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中国的零基预算改革：来自某财力紧张省份的调查

中国的零基预算改革：来自某财力紧张省份的调查1

马骏

（中山大学政治与公共事务学院、行政管理研究中心，广东广州 510275）

摘要：根据零基预算在我国中部某财力紧张省份的实施情况，本文发现，2000年以来在地方政府开始推行的零基预算并没有发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。即使在该领域，由于财力紧张、政治体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程和结果。

关键词：零基预算预算过程预算结果

传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。所以，预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不可避免。同时，由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。所以，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。20世纪70年代出现的零基预算（Zero-Based Budgeting，ZBB）就是这样一种改革。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算。[1]虽然零基预算在美国的实施并不成功，[1]但是，在过去的几十年中，它对许多国家的预算改革都产生了不同程度的影响。从1993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等。[2]进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。目前，无论是国内理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。本文的研究问题是：中国的地方政府为什么采用零基预算？他们的零基预算是不是真正的零基预算？零基预算是否改变了地方政府的预算过程和预算结果？

现有的文献主要探讨零基预算的理想形式、实施零基预算有什么好处等问题，而很少关注零基预算在真实世界中的实施情况。最近，黄佩华等人调查了中国地方政府的财政问题，发现零基预算的影响范围很小。[3]但是，零基预算并非这一研究的重点。马骏和叶娟丽调查了我国某省实施零基预算的情况，发现零基预算的实施并不理想。不过，由于篇幅限制，他们没有全面地总结调查发现。[1]总之，在现有的文献中，没有一项研究全面和系统地调查和分析我国地方政府实施零基预算的情况。目前，零基预算在我国地方政府已经推行多年，非常有必要对这一预算模式的实施情况进行调查与分析。为此，2003年8月本文的研究者在我国中部某省（以下简称A省）调查了该省的省政府实施零基预算的情况。

一、研究设计

由于A省在1993年就开始引入零基预算，因此，它无疑是一个调查零基预算的最佳选择。本文的研究者在A省访谈了12个部门，包括19个预算官员，主要是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算工作委员会的预算官员（参见访谈附录）。虽然A省在1993年就已经开始将零基预算引入预算过程，本文主要研究A省采取部门预算改革以来实施零基预算的情况。这主要是因为在2001年部门预算改革以前，零基预算并没有系统和全面地实施。

1 基金项目：教育部人文和社会科学研究2002度重点项目（02JAZ810006）、教育部211项目课题。

作者介绍：马骏（1969年4月-），贵州毕节人，公共行政学博士，中山大学政治与公共事务学院、行政管理研究中心教授，博导，主要研究领域为公共预算与财政管理。

首先，在部门预算改革以前，预算编制主要是采取财政部门“代编预算”的做法，各个部门并没有真正参与预算编制。即使零基预算已经被引入，其运用范围也主要局限在财政部门，而对部门的支出决策没有影响。其次，在部门预算改革前，财权非常分散，在财政部门之外，除了计划委员会和科技部门等拥有资金分配权之外，由于预算外财政的膨胀，各个部门都对自己掌握的预算外资金拥有非常大的权力。这意味着，财政部门以及它所强调的零基预算并不能影响和控制这一部分资金的分配。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。该省财政部门这几年下达的部门预算改革文件都明确要求各个部门运用零基预算编制部门预算。

本文的研究综合运用了定性和定量研究方法。对于预算过程的调查主要运用定性研究方法。由于中国的政府预算是不对外开放的，因此，政府部门的预算官员一般都不愿意接受比较深入的访谈，尤其是那些旨在评估他们的改革成效的调查。所以，在中国进行预算调查，为了获得有价值的信息，首先必须能够“进入”，并建立信任关系，其次必须选择恰当的访谈策略。为了能够进入政府部门调查并建立信任关系，本文的研究者主要利用各种熟人关系进行调查，并承诺不透露调查省份的名称和被访谈者的姓名。在访谈中，为了获得关于零基预算在该省实施的真实信息，本文的研究者对被访谈者隐瞒了本文研究的真实目的，即没有告诉他们这是一项关于零基预算的研究。本文的研究者只是告诉被访谈者这是一项关于部门预算改革的一般性研究，目的是了解部门预算改革的一般情况。所以，在访谈中，本文的研究者要求被访谈者回答一些关于部门预算的“开放性问题”，例如，请谈谈您们部门的部门预算改革情况？您们是如何决定人员经费、公用经费和专项经费的？等等。事实也证明，这是一种有效的访谈策略。在大多数情况下，被访谈者都会自动地介绍零基预算在他们的部门是如何运作的（事实信息）以及他们对于零基预算的看法和意见（观点信息）。只有当被访谈者没有自动地谈及零基预算的时候，本文的研究者才直接就零基预算提问。此外，在访谈中，本文的研究者没有使用录音设备。本文的研究者采取的办法是，在访谈中，记下关键的用语、数据和观点；每次访谈完成后，马上进行笔录。这种办法虽然不能保证访谈记录的完全性，但是，它有助于消除被访谈者的疑虑，鼓励他们透露更深入的信息。

为了分析零基预算对预算结果的影响，本文运用了定量分析方法。由于部门预算数据是“秘密”级的政府文件，所以，本文主要运用公开的数据，即A省财政厅厅长每年向省人大会报告支出时公布的数据（支出方向及其预算数）。由于A省的部门预算是从2001年开始的，所以，本文主要采用了从2001年到2003年的数据。在对每年的数据进行排序后，本文运用相关分析对这些数据进行分析。由于这一数据所包含的支出分类仍然比较粗略，因此，由此得出的结论仍然不是最后的。不过，在部门预算不公开的情况下，这是唯一可获得的数据。

二、为什么采取零基预算？

A省早在1993年就开始试验零基预算。部门预算改革以来，A省的财政部门更是借此机会推广零基预算。根据调查，A省积极推行零基预算的主要动机有三个：1）运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；2）重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”。3）加强财政部门对各个部门的预算控制。

财力紧张。这些年来，由于经济发展相对滞后，加上省内过分财政分权，例如A省省会城市的财力就远远大于省级财政，因此，省政府的财政一直比较紧张。在访谈中，几乎所有的被访谈者都强调他们的财政是一种“吃饭财政”。图-1也表明省政府的财力的确非常紧张（数据来自A省统计年鉴）。首先，省政府财政收入在全省财政收入中所占的比重比较低。更为严重的是，省政府的财政自给系数非常低。财政自给系数是用一级政府的自有收入除以它被要求承担的支出，它用来测量各级政府的收入能在多大程度上承担它的支出责任。在这

样的财力的情况下做预算就非常困难。有限的财政资金在解决了基本支出（人员和公用经费）之后，能够用于供给公共产品、支持事业发展和经济发展的专项经费就非常少，在专项经费上的竞争就会非常激烈。在这种情况，该省领导和财政部门就希望运用零基预算来解决预算分配中的冲突，并将有限的财力运用到最需要的支出项目上去。正如该省财政部门的一位预算官员所说：“一方面，我们一直面临财力紧张，另一方面，各个项目都来要钱。所以，我们希望运用零基预算，使得每个项目都从零开始，根据轻重缓急来安排资金”(I1b)。

图-1 A省财政状况

审查基数。正如我国的其他省份一样，A省的预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法。虽然对于某些程序性支出来说基数有一定的合理性，由于以下原因，基数的形成是非常不合理的。首先，地方预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策，即使中央并没有为这些政策提供相应的资金或者只提供一部分资金也是如此。这就是说存在“强制性支出”。对于像A省这样财力比较紧张的省份来说，强制性支出或者中央政策对于省级预算自主权的影响是相当显著的。因为，在财政自给系数非常低的情况下，获得中央的转移支付就是非常有吸引力的。然而，获得转移支付的代价就是在一定程度上放弃预算自主权，在执行中央的政策上采取比较合作的态度。中央的政策文件因而就构成省政府各个部门预算基数的基础。同时，省政府的政策也是各个部门预算基数的基础。正如许多被访谈者都指出的，各个部门在提出预算要求时都会运用这些中央和省政府的政策和文件来证明他们的经费要求的合理性。这些政策文件对于各个部门来说都像“尚方宝剑”一样，可以用来向财政部门要钱。最后，许多预算官员都指出，由于预算编制方式落后，财政的预算审查职能弱化，许多过时的政策文件每年都被用来要钱。在某些情况下，部门甚至会用省政府办公会议的会议记录去向财政要钱，尽管这些会议记录并不是正式的政策文件（I4，I6）。

其次，由于中国的省级政治体制是一种“零碎化的威权体制”，[4]在省一级，政策制定权被分散到各个“政策领地”，即所谓的副省长“分管”体制。此外，省委常委会的常委在各自的政策领域也有发言权。因此，政策制定权就被分割到近二十个政治官员的“政策领地”，围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门。与这种分割的政策领地相伴随的必然是支出权的分散，即各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。由于财力非常紧张，A 省并没有像某些财政富裕的省份那样非正式地将资金的分配权“切块”到各个政策领地，由分管领导自行分配。从内部的非正式制度上来看，A省实行了一种相对集中的财政资金分配体制，由省长和分管财政的常务副省长垄断资金的分配权。但是，实际上，其他的政策领地的分管领导能够在一定程度上影响资金的分配。在访谈中，许多预算官员都认为领导人“批条子”是预算分配中最严重的问题之一（I4，I7）。A省财政部门制定的编制2004年部门预算说明书中仍然像前两年的文件那样强调要根据零基预算取消由领导人“批条子”形成的支

