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摘要
L县先行先试开展农村土地的承包经营权抵押贷款试点，但随着抵押贷款业务的逐步深入开展，相关问题开始逐步显现。本文根据当前L县农村承包土地的经营权抵押贷款开展情况为背景，尝试通过在当地走访调研，了解L县在实施农村土地的承包经营权抵押贷款工作中还存在哪些阻碍，结合问题来源和当前政策背景，对L县推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点提出以下四个方面建议。从沟通协调方面，建议加大政策争取力度；从风险防控方面，建议建立风险分担机制；从完善体制方面，建议健全担保体系机制；从提升服务方面，建议加强试点业务指导。
关键词土地、抵押贷款、经营权
引言
（一）研究背景与意义
1.研究背景
“三农问题”一直以来都是“牵一发而动全身”的重要基础性问题。解决好“三农”问题，对于中国经济社会发展具有举足轻重的意义。在很长一段时间内，我国农村地区缺少资金筹集途径是困扰农村振兴、农业发展、农民增收的重要因素，农村普遍缺少一整套融资体系，且面临融资费用高、抵押物少的现实情况。过广大农民朋友在发展农业现代化道路上由于缺乏资金和有效抵押物，导致无法享受优质便利金融服务，在某种程度上限制了农业生产力的发展。农村承包土地的经营权抵押贷款政策是激发农村土地资源活力的一项重要举措，对“三农”发展起到了积极的推动作用。但由于《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》中对农村承包土地的经营权是否能用来融资并未作出明确，由此来看，农村承包土地的经营权抵押贷款政策在实际落地过程中还存在着一些制约。因此，本文在充分调研并借鉴先进地区做法的基础上，提出了一些可供参考的建议，旨在深化政策研究、推动政策落地。
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2.研究意义
党中央明确提出，农业发展最终是走向现代化道路。同时，农业实现现代化也是应对各种风险挑战、坚持创新发展的必由之路。在我国，农业只有实现规模化经营，才能实现农业的大发展，只有走适度规模化经营的道路，才能从经济根本上解决好“三农”问题。在我国，依靠农民个体发展规模农业所需资金比较大，而资金短缺问题恰恰是农业现代化发展的壁垒。从现实情况来看，专业大户、龙头公司、农民合作社、家庭农场是我国发展适度规模化经营的基本形式。承包土地的经营权是农民最基本的生产资料和重要的财产，因此加大金融政策创新力度，唤醒沉睡的土地资源，让其发挥更大的经济价值，以此来满足各类新型经营主体对资金投入的需求就显得十分必要。在我国，农村承包土地的经营权抵押贷款政策依然处于探索和发展阶段，实际操作中依然面临着这样那样的短板，比如配套政策、法律依据尚未建立健全，土地估值较难等问题。通过对这些问题的深入分析和研究，从而对政策进行不断优化和完善，实现承包土地的经营权融资功能，助推农村金融制度改革，为大力实施乡村振兴战略提供更加坚强的制度保证。
（二）文献综述
1.国内研究综述
在我国，资金问题是制约乡村振兴十分重要的因素，如何解决资金问题，如何拓展农业农村发展融资渠道，是实现中央“20字方针”的关键之举。事实上，对于农村土地能否用于抵押问题最早出现在二十多年前，尹云松（1995）认为，农地使用权是一种他物权，完全可以充当抵押标的物。这一论述提出以后，在学术界引起了巨大的反响，并由此开启了国内对农村承包土地的经营权抵押的研究。随后我国承包土地的经营权流转机制经过持续建立和完善，学术界开始对农村承包土地的经营权抵押贷款的调研才逐渐开始。国内很多学者对农村承包土地的经营权抵押贷款这个问题上提出了不同的看法，林乐芳等（2015）认为，当前制约新型农业经营主体主要表现为政府在财政、信贷补偿、
浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）致谢确权颁证和产权交易、信用环境这几方面的政策力度不足，尤其缺乏信贷补偿和风险分担的具体操作办法。覃通就（2018）认为，由于立法上尚未开禁普通农地承包经营权的抵押、缺乏有效的土地经营权处置方式、土地经营权处置范围闭塞、抵押农地处置后农民的生活保障问题以及农村土地确权工作滞后等因素影响，普通农地承包的经营权抵押运行存在风险，运行的效果不好。提出了在立法上放开普通农地承包的经营权抵押，拓宽土地经营权处置路径，完善健全农地抵押配套设施的建议。刘奇（2014）认为政府应在培养市场主体、设置服务机构、开展经营业务方面进行引导和帮助。
