司法警察执行实施主体地位的确立
一、执行公信力缺失及“执行难”的成因
(一)法院判决应当被执行，否则必然导致司法公信力缺失。
无庸讳言，当前执行工作不尽人意：⑴执行法官被围、被殴事件接连不断，层出不穷，有的是当场对抗，有的是事后报复，于是，执行法官的自身安全问题成为严重隐患。⑵执
行积案越来越多，久执不结，久执无果现象严重，案件执结率低。尽管这样低的执结率大
部分还是经过技术处理的虚数。⑶中止执行案件数居高不下。多数法院曾经为追求执行案
件的执结率，为减少执行案件积压所带来的社会不满，一度将一时无法执结的案件经“技
术处理”后作为中止案件对待，导致执行中止案越积越多，申请执行人对法院的怨气越来
越大。⑷出于“穿警服好办事”的想法，不少法院的执行部门及其他部门的非司法警察穿
着警服①。法官们无视《人民警察法》的有关规定，开警车、持警械、拿手铐，使用电警棍，穿着警察制服进行执行的现象以及自由实施拘传、拘留当事人现象广泛存在，这无疑
是对警察法的践踏，稍有法律常识的人就会对执行法官的这种越权行径产生疑问：是谁赋
予了他们这些无法律依据的权力?⑸为了克服执行困难，执行法官制定了许多的对策，悬
赏执行、公告曝光等等，但是收效甚微。
法院的执行部门已经尽力而为，其结果仍然阻止不了“执行难”现状的出现，这种现
状是法院和社会有目共睹的，无可否认。“执行难”已成为人民群众对法院工作最不满意、反映最强烈的突出问题，这不仅损害了当事人的合法权益，破坏社会主义法制的尊严，而
且严重影响着社会稳定和经济建设的发展，严重影响着人民法院的执法声誉，严重影响着
国家司法制度的公信力。如果人民群众普遍的对法律和法官不信任，不敬畏，问题就严重了，其形成原因就应当引人深思了。
(二)“执行实施难”的成因在于权能性质不分，执行主体错位。
对于人民法院来说，依法审查和裁决如同探囊取物、拿着尺子量竹杆，应该是没有什
么困难可言，“执行难”的主要难点无非就是执行实施难。因此，所谓的“执行难”应该
称“执行实施难”才更准确，更名符其实。
“执行实施难”的根源在于司法体制中执行裁决与执行实施两权混同不分。执行权是
一种复合权，它既包含执行裁决权又包含执行实施权，执行裁决权属于司法权范畴，而执
行实施权属于行政权范畴，分属于两种不同性质的权力，它们是相对独立的两种权能，是
同级别的权力，是并列关系、主次关系，而不是吸收关系。特别是执行实施权，具有强制性、严肃性的行政权特点。所谓强制性，就是指执行实施行为是依法的、有权的、正义的，是有权机关一方强行作出的，没有谈判协商余地，相对人必须无条件服从，任何人不能拒
绝或对抗执行，否则就应受到法律的制裁。所谓严肃性，就是指执行实施活动必须由特定
的组织按照特定的程序在特定的权限范围内开展的活动，其他任何组织和个人无权行使，
同时，有权行使机关，也不能任意行使，必须在授予的权力范围内，遵循特定的程序。但
是由于当前的执行裁决与执行实施两权不分、执行实施工作审判化的倾向导致了执行不力，这就是实施难的根源所在。
法院执行权配置偏失，将执行实施权交给法官行使是难执行的根本内因。在执行过程中，各种拒不执行、暴力抗法事件经常发生，因执行法官没有警察享有的及时强制权，执
行人员不但不能保证案件执结，有时甚至不能保证自己的人身安全。由于执行法官没有相
应的及时强制权支持，行使实施权时只能软弱无力，间接导致被执行人软拖硬抗、暴力抗
法愈演愈烈。
(三)目前的执行局体制矛盾突出，法官独揽执行两权是执行工作的肿瘤病灶。
为了解决”执行难”问题，最高院提出执行改革要求，各地法院纷纷撤庭改局，但当
前的这种局内设庭的执行局模式仍存在诸多矛盾且不可协调：⑴执行局定性上有矛盾。执
行局既行使司法裁判权，又行使行政实施权，裁判权是司法性质，上下级是监督关系，实
施权是行政性质，上下级是领导关系。一个执行局内又是领导关系，又是监督关系，既行
使行政权，又行使司法权，执行局成了“两性人”。⑵统一管理，统一协调的体制难体现。因为执行局还兼有行使司法裁判权的职能，如果执行局实行行政化管理，上下级领导关系
行政化的特点很可能会弱化司法裁判职能，这种上级法官领导下级法官的体制使公正性受
到威胁。⑶分权机制不彻底。在一个部门内，既行使执行裁决权，又行使执行实施权，执
行局自裁自执，不能实现真正意义上的分权，制衡的效果大打折扣②。甲法官裁决乙法官
执行实施也不是真正的裁执分离，其本质仍是执行局的自裁自执。⑷执行局内设庭长负责