出项目。这同样说明，领导人批条子仍然影响着财政资金的分配。这意味着，长期累积的结果，各个领导的支出意愿也构成了各个部门的预算基数。

不难理解，这样形成的预算基数是非常不合理的。在这种基数形成模式下运用基数加增长的方法不仅无法控制支出，而且会在各个部门之间形成一种苦乐不均的现象。各个部门的基数规模取决于它有多少中央和省政府的政策文件支持（无论这些政策文件是否合理或者是否已经过时），取决于它和各个分管领导的关系。后者意味着一种以私人关系为基础的非正式预算活动将影响着资金的分配和基数的形成。最后，由于基数预算本身就不利于进行资源的再分配，建立在不合理基数之上的基数预算就更是如此。所以，A省的改革者就希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加科学，增进资金配置的效率。在访谈中，许多预算官员都强调零基预算的这一用处（I4，I5，I6，I7）。而且，A省财政部门这几年来发布的部门预算编制文件也都强调运用零基预算来砍掉那些一次性支出项目、不属于省级管辖范围的支出项目、领导人批条子形成的支出等。

预算控制。如前所述，在部门预算改革前，财政部门无法真正控制各个部门的预算决策。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。所以，财政部门对于推进零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。在访谈中，虽然财政部门的预算官员承认零基预算目前的实施情况不理想，但是，他们都倾向于认为这是一种很好的预算模式。其中的一位预算官员还对零基预算在国外并没有成功这一事实表示怀疑（I1a，I1b，I11）。

然而，各个支出部门的预算官员则将目前的部门预算和零基预算改革理解为一种强化财政部门控制的改革。一些预算官员指出，这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得“副省长负责制”转变成一种“财政厅领导下的副省长负责人制”。某些预算官员抱怨说，财政部门喜欢的项目就可以得到钱，财政部门不喜欢的项目就是零基数。因此，他们提出了这样一个问题：在许多专业性很强的领域（例如支援农业支出等），究竟是财政部门还是各个职能部门有能力更好地配置资源？许多预算官员甚至说，现在财政部门的权力越来越大，因此，有必要解决谁来监督财政的问题（I6，I7，I8，I9，I10a）。这意味着，A省的零基预算已经主要成为财政部门控制支出部门的一个手段。A省财政部门积极推进零基预算的一个主要动机就是通过零基预算来加强对支出部门的财政控制。劳斯教授在调查美国佐治亚州的零基预算时也发现了相同的现象。[5]

三、零基预算还是控制预算？

由于A省早在1993年就开始尝试引入零基预算，所以，在2000年年底首次进行部门预算改革时，A省就决定在部门预算改革中运用零基预算来编制2001年的部门预算，要求各个部门运用零基预算来编制部门预算。显然，A省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、社会保障等各个部门介绍的情况来看，当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑和步骤来编制部门预算。他们的预算编制从部门内的各个处室开始，各个处室都根据工作目标形成预算要求，砍掉不必要的过时的支出，然后排序，再上报到部门的财务处，财务处审核后将认可的支出项目按照轻重缓急排序。在部门党组同意后，部门的预算就报给财政部门。这表明，至少在以下几方面，部门的预算编制过程和零基预算的逻辑和步骤是基本相同的：自下而上的预算流程、一定程度的决策单位分析、按照机构目标排序。但是，由于当时没有规定控制数（零基预算也不要求控制数），所以，各个部门最后形成的预算都非常大，远远超出了财政的承受能力。例如，社会保障部门当时形成的预算要求高达15亿元。最后，财政部门没有办法只好给各个部门下了一个预算控制数，要求各个部门在各自的控制数内重新编制部门预算。例如，社会保障部门的控制数是8700万元，该部门曾希望得到1亿元的控制数，但是没有成功，最后只得在8700万元的控制数内编制

部门预算。此后，通过下控制数的办法来控制部门的预算编制就被制度化。在每年的两上两下的预算流程中，财政部门在收到各个部门的预算（一上）并审查之后，就给各个部门下达一个预算控制数（一下）（I7，I9）。

这种通过控制数的方式来控制各个部门预算的方式表明，由于财力的限制，零基预算在A省并没有发展成一个基本的预算框架，A省的零基预算似乎已经变成了一种“目标基础的预算”（Target-Based Budgeting，TBB）。零基预算在美国地方政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中，为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为，在预算过程开始时，预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数（上限），要求各个部门在该控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数，该部门的预算就会被退回直到它按照该控制数编制预算。[6][p2206]很显然，目标基础的预算是一种控制预算。在访谈中，A省的预算官员没有使用“目标基础的预算”这一概念，他们显然也并不知道这样一种预算模式，但是，他们使用了控制预算这一术语。根据一位访谈者的介绍，在编制完2001年的部门预算后，财政部门组织了一次经验总结会。在会议上，各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控制预算（I7）。

不过，这种中国式的控制预算与美国的目标基础预算并不完全相同。其中最主要的区别是，虽然中国的零基预算没有发展成为一种基本的预算框架，但是，它也没有被完全抛弃。在中国式的控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。中国目前的部门支出主要分为三类：人员经费、公用经费和专项经费。我们的调查发现，在A省，零基预算主要适用于专项经费。在访谈中，A省的预算官员一般都这样描述他们的预算过程：“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序”。这表明，零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。在A省财政部门所颁布的编制2003年部门预算的指示中，只有在专项经费部分才出现了零基预算一词。

人员经费和公用经费是按照人均标准定义的，比如人均20000元的人员经费标准。对于纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对高一些（人均20000元），未纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对较低（人均15000元或者6000元）。在此基础上，将部门的人员编制数（如果实际雇员人数等于编制数）乘以人均人员经费标准或者将实际雇员数（如果实际雇员数小于编制数）乘以人均人员经费标准就得出部门的人员经费预算。同样，也可以得出部门的公用经费预算（I1b）。因此，人员和公用经费预算是一种公式预算。

不过，在决定人员经费人均标准和公用经费人均标准时，以前的基数是非常重要的。人员经费人均标准是由人事部门和财政部门共同决定的，人事部门先根据国家人事部和国务院颁布的工资标准、福利标准核算总的人员经费支出，再定出人均人员经费标准。该标准再由财政部门根据财力和本地的工资水平、生活水平进行审查。正如，人事和财政部门的官员都指出的，在核算和审查这一标准时，都要参考以前的标准（I1b，I2）。公用经费人均标准是由财政部门决定的。在决定纳入部门预算改革的部门的人均公用经费标准时，财政部门逐项决定人均公用经费标准，然后再计算总的人均公用标准。在计算某一项公用经费的标准时，例如打印费的标准（该省2003年的标准是人均60元），财政部门选择一些代表性的部门，根据这些部门在过去三年的实际打印费计算出平均的打印费，并以此决定打印费的人均标准。在计算出总的人均公用经费标准之后，财政部门再根据各个部门的业务性质及重要程度，对各个部门的人均公用经费指标进行适当的调整。可见，在决定公用经费的人均指标时，以前的支出仍然是非常重要的。至于未纳入部门预算的部门，则完全是根据以前的公用经费基数决定公用经费的人均标准（I1a，I4）。这些都表明，人员和公用经费的预算决策从根本上看是渐进的，它们是公式预算和渐进预算的混合。这也表明零基预算对于人员和公用经费的决策没有产生影响。黄佩华等人最近

的研究也发现，在他们所调查的几个地方政府，占政府预算70%以上的工资没有被包括进零基预算的框架内。[3]

如前所述，零基预算主要适用于专项经费。不过，由于A省的零基预算是在控制预算的框架下进行的，它因此就具备了一些独特之处。从理论上讲，零基预算是一个由下到上对支出进行逐级排序并层层合并排序的过程。A省的部门预算是由部门先编制，再层层上报审查的，因此，在专项经费领域，部门拥有一定的灵活性来决定将哪些项目放进部门的专项经费预算，哪些项目排除在外，也有一定的自主权来决定每个项目的重要程度（即排序的位置）。这意味着A省的零基预算包含自下而上的成分。但是，由于A省的零基预算是在控制预算的框架内做的，它因此也是一个自上而下的过程。首先，由于人员和公用经费相对固定，因此，控制数的影响主要就落到了实行零基预算的专项经费上（I12）。其次，财政部门在部门预算编制之前规定了哪些支出项目必须砍掉，哪些支出项目要砍掉一部分支出，哪些支出项目必须保障支出。这就意味着，A省的财政部门实际上介入了各个部门的“决策单位”分析。在零基预算中，决策单位的分析是预算决策的第一步（I6）。其三，A省强调项目库的建设和约束力。在建立项目库时，财政部门先让各个部门建立他们自己的项目库，要求各个部门对明年的项目进行预测，并根据轻重缓急将项目进行排序；在部门项目库的基础上，财政部门将建立整体的项目库。一旦财政的项目库建立之后，它就会对部门的专项经费决策产生影响。各个部门在形成自己的专项经费预算时，必须考虑它准备开展的项目是否已经被包括进财政的项目库中，排在什么位置（I6）。这就是说，通过项目库的运作，财政部门不仅可以影响各个部门的决策单位分析，还可以影响部门对于项目的排序。

