地方政府债务风险现状与化解的思路
田锦尘国家发展改革委员会发展规划司副司长
二O一三年十一月
我围绕“地方政府债务风险现状及防范、化解的思路”谈一些个人看法。主要谈以下三个观点：
一、从近几年国内外对我国地方政府债务问题高度关注，有很多的判断，有的认为有十几万亿，有的认为有 20 多万亿，还有的认为 30 多万亿的甚至更多。现在国际上也有一股唱衰中国的声音，地方政府的债务风险问题是其中重要的一个依据。对这个问题，我们应该客观面对，要看到我国政府债务的形成有其历史的、客观的原因。政府通过举债融资可以推进工业化、城镇化进程，提高公共产品服务水平，促进经济社会发展，熨平经济周期波动，提供了资金保障，发挥了积极作用。我国地方政府债务是在发展中形成的，问题的解决也应在发展中解决。分析判断我国地方政府债务风险，应该考虑我国有别于其他国家的一些特殊因素，这些因素包括以下方面：全局看地方政府债务风险总体现状
我国地方政府债务资金主要是用于基础设施的建设项目，大多具有直接或者间接的收益，能形成固定资产，有利于当地经济增长和财源的培育，与欧美国家主要用于福利支出有本质的不同。除了财政收入外，我国各级政府还有一定的固定资产、国有股权、可处置土地的使用权、在建工程等可变现的资产，可以根据需要变现以增强政府偿债能力。此外考虑我国经济处于稳定的增长阶段，地方政府通过举债进行基础设施和市政设施建设可以提高当地的公共服务水平，改善当地的商业环境，给地方经济和政府收入创造增长的空间，改善政府的偿债条件。这些都是判断地方政府债务风险应该看到一个有利的条件。同时也应该看到如果对地方政府债务不进行规范的管理，其危害也非常大。正因为如此各级政府、特别是国务院高度重视地方政府债务问题，2010年6月份国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，也即业界常说的19号文，有关部门也出台了一系列配套的文件，通过这些举措，清理融资平台公司取得了一定的成果，保留的融资平台公司正按照市场化原则规范运行，与政府产权关系进一步明晰，法人治理结构不断完善，自主经营的能力大幅增强。据不完全的统计，2012年末在发行过企业债券、中期票据和短期融资券的807家城投公司的总资产和净资产，分别比2010年年均增长19.9%和22.4%，平均资产负债率由2010年的58.5%，降低到 2012年56.4%。
在清理规范融资平台同时，通过发布地方政府债券，积极探索规范的地方政府举债融资机制，2009年至2011年每年中央财政代理发行地方政府债券2000亿元，2012年、2013年发行额分别增加到2500亿元和3500亿元。从2011年起国务院批准上海、浙江、广东、深圳四省市试点实行发债，2013年发债试点地区扩展到山东和江
苏省，为建立规范的地方政府融资机制进行了有利探索，对地方政府落实中央应对国际金融危机一揽子政策、保障积极财政的有效实施、促进地方经济社会的发展发挥了积极作用，也较大程度降低了地方政府的融资成本。
我委作为企业债券发行的管理部门，也在积极推动企业债券发展的市场，加强完善债券风险防范机制的建设。2000年至今年10月份，我们共发行企业债券3.17万亿元，其中城投类债权有1.39万亿，我们在企业债券发行管理中认真贯彻落实了国家宏观调控的要求，注重债券融资在促进经济总量平衡和优化经济结构中的重要作用，积极引导企业债券募集资金投向城市基础设施、能源、交通、战略性新兴产业等重点领域，积极推进债券品种创新，适应实体经济发展需求。
在促进企业债券市场发展的同时，我们坚持底线思维，积极防范市场局部风险和系统性风险，不断加强和完善债券风险防范体系建设。在这些方面，我们主要做了以下工作：
1、加强企业债券市场信用体系建设。在债券发行组织工作中，使用企业增信记录，逐步建立发债企业及相关中介机构综合的信用承诺制度。
2、严格审批条件，强化防范风险管理措施，引导督促债券发行人针对自身情况，完善相应的偿债保障措施。
3、建立了城投债存续期的均摊管理机制，参照地方经济实力，设置风险防控线，切实防范地方政府的债务风险。
4、加强企业债券存续期、监管和风险排查预警机制。
5、按照分类管理、有保有控、实施重点防范风险原则，对产业政策支持和低风险的发债申请，加快和简化审核。对受到产业政策限制和具有较高风险的发债申请从严审核。
6、为进一步提高发债企业质量和公开信息的真实性、准确性、完整性，对部分申请发行企业债券的企业和有关中介机构进行规范性的核查。
这里我想多谈几点对城投公司以及城投债券的认识。地方政府通过将优质的资产注入城投公司，由城投公司以自身的经营收入和资产为限来承担偿债责任，发挥了城投公司与地方政府之间防火墙的功能，可将地方政府性债务责任限定在较小的范围内，是符合我国国情的现实选择。城投公司是独立的经济实体，自主经营、自负盈亏，具有自主还债的责任和义务，资产边界也比较清晰，以资产负债率相关财务指标作为风险评估参考，风险有利于控制，它的经营和发债也受《公司法》、《证券
法》等法律法规的约束，定期在债券市场披露财务报告和重要信息，受到的市场约束比较强。
在我国，城投债券主要依靠城投公司的经营收入及投资项目收益来偿还，部分公益性基础设施发债，是以政府土地出让收益返还，其他补贴和政府项目回购形式来偿债，还有部分城投债券实施了第三方的担保。城投公司发债是公开、透明的，监管也较严。总体上通过整合城市经营型资产资源，实力大大增强了，成为地方基础设施融资的一个主要平台。特别是由于我们注重引导城投债用于基础设施项目的投资，城投公司形成大量优质的资产，成为债券按期偿付的重要保障。截至目前我们尚未出现一例债券违约的情况。根据我们对偿债高峰期、偿债水平测算和各省排查风险的情况，我们感觉目前城投债风险在可控的范围。这是我第一个观点。
二、从局部看部分领域和地区集聚的债务风险需要高度警惕
从总量上看尽管近几年地方政府债务的规模膨胀很快，但从地方政府偿债能力、发展潜力等方面综合判断，我们认为只要及时采取确实有效的防范措施，风险是总体可控的。但是从分地区、分领域和融资方式来看，我们觉得局部的风险点积累的风险在增大，需要高度警惕，这些风险点主要体现在以下几个方面：
（一）部分地区债务风险和偿债的压力比较大。
根据审计署对36个地方政府本级政府债务的审计结果，一般政府负有偿还责任的债务比最高达到189%，如果加上负有担保责任的债务最高达到220%，偿债率最高达到60%，加上有担保责任的债务最高达到68%。由于偿债能力不同，一些城市地方政府只能通过借新还旧，一些地区还出现地区债务，债务借新还旧率和逾期债务率，最高分别达到了38%和16.4%。
（二）部分地区高速公路和政府还贷二级公路债务偿还较为困难
高速公路和二级公路是政府举债的重要投资领域，但目前来看债务规模增长比较快，偿债压力比较大，一些地区借新还旧的比例超过了50%，一些地区出现比较大规模的逾期债务，主要原因是在债务规模快速增长的同时，受经济增速放缓或者车流量下降、收费减免等影响，高速公路车辆通行费收入减少。部分地区取消政府还贷的二级公路收费之后，债务偿还、公路养护和建设资金来源于财政，由于中央财政补助和部分地方财政资金不到位等原因，偿债的压力比较大。
