休斯《公共管理导论》第4版笔记和考研真题详解
第4章新公共管理
4.1复习笔记
【知识框架】
【重点难点归纳】
一、引言
1．公共行政模式的新变革
20世纪八九十年代，针对传统行政模式的缺陷，一种新的管理主义方法在公共部门中崭露头角。在改革的早期阶段，曾经出现激烈的变革。改革的主要特点如下：（1）改革将更多的关注点集中在管理目标的实现和管理者的个人责任上。
（2）改革的意图是摆脱传统的官僚体制，使组织、人事、任期和雇佣条件更加灵活。
（3）组织和人事目标设定明晰化，能够根据绩效指标衡量成效。
（4）项目的系统评估常态化，而且比过去更严格，以此检验政府计划的目标是否达成。
（5）政府职能要尽可能地面对市场的检验，区分政府作为服务的购买者与服务的提供者的角色，即“把划桨和掌舵”分开。
（6）人们试图通过民营化和市场检验、契约外包等其他方式减少政府职能，在某些情况下，变化的力度很大。
2．关于管理改革的争议
（1）批评者的观点
①管理主义简单粗暴地采用私人管理最糟糕的做法，而忽视了公共部门环境的本质差异。
②管理主义在某种程度上是传统公共服务的反动，对公共服务的供给是有害的、不民主的，甚至其理论依据也值得怀疑。
③传统模式的有价值的地方，如较高的伦理标准、为国家服务、经得起时间考验的程序、视公务员为一种特殊的职业而需要特殊的任期和条件等，由于轻率地采用一些新的未经检验的方法而被抛弃。
（2）本书所持观点
①公共管理不同于公共行政，公共管理足以被称为“一种新的典范”。但是这并不意味着公共行政的替代者是单一的（不加区分地称之为新公共管理），并且公共行政是一个在所
有情况和所有国家都被排除的方案。
②公共行政和公共管理最大的区别在于公共管理者要对结果负责。一旦期望明晰，公共管理者将按照自己的看法行事，达成结果。
（3）公共管理的发展趋势
①公共管理已经成功地取代了传统的公共行政模式。未来的公共部门无论是在理论上还是在实践中，都必然会摆脱传统的公共行政。
②公共管理并不意味着大规模地和盲目地采用私营部门的管理方法，它意味着发展独具特色的公共管理。这就要求承认公共部门与私营部门的差异，但同时也要承认公务员所从事的是管理性质的而非例行的行政工作。
二、管理的内涵
1．管理与行政的区别
（1）就本质而言，行政是指执行指令，而管理则是指实现结果和为自己的行为承担个人责任。
（2）管理是一个比行政更加积极的词汇，它暗含着担当以及对结果负责的意思。
2．艾利森模型
（1）内容——一般管理的职能
艾利森的模型抓住了管理的要点，他的框架可被用于对公共部门中的管理模式与行政模式进行比较。艾利森提出的一般管理的职能主要有以下三个方面：
①战略
一般管理的首要职能是战略，它涉及决定组织未来的发展方向、确定组织目标和重点，并制定实现这些目标与重点的计划。具体包括：
a．确定组织的目标与重点（以对外部环境和组织能力的预测为依据）。
b．设计操作计划以实现既定目标。
②管理内部构成要素
一般管理的第二个重要职能是管理内部构成要素，它涉及人员调配、建立结构与制度，以便有助于实现依据战略所确定的目标。
a．人员组织与调配。在人员组织方面，管理者确定结构与程序；在人员调配方面，力求配置符合条件的人从事重要工作。
b．人事指挥与人事管理制度。组织的能力主要通过组织成员及其知识和技能体现出来。人事管理制度涉及对组织的人力资本进行招募、选拔、社会化、培训、奖励、惩罚和调离等工作，这些工作构成组织实现其目标的行动能力和对具体的管理方向进行反应的能力。
c．控制绩效，各种信息管理系统——包括管理与资本预算、账目、报告、统计系统、绩效测评与产品评价——辅助管理决策和测量目标的实现情况。
③管理外部要素
一般管理的第三种职能涉及组织的外部环境和对外部要素的管理。
a．处理与组织的“外部”单位的关系。为了实现其部门目标，大多数管理者必须处理好与组织内上上下下的其他部门的主要管理者之间的关系。
b．处理与独立组织的关系。这些机构来自政府的其他部门或不同层次的利益集团和私营企业，它们对组织实现目标的能力有一定的影响。
c．处理与新闻媒体和公众的关系。组织需要得到新闻媒体和公众的行动支持、赞同或默许。
（2）意义
①自20世纪80年代推行各种各样的改革以来，艾利森提出的一般管理的三种职能现在都体现在公务员的日常工作中，这意味着公务员所从事的工作更多的是管理性的而不是行
政性的。
②对一般管理职能的简要论述并非必然意味着管理是共通的，也并不意味着公共管理与私人管理之间没有区别。更确切地说，存在某些职能，它们具有“一般”管理职能的特点。
三、管理方法的产生
1．“管理”产生的背景
（1）从20世纪五六十年代开始，官僚制的僵化问题在私营部门中显露出来。工作分工和作业手册不可能将所有的偶然因素囊括在内，管理者由于这种现实应运而生。组织需要某些人主事，并对结果承担个人责任。
（2）私营部门管理者的成功使得人们对公共部门在实践过程中的滞后状况表示关注。1968年英国的《富尔顿报告》是一个起点，该报告提出了对公务员管理能力的关注。
2．各国“管理”产生的渊源
（1）英国的《富尔顿报告》（1968年）
该报告指出，政府体系应该开放，各个层级都可雇用外部人员，僵化的等级制结构由于在许多方面设置了障碍而应被取缔。同时也提到，“管理包括企业的政策制定和实施”，这是一种现代的、以结果为基础的管理观点。
（2）美国的《文官改革法案》（1978年）
该法案旨在要求管理者对结果负有更大的责任。它的内容包括中层管理者的绩效工资和设定“高级行政职务”以在高层形成一个精英团体。虽然其关注的焦点在于人事问题，但其意图却在于改进似乎已滞后于私营部门管理的公共部门管理。
（3）澳大利亚的“里德调查”（1982年）
1982年进行的“里德调查”对澳大利亚的公共服务提出一系列的建议，其中许多建议被继任的霍克工党政府贯彻实施。随着政府的改革，新西兰发生了更彻底的管理改革。20