场
官员向选民提供公共产品和服务
选民向政府纳税
部门、预算单位财政部门
政府纳税人政治控制行
政
控
制官员、文官
政策供给与执行市场政治家—官员
初级政治市场
政治家—选民
3，目标----结果导向管理论。
政府管理可分为过程管理和结果导向管理。
现行预算管理属于过程管理模式，在没有采用绩效管
理时，过程管理是必要的。
但其缺陷有：⑴拨款与效果脱节，花钱人有权而无
责；⑵责任不清、低效率。
绩效管理属于“目标----结果导向管理”。
(1 )财政拨款视同于委托费用，拨款不再区分养人经
费和办事经费，而将过程委托给部门。作为委托人代
表，
(2)财政部门将重点放在绩效目标的达成检查上。由于
结果导向管理以财政效率为核心，这就弥补了传统管
理缺陷，实现了政府效率的回归。
第二部分：绩效评价工作开展现状（国外）
从20世纪90年代开始，各国基本上建立了较为完善的绩效评价制度和体系。
美国：1993年美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》，明确了实行部门绩效评价和项目绩效评价，实现了绩效立法的突破。该法案明确了政府要达到的目标，通过比较绩效目标和实施成果，进行年度绩效评价，提高联邦政府的工作效率和责任心。
其它国家:如英国、澳大利亚、加拿大、新西兰、德国等国家也相继建立了较为完善的绩效评价制度和体系。
国外绩效评价工作开展的背景
1.财政赤字和政府债务是推动绩效预算的直接动因
2. 新公共管理的兴起给绩效预算提供了理论基础
3.现代新技术革命尤其是信息技术变革为其提供了技术基础