（三）地方政府债务偿还对土地出让收入的依赖较大
审计的36个地区中，以土地出让收入为偿债来源的债务占到55%.一般情况下，举债形成的投资完成后可带动土地增值，从而保证未来通过土地增值收益来偿还债务。
但如果项目脱产后恰逢经济低潮和回落就会影响项目收益，从而增加债务的风险。去年以来，由于经济下行和房地产市场低迷，土地出让面积下滑以及土地出让收益下降比较普遍，增加了地方政府的偿债压力。由于征地拆迁成本越来越高，难度越来越大，地方政府实际可用的土地出让收入的占比也在明显下降。从全国看，2012年征地拆迁成本占土地出让收入的比重达到80%，比2011年提高近20个百分点，按照土地出让净收益，还要按比例进行廉租房、水利、教育等基金的要求，一些地方规定了其他项目，地方可分配的土地净收益不多，真正用于偿债的资金非常有限。
（四）城投公司债务来源的多元化，呈现高利率、短期限、不透明、非公开的特征
根据对807家城投公司负债的统计，2012年末总负债达到14.58万亿，其中应付款项占24.7%，成为城投公司第二大负债来源，仅次于银行贷款，年均增幅远高于银行贷款，这就表明在信贷对城投公司相对收紧的情况下，企业通过各种方式扩大资金来源渠道，一方面对上下游企业、政府、客户等的资金占用问题较为严重，另外一方面采取信托、理财等高成本的融资方式来弥补资金来源不足。2011年到2012年，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BP项目、变相施工、违规集资方式，变相举债融资占新增债务的16%左右，这些融资方式隐蔽性比较强，而且不易于监管，其短期限、高成本特征与基础设施项目长期性、低收益的特点不相匹配，存在较大的隐患。
（五）地方政府性债务偿债高峰期不断后延，但再融资受到较大限制，短期资金平衡的压力较大
根据2011年地方债务审计结果，2012到2015年到期需要偿还的债务分别占到了17.2%，11.4%，9.3%和7.5%。根据银监会统计，37.6%的贷款将在2013年到2015年到期，与去年同期相比，三年内到期贷款的占比提高了三个百分点，这个比重比较高的。而2010年以来部分地方政府举借的集合信托计划、理财计划等高利率、短期限的产品，目前进入集中还款期。由于贷款展期和融资方式创新的原因，偿债高峰期不断的后移，短期资金流的平衡难度比较大。
三、从化解地方政府债务风险的路径来看，我们认为要多措并举，健全制度，加快建立统一规范完整的地方政府债务管理体系
虽然地方政府债务风险主要集聚在以上五个风险点上，但是如果不加以控制、任其发展，局部风险有可能演变为区域性或者系统性的风险。要防范这种风险，健全制度是根本的途径。从目前来看国家尚未出台统一的地方政府性债务的管理制度。虽然部分地方政府出台了一些债务管理办法，但是债务规模控制、预算管理和风险预警管理等仍然比较薄弱。基于债务风险的结构性特点和制度缺失的现状，我们认为应该按照“区别对待、分类监管、疏堵结合”的原则健全地方政府性债务管理制度，对债务风险不同地区、不同融资方式应区别对待，并实施差别化、分层次的监管，
“开正门堵邪门”，给融资提供一个正常渠道。标本兼治，切实防范和化解我们可能面临财政金融的风险。应该从以下几个方面考虑：
（一）进一步转变政府职能，稳步推进财税投融资等体制机制的改革
进一步理清政府与市场关系，明确政府职能范围，建立政府与市场合理分工的投融资体制。对城市公益性、准公益性和经营性的项目实行分类指导，加强对政府投资行为的约束机制建设。切实建立城投公司与财政风险的防火墙。城投公司要健全法人治理结构，规范公司与政府之间的关系，进一步完善以企业信用为偿债基础的市场化融资机制。同时深化财税体制改革，健全财力与事权相匹配的财税体制，在清晰合理划分各级政府实权和支出责任基础上，合理配置财权，推进税制改革，着力健全地方税体系，增强政府提供公共服务的能力。
（二）推动建立规范的地方政府举债融资的机制，健全政府性债务管理制度
从今后相当长一个时期来看，我国仍将处于城市化、工业化快速发展的阶段，各地城市基础设施、公用设施建设维护的任务非常重。政府通过债务融资方式来筹集建设资金，以未来税收或项目收益来偿还投资形成的公共债务，是城市发展过程中一个客观、理性的选择，有其必然性和合理性。政府举债的行为应该规范适度，符合经济和财政可持续的要求，要避免过度负债和无序举债。当前我们认为最关键和紧迫的是要确立适合我国国情和体制特征的政府性的债务管理制度。要在统一地方政府债务管理口径分类基础上，建立地方政府性债务规模控制体系和风险预警机制。对政府不同类型债务、政府直接债务和融资平台公司债务以及风险高低不同的地区，实行差别化、分层次的监管，加强对政府性债务的预算管理和投资计划管理，强化信息披露和项目合规性的审查，提高透明度。建立健全地方政府性债务管理的责任制，建立违规举债的问责机制。
（三）妥善处置地方政府及融资平台公司的存量债务
地方政府债务是多年累积形成的，成因也比较复杂，化解地方政府债务不能采取过于简单的方式。地方政府性债务资金主要投向市政建设、交通运输、保障性住房等有利于经济社会长远发展的基础性、公益性的项目。形成的这种资产短期变现能力比较弱，加上经济财政收入的增长速度相对前几年有所回落，客观上容易出现期限错配的失衡，债务长期偿还能力与短期支付能力之间不匹配。根据银监会的统计，融资平台公司的长期偿还能力还是比较强的，截至今年6月底平台公司现金流覆盖率高达96%左右，但是短期支付能力相对比较弱。在这种情况下，妥善处理存量债务和在建项目就非常重要，一定要避免急刹车、抽刀断水的做法，制定风险应急处置预案，防止资金链断裂和出现半拉子工程，避免在防风险的过程中激化或引发更大风险。在健全债务管理制度的前提下，使地方政府性债务逐步在发展中消化和解
决。总之，我们认为地方政府性债务是在发展中产生的，它的解决也需要在发展中消化解决，也需要在改革中解决。
党的十八届三中全会刚刚闭幕，三中全会形成的决定对未来我国经济体制改革指明了明确的方向。在三中全会确定的总体框架内，在理顺政府与市场的关系，中央和地方的关系，以及健全制度、加强监管的前提下，我们认为地方政府的债务问题是可控的，它不会演变为区域性或者系统性的财政金融风险。以上是我对地方政府债务问题一些个人看法，有些观点不一定正确，仅供大家参考，谢谢大家！