图-2 控制预算下的零基预算

图-2显示了A省的基本预算框架以及三类预算支出的决策模式。缺口表示有一部分专项支出是在财政部门的控制之外的，例如计划委员会控制的基建支出、科技厅控制的科技三项支出。A省的零基预算主要运用于专项经费，人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于A省的财政是“吃饭财政”，每年的财政收入（预算内和预算外）在保证了人员经费和公用经费之后，能够用于专项经费的数量就非常小。这就意味着，在像A省这样的地方政府，即使零基预算得到严格实施，它所能够影响的范围也非常小；也就是说，只有非常小的一部分地方政府的支出决策是根据零基预算决定的。

零基预算：它改变了预算过程和结果？

现在的问题是，在专项经费领域，零基预算是否改变了A省的预算过程和结果？A省的经验表明，零基预算在我国地方政府的实施也面临着一些制约因素。首先，对于纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。A省采用零基预算的初衷是希望零基预算能够帮助财政部门在财力紧张的情况下配置资源，但是，我们

的调查发现，财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算的话，绝大部分的专项都可能无法得到资助。一旦这种情况出现，要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。所以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采用传统的方式，即大多数的项目都能得到一点预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多，即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此（I2）。

此外，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算，财政也不可能满足部门的大部分预算要求（一上）。最后的结果是，支出部门必须在财政部门规定的控制数之内编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算形成的预算要求失去了意义。正如一位被访谈者指出的，如果部门按照零基预算形成的预算没有用处的，那么部门就没有积极性继续做零基预算，部门最后主要是关心去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些领导人的支持（I7）。预算控制数实际上就变成了一种新型的基数。1974年，著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现，由于这些国家的财政非常贫穷而且预算环境充满了不确定性，所以，这些国家实际上是无法做真正意义的预算的，存在的只是“重复预算”，即在预算年度中只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的。[7]在访谈中，财政部门的一位预算官员表达了类似的观点。他指出，在财力紧张的情况下，连做一般的预算都比较困难，更何况零基预算这种非常复杂的预算模式（I1b）。

其次，由于受财力制约，A省各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。根据某个预算官员的估计，在最近对专项经费进行压缩之前，近一半的专项经费都包括有最后用于公用经费的开支（I2，I3，I4，I5）。“吃专项”的存在极大地限制了零基预算的效果。因为，在“吃专项”普遍存在的情况下，支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”，即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样，零基预算实际上就不能真正地做到对支出项目进行排序，进而就不能达到预期的效果。该省在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准。但是，由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变，因此，提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。实际上，该省最近也正准备采取这种手段。但是，这样一来，能够用于专项经费的支出可能就会更加小，从而就会进一步缩小了零基预算的影响范围。

第三，零基预算在中国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。首先，目前我国的某些地方政府在政府职能的转变上不是很成功，许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多。正如A省的一位预算官员指出的，在职能和目标不明确的情况下，就很难对预算进行真正意义的排序（I8）。其次，虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的（I8，I9，I12）。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行（I4，I7）。这种现象的存在意味着，政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序的结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。最后，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。正如几个预算官员都指出的，在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下，各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的（I10b，I12）。总之，这些体制上的因素都极大地制约着零

基预算的实施。

第四，一个与政治和行政体制有关的问题是，在现有的体制下，中国的地方政府没有足够的预算自主权。正如黄佩华等人指出的，地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府预算，地方政府拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性，以及地方政府有权根据自身的优先次序来安排资金，并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。地方政府预算自主权的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。目前，中央政府的转移支付一般都需要下级政府提供一定数量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，为了争取转移支付，在年初编制预算时，地方政府通常只好先预留一部分的资金不分配。[3]这一部分预留下来与中央政府的补助金配套的地方财政收入实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的（I5）。我们在调查中还发现，地方政府预算自主权的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出，即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金（I5）。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算，进而妨碍了零基预算的实施。因为，即使地方政府在年初已经按照零基预算编制了当年的预算，强制性支出的存在意味着一旦中央政府要求地方政府执行某项政策而又不供给（或不完全供给）相应的资金，那么，地方政府就不得不调整预算、寻找新的资金来执行中央政府的政策，从而就会出现一笔没有按照零基预算程序与其他的支出相比较的新的支出。

当然，零基预算也并不是对于地方政府的预算过程没有产生任何积极的影响。我们的调查发现，至少在以下两个方面，零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，该省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，正如某些支出部门的预算官员指出的，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费（I6，I8）。但是，和上述的那些制约零基预算实施的因素相比，这些改进所能起到的作用都是非常有限的。为了检验这一假设，本文对2001年到2003年三年的主要支出的排序进行了一个相关分析（Spearman）。这些支出的数据来源是A省财政厅厅长每年向省人大会报告的主要支出。对于每一年的预算支出数，本文先计算各项支出在该年度的总支出中的比重，然后，根据该比重对它们进行排序：支出比重最高的支出项目排在第一位，编码为1，支出比重第二的支出项目排在第二位，编码为2，依此类推。相关分析的结果如表-1所示。各年的排序之间是正相关的，而且相关系数非常高。这意味着，某一项支出前一年在总支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。这就是说，预算基数继续决定预算结果。当然，由于部门预算未公开，这一检验并不足以得出最后的结论。例如，由于没有数据，本文不能将某些人员和公用经费分离出去，从而不能分析在专项经费领域零基预算是否影响了预算结果。而这对于评价中国的零基预算改革来说是至关重要的，因为，中国的零基预算主要运用于专项经费的决策。不过，这一分析至少表明，零基预算整体上并没有改变预算结果。

表-1 相关分析

所有支出项目零基预算影响的支出项目1

2001年排序/2002年排序 .988** .996**

2002年排序/2003年排序 .961** .943**

2001年排序/2003年排序 .944** .938**

N 17 15

注释1：由于基建支出和科技三项支出的分配权不属于财政部门，所以将它们排除。

**.相关系数在0.01 水平下显著(双尾检验)。

四、结论

A省的经验表明，零基预算并没有在省级预算的层面上发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着，零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下，零基预算的影响范围则更小。即使在该领域，由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程。最后，虽然现有的数据仍然不足以得出最后的结论，但是，零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之，在A省，零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具，而不是一种改进资源配置效率的方式。

由于以下原因，那些影响和制约着A省零基预算改革的政治、行政和经济因素同样也制约着其他地方政府的零基预算改革。首先，A省实行零基预算时采取的许多做法在许多其他省也存在，例如，控制数、零基预算主要适用于专项经费等。[8]其次，中国是一个单一制国家，各地的政治结构和行政体制基本相同。第三，中西部的省份也都面临着财力紧张的困难。这意味着，除非中国政府进行相应的政治和行政体制改革，零基预算作为一种预算编制模式很难从根本上改变中国地方政府的预算过程和预算行为。此外，中央政府似乎应该允许地方政府根据地方的情况选择预算模式。A省的经验表明，财力紧张严重地制约了零基预算的实施。在财力紧张的情况下，很难进行预算，更不用说零基预算。因此，像A省这一类型的省份或许应该允许他们自行选择预算模式。A省固然是自己选择了零基预算，但是，其他的省份则是被要求采用零基预算。

这些发现都表明，目前的预算改革应该思考一个问题：零基预算到底是不是最适合于中国的预算模式？其他可行的预算模式是什么？当然，作为一项早期的关于零基预算在中国实施情况的研究，本研究仍有一些局限。例如，本文的经验研究主要来自于一个财力比较紧张的省政府实施零基预算的情况，这意味着，或许在另一个财力比较富裕的省政府，零基预算成功的可能性就会比较大。而且，本文的研究结论显然也不能适用于中央政府实施零基预算的情况。

附录

本附录包括12个部门、14次访谈的编号、访谈时间、被访谈者的职位。根据被访谈者的要求，

隐藏了调查的省份与被访谈者的姓名。

I1a. 财政部门某负责人(8月11日上午)。

I1b. 财政部门预算处副处长（8月11日上午）。

I2. 人事厅计划处副处长（8月11日晚）。

I3. 人大常委会预算工作室两位副处长（8月12日上午，同时访谈）。

I4. 文化厅财务处副处长（8月12日下午）。

I5. 统计局财务处处长（8月13日上午）。

I6. 审计厅财务处处长（8月13日下午）。

I7. 社会保障厅财务处处长和副处长（8月14日上午，同时访谈）。

I8. 科技厅财务处科长（8月15日上午）。

I9. 农业厅财务处处长（8月15日下午）。

I10a. 计划委员会财务处处长与副处长（8月18日上午，同时访谈）。

I10b.计划委员会投资处处长（8月18日上午）。

I11. 财政厅国库处处长（8月19日上午）。

I12.经贸委员会财务处处长和两位副处长（8月20日上午，同时访谈）。

参考文献

[1]马骏、叶娟丽：零基预算：理论与实践。《中国人民大学学报》2004年第2期。

[2]财政部：《零基预算》。北京：经济科学出版社1997年版。

[3]黄佩华等：《中国：国家发展与地方财政》。北京：中信出版社2003年版。

[4]Kenneth G. Lieberthal & David M. Lampton. Eds. 1992. Bureaucracy, politics, and

decision-making in post-Mao China. Los Angeles: University of California Press.

