教育与经济2011年第2期
收稿日期：2011-03-07
作者简介：田志磊，男，北京师范大学经济与工商管理学院博士研究生，研究方向为教育经济学；袁连生，男，北京师范大学经济与工商管理学院教授、博士生导师，研究方向为教育经济学；张雪，女，北京师范大学经济与工商管理学院硕士研究生，研究方向为教育经济学.
地区间城乡义务教育公平差异研究
田志磊，袁连生，张
雪
（北京师范大学经济与工商管理学院，北京100875）
摘要：本文构建了城乡义务教育公平指数，并计算了2003年和2007年全国31个地区的城乡义务教育公平
指数得分。近年来绝大部分地区城乡义务教育公平情况有所改善。但是，横向比较来看，不同地区差异很大。随后，本文从城乡经济发展差异和政府财政管理体制两个方面论述了城乡义务教育公平指数的影响因素，并采用回归分解的计量分析方法进一步探讨了不同地区城乡义务教育公平指数得分差异的关键原因。研究发现，省内财政分权是地区间城乡义务教育公平水平差异的最主要决定因素，它解释了地区间城乡义务教育公平指数差异的42%。最后，还探讨了省内财政分权影响城乡义务教育公平的作用机制。
关键词：城乡义务教育公平；地区差异；省内财政分权；回归分解中图分类号：F08：G40-054
文献标识码：A
文章编号：1003-4870（2011）02-0043-06
教育公平是社会公平在教育领域的延伸［1］
，它包含城乡公平、性别公平、民族公平、社会阶层公平等多个维度。其中，城乡教育差异已经成为我国教育不公平的一个重要方面。
2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》将建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距作为到2020年基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列的战略目标。
我国城乡教育差距的形成有着深刻的历史和社会原因。以户籍制度为基础的一系列城乡二元结构制度安排是城乡教育差异形成的制度根源［2］。隐藏在户籍制度背后的教育、医疗、社会保障等公共品歧视政策构成了城乡教育非均衡发展的重要制
度约束［3］
。
虽然面临着相似的制度约束，城乡教育公平问题在不同地区却有着不同的表现。从教育经费来看，2007年，北京义务教育阶段农村学校的生均教育事业费为7450元，略高于城镇学校的7296元。而在广东，义务教育阶段农村学校生均教育事业费为1544元，仅为城镇学校3072元的一半。建立城
乡教育公平指数，比较各地区的教育公平水平，分析影响不公平水平的原因，可以为制定统筹城乡教育发展的政策提供信息支持。
一、城乡义务教育公平指数的构建教育公平是教育发展的重要组成部分。世界银行［4］、OECD ［5］等国际组织多年来一直将教育公平指标作为其统计体系的核心指标，UNESCO ［6］的教育发展指数也将教育公平作为重要内容。在我国，已有众多的学者和地方政府构建了教育发展指数，但是都没有把教育公平纳入到最终的指数计算中。少数学者虽然提出了教育公平指标体系，但仅停留
于指标体系的构建［7］
。本文将聚焦城乡义务教育公
平这一个维度，在构建城乡义务教育公平指数的同时计算出各地区城乡义务教育公平指数得分。
指数构建的第一步是指标选取。在统计数据充足的情况下，城乡义务教育公平指数应该包含教育机会、教育投入、教育成果等多个方面的城乡教育差异指标。但是，考虑到数据的可获得性，我们仅采用了教育投入方面的4个指标来构建城乡义务教育公平指数：小学生均事业费城乡差异、初中生均
教育经济热点问题探讨
43
事业费城乡差异、小学专任教师学历城乡差异、初中专任教师学历城乡差异。
指数构建的第二步是计算方法的确定。在指标权重的选择上，4个二级指标被赋予了相同的权重，均为1/4。为了便于理解并进行地区比较，我们对城乡义务教育公平指数的4个二级指标进行了标准化，标准化值=该地区实际值/最优值。我们认为教育公平理想的状况应当是农村学生至少得到和城市学生相同的对待，因此无论是师资配置还是经费投入，最优的标准是农村和城市无差异，即小学生均教育事业费城乡差异、初中生均教育事业费城乡差异、小学专任教师学历城乡差异以及初中专任教师学历城乡差异的最优值都为1。当农村各项指标的实际值越接近城市时，指数越大，表明该地区城乡义务教育资源分配越公平。而当农村某项指标的值大于城市时，我们并不认为这样的情况意味着更公平，只把它看作是达到了我们理想的教育公平的要求。也就是说，城乡差异指数的最大值是1。