地方政府债务风险案例分析 目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此，研究我国地方政府债务风险的背景和反映问题，并提出防范化解的对策（启示），具有非常重要的现实意义。 一、地方政府债务风险的背景 债务总量不清，但规模巨大，局部风险已经出现。我国地方政府目前有多少债务，谁也说不清。造成这种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务，直接债务是确定的，而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不大，从一些媒体披露出来的看，地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡政府债务2200亿元，平均每个乡负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。 或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险很大。在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前
还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。 债务风险危害严重。我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会影响社会稳定。 二、地方政府债务风险反映的问题
地方政府债务风险现状与化解的思路 田锦尘国家发展改革委员会发展规划司副司长 二O一三年十一月 我围绕“地方政府债务风险现状及防范、化解的思路”谈一些个人看法。主要谈以下三个观点： 一、从近几年国内外对我国地方政府债务问题高度关注，有很多的判断，有的认为有十几万亿，有的认为有 20 多万亿，还有的认为 30 多万亿的甚至更多。现在国际上也有一股唱衰中国的声音，地方政府的债务风险问题是其中重要的一个依据。对这个问题，我们应该客观面对，要看到我国政府债务的形成有其历史的、客观的原因。政府通过举债融资可以推进工业化、城镇化进程，提高公共产品服务水平，促进经济社会发展，熨平经济周期波动，提供了资金保障，发挥了积极作用。我国地方政府债务是在发展中形成的，问题的解决也应在发展中解决。分析判断我国地方政府债务风险，应该考虑我国有别于其他国家的一些特殊因素，这些因素包括以下方面：全局看地方政府债务风险总体现状 我国地方政府债务资金主要是用于基础设施的建设项目，大多具有直接或者间接的收益，能形成固定资产，有利于当地经济增长和财源的培育，与欧美国家主要用于福利支出有本质的不同。除了财政收入外，我国各级政府还有一定的固定资产、国有股权、可处置土地的使用权、在建工程等可变现的资产，可以根据需要变现以增强政府偿债能力。此外考虑我国经济处于稳定的增长阶段，地方政府通过举债进行基础设施和市政设施建设可以提高当地的公共服务水平，改善当地的商业环境，给地方经济和政府收入创造增长的空间，改善政府的偿债条件。这些都是判断地方政府债务风险应该看到一个有利的条件。同时也应该看到如果对地方政府债务不进行规范的管理，其危害也非常大。正因为如此各级政府、特别是国务院高度重视地方政府债务问题，2010年6月份国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，也即业界常说的19号文，有关部门也出台了一系列配套的文件，通过这些举措，清理融资平台公司取得了一定的成果，保留的融资平台公司正按照市场化原则规范运行，与政府产权关系进一步明晰，法人治理结构不断完善，自主经营的能力大幅增强。据不完全的统计，2012年末在发行过企业债券、中期票据和短期融资券的807家城投公司的总资产和净资产，分别比2010年年均增长19.9%和22.4%，平均资产负债率由2010年的58.5%，降低到 2012年56.4%。 在清理规范融资平台同时，通过发布地方政府债券，积极探索规范的地方政府举债融资机制，2009年至2011年每年中央财政代理发行地方政府债券2000亿元，2012年、2013年发行额分别增加到2500亿元和3500亿元。从2011年起国务院批准上海、浙江、广东、深圳四省市试点实行发债，2013年发债试点地区扩展到山东和江
第13卷第2期上海财经大学学报 Vo l 13No 22011年4月Journal o f Shang hai U niversity o f Finance and Econom ics Apr 2011 中图分类号:F810 7 文献标识码:A 文章编号:1009 0150(2011)02 0077 07 中国地方政府债务负担及化解对策 李永刚 (上海立信会计学院财政与税务学院,上海201620) 摘 要:本文分析了中国地方政府债务的基本情况和债务结构问题,对中国地方政府债务分级次和分地区负担情况进行了研究。文章在分析中国地方政府债务形成原因后,提出了化解地方债务的对策。 关键词:地方政府;债务;对策 收稿日期:2011 01 06 作者简介:李永刚(1978-),男,河北邯郸人,上海立信会计学院财政与税务学院讲师,财政学博士。 一、地方政府债务基本情况 我国 预算法 和 担保法 对地方政府举债进行了严格限制。 预算法 规定,地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡原则编制,不列赤字,除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。 担保法 规定,除了经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷之外,对向国内债权人举借的债务,国家行政机关不能提供担保。但是,多年来各级地方政府仍以各种名义举借了大量债务,地方政府债务现实风险和潜在风险已经威胁到社会经济的健康发展,必须引起高度关注。 表1 政府负债风险矩阵 政府债务直接负债 或有负债 显性负债 1 国外和国内主权借款 2 预算法律规定的支出 3 受长期法律约束的预算支出 1 政府对非主权借款和地方政府、公共部门和私营部门实体(如开发银行)债务的担保 2 对不同类型贷款的保护性政府担保 3 对贸易与汇率、国外主权政府借款、私人投资的政府担保 4 有关存款、私营养老金基金最低收益、农作物、水灾、战争风险的政府保险体系隐性负债 1 法律未做规定的未来公共养老金2 法律未做规定的社会保障计划 3 法律未做规定的未来医疗保健筹资 4 公共投资项目的未来经常性费用 1 对私营化实体负债的清理 2 银行倒闭 3 非担保养老金基金、就业基金投资失败 4 私人资本流向改变而采取的紧急救援行动5 环境灾害后果的清理、救灾、军事筹资等 资料来源:H ana 、马骏主编: 财政风险管理:新理念与国际经验 ,中国财政经济出版社2003年版。 目前,我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇四级政府的负债。地方政府债务主体包括各级地方政府、地方政府所属职能部门、某些公益性单位,甚至包括一些具有政府背景的企