笔者工作的安徽省L县是一个以农业为立县之本的欠发达地区，也是全国21个国家现代农业示范区农业建设改革试点地区之一，安徽省20个农村综合改革示范试点县（区）之一，安徽省20个农村金融综合改革试点县之一。L县在推动这项工作的过程中进行了大量的有益探索，通过不断探索农村金融改革创新，通过建立一系列体制机制，努力发挥农村土地应有价值，让农地资源“活起来”，使农地资源真正转化为农民手中的真金白银，不但有效解决了“三农”发展中的资金短缺问题，更为积极推动农村土地改革与金融改革创新提供了宝贵的经验。
2.国外研究综述
在国外的许多地区，，土地抵押研究主要是以土地私有化为基本前提，因此国外不存在承包土地的经营权这个概念，例如德国、日本、美国等地。外国学者由于对农地抵押的研究起步较早，因此取得了一系列的研究成果。德国是全球最早开展农村承包土地的经营权抵押的国家之一。GrayC.L.（2009）德国政府为促进土地流转采用自下而上，由土地拥有者联合组成农业合作社的方式来减少土地流转成本。通过发行以土地所有权为担保的债券，从而获得资金支持，然后合作社再根据每个生产者的不同情况分配资金的模式，即由基层合作社向上发展联合社及联合银行的模式。美国农村土地的经营权抵押则是自上而下模式。具体来说，就是由政府出资设立多个联邦土地银行，然后由各联邦土
浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）致谢地银行管理若干个基层贷款合作社，形成由政府辅助农民组织基层的联邦土地银行合作社。在这种模式下，如果农民有资金需求，必须向农村土地贷款合作社申请，由农村土地贷款合作社负责审核借款人资格，并对土地价值进行评估。根据评估额度，合作社将贷款农户申请提交至联邦土地银行进行审核并由联邦土地银行将资金下放给农户；（陈尧，2018）日本成立专门金融机构，来推动农村土地抵押融资，为农村土地抵押服务。日本通过设立农林渔业金融公库的方式补充农村土地市场，通过自上而下设立农林中央金库、信用联合会以及基层的信用合作社的方式向林、农、渔业建设提供长期低息贷款等等。这些系统性的制度和方案为我国农村土地金融体系的完善和丰富提供了极为重要的借鉴。
另外，国外的一些学者也对我国农村承包土地的经营权抵押贷款模式开展了一系列调查研究，并形成了一些研究成果。（MargoRosato-Stevens，2008）认为目前我国农村承包土地的经营权在实施过程中没有法律上的依据，提出了重新制定完善《中华人民共和国土地承包合同法》《中华人民共和国土地管理法》进而保障农民的土地权利。(Erik Lichtenberg，2004)认为，我国目前以集体所有、家庭承包为主体的土地产权制度在一定程度上导致了土地交易成本的上升，同时降低了土地资源的配置效率，进而影响对土地生产力的持续投入等。
一、L县农村承包土地的经营权抵押贷款简介
L位于安徽省中部，是全市的“南大门”，人口127万人，面积2300平方公里，是全市范围内人口最多、面积最大的县。辖区共由17个镇及L县高新区、台湾农民创业园、L县化工园三个开发区组成。L是也传统的农业大县，盛产粮、油、菜、茶、畜禽和水产，全县常年农作物总播种面积约为260万亩，其中粮食种植面积210万亩左右，年产85万吨以上。L县自2017年正式获批成为全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点县后，全县上下迅速掀起了试点工作的热潮，2018年7月13日，L县成功打卡发放了第一笔100万元农村承包土地的经
浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）致谢营权抵押贷款，这也是全安徽省第一笔真正意义上的承包土地经营权抵押贷款。贷款人L县飞龙生态农业公司为拓展融资渠道，通过省农村产权综合交易L分所办理了抵押登记手续，后于2015年5月在安徽省农村产权综合交易平台通过公开方式获得了1000亩土地的承包经营权，随后该公司在L县农村商业银行办妥下剩手续，并立即收到了银行打卡的100万元的抵押贷款。随后，L县惠民村镇银行对合肥碧海龙悦生态农业观光园发放了一笔50万元的土地承包经营权抵押贷款，标志着土地经营权抵押贷款试点工作在L逐渐铺开。截止2019年一季度，L县已累计办理土地经营权抵押贷款62笔，发放贷款5600万元，满足了部分农民及26个合作社的借贷需求。L县通过实施农村承包土地的经营权抵押贷款不仅解决了该县农业生产融资贵、融资难的现状，缓解了农业生产难以实现规模化的难题，更为今后全县乃至全市农村金融改革提供了探索方向和可借鉴的样板。
（一）参与主体
1.各类新型农业经营主体
在查阅相关资料后了解到，L县各类新型经营主体已发展到5160余个（县级以上农业企业发展到155个，农民企业合作社发展到645个，种养大户已发展到2923个，农业公司已发展到个312个，家庭农场1125家）。根据《L县农村承包土地的经营权抵押贷款试点方案》文件的规定，L县农村承包土地的经营权抵押借款人为全县家庭农场、种养大户、专业合作社。他们承包了大量的农地，且数量还在不断增长，因此是农村承包土地的经营权抵押贷款的直接参与者和受益者。
2.金融机构
L县的农村土地的承包经营权抵押贷款承办行主要是安徽L农村商业银行和L惠民村镇银行。贷款人首先需要向银行提出申请，并由银行进行审核把关，最终确定贷款资格及额度。通过调研得知，L县农村商业银行是在原L县农村信用合作联社的基础上组建成立的一家股份制现代农村商业银行，注册资本
浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）致谢55028.28万元，业务主要面向“三农”，并对中小微企业提供信贷支持。L惠民村镇银行于2011年1月21日正式营业，注册资本5000万元。主要业务是立足L县域经济，服务城乡“三农”和小微企业。
3.农村产权流转交易市场
农村产权流转交易市场是促进农村产权制度改革、发挥农村资源效益的重要载体，L县在推进试点工作的过程中，建立了农村产权流转交易市场，在L县公共资源交易管理中心增挂“安徽省农村产权流转交易L分中心”和“L县农村产权流转交易市场”两块牌子，将原分散在各镇的农村产权交易业务统一纳入、集中交易。在实现农村产权流转交易实现了便利化、阳光化的同时，也让各方看到了建立农村产权流转交易市场的必要性。2018年以来，通过“一体化”业务操作平台，申报农村产权交易项目206个，成交亩数为4.36万多亩，交易额达1.95亿元。
（二）贷款流程
首先由借款人向金融机构提出贷款申请，然后由承办机构负责对借款人的生产经营其征信情况进行核查，包括贷款目的及风险评定等方面，在评定信用等级后，组织专业人士对土地进行评估并确定最终价格。随后同借款人双方共同签署土地抵押合同，办理抵押登记手续，最后组织贷款发放。
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图1-1 L
（三）风险处置
当借款人不能按照合同约定归还贷款本息时，金融机构向借款人进行追偿；经追偿，仍造成贷款损失的，对抵押财产可以采取以下两种途径进行处置。
1.再次流转
通过土地再次流转，将流转所得将用于弥补金融机构损失的一种方式。具体是由贷款银行提出申请，在县产权流转交易市场通过公开化方式，面向所有
浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）致谢参与者对标的土地进行公开竞争，采取价高者得的方式确定再次流转金额。
2.依法起诉
金融机构在借款人出现违约情况时首先应和借款人进行协商处理，其核心问题是抵押土地的处置问题。若双方协商无果，则金融机构可以向有管辖权的法院申请立案来追究借款人的法律责任，从而避免利益遭受损失。
二、L县农村承包土地的经营权抵押贷款主要做法
（一）出台政策文件