城乡义务教育公平指数计算公式如下：
城乡义务教育公平指数①=1/4×（小学生均事业费城乡差异指数+初中生均事业费城乡差异指数+小学专任教师学历城乡差异指数+初中专任教师学历城乡差异指数）
城乡教育公平指数的二级指数计算公式如下：
小学生均事业费城乡差异指数=min[（农村小学生均事业费/城市小学生均事业费），1]
初中生均事业费城乡差异指数=min[（农村初中生均事业费/城市初中生均事业费），1]
小学专任教师学历城乡差异指数=min[（农村小学专任教师专科及以上学历的比例/城市小学专任教师专科及以上学历的比例），1]
初中专任教师学历城乡差异指数=min[（农村初中专任教师本科及以上学历的比例/城市初中专任教师本科及以上学历的比例），1]
计算城乡义务教育公平指数所需各种数据，生均事业费的数据来源于《中国教育经费统计年鉴》，教师学历的数据来源于《中国教育统计年鉴》。
二、各地区城乡义务教育公平水平的比较
利用上述计算方法，我们计算了2003年和2007年31个省、自治区和直辖市的城乡义务教育公平指数并进行了排名，结果见表1。
表12003年和2007年各地区城乡教育公平指数得分及排序
2003年到2007年间，全国绝大部分地区城乡义务教育公平水平有所提高。2003年，31个地区城乡义务教育公平指数均值为0.611。2007年，均值为0.777，提高了0.166。其中，提高幅度超过0.2的地区有7个，分别是贵州、北京、河北、山西、江苏、天津、海南；提高幅度介于0.15到0.2之间的地区有14个，分别是四川、内蒙古、湖南、福建、西藏、陕西、黑龙江、河南、安徽、山东、辽宁、云南、宁夏、广西；提高幅度介于0到0.15之间的地区有9个，分别是浙江、上海、重庆、甘肃、青海、新疆、吉林、湖北、江西。只有广东的城乡义务教育公平指数有所下降，从2003年的0.631下降到2007年的0.597。
2007年城乡教育公平2003年城乡教育公平
北京0.97710.7411
西藏0.91120.7215
内蒙古0.88430.6868
河北0.87040.65110
吉林0.86150.7402
浙江0.86060.7137
上海0.85870.7253
青海0.84980.7224
宁夏0.83190.6769
山西0.822100.60414
黑龙江0.802110.62013
江西0.799120.7156
湖南0.796130.59815
陕西0.787140.59716
海南0.781150.57919
福建0.774160.58418
新疆0.757170.63411
云南0.752180.59617
四川0.751190.55224
江苏0.747200.53227
天津0.737210.53028
山东0.730220.55323
河南0.719230.53926
广西0.709240.55422
安徽0.700250.52229
重庆0.698260.56720
贵州0.698270.45731
甘肃0.679280.55125
辽宁0.679290.50630
湖北0.671300.55621
广东0.597310.63112
①需要注意的是，由于西藏的农村初中教育事业费数据缺失，我们无法计算西藏的初中生均事业费城乡差异指数。针对这一特殊情况，我们就西藏的教育公平指数计算公式做了相应调整：西藏教育公平指数=1/3×（小学生均事业费的城乡差异指数+小学专任教师学历城乡差异指数+初中专任教师学历城乡差异指数）
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三、城乡义务教育公平水平决定因素分析