我国地方政府债务的风险防范措施 2008年金融危机的爆发无论对发达国家还是发展中国家都造成了重大影响，使得各国尤其是我国地方政府对债务的管理实践中，均出现了预防机制不完善、管理制度不健全、财政体制改革不彻底等问题。这些问题的存在从客观上增加了我国地方政府的债务风险，可见，预防和完善我国地方政府债务风险是目前财政部门的工作重点之一。本文将试着提出风险化解的应对方法和建议。 标签：地方政府；债务；风险；控制 从世界范围看，由美国次贷危机发展到欧洲债务危机，进而引发的一系列财政问题，导致了世界各国政府债务风险的加剧，各国对于如何防范地方政府债务风险，如何管理地方政府债务，纷纷进行讨论研究，这些问题的存在已经成为我国研究的一个热门课题。 1、优化各级地方政府的债务风险防御体系 目前我国地方政府债务的总类繁多、成因复杂。而地方政府债务形成的风险及造成的不良反应影响也较为深远，因此，地方政府必须尽快建立有效的预防体系来应对地方政府的债务问题。 （1）完善风险预警系统 建立风险预警体系时要对风险的把握、预警信号的收集和处理、相关人员的考核等进行完善，保证债务风险系统监管完整可查。在进行指标的选取中，要保证指标的充足性并且保证指标能够覆盖各个层面；在确定风险预警指标警戒线时要多参考国外的先进经验使警戒线的确立具有区域针对性指标之间具有关联性等；在进行整个体系设计时尽量将风险出现的各种预警结果在一个体系中反映，使系统能够及时掌握债务状况便于政府作出相应政策调整化解地方政府债务风险。 （2）优化债务风险监管体系 地方政府债务风险的形成往往是一个日积月累的过程，政府部门也尝试过相应的解决措施，但这些措施常常是单一的不全面的，一些债务风险问题并不能得到有效解决，因此，通过建立财务内部管理制度对债务风险进行监督管理可以为政府债务提供有效地科学保障。通过对地方政府债务的借债情况使用过程进行审批核算，量化举债资金，从而使地方政府债务风险状况清晰明了便于排查。通过对地方政府人员进行严格的绩效考核，根据不同地区的债务状况编制与本地区相匹配的资产负债表，并根据此表分析地方政府的收入与支出匹配情况，多层面入手，能在一定程度上降低地方政府债务风险。 （3）建立偿债准备金制度
2013年第1期 HONG GUAN JING JI GUAN LI ○毋晓雷 地方债务风险及防控 据国家审计署首次针对地方财政收支的审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额 10.7万亿元，相当于我国当年经济总量的27%。从偿债年度看，2012 年、2013年、2014年分别有 17.17%、11.37%和9.28%的债务到 期。这意味着我国将进入地方债务偿债高峰期，对地方债务风险进行有效法律防控已经成为迫在眉睫的重要任务。 一、地方债务及其风险地方债务可划分为显性和隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外，常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，一旦出现金融机构清算，地方政府将承担资产损失。 地方债务风险主要指由于受不确定的主、客观因素影响，地方财政资金遭受损失，从而造成无法偿还到期债务的风险；或者财政支出出现困难而危及地方政府正常 运转、职能正常行使以及引发的其他可能干扰地方经济快速发展和社会稳定的情况。地方债务风险诱发空间大、传导性快、隐蔽性强、危害性大。 二、地方债务风险的主要表现 1.债务透明度较低，以隐性负债为主。我国总体债务相当于GDP 的比重一直处在较低的可控范围内，但地方政府经济发展水平差异较大，社会情况复杂，负债运营已成为一些地方财政运行的常态，甚至有“拆东补西”、“这任借了下任还”的情况，难以准确统计。这成为地方债务风险的重大源头。地方财政的债务过高，地方政府机构总是“勒紧裤腰”运行，其后果，一方面，造成各种乱收费层出不穷，屡禁不止；另一方面，风险与日俱增。 2.整体虽然可控，但局部、阶 段性风险突出。地方债务的流动性强、局部地区非常集中，短期内存在较大的风险。在未来几年偿债集中期内，地方政府偿债压力增大，资金链条脆弱。地方政府债务压力过大，将导致投资者信心动摇，影响投资，减缓经济增速，形成恶性循环。 3.偿债能力过度依赖土地升 值。据审计署报告显示，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承 诺以土地出让金作为偿还来源的债务超过2.5万亿元，总共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。目前，随着中央不断强化对房地产市场的调控和管理，财政部、国土资源部等五部委于2009年联合下发《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的收支两条线管理；同时，土地属不可再生资源，土地出让金是一次性税源，与地方刚性、连续性财政支出不相匹配。因此，仅靠卖地还债会造成长期的、更大的风险。 4.规模大，还债高峰集中。一 些地方政府已经陷入循环举债的怪圈中。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超20%。部分地方出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超10%。此外，2010年底地方政府性债务余额中，有近30%的负债2013年至 2015年开始到期，另有30.21%的债务余额在2016年以后到期。 三、地方债务风险的形成原因我国《预算法》明文规定，地方政府不得在财政预算中开列赤字、不允许发行地方债券、不得提供担 观察与思考 41
地方政府债务风险问题防范的探索 发表时间：2011-07-27T08:39:02.750Z 来源：《魅力中国》2011年6月上供稿作者：李新辉[导读] 地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。李新辉（新密市国有资产管理办公室河南郑州 452370） 中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2011）06-0000-01 摘要：近年来我国地方政府债务呈现上升、积累和扩大的趋势,庞大的地方政府债务已成为影响经济社会稳定和发展的重要因素,财政支出增加,财政债务风险陡然增加,这种现实引起社会各方关注和高度重视，本文就防范地方政府性债务进行分析。关键词：政府债务；主体；偿还机制 地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。政府性债务关系到政府信誉，影响到地方投资发展的软环境，如何有效防范和化解政府性债务带来的财政风险，达到既促进经济社会可持续发展，有确保财政经济平稳运行，是实行政府性债务科学管理的更本目的。 一、要增强风险意识，根据政府财力适度举债 政府及相关部门、单位要树立一定的风险意识和忧患意识，始终对政府性债务风险的危害性和防范政府性债务风险的重要性保持清醒的认识。要充分认识到政府举债必须与地方经济发展和可用财力增量情况相适应，根据地方经济社会发展状况、财政收支形势和现有政府性债务规模，科学合理制定政府举债的中长期规划。