执行案件，仍是法官执行，其并没有合法的对人身采取强制措施的实施权，也没有合法的
使用警棍和手铐的权力，无法应对执行工作的强制性需求。
综上所述，笔者认为执行局的设置并不能从根本上解决执行难问题。
最高人民法院主张执行权分为执行裁决权和执行实施权两部分，但在实际工作中，执
行裁决权与执行实施权情意缠绵、难分难舍。这两部分的权力现在都由法官在混同行使，
以前是执行庭统一行使，现在是执行局统一行使，换汤不换药。局内设庭，仍是法官负责
执行，撤庭改局可以说是掩耳盗铃。
“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权和立法权合
二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是司法者。如果司法权与
行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量” ③。法官独揽审执两权是执行工作的肿
瘤病灶，执行裁决权与执行实施权剥离是解决”执行难”的前提。⑴执行权必须分解行使，否则权力过于集中。执行法官自裁自执易产生权力膨胀，引发腐败问题，他们既有权借口
被申请人无财产可供执行使案件中止执行而让判决书归为废纸白条，也能够滥用权力、瞒
天过海、执法不公、为非作歹。这显然是一种“压迫者的力量”。⑵执行实施权与执行裁
判权应当交由不同主体分别行使。行政权与司法权是并列关系，不是隶属关系。行政权和
司法权都属于国家的公权力。按照国家权力分配的基本规则，同一个人手中不能拥有两种
以上的公权力，否则就会形成孳生腐败的温床④。因此，在执行权的运行机制中，执行实
施权与执行裁判权应当交由不同主体分别行使。⑶执行实施行为是一种主动的、单向性的、非中立性的、行政性的行为，法官应保持中立的司法形象，只适合行使执行裁决权，不适
合行使执行实施权。⑷司法警察是执行实施权的最佳主体。将执行实施权交给仪表威严、
行动迅速、英勇果断、措施有力的司法警察直接实施，可以充分发挥司法警察的强制性和
震慑性优势，强化执行实施主体的机动性、联动性、武装性和威慑性，建立高效灵敏的执
行实施权运行机制，这是解决“执行实施难”的最佳途径。
二、司法警察是执行实施权的最佳主体
首先，司法警察通过多年的教育和训练，既掌握了法律知识又掌握了业务技能，特别
是大多数司法警察一警多能，具有深厚的法律知识，还会擒敌技能、警械具操作和汽车驾
驶等多种本领，在强制措施的实施过程中，能文能武，一警多用，凸现了司法警察不可比
拟的优势。其次，根据《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器条例》等有关法律、法规的具体规定，人民法院内部只有司法警察才有资格配备和使用警械和武器，当遇到被
执行人行凶、杀人等恶性事件，司法警察可以根据法律规定果断处置，有效减少执行人员
不必要的流血牺牲。这也是强制执行工作所必需的权能要求。再者，人民群众普遍认为：
法官应侧重于“坐堂问案”和专司裁判，不应直接强制执行;实施翻墙越室，撬门砸锁、
架网守候、跟踪追击、搜查拘捕等强制执行措施应是“武官”所为，握有审判权以中立自
诩的法官不应有这些行为。司法警察的警绳、警棍、手铐、破锁器、枪械武器等警用装备
的使用权和军事化管理体制是强制执行的基础保障，这些都是法官自身实施执行所无法依
托的优势。虽然现实中执行法官也有的着警服、持手铐、拿电警棍随便抓人、电人，甚至
自作主张就敢实施拘留和拘传行动，但法官们这些行为显然是违法的和无权的行径。
司法警察实施执行除了以上可依赖的警察权之外，还有如下显著优势：
(一)促进行政权回归本位。
行政权具有主动性、单向的、强制性、倾斜性，迫使服从性，非中立性的特点，执行
实施权就是这样的一种行政权，法院内部设置中只有司法警察最适合承担这一职能。法官
的基本职业道德要求法官应做到公正司法、保持诉讼过程的平等性，而执行实施权的行使
是一种不平等的单方面强制行为，所以不应当由职能中立性的法官来行使，执行实施权应
当回归本位，由司法警察负责行使。
(二)半军事化管理体制具有强大的威慑效应。
人民法院的司法警察是一支实行半军事化管理的武装力量，这种管理模式，会使单个
的力量转化为团队的力量，全队就是一个整体，不论干什么，每个警员都会劲往一处使，