虽然城乡义务教育差异普遍存在，但是，从前文中的分析可以看出，这种差异在不同的地区表现不同。2007年，全国31个地区的城乡义务教育公平指数位于0.597到0.977之间。其中，北京和西藏的得分超过了0.9，而得分最低的广东还不到0.6。下面我们将探讨城乡义务教育公平水平的决定因素。
（一）理论分析
城乡义务教育公平指数从教育经费和教师质量两个方面反映了城乡义务教育投入上的差异。城乡义务教育投入的差异，可以主要归结为两个方面的原因：（1）社会经济发展；（2）政府管理体制。
在城乡二元结构的约束下，城乡教育发展差异既是城乡社会发展差异的重要组成部分，也是城乡社会经济发展差异在教育领域的反映［8］。另一方面，在“分级办学、分级管理”的义务教育管理体制下，义务教育作为地方政府提供的地方公共物品，其城乡差异直接取决于政府管理体制，尤其是政府财政体制。
1.城乡经济发展差异决定论
经济发展水平决定了教育发展水平，城乡经济发展差异在一定程度上决定了城乡教育公平状况。
经济发展是教育投入的源泉，城乡经济发展上的巨大差异造成了政府财力之间的巨大差异。在我国义务教育分级管理体制下，政府财力的差异最终导致了城乡教育经费投入的巨大差异。另一方面，城乡经济发展差异还造成了城乡之间公共服务、职业发展、潜在收入的差异，根据补偿性工资原则，需要给予农村教师更高的工资才能招募到与城镇相同质量的教师。城乡经济发展差异越大，这种补偿性工资的要求也就越高。在我国现有的教师工资体制下，欠缺补偿性工资的安排。因此，可以预期，城乡经济发展大的地区城乡师资水平差异也会越大。
改革开放以来，我国城乡经济发展差距迅速扩大。相比之下，经济发达地区的城乡经济发展差异略小。采用城乡消费支出比来衡量城乡经济发展差异。2007年城乡消费支出差异最大的地区是贵州，城乡消费支出比超过了4.05，而城乡消费支出差异最小的地区是上海，城乡消费支出比仅为1.95。
图1给出了城乡义务教育公平指数得分和城乡人均消费支出差异的散点图。从图中可以看出，城乡人均消费支出差异大的地区城乡义务教育公平指数得分较低。贵州、重庆、甘肃、广东这4个城乡居民消费支出差异最大的地区城乡义务教育公平指数均排在最后6位。城乡义务教育公平指数前5位的地区城乡居民消费支出比均值为2.89，而城乡义务教育公平指数后5位的地区城乡居民消费支出比均值高达3.40。
图1城乡义务教育公平指数得分和城乡人均消费支出比散点图
2.财政体制决定论
1994年的分税制改革通过区分三种类型的税收即中央税收、地方税收和两级政府间的共享税收，在中央和省级政府间建立了明确的收入分配机制。但是，它并未提出一个省级以下政府的收入分配框架，而是按传统做法由省级政府自主决定其各级地方政府的收入分配模式。《中华人民共和国预算法实施条例》第一章第七条规定：“县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制。”根据这一规定，省级政府和地市级政府都有权在自己所管辖的范围内进行财政收支安排。实际上，省级政府按照传统的级次观念，也仅规定了省级政府和地市级政府之间的收入分配模式。相应地，地市级政府也自主安排其与县级政府之间的收入分配模式［9］。
我们用各级政府支出占全省政府支出的比重来定义省内财政分权［10］。因此，省内财政分权度可以用三个不同的维度来衡量：省本级支出占全省财政支出的比重、地市本级支出占全省财政支出比重、县和乡镇（统称县级）支出占全省财政支出比重。北京、天津、上海及重庆4个直辖市高度城市化，与其他省级行政区不具有可比性。根据2005年全国地市县财政统计资料，除去北京、天津、上海及重庆外的27个地区，县级支出占全省财政支出比重的平均值是48.51%，其中最小的仅为22.07%，最大的高达64.19%；地市本级支出占全省支出比重的平均值是22.96%，其中最小的仅为13.52%，最大的高
达
45
50.89%；省本级支出占全省支出比重的平均值是28.53%，其中最小的仅为12.37%，最大的高达64.17%。
在各地区省以下财政分权情况迥异的同时，地方政府对于教育的事权却有着高度的一致性。对于高等教育，我国实行“两级管理、以省级人民政府管理为主”的高等教育管理体制。基础教育则实行国家宏观指导下主要由地方负责、分级管理的体制。实施义务教育的责任，城市落在区级政府，农村则落在县级政府。