在保证偿债负担均衡的情况下，规划未来的债务期限和结构，对于不同的政府性债务的风险程度，做出合理的未来债务资金的使用方向，然后采取与之相适应的举债限制措施，防止重借轻还和只追求贷款数量、忽视项目质量的倾向，用以保障债务资金的使用效果和偿还能力。 二、理顺管理体制，明确主体严格审批制度 各级政府要切实加强政府性债务的归口管理，进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，严禁政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。作为政府性债务的主管机关，财政部门要承担起对区域内政府性债务进行统一监督管理的责任，充分发挥职能作用，按照公共财政的要求，严格界定举债的范围，各级政府要成立政府性债务审批管理领导小组，要负责对本级政府的举借债务进行严格审批并密切监督政府性债务的使用的偿还情况。财政部门要做到整合融资平台，盘活国有资产，集中管理，避免各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，导致政府性债务的风险程度加深。严格基本建设程序，规范投资管理行为，尤其要杜绝将政府性债务资金投向经营性和竞争性领域，实现对财政投资项目资金运用和财务活动的有效监管。要以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府性债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府性债务管理机制，以预算约束举债和偿债能力，实现财政的可持续发展。 三、落实债务责任，完善政府债务管理制度 要建立政府性管理办法，用制度明确政府举债的范围、原则、程序、条件等，建立完善责、权、利相结合的借、用、还相统一的政府性债务管理机制，切实优化并落实偿债方案，在确定举债计划的同时，必须一并制定偿债计划，明确偿债的资金来源。对以收费等经营性收入作为偿债来源的，要对预期的收入进行认真的测算评估，确保偿债资金来源可靠，避免收入计划落空，影响债务偿还。现实中不少举债单位为了举债计划容易通过，借到更多的钱，往往高估举借项目的收入，与项目投入营运后的实际收入差距很大，造成偿债困难，这种情况必须改变；对需要财政安排资金作为偿债资金来源的，在制定偿债计划时必须经财政部门审核同意和政府批准，财政部门要按照偿债计划把偿债资金列入预算并及时拨付；对以土地出让收入作为偿债资金来源的，土地的开发利用和出让必须符合国家法律法规和有关规划，并充分考虑土地报批、出让价格、政策变化等不确定因素。对由于不同原因造成偿债资金来源变化的，必须及时调整偿债方案，重新落实偿债资金来源，确保偿债方案稳妥、可靠。并且要加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力。为数不少的地方政府为取得所谓的政绩,不顾地方的实际需要,不顾项目的效益,不顾本级财政的偿债能力,想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。这部分项目转贷资金,借时容易还时难,上级财政只好采取扣款的方式回收资金,导致借债的地方政府财政运行困难,或是挤占其他的公共支出形成债务种类的转换,或是向上级财政借新债还旧债。因此,对政府间转贷资金必须加强管理。 四、明确偿债主体，建立地方政府债务偿还机制 债务的偿还，是地方政府债务管理工作中的一个重要环节，首先建立和完善偿债机制，明确偿债责任，要按照“谁借款、谁还款、谁担保、谁负责”的原则，明确责任，在举债时就确定偿债责任主体，由责任主体承担债务偿还任务，要进一步完善责任制，采取约束性措施，加大督查力度，强化偿债主体的偿债责任。偿债责任主体单位要组织落实偿债资金，及时按合同支付本息；对于由于某种原因偿债计划确定的偿债资金不能落实、偿还出现困难的，应千方百计筹措其他资金，弥补偿债资金的不足，并主动做好与债权单位的沟通，确保及时足额偿还到期的政府性债务。再建立偿债基金，这是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。从理论上讲，储备的偿债基金与其他正常支出一样，也是一种财政支出，当未定的或有债务转化为直接债务时，较大规模的偿债基金储备可以减少地方财政短期内所面临的支付压力。对于那些自身有部分偿债能力的债务项目，各级地方政府应对其经营情况和财务收支进行监控，要求其制定出偿债计划，并监督执行。 五、拓宽财源渠道，增强政府偿债能力 政府应牢固树立综合财政理念，在切实加强政府财政资金管理的同时，统筹安排其他政府可利用资源以扩大政府宏观调控能力，达到综合平衡的目的。彻底打破地方部门既得利益的障碍，把以部门所有制为基础的个别决策转变为以市场为基础的公共决策，提高政府决策的公开性和透明性，改善政府资源配置的效率。对竞争性项目，财政今后不应再对其进行担保;而对于确需财政担保的项目，为了减轻担保风险，地方政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等一系列行之有效的担保制度。今后随着我国地方政府债务融资渠道的多样化和规范化，地方政府应不断缩小债务的担保规模和担保范围，而应尽量通过其他方式如财政补贴、财政贴息、参股、控股等方式实现融资目的。提高地方政府资信水平，建立完善的地方政府债务偿还机制。偿债基金具有偿付、减债、调节增殖和担保等优势，为了合理调整债务规模、加强地方财政的后备资金，地方政府应建立和规范对偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度。地方政府偿债基金的资金来源主要应包括，地方政府的年度预算安排，财政结余调剂、债务项目效益提成等。在充分保证偿债基金建立、运转长期性、稳定性的前提条件下，偿债基金务必专项用于各种地方政府债务的偿还。
地方政府债务风险控制思考 近年来，随着我国经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入，在地方财力普遍有限的情况下，各级政府通过各种形式举债进行城市建设，但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”，在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下，政府负债能有效地促进区域经济的良性循环，同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下，政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展，影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务（主要就城市建设引起的负债）管理现状、存在问题等方面进行分析，从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。 一、西湖区政府债务管理现状 近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。 据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区