[5]Lauth, Thomas. 1978. Zero-base budgeting in Georgia state government: Myth and reality.

Public Administration Review, 5 (August/September): 420-430.

[6]Rubin, Irene. 1998. Target-based budgeting. In J. M. Shafritz (Eds). International Encyclopedia

of Public Policy and Administration (pp. 2205-2207). Colorado: Westview Press.

[7]Caiden, Naomi & Aaron Wildavsky. 1974. Planning and budgeting in poor countries. New

York: Wiley, John & Sons, Incorporated.

[8]楼继伟（主编）：《中国政府预算：制度、管理与案例》。北京：中国财政经济出版社2003

年版。

ZERO-BASED BUDGETING IN CHINA:

AN INVETIGATION OF A PROVINCE IN FISCAL STRESS

Jun Ma

(College of Politics and Public Affairs, Zhongshan University, 510275)

Abstract. Upon a recent investigation in a province in central China, this paper finds that Zero-Based Budgeting (ZBB), which has been systematically implemented since 2000 in local governments, has not been evolved as the basic budgeting framework although the reformers start the reform with such an expectation; instead, it is a kind of control budgeting that has been put in place. Under the framework of control budgeting, ZBB is mainly applied to budgetary decisions on program expenditures. Even in the field of program expenditures, due to the constraints from fiscal stringency and political system, ZBB has not changed the budgetary process and outcomes.

Key words. Zero-based Budgeting; Budgetary Process; Budgetary Outcome

第三章预算管理-预算的编制方法——增量预算法与零基预算法

2015年全国会计专业技术中级资格考试内部资料财务管理第三章预算管理知识点：预算的编制方法——增量预算法与零基预算法 ● 详细描述： 1.增量预算编制的假定：第一，企业现有业务活动是合理的，不需要进行调整；第二，企业现有各项业务的开支水平是合理的，在预算期予以保持；第三，以现有业务活动和各项活动的开支水平，确定预算期各项活动的预算数。 2.零基预算的编制程序：第一，企业内部各级部门的员工详细讨论计划期内应该发生的费用项目，提出每一项费用支出目的及数额；第二，划分不可避免项目和可避免项目； ①不可避免费用项目：必须保证资金供应； ②可避免项目：逐项进行成本与效益分析,尽量控制可避免项目纳入预算当中。【提示】不可避免费用，是指通过管理当局的决策行动不能改变其数额的费用。比如管理人员的工资、固定资产的租金等。　可避免费用，是指通过管理当局的决策行动可以改变其数额的成本，如广告费、职工培训费等。该类费用的开支对企业的业务经营肯定有好处，但其支出数额的多少并非绝对不可改变。第三，划分不可延缓项目和可延缓项目。 ①不可延缓费用项目：优先安排其支出； ②可延缓项目：根据需要，按照费用项目的轻重缓急确定可延缓项目的开支。【提示】不可延缓费用，是指已选定的某一方案，即使在企业财力负担有限的情况下，也不能推迟执行，否则会影响企业大局，那么与这一方案相

关的费用，即为不可延缓费用。如污染治理费用等。可延缓费用，是指在企业财力负担有限的情况下，对已决定选用的某一方案如推迟执行，还不影响企业的大局，那么与这一方案有关的费用，即为可延缓费用。如新建办公楼的费用。例题： 1.下列预算编制方法中，可能导致无效费用开支项目无法得到有效控制的是（）。 A.增量预算 B.弹性预算 C.滚动预算 D.零基预算正确答案：A 解析：增量预算编制方法的缺陷是可能导致无效费用开支项目无法得到有效控制，因为不加分析地保留或接受原有的成本费用项目，可能使原来不合理的费用继续开支而得不到控制，形成不必要开支合理化，造成预算上的浪费。 2.下列各项中，不属于零基预算法优点的是（）。 A.编制工作量小 B.不受现有预算的约束 C.不受现有费用项目的限制 D.能够调动各方节约费用的积极性正确答案：A 解析：零基预算的优点表现在：（1）不受现有费用项目的限制；（2）不受现行预算的束缚；（3）能够调动各方面节约费用的积极性；（4）有利于促进各基层单位精打细算，合理使用资金。其缺点是编制工作量大。 3.下列各项中，不属于增量预算基本假定的是（）。 A.未来预算期和费用变动是在现有费用的基础上调整的结果 B.预算费用标准必须进行调整 C.原有的各项开支都是合理的 D.现有的业务活动为企业必需正确答案：B

政府预算管理制度改革走向

政府预算管理制度改革走向财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算是财政的基础。建立与国家治理相适应的现代预算体系是深化财税改革的重要课题。经过多年的努力，随着《预算法》的修改和一系列改革措施的实施，我国政府预算管理制度的总体框架已经搭建完成。但目前阶段，仍然面临一些“老大难”问题需要攻坚，未来的改革主要围绕这些“老大难”问题展开。一、目前政府预算管理制度方面面临的主要问题（一）四本预算的统筹综合尚不能完全到位全面性、一致性是现代政府预算应遵循的基本原则，要求将所有政府收支按照统一的标准纳入预算管理。按照这一原则，新预算法明确了四本预算各自的编制要求，提出加大统筹力度，建立有机衔接的预算管理体系。但从原则层面深入到实际操作环节，就会发现，四本预算之间的有机衔接还未实现，四本预算未能有机综合成一本预算，且管理标准尚有差异。（二）公开透明还需强化顶层设计预算公开透明是现代预算管理的基本原则，也是本轮财税体制改革的重要理念与要求，更是促进改革落地、完善国家治理的基础性制度安排。需要注意的是，公开不等于透明，

预算透明是更高一层级的要求。从现状来看，预算公开尚不充分，公开的部分离透明预算尚有距离。（三）表外信息有待丰富预算报告应当充分体现政府的经济活动。发达国家的预算报告中，均有若干附录以表外信息的方式，披露在正式预算表格中难以包含的内容。我国的预算报告，除若干预算表格之外，仅有部分对表格进行解释的说明，缺乏表外信息。首先，缺乏债务与资本性支出预算。与其他国家比较，中国财政的特殊之处也是资本性支出规模庞大，2012年依然高达39%，远高于OECD国家的10%左右。但是，在预算管理上未给予特殊关注。按现有制度规定，地方政府债务分为一般债和专项债，分别纳入一般公共预算和政府性基金预算。从长远看，这种制度安排既将政府债务割裂开来，又不将其与债务资金的使用相结合，不利于从整体上分析、控制资本性支出和举债融资的规模、结构。其次，缺乏税式支出预算。我国现实的税收优惠几乎涉及所有税种，产业税收优惠政策以及区域税收优惠政策繁多，其对应资金量较大，但目前的预算报告对税式支出预算关注不够。（四）地方债管理制度设计尚需优化按照新预算法规定，由全国人大确定地方债总额度，仅省级政府有公开发行地方债券的资格。这相当于将原来省、市、县均有的通过地方融资平台举债决策的权力，集中到几