不同的省内财政分权会对城乡教育财政状况产生重要的影响，而教育财政体系又是教育发展的保障，因此，省内财政分权无疑是影响地区城乡教育发展差异的重要因素。县级政府是农村义务教育的主要承担者，对于县级财政支出比重较大的地区，县级政府就有更大的财力保障农村义务教育发展。而当县级政府财政权力较弱、财权更多的集中于地市级政府时，农村义务教育发展就可能缺乏足够的财力保障。
简单的统计分析表明，省以下财政分权和城乡义务教育公平水平的关系呈现“两头大、中间小”的局面。县级财政支出和省本级财政支出比例高的地区，城乡义务教育公平水平较高。地市本级财政支出比例高的地区，城乡义务教育公平指数得分较低。
（二）计量分析
上文从城乡经济发展差异和财政管理体制两方面分析了城乡义务教育公平的影响因素。究竟哪方面因素对城乡义务教育公平影响更大？如果城乡经济发展差异是最主要的决定因素，那么改善城乡教育公平的根本就在于缩小城乡经济发展差异。在城乡经济差异短期内无法填平的情况下，实现城乡义务教育均衡需要漫长的等待。如果以政府财政体制为核心的政府管理体制是最主要的决定因素，这意味着政府加快城乡义务教育均衡发展可以有更大的作为。
为了找出影响地区之间城乡义务教育公平水平差异的关键原因，我们构建了城乡义务教育公平OLS模型。基本模型如下：
EEI=β0+β1FI+β3EXP+γX+u
其中，EEI是城乡义务教育公平指数。FI是省内财政分权变量，包括省本级财政支出占全省财政支出比重、地市本级财政支出占全省财政支出比重及县本级财政支出占全省财政支出比重。EXP是城乡人均消费支出比，用于衡量城乡经济发展差异。X为其他控制变量，包括人口数、经济发展水平。
回归中使用的数据样本是除去京津沪渝4个直辖市以外的27个省级行政单位。其中城乡义务教育公平指数为上文计算得到的2007年数据。省内财政分权数据均来自2005年全国地市县财政统计资料。城乡人均消费支出比、人口数和人均GDP 均为2007年数据，来自《中国统计年鉴（2008）》。
表2给出了城乡义务教育公平模型的回归结果。模型1中的解释变量仅包含省内财政分权和城乡经济发展差异。在随后的模型2中，我们添加了人口数的对数和人均GDP的对数。
表2教育公平指数模型回归结果
注：括号内为标准误；*、**和***分别代表统计显著性为10%、5%和1%。
考察两个控制变量对于城乡义务教育公平水平的影响。从模型2可以看出，经济发展水平越高的地区，政府的财力越充裕，越能够平衡城乡义务教育发展。人均GDP每高出1%，城乡教育公平指数就会提高0.0009左右。人口数对城乡教育公平指数有向下的作用，人口数每高出1%，城乡义务教育公平指数相应下降0.0003。这一结果表明人口大省在平衡城乡义务教育发展差异上面临更大的挑战。
考察城乡经济发展差异对城乡义务教育公平水平的影响。在没有控制经济发展水平和人口数的模型1中，城乡人均消费支出比的系数估计值为-0.1，这一结果在1%的显著性水平下显著。这与前文中的统计分析一致，城乡经济发展差异大的地区教育公平指数得分更低。但是，由于经济发展水平解释变量模型1模型2
拟合优度0.5890.727地市本级财政支出占
全省财政支出的比重
省本级财政支出占
全省财政支出比重
-0.00428**
(0.00159)
0.00264**
(0.00112)
-0.00632***
(0.00163)
0.000668
(0.00164)
城乡人均消费支出差异
人均GDP（对数）
-0.100***
(0.0259)
-0.0472
(0.0303)
0.0873**
人口数（对数）
常数项 1.094***
(0.0394)
-0.0317
(0.0193)
0.461
(0.0868)(0.513)
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高的地区往往也是城乡经济发展差异小的地区，而经济发展水平与城乡义务教育公平指数正相关，不包含人均GDP 的模型可能会高估城乡经济发展差异对城乡教育公平指数的决定作用。在控制了经济发展水平的模型2中，城乡经济发展差异对城乡教育公平指数的影响远远低于模型1中的结果，且在10%的显著性水平下不再显著。