可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。 西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的年度建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。 二、债务管理中存在的问题 （一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。
审计研究简报 第6期 （总第201期） 审计署审计科研所 2010年9月14日 防范和化解地方政府债务风险的几点建议 我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。 一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系 （一）清查存量债务，积极化解风险。 根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。 1．摸清债务总量，分清类别结构。 对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。 2．区分举债主体，落实偿还责任。 对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。3．保障还款来源，全力化解风险。 在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：
地方政府债务及化解 一、政府负债是什么 从经济学角度来看，经济发展已经经过两部门经济，在三部门经济模型到四部门经济模型变化，即从原来单一的生产消费模式，进化到生产、政府、消费，到目前的生产、政府、外部环境、消费的模式。政府在这其中的作用越来越大，政府也通过其财政手段和货币手段影响这经济发展。根据经济学公式，政府可以通过内债和外债两种形式对经济发展产生促进作用。 具体政府债务分为以下三类：一是政府负有偿还责任的债务，包括地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。二是政府负有担保责任的债务，指因政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人（包括政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等）无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任且需要用财政资金来偿还的债务。按照国际通用财务报告准则，这类债务一般只是在担保单位的资产负债表的附注中加以说明作为或有负债，而不将其作为本单位的负债来源。实践中，这类债务一般也不可能百分之百转化为坏账，不是都需要作为担保单位的地方政府来偿还的。三是政府其他相关债务，指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借的债务。这类债务由非财政资金偿还，政府也未提供担保，在法律上政府是没有还债义务的。但由于它是债务主体为承担政府公益性项目而举借的债务，假如出现了
偿债困难，政府也可能要承担救助责任。 二、政府负债有那些原因 1.经济增长需要政府提供相应的公共产品。近年来，伴随着社会经济的快速发展，需要政府提供相应的公共产品和公共服务。然而，目前部分地区财力还不是很宽裕，有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务，迫使政府举债，从而提供高质量的公共服务。2009年，为了配合中央政府4 万亿元的经济刺激计划，地方政府出台的配套投资计划总规模已高达18 万亿元，近乎4 倍于中国的全年财政收入。地方政府利用大规模投资保持地 区的经济增长，进而稳定就业。 2.财政体制因素造成地方政府举债。按照事权划分规则，区域性公共产品由地方相应级次的政府提供。但由于事权划分不清，上级政府向上集中资金的过程中，地方政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时，还要在一定程度上支持地方经济发展。这就造成地方政府举债，以填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。 3.现行的金融市场环境和银行制度为政府债务规模不断扩大创造条件。银行短期信贷安全性的要求，使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目贷款。不良贷款已经成为中国银行业（主要是中资银行）的最大问题。而控制银行新增不良贷款的主要手段是控制贷款对象。根据一般的银行贷款安全性原则，银行向政府或由政府提供担保项目（包括公司）贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发展建设资金的情况下，通过银行信贷融资较为容易，致使政府债务
关于化解地方政府债务和防范风险的提案 摘要：全国政协十一届五次会议提案第0174号 _________________________________________________________________________ _ 案由:关于化解地方政府债务和防范风险的提案 审查意见：建议国务院交由财政部办理 提案人：九三学社中央 主题词：财政,管理 提案形式：党派提案 内容： 从近几年的全国审计结果看，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额10.72万亿元，其中，政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.59%；政府负有担保责任的或有债务2.34万亿元，占21.83%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.70万亿元，占15.86%。总体看，我国地方政府债务负担尚未超出其偿债能力；地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥了积极作用；但在审计中我们发现，部分地区的债务偿还存在对土地出让收入的依赖较大、偿债能力不足、逾期债务等问题。因此，加强政府债务管理，防范和化解政府债务风险势在必行。 一、地方政府债务管理中存在的主要问题 1．地方政府举债融资缺乏规范。