L县为推进农村资源变资产、资产变资本，提升农业经营主体的融资能力，出台了《农村产权抵押贷款试点实施办法》（庐政办〔2014〕193号），推动金融机构开展农村林权、农房、土地承包经营权、农业生产设施设备、无形资产等农村产权抵押贷款产品创新。L县委政府高度重视试点工作，县委政府主要负责人多次就试点工作开展专题调研，并多次召开县直相关单位座谈会，及时发现试点过程中存在的问题，及时协调解决。后于2016年3月18日，通过L县政府办公室印发《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理工作要点》《L县农村土地的承包经营权抵押贷款试点政策汇编》，系统指导试点工作开展。L县在开展试点工作的过程中坚持政府主导和市场运作相结合，明晰了试点工作主要任务、方法步骤、工作目标以及保障措施。
（二）成立试点工作组织
为了加强试点工作的组织领导，L县委政府成立了专项试点工作领导小组，由县政府一把手县长任工作组组长，县政府常务副县长任副组长，具体成员为农业农村局、自然资源和规划局、县财政局（投融资办）、公管中心、发改委（林业局）一把手组成，定期和不定期进行协调调度，及时研究解决工作中遇到的问题，保障试点工作取得实效；工作小组办公室设在投融资办，负责具体组织和推进工作。
（三）建立风险分担机制
为了加大对试点工作的支持力度，L县研究决定设立专项试点工作贷款补偿
浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）致谢基金，由县财政安排专项资金保障运作。L县担保公司及金融机构在风险补偿基金所能承担的一定范围内开展农村承包土地的经营权抵押贷款，主要用于服务在县域内设立的农业企业、农民企业合作社、种养大户、农业公司及家庭农场。L县还针对参与试点工作的各类经营主体提供农业保险补贴，范围涉及种植业、养殖业等8大类，具体包括茶叶、水稻、山核桃、果林等等，基本上实现了农产品全覆盖。
（四）开展土地确权颁证
L县农村土地的承包经营权确权登记共计95.82万亩（计税面积）。自2014年3月份开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作以来，在省、市统一指导下，L县迅速启动，全面完成了颁证前所涉及的各环节工作，即将进入颁证环节。据了解，全县共完成212个村、25万农户的承包土地确权登记颁证工作，同时完成了24家新型经营主体6.7万亩流转土地的经营权确权颁证工作。
三、L县农村承包土地的经营权抵押贷款实施中存在的障碍（一）缺乏系统的顶层设计
1.政策配套不到位
当前，在政策的引导推动下，包括L县在内的各试点地区的土地承包的经营权抵押工作开展步伐较为迅速，并且为此投入了大量的人力、物力、财力。但就政策配套而言，目前只有国务院出台的《国发〔2015〕45号》和中国人民银行、农业部、保监会、银监会以及财政部联合出台的《银发〔2016〕79号》等2个文件，在这其中只是对农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款描绘出了顶层设计图，相对而言不具有很强的可操作性。在全省、全市范围内来看，安徽省、合肥市尚未出台具体的、可操作性的实施细则，因此工作开展缺乏政策指引。
2.法律体系不健全
虽然国发〔2015〕45号文件指出，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款，但相关配套政策、法律依据尚未建立健全。此外，目前的农村承包
浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）致谢土地的经营权抵押与《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》等法律法规存在冲突。比如，《中华人民共和国物权法》第180条规定，允许以土地的承包经营权进行抵押，但同时该法第184条又规定了集体所有的土地的承包经营权不得用来抵押。同样地，《担保法》第37条也规定了集体所有的土地的承包经营权不可用于抵押。此外，最高人民法院也以司法解释的形式明确规定了经营者以土地的承包经营权抵押是无效的。这就意味着L县开展该项试点工作并没有国家法律法规可以依照，因此具有一定的法律风险，严重影响了各方参与的积极性。
3.激励机制不完善