只要有命令就会无条件服从，这种战斗力优势对于执行工作大局来说是有利的。同时，司
法警察具有仪表威严、震慑性特点。震慑力是实现执行工作强制性的内在要求，强制性和
震慑性是辩证的统一体，是相辅相成的，只有强制性而没有震慑性，每起案件都要采取强
制措施的话，完成执行工作是相当困难的;同样，只有震慑性没有强制性，震慑性就没有
基础，也难以实现执行的最佳效果，显然执行工作强制性特点与法警工作所具备的震慑性
强的特点基本相适应，更能加大执行工作的力度，司法警察雷厉风行和敢打必胜的工作作
风将大大提高执行工作战斗力，最有利于实现强制执行的效率目标。
(三)提供机动应变、处置突发事件的强制权保障。
首先，司法警察具有机动快捷、处警能力强的优势。司法警察具有很强的快速反应能
力和机动性强的特点，这就能够在执行案件中随机应变，发现被执行人或被执行人的财产
能够及时到达现场，及时采取必要的强制措施;其次，处理突发性事件是司法警察的重要
职责之一，通过训练和实践，司法警察具有过硬的处置突发性事件的能力，能够迅速采取
得力措施控制和平息事态的蔓延，特别是在处理暴力抗拒执行的过程中，能够英勇善战，
以少制多，以强势取胜⑤。
(四)独立的执行主体地位得到正视。
最高人民法院政治部法政[1998]81号《人民法院司法警察暂行条例若干问题解答》第
十项“如何理解《暂行条例》第八条‘人民法院司法警察在法官指令下履行职责’”指出：法官和司法警察之间不存在领导与被领导的隶属关系。只是在审判案件过程中，法官可以
根据法律规定的程序指挥司法警察部门派出的、为保障审判活动顺利进行的司法警察去完
成职责范围的任务，这种指令不同于行政命令，是司法警察执行职务接受监督的环节。同
时指出：人民警察认为决定和命令有错误的，可以按照规定提出意见;对超越法律、法规
规定的人民警察职责范围的指令，有权拒绝执行，并同时向上级机关报告⑥。这应当被视
为最高院对第八条的模糊规定给予的补充说明和修正。可见执行过程中司法警察没有法定
的义务必须听从法官下指令。司法警察的职权独立性应当受到各级法院领导的正视和公正
对待，不应一味的强调司法警察的附属性和被动性。
有的法院为了借助于警察职能的便利实施强制执行措施，执行局长期借调司法警察协
助执行。但是，司法警察需要编队管理，不应当充任执行局执行法官的贴身保镖身份。
(五)双重管理机制符合上下联动的执行体制需求。
人民法院司法警察实行统一领导、统一指挥、统一部署、统一协调、统一配合的上下
级领导关系，一旦发生重大群体性抗法事件，上级司法警察部门可以迅速组织和调配警力，集结到执行现场，形成大规模的执行强制效应，能够迅速控制恶化局势。司法警察实行
“双重管理”，体制顺畅，能够满足上下联动的执行体制需求。
(六)有效避免执行机构的重复建设。
执行工作应当以人民满意为目标，高效整合现有人力资源，杜绝浪费和机构的重复建设。当前，人民法院内部已经设立了司法警察队伍，实行警营化“双重管理”，这就使
执行实施权的警务化具备了得天独厚的条件。在法院系统人员精简、压缩编制的前提下，如果无视这支有生力量的存在，弃之不用，却要另外不惜人力、物力、财力去打造一支由
法官组成的并不适合实施执行工作的“执行局队伍”，无疑是机构的重复设置和人力资源
的极大浪费，不符合人尽其才、物尽其用的精简原则。
(七)有利于为全面执行奠定基础。
人民法院执行的依据不应当仅仅局限于法院的民事判决或裁定，同时还应包括刑事的、行政的判决和裁定、公证的债权文书、仲裁裁决书以及其他的一些非诉的具有强制执行效
力的法律文书。无论是刑事的死刑、罚金刑判决，还是民事的、行政的判决、裁决、公正
文书或是仲裁文书，凡属于执行依据的文书均应该得到认真地执行，当前多数法院的执行
工作仅仅局限于民事判决和裁定的执行，这是不完全的执行，是对其它法律文书和执行依
据的舍弃现象，这种有法律依据而不执行的现象是极不严肃的执行制度，笔者认为这应该
算是一种渎职现象。这种全面执行制度的确立有赖于司法警察承担执行实施权。
长期以来对司法警察执行实施权主体资格的漠视是一种本未倒置现象，是一种极其严
重的国家资源浪费，在司法理念方面确立司法警察的执行实施权主体地位已经是现实社会
的强烈需求。
三、执行权的设置构想
将执行权分为执行裁决权与执行实施权，分别由不同的主体独立行使。前者由法官行使，称执行裁决庭;后者由执行员行使，执行员由司法警察出任，称司法警察执行实施局(仍可简称执行局)。执行裁决庭与司法警察执行局分别独立行使各自的执行权力，有关命令、许可和裁判事项等由裁决庭法官完成，强制执行由执行员完成。执行员没有裁判权，