由于地方政府无举债权，其举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。如某县2007年以企业名义向社会集资8.63亿元。 2．地方政府债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。 3．部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。据报道：到2009年5月末，全国共有8221家投融资平台公司，其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分融资平台公司贷款债务率超过200%、资产负债率超过80%。 4．部分政府债务资金未及时安排使用，部分单位违规取得和使用政府债务资金。乡镇一级政府债务还没有反映出来。 5．地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。融资平台公司债务规模大，部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。根据审计署审计结果，有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。地方融资平台所负债务占到了市、县二级地方政府债务的70%以上。 二、地方政府债务的成因分析 1．经济社会发展的大量资金需求与地方政府有限财力之间的矛盾是债务问题形成的直接原因。近几年来，国家提出了一系列战略要求和战略举措，进行了扩内需等决策部
地方财政风险及防范 一、地方财政风险的含义 所谓地方财政风险是指在种种不确定因素的影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。地方财政风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。 二、特点 （一）地方财政风险的综合性。地方财政风险是由社会各种风险转化、综合而成, 呈现出综合性特点。当社会风险累积到一定程度, 便迅速转化为财政风险。如自然灾害将导致财政减收增支, 金融风险最终转化为财政风险等。同时，地方财政主要承担本地区政府机关所需要的经费及本地区经济、社会发展所需要的各种开支，一旦地方财政出现风险，将直接影响到国家机器的运转，导致其功能严重失调。因而，地方财政风险不应只看成是地方财政部门的风险, 同时也是地方政府甚至整个国家的风险，对社会各方面具有重大的影响。 （二）地方财政风险地域层次性。从横向看，我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的关系。受历史和现
实等多种原因的影响，中西部地区经济基础薄弱，经济发展环境制约因素多，经济发展长期处于相对滞后的状态。财政收不抵支，赤字突出是中西部地区财政运行的显著特点。中西部地区财政支出相对于财政收入增长过快，从而导致中西部地区所存在的财政风险明显高于东部沿海地区。从纵向看，我国地方财政风险不同程度地存在于省、地( 市) 、县、乡四级政府之中，其中县乡两级财政风险程度较高。甚至有些地区出现了财政危机。 （三）地方财政风险的隐蔽性和危害性。地方财政既存在显性风险又存在隐性风险，但更多地表现为财政隐性风险，甚至一些财政显性风险也会通过人为的手段被处理成隐性风险而成为潜在的隐患。由于通常情况下大部分财政风险处于隐蔽状态, 这就造成各部门对防范化解财政风险的意识不强, 从而加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方财政风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解，最终将会引发财政危机，导致地方经济萎缩，引发社会动荡。作为兜底财政，财政所存在的风险是最为严重的社会风险。 （四）地方财政风险的诱因是全方位的。由于财政在经济领域中的特殊地位决定了财政风险不仅包括源自财政系统内部的内生性财政风险，而且还包括社会经济领域转化到财政领域的外生性公共风险。在转轨国家和发展中国家中，来自经济、金融和社会政治领域中的风险都有最终集中导向政府
2011年第9期山东社会科学No．9总第193期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．193 我国地方政府债务风险防范研究 尹芳 （湖南怀化学院工商管理系，湖南怀化418000） ［摘要］地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定。我国地方政府债务存在规模风险和结构风险。地方政府债务风险的成因：不合理的财税制度；投融资体制不健全；地方 政府债务监管机制滞后；不科学的政绩考核助长了盲目举债等。防范与化解地方政府债务风 险的举措：规范管理地方政府债务，控制债务余额；完善相关法律规定，构建科学合理的债务 融资渠道；严格举债程序，设立相应的偿债准备金；完善债务风险防范预警机制；将地方政府 债务纳入地方主要决策者和金融监管负责人的问责范围。 ［关键词］地方政府债务；规模风险；结构风险 ［中图分类号］F812．7［文献标识码］A［文章编号］1003－4145［2011］09－0138－03 地方政府债务是指中央政府以下的各级地方单位，行使行政管理职能的各部门及其所属机构，包括省、市（地）、县、乡四级政府，为履行其职能以政府名义从社会公众及外国政府等组织取得的收入，并承诺在将来某一时间予以偿还，是根据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。根据国务院办公厅在2011年2月下发的《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，我国地方政府债务包括：地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务。 地方政府负有偿还责任的债务，是指地方政府部门和其他相关单位举借，确定由政府财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务。 一、我国地方政府债务风险的表现 （一）地方政府债务的规模风险。 地方政府债务规模风险是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。我国对地方政府负债实行严格控制。但是，事实上地方政府会用一些规避法律的、非规范的融资方式举债，最主要的方法就是搭建地方融资平台。① 根据中国人民银行的统计，截至2009年5月底，全国共有地方政府投融资平台3800家左右，总负债规模5．26万亿元。根据中国银监会和来自债券市场的统计数据，截至2010年6月末，中国地方融资平台贷款达7．66万亿元；城投债（现已停止审批）余额为4882．5亿元，再加上财政部代发的地方政府债券2670亿元，2010年上半年，地方政府公开可以计算的总债务已超过8．42万亿元。考虑到地方融资平台的投资项目对资金需求有一定的刚性，我国积极的财政政策还在继续实行，以及对地方政府债务统计口径较小等因素，并参照我国地方政府本级财政收入预算，2010年我国地方政府债务率将达139%。②而世界上许多国家地方政府的债务率一般控制在100%左右，相对而言，我国地方政府债务率已经偏高。③我国地方政府债务数量和规模正在超常增长和急剧累积，规模债务风险凸显。如此庞大的地方政府债务已严重影响到本级财政的运转，成为中国宏观经济运行中重大潜在风险因素之一。 收稿日期：2011－02－19 作者简介：尹芳，女，湖南怀化学院工商管理系副教授、高级会计师。 ①潘文轩：《地方政府投融资平台运行风险及其化解》，《财政与税务》2010年第8期。 ②政府债务率=负债/地方政府本级财政收入。 ③斯兰：《警惕地方政府债务危机》，《中国改革报》2010年3月5日。 831