由于目前金融机构大都是直属管理体制，地方在金融改革方面话语权不多。试点工作开展以来，由于银行机构要面对涉农信贷风险高、成本大、收益低的特征，以及抵押物在处置中的相关政策、法律方面风险，特别是在上级机构未出台明确实施细则前，县域各家银行积极性不高，均持观望、等待心理。另外，由于政府全程参与贷款办理各个环节，在其中扮演多重身份，如果没有政府的参与和投入，整体试点工作就没办法开展，而政府的参与和投入又恰恰是不可持续的，最终结果可能会是地方政府因为财政负担过重，导致抵押贷款无法继续推进。
（二）缺乏配套的市场体系
1.抵押物难以变现
由于我国长期以来在农村金融服务方面的发展相对滞后状态，导致在农村土地评估人才培养和土地评估平台建设方面缺失，因此土地经营权难以变现。同时，L县土地经营权流转交易市场十分不活跃，作为农村土地承包经营权贷款的核心抵押物，变现能力极差，一旦发生损失，主要是由财政设立专项担保公司或风险基金进行利息补贴。由于缺乏有效的处置土地经营权的方式，大多数银行机构不认可流转合同的价值，认为其难以抵偿可能发生的贷款风险，导致了县内金融银行，特别是上级机构管控严格的银行将无法开展业务。
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2.再流转成本高
目前，土地经营权流转合同虽然签订有5年、10年等时限较长的流转期，但租金都是每年一付，这就导致了流转合同本身价值很低。同时在现有的流转条件下，通过平台交易取得土地经营权的经营者也会顾虑协调当地农民、村集体带来的隐性成本，使经营权流转交易范围受到极大的影响。当还款出现问题后，金融机构收回农户承包土地的经营权再流转，不仅需要大量的时间成本付出，同时还要担负土地中心服务成本，这种收益低、时间长、成本高的业务，对于金融机构来说无疑得不偿失。
四、推进L县农村承包土地的经营权抵押贷款的建议
（一）积极争取政策支持
虽然L县试点工作已取得一些突破，但目前还尚未形成规模化、常态化，因此需要政府从政策方面给予持续关注和支持。建议L县委、县政府开展专题调研，出台支持土地承包经营权抵押贷款的相关政府文件，鼓励农村土地经营权抵押贷款业务的开展。由于银行在开展此项试点工作需要得到上级金融机构的支持和指导，建议尽快出台试点工作的实施细则。另外，由于农村土地的经营权缺乏一整套政策体系支持，建议L县将本地区开展试点工作情况形成专题报告报上级党委、政府，邀请安徽省及合肥市人大代表、政协委员来L调研，形成详细提案、议案，以此争取上级给予更多的政策指导和工作支持，为政府及金融机构开展试点工作提供政策保障。
（二）建立风险分担机制
由于L县农村土地的承包经营权交易尚未形成机制，这给金融机构带来了很大的风险，因此金融机构呼吁政府加大财政兜底力度。建议在政府层面按照省、市、县三级配套设立风险补偿基金，加大对试点金融机构的支持。在目前土地经营权流转合同价值较低，难以对冲风险的情况下，对参与试点工作的银行等金融机构给予更多的政策支持可以提高金融机构的积极性。同时建立健全农业保险体制，分担自然灾害对于农业的巨大影响和危害。此外，建议协调担
浙江大学远程教育学院本科毕业论文（设计）致谢保公司、保险公司与银行进行合作，共同分担业务风险，建立长效机制。（三）健全担保体制机制
政府要加强涉农担保体系建设，财政部门可给予开展农村土地的经营权抵押贷款业务的银行机构一定的政策性补偿，对涉农担保贷款给予政策支持和保险贴息，加大对于当地农业的支持和帮扶力度，从根本上解决好担保公司不敢担保、不愿担保涉农贷款问题，特别是农村产权抵押贷款的担保。建议安徽省农业信贷担保公司及相关业务银行大胆实践，加大对试点县政策支持，帮助地方政府共同推进试点工作。
（四）加强试点业务指导
L县作为欠发达地区，目前只有2家承办银行机构，其他银行都不具备独立制定信贷实施细则的话语权。建议政府在乡镇设立便民贷款服务点，并安排专门人员协调指导银行开展工作，继续服务好实体经济融资需求。政府要集中组织开展金融政策宣传活动，加强农村贷款方面的宣传教育，让农户准确了解贷款相关规定。积极推荐有融资需求的企业和项目，与金融机构开展银企对接活动，积极协调县内金融机构向上级行争取中小企业信贷规模支持。继续放大转贷过桥资金、银政担、政保贷、农业小额贷款保证保险、税融通、林权抵押贷款等金融产品创新效应，推进金融机构创新信贷产品，服务实体经济健康发展。参考文献
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