法官不得行使执行实施权。
(一)由法官担任执行裁决的主体。
执行裁决庭法官负责执行案件的启动、命令、许可、异议裁决、变更追加裁决、其它
重大事项裁决和执行完结程序裁决。执行裁决庭与法院其他业务庭室地位相当，与民事庭、刑事庭、行政庭、立案庭、审监庭并列，归类为业务庭室，其人员组成可由原执行局法官
留任或由法院统一调整配置。
(二)由司法警察担任执行实施的主体。
司法警察执行实施局负责执行案件的执行实施，主要包括：财产调查、实施强制执行
措施、处分执行财产⑦和其它执行实施行为，这是执行过程的最基本的、最主要的行为，
由执行员负责完成。执行员应由司法警察出任，执行长由警长出任，以法官身份不得出任
执行员，以非警人员的身份不得出任执行员，这是由执行实施工作的强制性所决定的。一
般行政强制措施只是对物的强制，而不包括对人身的强制。只有警察对人身实施强制措施
才有法律依据。没有对人身的强制措施实施权和使用警械具的权力时，如果不滥用职权，
如何能够完成执行实施任务呢?从国家法治建设的大局来考虑，人大立法不可能将对公民
人身自由采取即时强制措施的权力赋予军警以外的更广泛的群体。如果法律将对人身实施
强制的权力赋予一般的行政工作人员，社会的法治化进程将是一个大倒退，极不利于社会
的稳定和法治的健康发展。
(三)设置独立的执行监督机构。
执行权运作的监督机制由主管院长、审判委员会、检察机关、纪检监察机关组成。监
督机制的运作在此不作详述。
四、需要通过立法解决的两个问题
(一)执行立法应当确立司法警察的执行实施主体地位。
法官不应当出任执行员。法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、
副庭长、审判员和助理审判员。这是《中华人民共和国法官法》对法官这一称谓的定义。
所谓审判，是指人民法院依照法律规定，对刑事、民事、行政等各类案件，进行审理并作
出判决或裁决的一种活动。所以法官的职权就是依法对各类案件进行审理并作出判决或裁
决。坐堂问案并作出判决或裁决是其本职工作，也是其唯一的工作。法官实施执行是一种越俎代庖现象。法官不应当参与执行实施，不应当担任执行员。
其他行政人员也不宜出任执行员。执行实施工作具有强制性，对当事人人身自由实施强制是基本职能之一，一般行政人员并无使用警械具的权力和对他人人身自由进行实施强制措施的权力。
在法院内部只有司法警察最适合出任执行员这一角色。司法警察具有人民警察法赋予的警察即时强制权，能够应对各种突发事件，对完成执行任务有得天独厚的优势。所以执行立法应当确立司法警察执行实施权主体地位。
(二)执行立法应当明确入警且通过执行员资格考试作为任命执行员的两个基本条件。
司法警察的即时强制权和警械具使用权是执行工作的基础权力。执行实施行为是一种行政执法行为，须有适当的主体资格方可实施，就如同没有医师执业资格的医生替人看病是违法行医一样，执行法官如果没有警察身份就去使用警械具、就去对人采取拘留措施显然是不妥的。所以，警察身份对完成执行员职能具有非常重要的意义，应当将入警作为其出任执行员的基本条件之一。执行员的执法水平有赖于自身的法律修养和业务能力，进行高质量的统一考试评价是必要的，所以，通过执行员资格考试而取得执行员资格也应当是出任执行员的基本条件之一。
“司法警察的任职是有严格条件的，司法警察警衔的首授、晋升，一定要按政策、按规定落实，决不允许降低标准，任何单位和个人都不能改变规定，随意扩大范围，乱开口子⑧”。坚持严把入警关，对初入警人员的年龄、学历、体能、人品道德等都要严格按标准考察，绝不能让品质不好、素质不高的人归入警察队伍，绝不能将司法警察执行局变成为收容站。这也是司法警察队伍建设的保障和需要，这也是保障执行队伍素质优良的筛选过滤网。
执行员的任命不应太随意、太宽松，既要有严格的政治审查程序，又要有严格的业务考核程序。因此，并非所有的司法警察都可以成为执行员，司法警察参加统一的执行员资格考试后还需要经过严格审查程序和法定任免程序方可出任执行员。其他司法警察无权行使执行实施权，可以全力做好值庭、押解等服务保障工作。
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