中国政府预算制度变迁

https://www.doczj.com/doc/1518344093.html,/fanclub/topic-detail/51831 中国政府预算制度变迁：过去、现在、未来摘要：预算是国家的血液和基础，作为通过强制方式从事经营公共财政的国家活动，它既涉及市场经济条件下政府活动的范围、方向和效能，是实现资源配置和社会福利最优化的重要政策手段。又是构成国家建设和政治发展的重要组成部分，体现和制约着民主政治的水平和程度，从而成为促进政治认同、国家整合与社会和谐的重要途径。在现代市场经济条件下，政府的职能是提供公共产品和部分准公共产品，政府预算是围绕着实现政府职能而进行的财政资金收支活动，政府预算管理则是预算资金安全、高效运行的保证。因此关注我国政府预算制度变迁，了解预算制度改革历史，总结我国政府预算规律的意义重大。关键词：中国政府预算制度制度变迁理论预算制度变迁预算制度改革一、引言背景目的问题理论工具 1912年中华民国成立，拉开了中国走向现代国家的序幕，同时也拉开了中国现代预算制度的序幕。从民国时代的预算公开尝试，到延安时代的预算民主实验，再到解放后1950年财政收支概算草案，到2011年中央部门陆续公布“三公”经费支出，整整走了100年。弹指一挥间，百年过去后，我们的预算制度有诸多进步，但是离现代国家的公共财政相距甚远。今天，我们回顾百年中国预算历史，为的是继往开来，反求诸己，思考如何使中国尽早迈入一个真正的预算国家。二、制度变迁理论简介高度概括总结，突出制度变迁理论动力、方式和障碍《我国政府预算制度变迁的影响因素分析》《政府预算理论演进与制度创新》《中西对比论我国政府预算编制的改革》P15 制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程。制度变迁还可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，也可以被理解为对一种更有效的制度的生产过程，同时，也可以被理解为一些相关主体间通过交易而达成契约的过程。新制度经济学的制度变迁理论主要研究两个问题：一是如何从旧的制度过渡到新的制度；二是制度创新问题，即通过研究制度供求探讨新的制度安排怎样产生的问题。（一）制度变迁的动因理论总的来说，制度变迁的动力由制度变迁的供给及需求因素相互制约而形成。人们在什么情况下会产生制度需求？菲尼认为：“按照现有的制度安排，无法获得某些潜在利益，行为者认识到，改变现有的制度安排，他们能获得在原有制度下得不到的利益，这是就会产生改变心有制度安排的需求。”诺思认为，这些潜在利益来源于以下四个方面：规模经济、外部性、克服对风险的厌恶和不完善市场的发展。影响制度变迁需求的因素概括起来有：要素和产品相对价格的长期变动；技术进步；市场规模；其他制度安排的变迁；偏好的变化以及偶然事件。影响制度变迁供给的因素则有：宪法秩序和规范性行为准则；制度设计的成本和实施新安排的预期成本；社会科学知识的进步和制度选择集的改变以及上层决策者的净利益。（二）制度变迁理论的方式制度变迁的实现路径即制度变迁的方式是多种的，可以按不同标准对其分类：根据规模来看，可以分为单项制度变迁和整体制度变迁；根据速度来判断可以分为渐进式制度变迁和突进式制度变迁；根据主体来考察，可以分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁，根据充当第一行动集团的主体不同，可以把制度变迁分为“自上而下”的制度变迁和“自下而上”的制度变迁。在实际的制度变迁过程中，这些方式都是相互交叉紧密结合在一起的。

《管理会计应用指引第202、203、204号—零基预算、弹性预算、作业预算》

《管理会计应用指引第202、203、204号—零基预算、弹性预算、作业预算》一、单项选择题（本类题共5小题，每小题5分，共25分。单项选择题(每小题备选答案中，只有一个符合题意的正确答案，请选择正确选项。） 1.按消耗对象不同，作业可分为（）。 A.主要作业和次要作业 B.复杂作业和简单作业 C.直接作业和间接作业 D.重要作业和辅助作业 A B C D 答案解析：按消耗对象不同，作业可分为主要作业和次要作业。 2.不适用于作业预算方法的企业类型是（）。 A.具有作业类型较多且作业链较长 B.生产过程多样化程度较高 C.间接或辅助资源费用所占比重较大等特点的企业 D.作业类型较少且作业链较短 A B C D 答案解析：作业预算主要适用于具有作业类型较多且作业链较长、管理层对预算编制的准确性要求较高、生产过程多样化程度较高，以及间接或辅助资源费用所占比重较大等特点的企业。 3.企业在分析业务量与预算项目之间数量依存关系的基础上，分别确定不同业务量及其相应预算项目所消耗资源的预算编制方法。指的是（）。 A.弹性预算法 B.定期预算法

C.滚动预算法 D.固定预算法 A B C D 4.管理层对每一个项目的所需费用和所得收益进行比较分析，权衡轻重，区分层次，划出等级，挑出先后。基层预算单位的业务项目第一层次一般是（）。 A.需要项目 B.必要项目 C.改善工作条件的项目 D.紧急项目 A B C D 5.产量级作业需求量的计算公式是（）。 A.Σ各产品（或服务）预测的产出量（或服务量）×该产品（或服务）作业消耗率 B.Σ各产品（或服务）预测的批次数×该批次作业消耗率 C.Σ预测的每类特定客户数×该类客户作业消耗率 D.Σ各产品（或服务）预测的品种类别数×该品种类别作业消耗率 A B C D 二、多项选择题（本类题共5小题，每小题5分，共25分。每小题备选答案中，有两个或两个以上符合题意的正确答案，请选择正确选项。） 1.成本对象，是指企业追溯或分配资源费用、计算成本的对象物。下列环节中，计量和分配成本的项目可以视为成本对象的有（）。

关于深化市级预算管理改革的实施方案

关于深化市级预算管理改革的实施方案为加快建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理，根据《山东省人民政府关于深化省级预算管理改革的意见》（鲁政发〔2019〕1号）精神，结合我市实际，制定本实施方案。一、总体要求深化预算管理改革是贯彻落实预算法的必然要求和建立现代财政制度的迫切需要。新形势下做好财政工作，必须牢固树立“过紧日子”和“开源节流”思想，突出问题导向，创新改革举措，大力推进预算管理归位放权改革，实施市级财政统筹，构建全过程预算绩效精准控制闭环管理体系，推动建立“全市一盘棋”的财政工作机制，提高财政资源配置效率，最大程度缓解减税降费带来的财政收支压力,为建设“大强美富通”现代化国际大都市提供强有力支撑。二、深化预算管理改革归位放权，提高权责配置效率深化预算管理“放管服”改革，将项目资金分配权交给部门，把项目确定权交给基层，形成更加协同高效的工作机制。（一）优化预算管理权责划分，明晰各部门管理职责。落实预算法定职责，科学划分预算编制、执行、监督等各环节权责，进一步压

实各方责任。 1.落实财政部门职责，实施“抓两头、放中间”。“抓两头”就是前端负责预算编制、支出政策审核，牵头制定综合性资金管理制度和专项资金管理办法，后端负责预算绩效管理；“放中间”就是放权给主管部门，财政部门原则上不参与专项资金的项目申报、审批、验收等具体事务。 2.落实主管部门职责，促进资金合理配置。全面负责本部门预算编制和具体执行，制定专项资金分配使用方案和项目实施方案，组织项目立项和验收等，对资金支出进度、使用绩效以及安全性、规范性负责。（二）项目确定权交给基层，增强区县资金使用自主权。凡直接面向区县并由其实施更为便捷有效的资金，部门要采取因素法或区县整体竞争立项的方式切块分配下达。区县政府在规定权限内自主安排使用资金，并对项目安排和资金使用的真实性、合规性、有效性负责。市级确需保留审批权的项目，部门应从严控制、制定清单，并严格按相关管理办法配比资金，报分管市领导同意后编入预算。三、强化市级财政统筹，增强政府综合财力运筹能力不断强化政府预算统筹调控能力，引导更多资金投向新旧动能转换和推进高质量发展。

政府预算管最新理理论与管理制度

2010年度经济师考试_财政税收讲义第四部分财政体制和财政政策第十一章政府预算管理理论第一节政府预算的含义及特征一、掌握政府预算的含义政府预算：经法定程序审核批准的具有法律效力和制度保证的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。政府预算的含义二、掌握政府预算的基本特征法律性、预测性、集中性、综合性。三、熟悉现代政府预算的多重研究视角（一）经济学视角下的政府预算经济学对政府预算的研究，最为注重的是政府预算的效率问题。（二）政治学视角下的政府预算政治学者认为政府预算本身就是一种政治活动。因此研究政府预算应从分析公共政策的决策过程以及预算如何执行入手。从政治学视角看，预算改革实质上是政治体制改革，是重新构造用于资源配置的公共权力的制

衡结构，构造新的政治与行政程序。（三）法学视角下的政府预算法学对政府预算的研究，主要从社会公众通过立法机构规范政府预算行为的角度出发，循着政府行为法制化的线索，考察法律对政府预算各利益相关主体间权利与义务关系的调节与规范。（四）管理学视角下的政府预算从管理学角度的研究，主要强调政府预算的功能性特征，即预算的控制、管理和计划等功能。第二节政府预算的模式一、掌握政府预算的各种模式二、我国政府预算的模式选择（一）基于预算结构的选择按照《预算法》的要求，我国政府预算改革的目标是逐步建立起公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算等各有分工又功能互补的复式预算体系。第三节政府预算的原则和政策一、掌握政府预算的原则公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性预算年度分为历年制和跨年制。我国实行历年制。二、掌握政府预算政策及内容

事业单位部门预算编制方法及决算工作(1)