考察省内财政分权变量对城乡义务教育公平水平的影响。在模型1中，地市本级财政支出比例每提高一个百分点，城乡义务教育公平指数就下降0.004，且在5%的显著性水平下显著。在控制了人均GDP 和人口数的模型2中，基本结论没有发生变化。省本级财政支出比重对城乡义务教育公平水平的作用并不明确。在模型1中，省本级财政支出比重每提高一个百分点，城乡义务教育公平指数就会相应增加0.003，且在5%显著性水平下显著。但是，随着人口数和人均GDP 变量的加入，省本级政府支出比重的估计值大幅度下降，且不再显著。
虽然我国是中央集权的国家，但是在经历了近几十年的权力下放后，地方政府享有充分的自主
权，以类似联邦制的形式运行［11］。省级政府有权决
定本省内（省、地和县）各级政府财政关系，地市级政府有权决定本市内（地市和县）各级政府间的财政关系。在省级政府提取了自己的财政份额后，地市级政府提取的越多，则县级政府保留的财政份额就越少。地市级政府掌握的财政资源越多，由市区级政府负责的城市义务教育就越可能得到更好的发展。而作为农村义务教育责任的主要承担者，县级政府的财政份额越少，就越难提供与城市相媲美的义务教育服务，从而拉大了城乡义务教育差异。
为了进一步分析两种假说的解释力，我们利用
Fields 基于回归的分解方法［12］对城乡义务教育公平
指数的变异系数进行分解。分解结果见表3。
表3
城乡义务教育公平指数变异系数的回归分解结果2007年，除北京、天津、上海及重庆外的27个地区城乡义务教育公平指数的变异系数为0.0988。省内财政分权、城乡经济发展差异、经济发展水平、人口因素合起来一共解释了各地区之间城乡义务教育公平指数差异的72.7%。城乡经济发展差异的贡献并不大，仅为8.1%。省内财政分权的贡献最大，超过了40%。回归分解的结果为财政体制决定论提供了证据，省内财政分权是导致地区之间城乡义务教育公平水平差异的最主要因素。
（三）省内财政分权对城乡教育公平的作用机制分析
上文中的计量分析表明，虽然省本级财政的作用并不明朗，地市本级财政支出比重越高的地区城乡义务教育公平水平越低。在表2的两个模型中，地市本级财政支出均对城乡义务教育公平水平有着显著的负作用。但是，上述回归结果并没有告诉我们省内财政分权对城乡义务教育公平的作用机制。地市本级财政支出对于城乡义务教育公平的作用有3种可能的路径：（1）促进城镇义务教育发展，但对农村义务教育影响不大；（2）损害了农村义务教育发展，而对城镇义务教育发展并没起到促进作用；（3）损害农村义务教育发展的同时促进了城镇义务教育发展。
解释变量CV （x ）贡献率（%）
合计
0.0988
100.0
省以下财政分权变量城乡人均消费支出比人均GDP （对数）0.03970.00800.00440.38.14.2人口数（对数）
残差0.0200.027020.127.3解释变量
农村义务教育生均事业费
城镇义务教育生均事业费农村义务教育本科及以上教师比例城镇义务教育本科及
以上教师比例
地市本级财政支出占全省财政支出比重-45.61***-10.23-0.377**
-0.161
(15.65)(17.29)(0.145)(0.166)省本级财政支出占全省财政支出比重
14.748.182-0.001260.278**(12.09)(13.36)(0.0916)(0.104)人均GDP （对数）
2,174***1,842***13.15***18.28***(293.3)(323.9)(2.705)(3.083)常数项-17,777***-14,752***-101.7***-142.7***(2,841)(3,138)(25.86)(29.48)样本量27272727拟合优度
0.724
0.665
0.537
0.620
注：括号内为标准误；*、**和***分别代表统计显著性为10%、5%和1%。
表4
省内财政分权对城乡教育发展的影响机制分析
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A Study of Regional Difference in Urban-Rural
Com pulsory Education Equity