地方政府债务风险的衡量、分布与防范（上） 中国工商银行投资银行部课题组 发布时间:2011-04-01 摘要：本文以负债率、债务率、利息支出率、担保债务比重四个指标为中国债务风险衡量的主要指标，结合指标测算和债务情况及收入水平进行考察，结果显示中国地方政府整体债务风险可控，在近几年间政府有能力偿还债务利息。但中国债务风险区域分布不均衡，防控重点是经济发展处于全国中等水平的省市，这些省市亟须举债而在风险控制上相对较弱，经济发展较弱的省份需要中央政府的担保举债，经济较为发达的省份基本可以负担本地融资。本文认为，保持宏观经济政策一致性，在债务清理、融资平台公司的处理上应分区域、公司区别对待，这样有利于降低地方政府债务风险。 关键词：地方政府融资平台，政府债务，债务风险 自2009年以来，关于地方融资平台的讨论不绝于耳，对于地方政府融资平台的清理、整顿和规范工作，已经逐步开始。2009年10月21日国务院常务会议指出“要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”；2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理提出“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”；20LO年6月10日，国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，至此，地方政府融资平台的国家层面解决方案正式出台。 虽然地方政府融资平台的清理整顿已经从政策层面开始，但地方政府的举债经营究竟有何必要性和局限性?政府对债务的容忍度和风险的衡量标准是什么?当前中国地方政府债务有多大，未来几年会发展到多大?中国地方政府融资平台债务风险有多大？在什么情况下会触发?是局部风险还是系统性风险?应该如何应对?这些是本文将要研究的问题。 一、政府负债经营的可行性与局限性
地方政府债务风险管理研究 摘要：地方政府投融资平台的债务风险近年来不断累积,导致担负一方经济建设重任的地方政府背负着巨大的偿债压力。金融生态环境决定了市场主体的外部融资条件,势必也会影响到地方政府债务融资的成本,然而鲜有学术文献尝试探讨二者间关系。鉴于此,本文以2007-2014年期间的省级城投债数据为样本,实证考察了金融生态环境对地方政府债务融资成本的影响效应。结果表明:在控制其他因素的情况下,良好的金融生态环境能够为地方政府筹措资金创造条件,有效地降低了地方政府债务融资成本;地方的经济基础越好,当地政府债务融资的成本越低,这在财政分权程度也比较高的地区更为明显;地方政府治理水平越高,政府债务融资的成本越低,尤其是在法律环境相对薄弱的地区。本文的研究发现不仅能够提供地方政府债务融资影响因素方面新的经验证据,而且对于地方政府债务治理具有重要的参考价值。 关键词：地方政府债务；中国金融体系；系统性风险 一、引言 目前,尽管相关法律法规对地方政府举债有明确的限制和约束,但事实上地方政府已经存在着大规模的债务数额。如何对庞大的地方政府债务实施监管,已经引起了中央与地方的高度重视。十八届三中全会提出,要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2013年12月召开的中央经济工作会议进一步明确指出,“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”,“把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理”。可以看出,随着讨论的深入和研究的拓展, 将地方政府债务纳入预算,通过预算的法定性、严肃性对地方政府债务进行管理和规范,已经成为业界与学界的广泛共识。在这种前提下,“如何纳入”就成为下一步工作中需要关注和探讨的重要问题。 从我们掌握的文献资料来看, 国外关于地方政府债务纳入预算管理的研究非常少, 他们的研究重点主要放在预算赤字和政府债务的经济影响以及政府债务的风险控制等方面。之所以出现这种情况,主要原因是各国普遍认为，政府债务是政府收入的重要来源之一,自然应当纳入预算统一管理,而且实际上他们已经将政府债务纳入预算管理。正如哈维·罗森(2000)指出,“某个时点上的债务是以往所有预算赤字的总和”。从这句话中可以看出，对于西方国家而言，政府债务纳入预算是财政预算管理的“题中应有之义”。 鉴于我国地方政府债务管理的混乱与无序, 出于控制债务风险的考虑,国内一些专家学者对地方政府债务的预算管理进行了研究,重点就是在债务纳入预算的必要性、思路原则、方式方法以及隐性债务管理等方面提出了一些观点和看法。 关于债务纳入预算管理的必要性, 张青和周菊芝(2003)认为,各项地方政府债务与现行纳入预算的其他政府收支活动相比,无论其属性还是具体内容, 都没有大的差别, 因此在管理方式上也不应该游离于地方政府预算之外。樊丽明等（2006）认为政府债务是财政学的一个特殊范畴，政府债务的预算管理与其他财政收支相比更为复杂和特殊，为此他们建议应尽快制定地方政府债务的预算管理改革方案。 关于债务纳入预算管理的思路和原则，刘佳凯（2012）认为科学编制地方政府债务预算的基本思路包括：一是对地方政府债务预算收支进行科学分类；二是建立地方政府债务预算报表体系；三是规范地方政府债务预算编制流程。朱大兴和郭志强（2001）提出，编制政府债务预算的原则包括完整性、及时性以及分类控制和支出优先等。 通过对以上的研究梳理和回顾表明, 尽管目前各界对地方政府债务纳入预算管理已经形成共识, 但现有的研究只是从防范债务风险的视角,对债务纳入预算管理进行了初步的和原则性的探讨,很少有人从政府预算体系完整性的角度, 对政府债务管理的模式进行全面整理和构建。同时, 也很少有人从理论创新与实践推动相结合的层面,对地方政府债务纳入预算管理的路径进行全面规划与安排。鉴于此,在简要梳理地方政府债务预算管理研究进展的基础上,本文将对地方政府债务纳入预算管理的现状及存在的问题进行全面分析,相应地提出地方政府债