事业单位部门预算编制方法及决算工作目前，预算编制改革的大幕正在全国拉开，预算编制正进行着全新的改革：预算编制方法从基数预算法到零基预算法和绩效预算法；预算编制的范围从预算内经费到部门和单位的所有收支（综合预算）；预算编制的内容从按类款项编制预算到按部门和单位编制预算（部门预算）。这标志着我国的预算编制在走向科学化、规范化、法制化的轨道上有了一个良好的开端。正因为如此，预算编制的具体操作过程如何做到科学化、规范化、法制化就是一个非常值得探讨的课题。单位预算是部门预算编制的基础，部门预算是财政预算编制的基础，综合预算是对预算编制范围的界定，零基预算法是编制预算时所采用的方法。这些最基本的内容必须搞清楚，不然就会发生单位编制的预算是“综合预算”还是“部门预算”的疑问。现在，事业单位编制预算，必须按照部门预算的编制要求，对单位的所有收支活动，采取零基预算法进行编制，其具体操作过程如下：一、事业单位部门预算编制原则单位预算的编制必须遵循一定的原则，单位预算的编制原则是单位预算编制的前提，要编制好单位的预算，必须制定好相应的编制原则。单位预算的编制原则一般是：（1）必须以党和国家的方针政策以及各项法律法规为依据。（2）必须以本地区国民经济和社会发展计划为基础。（3）必须以收支平衡、略有结余为准则。（4）必须遵循完整性原则。单位的预算必须包括单位的全部财务收支，不得遗漏。（5）必须遵循真实性原则。单位的预算收支项目的数字必须依据充分确定的资料，按批准部门认可的计算依据和计算方法计算得来，不允许估算。（6）统一性原则。事业单位的预算编制必须按照统一的预算科目和规定的收支标准、程序进行计算编制。（7）年度性原则。要求各事业单位的预算必须按财政年度进行编制。（8）讲政治的原则。事业单位的预算要体现强烈的政治责任和社会责任。江泽民同志在《关于财政税收工作问题》中讲道：“衡量财税工作做得好不好的根本标准，就是要看是否有利于我国社会主义市场经济的发展和社会主义制度的巩固，是否有利于维护好、实现好和发展好广大人民群众的根本利益，是否有利于维护国家统一和安全、促进民族团结和社会稳定。做好财税工作，不仅要算经济账，同时要算政治账、社会账。” 二、事业单位部门预算编制方法和程序单位预算的编制采用零基预算法，零基预算法相当于美国的零基预算和绩效预算相结合的方法。综观各国的预算编制方法，我认为我们进行预算编制方法的改革，不能被概念所束搏，在学习其他国家和政府的经验的同时，一定要结合自己的实际情况。概念是次要的，最重要的如何做。因此，零基预算的的编制方法是：要求各部门、各单位年初对本部门本单位的所有的可供使用的资源根据一定的科学、合理的方法（不考虑上年基数情况）进行计算，然后结合本年度人事部门审定的人员情况和各项工作任务合理配置资源，并对预算编制进行绩效考核。其具体做法是：首先，摸清家底，对本部门、本单位的所有可供使用的资源进行清理和计算，产生本年度的收入和可供使用的资源预算。其次，对部门和单位的本年度人员机构和所有提出的各项工作任务进行排队，然后，根据轻重缓急，确定本年度本部门本单位必须做的几项工作，同时计算每项工作的实际成本，确定每项工作完成后所达到的最终效果，最后核定每项工作所需经费，并且在预算编制时和预算执行过程中要考核每项工作经费的使用效果和效率，也就是要采取一定的方法对预算执行过程中的资金使用情况实行追踪问效制度（就是根据总的工作计划中的每项活动所需的费用编制整个工作预算，同时既要考核资金使用的最终效果，又要考核为取得上述效果所开展的工作活动情况）。采取这种预算编制方法不是仅仅把人头经费、公用经费等具体化，同时要反映各项活动方面的实际费用的情况，而且要着重反映投入转变为产出的效率。

零基预算

零基预算现代企业的管理模式不外本部制、事业部制两种模式。有的兼有两种色彩，算为过渡。其中本部制适用于非生产类型的企业，将在其他场合再作探讨。这里重点研究事业部制。所谓事业部制的管理模式，就是将主要业务分成若干个任务中心，将任务中心和成本中心合为一体，形成事业部。然后为每一个事业部任命一个责任人，制定出相应的责任目标和激励机制，实行规范的授权经营。而公司本部的中心工作则嬗变为：①企业发展战略规划； ②财务控制；③监审；④人才选拔与激励。零基预算是与扁平式管理相应的一种财务方式，尤其适合以任务中心与成本中心相一致的事业部制的财务管理。到目前，零基预算已大大超出了财务管理的范畴，而演变为一个超常规的、尤其是在企业解困领域所广泛使用的管理概念，是一种行之有效的现代管理模式。这种模式发轫于上世纪七十年代美国的佐治亚州电话电报公司，当时美国陷入前所未有的经济危机，该公司同大多数企业一样，步入困境，换了几任总裁，不但毫无起色，而且将公司糟蹋的资不抵债，濒临破产，所幸此时来了又一位总裁，此人几番考察、研究继而与银行、董事会沟通后，连续砍出了自己的三板斧：①将资产拦腰一截，与主营业务关系近的留下，其余，变现以补充流动资金；②取消底薪，将成本费用与任务指标直接划归事业部，要几个人在你、要谁在你、用什么办法完成任务也由你说了算，只看结果，但费用暂由公司代管，无业务时借支，以待冲销；③明确一级提成与三级奖励措施：完成指标，只拿很少比例的一点提成，超额完成的部分划为三档，譬如说第一个超额的1000万提成20%，第二个可能长到50%，第三个就要长到80%了；④员工收入一部分兑现金、一部分兑股权、一部分留作下一年度无业务时的费用以免借支，另外还要留出一小部分作为服务保证金——上述措施即是原始形态的零基预算，因其最大限度地把企业利益与员工利益捆绑了起来，佐治亚州电话电报公司终获成功。当时正在佐治亚州做州长的吉米•卡特对此很感兴趣，大加推崇，1977年竞选美国第36任总统成功之后，居然搞出一个零基预算的变种，进入联邦政府，沿用至今。将零基预算发挥到极限的是日本人，居然要求经理人层层抵押以获得费用，虽采用服务终身制予以弥补，但也因这种模式具有最大程度地为出资人规避了风险的显著特点，人们又赋予它一个形象但却极不文雅的绰号——“铁公鸡预算”。在中国，已有公司实施零基预算，各取所需，依自身的具体情况不断创新、不断发展——其实，这正是该体制常用常新、永不过时的生命力所在。零基预算实施的基本原则是：

我国分级预算管理体制改革的探索

我国分级预算管理体制改革的探索 [1]李奕宏. 政府预算管理体制改革研究[D].财政部财政科学研究所,2012. 政府预算管理体制改革涉及社会政治经济生活的方方面面,牵一发而动全身。各级政府间财政关系的调整和理顺,事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡。只有解决好政府预算管理体制问题,才能较好地解决其他经济和政治问题。因而,深化政府预算管理体制改革具有十分重要的政治、经济和社会意义。论文从理论和实践两个层面,探讨政府预算管理体制改革的必要性和可行性。论文首先阐述政府预算管理体制的内涵及规律,即政府预算管理体制的涵义和内容是什么,为什么一个国家需具有健全的政府预算管理体制,需要政府预算管理体制来实现什么功能等。其后以公共产品理论、财政分权理论、政府间支出划分理论、政府间收入划分理论、政府间财政竞争理论、政府间财政协调理论为基础,来探寻政府预算管理体制的运行机理。接着总结了我国政府预算管理体制各阶段的改革内容、体制运行效果和存在的历史局限性,从制度层面分析了我国政府预算管理体制历史变迁的影响因素和特征。并选择美国、德国、日本等国际上典型国家,对其政府预算管理体制的构建及好的经验做法作了重点介绍,以期为我国政府预算管理体制改革提供有益的启示和借鉴。在上述基础上,以政治经济全球化为大背景,从战略层面分析了我国现阶段政府预算管理体制改革的国际国内形势及面临的机遇和挑战,提出了深化我国政府预算管理体制改革的战略思路和对策措施,并作出了相应的制度安排。纵观我国政府预算管理体制建立、发展与改革的变迁过程,大致可以分为建国前、建国初至改革开放时期、改革开放后至1994年前、1994年至今四个大的阶段。自奴隶社会始、经封建社会和民国时期发展,我国政府预算管理体制逐渐形成,在划分中央地方收支范围,协调中央与地方财政关系方面进行了诸多探索和尝试。自1949年新中国成立到1979年的30年间,我国实行统收统支体制,巩固了社会主义新生政权,奠定了社会主义经济制度基础,促进了工业体系建立和社会各项事业发展。同时,该体制社会资源配置效率低下,不利于调动各方面的积极性,财政运行管理效率低下。为适应经济体制转轨需要,我国于1980—1993年间实行财政包干体制,打破了高度集权的局面,激发了地方活力,为改革开放和国民经济发展提供了强有力的保障。但包干体制弱化了中央政府的宏观调控能力,强化了地方保护与无序竞争,与市场经济内在要求越来越不相适应。为适应市场经济发展需要,从1994年起,我国实行分税制改革,建立了财政收入稳定增长机制,增强了中央宏观调控能力,规范了各级政府间的财政分配关系,优化了产业结构和资源配置,促进了区域经济的协调发展,提高了社会主义市场经济的运行效率。与冇着上百年分税制历史的发达市场经济国家相比,我国的分税制还不尽完善。由于在处理各级政府间利益关系上,当吋的体制设计包含了过多的妥协性,事权及支出划分不够清晰,财权和收入划分不够科学,转移支付制度不够规范。从制度上来说,我国的政府预算管理体制改革,始终围绕政府与市场、中央与地方的关系变化进行,体制变迁史,实际上就是集权分权的循环变化过程。体制的法制化程度不高。国际上,无论联邦制国家还是单一制国家,普遍实行分税制。虽然各国国情不同,在中央与地方政府间财政关系的制度安排诸方面存在差异,但这种体制比较成熟,对各国经济社会具有较为重要的影响。美国、德国、法国、円本等市场经济发达国家,尽管政治体制、文化传统、经济发展水平等具体国情差异较大,但在政府预算管理体制构建和完善过程中逐渐积累了一些有益的经验。在政府间事权和支出责任划分方面:按照公平与效率的要求处理事权划分,重视提高事权划分的法制性和稳定性,立足国情清晰划分基本公共服务事权。在政府间收入划分方面:按照税种属性和宏观调控需要配置各级政府收入,中央政府享有初次分配的优势地位,主体税种划分体现中央权威又突出国情特色。在财政转移支付制度方面:明确设定均等化目标,拨款形式丰富多样,转移支付模式贴合国情, 设置均等化资金管理机构,注重均等化制度安排的法制规范。这些好的经验和做法,值得我们