TIAN Zhilei,YUAN Liansheng,ZHANG Xue
(School of Economics and Business Administration,Beijing Normal University,Beijing 100875,China )
Abstract:After constructing an urban-rural compulsory education equity index,we calculate the urban-rural compulsory education equity index scores of 31regions in 2003and 2007.M ost regions make a great step forward in urban-rural education equity between 2003and 2007,but the regional difference is still prominent.Then,we discuss two main determinants of it:urban-rural economic development gap and inner-provincial fiscal https://www.doczj.com/doc/144267170.html,ing regression-based composition method,we find that inner-provincial fiscal decentralization plays the most important role in regional difference in urban-rural compulsory education equity.At last,we discuss the effective mechanism how inner-provincial fiscal decentralization influences urban-rural compulsory education equity.
Key word:urban-rural compulsory education equity;regional difference;inner-provincial fiscal decentralization;regression-based decomposition
责任编辑
肖利宏
为了进一步验证地市本级财政支出对城乡教育发展差异产生作用的路径，我们分析了地市本级财政支出比重对农村义务教育生均事业费、城镇义务教育生均事业费、
农村义务教育本科及以上教师比例、城镇义务教育本科及以上教师比例的影响。详细的回归结果见表4。
由表4可知，在控制经济发展水平的情况下，地市本级财政支出比重越大的地区，农村生均事业费和本科及以上教师比例都会越低，这一结果在5%的显著性水平下显著。而地市本级财政支出比重越高，对于城镇义务教育发展也没有体现出明显的拉动作用。也就是说，
地市本级财政支出对于城乡义务教育发展差异的影响机制可能是：它抑制了农村义务教育发展，而对城市义务教育发展也没有起到明显的促进作用。
四、结论及政策含义
本文在计算城乡义务教育公平指数的基础上研究了城乡经济发展差异和政府财政体制对城乡义务教育公平水平的影响。研究结果表明，省内财政分权状况是造成地区之间城乡教育公平指数得分差异的最主要原因。地市级财政支出比重占全省财政支出比重大的地区，农村义务教育发展会受到抑制，而城镇义务教育发展并没有明显提高。
在城乡经济发展差异短期内难以大幅度缩小的情况下，缩小城乡义务教育发展差异、促进城乡义务教育公平的根本在于改革政府财政体制和义务教育财政体制。合理调整省、市、县三级政府的财
政收支分配，增加省和县的财政支出比例，减少地市本级财政支出比例，实行省直管县的财政体制，加大省级政府统筹义务教育经费的力度，对于缩小城乡间的教育发展差异有着重要的意义。
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