现代预算理念与中国政府预算管理制度改革

摘要：现代预算理念是一种产出预算理念，它强调的不只是政府投入的过程，更重要的是这种投入所产生的结果，它十分重视效率。而我国现行预算管理制度却恰恰与现代预算理念存在着巨大的冲突，无法做到全面、准确地反映政府每年所占有、消耗的社会资源，这不利于我们对政府财政支出进行科学的绩效评价。因此，我们需要建立一种新型综合财政预算来解决这一问题。关键词：现代预算理念；政府预算；新型综合财政预算；改革设想现代意义的政府预算发展到今天，已经有一百多年的历史。自产生之日起，政府预算就成为备受公众、政治家和学者关注的、常新的“热点”，特别是经济学者对政府预算的研究，取得了大量的成果，极大地刺激了政府预算管理水平的提高。但时至今日，无论西方发达国家还是发展中国家都没有找到一种完美的政府预算管理制度，而且这种不完美甚至缺陷严重的情况在中国更是突出。预算作为政府宏观调控的重要手段，它与一国经济和社会发展是密切相关的。近年来，我国进行了各项政府预算改革，如综合财政预算、部门预算，成效是有的，但距离社会主义市场经济体制的要求还很远，因此，我们需要继续探索，采取有效手段不断完善我国政府预算管理制度。一、现代预算理念下的政府预算剖析传统预算理念认为，政府预算只是一个资源配置过程，它是通过公共选择这种非市场机制来完成资源配置的。实质上，这是一种投入预算理念，它的侧重点就在于预算资金的投入、分配、使用等过程，对预算资金的使用结果较为忽视，只管过程而不管结果。但按照现代预算理念，政府预算并不单单是一个投入的过程，而更重要的是预算投入所产生的结果，讲求效率，这实质上是一种产出预算理念。现代预算理念的变化，主要是因为：在现代市场经济中，社会公众与政府之间的关系本质上是一种委托—代理关系，即社会公众委托政府为其提供公共产品或者服务，政府要履行这方面的责任就需要一定数量的社会资源来承担代理成本，这是政府为社会公众提供公共服务所形成的损耗，而这些社会资源就是政府通过税收、收费、国债等形式筹集到的现金流量（也即流量资产），以及由过去和当前筹集到的现金流量所形成的存量资产[ 1 ] .其实，政府所掌握的这些社会资源从根本上来说是属于社会公众的，社会是政府财产的最终所有权者。因此，其在享受政府供的产品与服务的同时，也应该有权知晓政府所提供的公共产品或者服务在数量、质量和范围上是否满足其要求。也就是说，社会公众要求政府的代理行为必须是有效率的。而从经济学的角度看，预算其实就是政府进行代理行为即提供公共产品或者服务的一种体现，政府需要遵循社会公众的意志进行活动，那么，政府预算也就应该树立现代产出预算理念，将之建立在一种效率的基础上。这里所说的效率，也可以说是绩效，其实就是一个效益与成本之间的对比关系。效益越高，成本越小，则效率越高；反之，效益越低，成本越高，则效率越低。对于效益这个问题，它通常包括经济效益和社会效益两个部分，前者是可以用货币来直接衡量的，而后者是无法用货币来直接衡量的，它的高低不单受行为主体决策影响，还受各种复杂的外部环境所左右，这是较难控制和准确计量的。而政府预算作为一种非市场化的行为，它为社会公众提供的公共产品或者服务具有较强的外部性，一般来说，其产生的社会效益高于经济效益，在这种情况下，我们是无法准确衡量政府预算所产生的效益。对于成本，无论是市场行为还是市场性行为，一般都表现为流量资产和存量资产，这在我们当前技术条件之下，它们都是比较容易准确衡量的。因此，我们在对政府预算作绩效评价的时候，更为重视的就是一个成本问题，即在预期带来同等效益的前提下考虑所需要的成本数量[ 2 ] .在这种情况下，能否准确、全面地核

改革预算编制方法完善零基预算制度

改革预算编制方法完善零基预算制度提要我国目前的基数法预算编制方法，越来越不适应公共财政的要求，必须改革原有的预算编制方法，推行零基预算。关键词：零基预算；预算编制；改革一、现行我国政府预算编制方法及其弊端目前，我国各级政府预算，多数地区包括中央本级一直采用基数法编制预算。这种预算编制方法，是在编制下一年度预算时，首先确定上年度的基数，然后在上年度支出基数的基础上，考虑下一年度影响各项支出的因素，确定下一年度各项支出数额。或者在上年度实际支出数的基础上，根据下一年度财政收入状况和影响支出各种因素，对不同的支出确定一定的增长比例，确定预算。这种方法较为简便，易于操作，但随着我国经济体制改革的不断深入，这种预算编制方法越来越不适应公共财政的要求。其主要弊端有： 1、预算编制方法不科学、不规范，也不符合公平原则。采用“基数法”编制预算，年年是基数加增长，各部门经费多少，不是取决于事业的发展，而是取决于原来的基数，基数大的钱多，可以大手大脚；基数小的事情，经费得不到有效保障。在财力有限的情况下，高的下不来，低的上不去，单位之间苦乐不均。从预算单位来说，有的单位由于分工调整，人员减少，而其他一些单位又可能由于增加了职责，需要增加人员。还有的事业单位通过发展三产，取得创收收入。采用基数法编制预算往往不能考虑这些变化了的情况，仍然是基数上进行累加或递增，预算安排与实际动态过程不能同步。 2、基数法实际是增量预算，不利于提高资金使用效益。增量预算，即预算支出只能在上年基数的基础上增加，而一般不能比上年基数减少，因此不利于控制支出，长期使用“基数法”，经过多年积累，基数成了常数，每年支出预算安排，无论财政收入状况如何，支出只能在基数之上增加。基数里面往往是一些专项资金到期了也无法取消，有的挪作他用，一方面部分资金形成“沉淀”；另一方面该上的项目没有资金。 3、预算编制粗放，同时影响预算的及时性。采用“基数加增长”的预算编制方法，一般对基数部分不再认真分析，只是根据财力状况和新的增支因素考虑增长水平，人头经费和专项经费混在一起，家底不清。同时，由于下年预算的编制必须以上年决算支出为依据，因此下年支出的安排必须待上年决算经人大批准后方可进行。所以，本年度的详细支出预算往往要在 4、5月份甚至7、8月份才能正式下达实施，造成“一年预算、预算一年”的现象。

零基准预算制度

零基准预算制度 □ 零基准预算的产生零基准预算又被称做ZBB，即Zｅｒｏ－Bａｓｅ－Bｕｄｇｅｔｉｎｇ的略称。那个名符事实上的零基准预算的构想，起初诞生于美国。1970年，总公司在美国的德州仪器公司(TＩ公司)首先开辟那个零基准预算的办法。当时TＩ公司在ＩＣ界处于别利的事情，被迫入苦境。为了突破当时的事情，提出零基准预算为政策。一经实施后，TＩ公司虽然销售减少，却成功地落低了成本，因而产生了大幅度的利润而渡过了公司创立以来的危机。当时的乔治亚州州长，即日后的吉米·卡特前总统，注意到这种成果。于是，在1971年将其导入乔治亚州，借此机会而推展到整个美国国内。而那个无意间与卡特前总统并且诞生的预算方式，在1978年被导入联邦政府后，日本也开始注意了。□ 零基准预算的含义ZBB是Zｅｒｏ－Bａｓｅ－Bｕｄｇｅｔｉｎｇ的略称，假如说得更正确些，应该是Zｅｒｏ－BａｓｅPｌａｎｎｉｎｇａｎｄB ｕｄｇｅｔｉｎｇSｙｓｔｅｍ的略称。也算是说，零基准预算算是在零基准上的业务打算及预算方式。此处最重要的可能算是零基准这句话的意思了。零基准，算是从白纸状态开始，希翼能打破预算，也可能说是从什么都没有的状态动身的意思。零基准预算在公司的预算编成中，须重新评估公司里各种业务的目的，去除差不多别要的业务，寻出眼前公司真正必须进行的业务。然后，就这些业务对公司的重要度编出顺序，再从优先顺位高的业务开始，从已定财源的范围内拨出预算以进行业务的作法。□ 零基准预算的操作方式零基准预算的进行方式，大致上分为以下3个顺序进行。 1.个别业务打算表的制作就预算设定对象的各个业务个案，制作成记载其目的、预测中的成果及必要费用等的个别业务打算表。2．设定个别业务打算表的优先顺序在此处，关于制作好的个别业务打算表，先由经营上的观点来设定优先度，再依其顺序进行。3．决定个别业务打算的采纳从编好优先顺序的个别业务打算表中优先度高的开始，进行其个别必要费用的累积，最后所采纳的业务打算是总值符合利益打算所要求的预算范围者。

论中国政府预算安排的现状与建议分析

论中国政府预算安排的现状与几点建议赵雨思学号：09941308（交换生）一绪论 2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上，关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告已公之于众，但社会大众对政府预算的关注度与历年一样仍有待提高。民众对政府预算的漠视一方面在于公众缺乏通过政府预算监督政府工作的权利意识，另一方面，不得不归咎于政府对于预算一直没有给予应有的透明度。新中国60周年大庆刚刚过去，我们必须对政治体制改革有着客观的看待，认识到政府预算严重不透明的问题，加以改革，方能让我们的祖国在越来越高的经济增长的同时，有合理的、能够给民众安全感与透明度的政治体制与之同步发展，经济与政治体制双发展才能带动整个社会走向更高的层次，“满足人们日益增长的物质文化需求”。本文将从“假如我是政府首脑，安排预算过程中，我会如何行为”的假设出发，运用财政学理论知识，回答假设的问题，并分析政府预算的现状，针对这些现状提出争取使政府预算更合理更透明的对策。二我国政府预算现状（一）中国政府预算的概况政府预算是具有法律效力的政府年度财政收支计划，是公众监督政府的工具。预算作为衡量政府规模的标准之一。我国政府预算的内容包括政府的一切收入和支出及政府的资产负债信息。秉承政府预算的一般原则：预算必须是全面的、预算的信息必须是具体的、预算应遵循法定程序，我国实施《国家预算管理条例》、《预算法》，实行复式预算。并且，我国从1999年预算制度改革拉开序幕至今，为克服传统政府预算制度的弊端,财政部近年来相继实施了一系列预算改革措施：1编制部门预算：为克服传统预算编制内容不完整、编制方法落后等弊端，编制部门预算，逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的、具有中国特色的财政预算管理体制;充分提高预算管理水平,增强预算透明度,提高预算管理的法制化程度,实现预算管理公开、公正、公平的基本要求。 2深化“收支两条线”管理改革：为将全部财政收支逐步纳入预算管理,逐步淡化直至取消预算外收支，我国不断深化“收支两条线”管理改革，对国家机关行政性收费、罚没款收入实行预算管理，做到收是收，支是支，从源头上预防和治理腐败。 3设置国库单一账户体系：为克服传统分散收付制度的弊端,我国实施了国库集中收付制度改革，由财政部门代表政府设置国库单一账户体系，所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理。 4建设“金财工程”：利用先进的信息网络技术,支撑预算管理、国库集中收付以及财政经济景气预测等核心业务的政府财政综合管理信息系统。 5另外，我国政府还采取改进政府收支科目分类、推行政府采购制度等措施，预算改革速度不断加快，其范围逐步扩大，改革措施逐步深入。但是，我国的政府预算制度改革尚处于初始阶段，预算管理的法治化水平还较低,预算的完整性、公开性与透明度都仍须提高,预算支出效率也处于较低状态。目前我国政府预算存在的问题不容忽视。（二）我国政府预算存在的问题

财政部深化预算管理制度改革

财政部：深化预算管理制度改革为实现预算管理的科学化、精细化，更好地为改革发展稳定大局服务，财政部2日发出进一步加强财政支出预算执行管理的有关事项通知。财政部表示，近年来，随着部门预算、国库集中收付制度等公共财政改革的深入推进，财政资金运行管理新机制基本建立，预算执行管理不断加强。但是年初预算到位率低、预算执行进度慢、项目支出管理不够严等问题仍然存在。必须深化预算管理制度改革，加强预算执行管理。一是高度重视预算执行管理工作。要充分认识加强预算执行管理的重要性，加强协调配合，建立部门责任制度，增强法治意识，强化预算执行的严肃性。二是切实加强预算编制管理。要增强预算编制的真实性、准确性，提高部门预算到位率，严格按照规定时间办理调整预算工作，强化基本建设投资项目预算执行，提高政府投资项目预算下达的时效性，建立结余资金与预算安排衔接制度。财政部要求，有预算分配权的部门执行中下达投资计划或提出项目资金分配方案的时间，最迟不得晚于当年10月底。预算调整申请时间一般为每年7月1日至10月底。除据实结算类项目等特殊指标外，各级财政支出预算调整指标批复的截止时间，原则上为当年11月底。属于动支预备费和财政超收收入追加支出指标的特殊项目，发文截止时间可以适当延长，但原则上不得超过当年12月20日。此外，预算内固定资产投资项目年初预留的投资计划应当在年度执行中及时下达，最晚于当年10月底之前全部下达，相应的支出预算于当年11月底下达完毕。项目预算需要调整的，应当按照规定要求上报审批。三是深化国库集中支付改革，健全预算执行管理运行机制。要完善国库单一账户体系，加强用款计划管理，巩固完善预算执行管理新机制，加快推行公务卡试点，建立事前事中事后一体化的预算执行动态监控机制，规范专项转移支付资金的预算执行管理，积极稳妥推进专项转移支付资金国库集中支付。四是推进政府采购制度改革，严格政府采购预算执行管理。要强化政府采购预算编制管理，严格政府采购预算执行，提高采购效率，确保采购工作质量。五是加强预算执行分析，强化决算管理。要加强和规范预算执行情况分析报告制度，建立预算执行追踪问效制度，推进绩效考评试点，强化决算管理。六是加强财政信息化建设，提高预算执行效率。

零基预算法

什么是零基预算法? 零基预算法又称零底预算，其全称为以零为基础编制计划和预算的方法，简称零基预算，是指对任何一个预算期，任何一种费用项目的开支，都不是从原有的基础出发，即根本不考虑基期的费用开支水平，而是一切以零为起点，从零开始考虑各费用项目的必要性，确定预算收支，编制预算。零基预算法最初是由德州仪器公司开发的是指在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算有否支出的必要和支出数额的大小。这种预算不以历史为基础作修修补补，在年初重新审查每项活动对实现组织目标的意义和效果，并在成本—效益分析的基础上，重新排出各项管理活动的优先次序，并据此决定资金和其他资源的分配。预算编制方法的演变及比较[1] 现代预算编制工作是在资产阶级革命取得胜利之后，随着现代预算制度的建立而逐步形成的。17世纪，英国编制了世界上第一个国家预算，到了20世纪，绝大多数国家都建立了国家预算编制制度。其间，预算编制方法也经历了多次变革。由于早期的政府预算内容比较单一，预算编制采用十分简单的“职能预算编制法”。随着社会生产力的巨大发展，政府预算所包含的内容逐渐增多，为满足这一需要，逐步形成了一套比较完整的预算程序，其中包括现代的预算编制方法，如“计划和绩效预算编制法”（绩效预算）、“项目预算编制法”（项目预算）等等，目前世界相当多的国家使用“零基预算编制法”

（零基预算）。上述国际通行的预算编制方法（绩效预算、项目预算），均用于改进政府预算规划和评估的功能。绩效预算(Performance Budget)是一种强调工作项目和活动业绩计量的预算编制方法。通过编制绩效预算，可以对投入成本和产生效益进行比较。项目预算(Program Budget)是依据实施项目或执行的功能的总成本来组织提议的支出预算。而零基预算(ZBB)，是指不考虑过去预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。零基预算主要是作为计划工具，而不是控制或评估的工具。因此，作为编制具有法律效力的国家年度财政收支计划，即国家预算的预算编制方法来说，零基预算法具有明显的优越性。由此可以看出，预算编制方法是处于经常的变革和发展之中。如果认真分析每一种预算编制方法，就可以发现，在新的预算编制方法中，往往可以看到旧的影子。即每一次变革，对原有的预算编制方法并不是全盘抛弃，而是扬弃，即在吸取原有方法优点的基础上创新。[编辑]零基预算的由来一、传统的预算编制方法可归纳为三个步骤： 1、以外推法将过去的支出趋势（或上年支出额）延伸至下一年度。 2、将数额酌情予以增加，以适应工资提高和物价上涨引起的人工成本和原材料成本的提高。 3、将数额再予提高，以满足修改原计划和修改原设计方案所需追加的预算支出，通常这方面达到原预算的 30%或更多。

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