深圳市住房保障发展“十三五”规划
深圳市住房和建设局
二〇一六十二月
目录
第一章发展现状及“十二五”评价 (1)
一、发展现状 (1)
二、“十二五”规划实施与评价 (2)
第二章形势与需求 (9)
一、住房保障形势 (9)
二、“十三五”住房保障需求预测 (13)
第三章指导思想与基本原则 (14)
一、指导思想 (14)
二、基本原则 (14)
第四章规划目标 (16)
一、总体目标 (16)
二、筹集建设目标 (16)
三、土地供应目标 (16)
四、资金安排目标 (17)
五、居住品质目标 (17)
六、住房公积金发展目标 (18)
第五章筹集建设策略 (18)
一、筹集建设渠道 (18)
二、建设运营模式 (21)
三、周边配套设施 (22)
四、开发强度与布局 (23)
五、标准化设计、装配式建造 (24)
六、资金筹措渠道 (24)
七、资金安排 (25)
八、任务分解 (25)
第六章供应、分配与管理策略 (26)
一、探索多种形式提高货币补贴力度 (26)
二、建立健全统分结合的住房供应制度 (27)
三、合理划定基本住房保障收入财产限额 (27)
四、建立全市统一人才住房和保障性住房信息平台 (28)
五、完善人才住房和保障性住房封闭流转机制 (28)
六、加强人才住房和保障性住房后续监管 (28)
七、推动住房公积金制度规范化发展 (29)
第七章保障措施 (29)
一、加强顶层设计，健全住房保障政策法规体系 (29)
二、实施强区放权，调整市区两级管理职责体系 (30)
三、成立专责机构，实行企业化建设运营模式 (31)
四、全面提质提效，简化项目审批程序 (31)
五、加大土地供应，严格落实用地储备供应制度 (32)
六、加强资金保障，确保建设资金足额到位 (32)
七、加大考核力度，完善绩效考核指标体系 (32)
八、强化责任落实，建立完善的专项督查机制 (33)
第八章附则 (33)
一、概念界定 (33)
二、规划范围和期限 (34)
三、解释权限 (34)
四、实施日期 (34)
第一章发展现状及“十二五”评价
一、发展现状
（一）人口与经济
2015年末，深圳市常住人口1137.89万人，其中户籍人口354.99万人，非户籍人口782.90万人，人口密度为5697人/平方公里。与“十一五”期末相比，常住人口增长9.71%，户籍人口增长41.41%，非户籍人口增长-0.42%。
2015年全市生产总值达17502.99亿元，同比增长8.9%，全年全市人均GDP达到15.80万元，同比增长5.2%，居内地副省级以上城市首位。
（二）居民生活水平
2015年度居民人均可支配收入44633.30元，比上年名义增长9.0%，扣除价格因素实际增长 6.7%；居民人均消费支出32359.20元，比上年名义增长12.2%，扣除价格因素实际增长9.8%。与“十一五”期末相比，居民人均可支配收入增长37.84%，居民人均消费支出增长41.89%。
2015年末全市居民最低生活保障线以下2654户，6312人，全年共发放最低生活保障金4674.12万元。与“十一五”期末相比，享受城镇居民低保人数减少5908人，减少48%。
（三）人才引进情况
2011-2015年，户籍人口增加103.96万人，其中引进市外
人才总量68.45万人，占比85%。截至2015年底，深圳市累计认定高层次专业人才5652人，累计认定海外高层次人才1364人，全市技能人才总量286万人，其中高级工以上69万人。
二、“十二五”规划实施与评价
（一）执行情况
1、房源筹集建设情况
“十二五”期间，全市新增安排筹集建设保障性住房24.62万套，建筑面积约1600万平方米，比“十二五”规划目标超额完成0.62万套。
2、项目建设进度
（1）新开工项目。“十二五”期间，全市新开工保障性住房约17.9万套，建筑面积1311万平方米。
（2）竣工项目。“十二五”期间，全市竣工保障性住房约10.2万套，建筑面积686.17万平方米。已建成的保障性住房与商品住房套数的比率由25%提高至30%。
（3）基本建成项目。“十二五”期间，全市历年开工项目基本建成保障性住房约3.86万套，建筑面积288万平方米。
（4）在建项目。截止“十二五”期末，全市历年开工且在建的保障性住房约9.2万套，建筑面积689.69万平方米。
3、保障性住房供应
“十二五”期间，全市累计供应保障性住房11万套，覆盖约33万人，面向人才供应超过60%。其中市级主管项目供应
79945套，占比72%，各区（含新区，下同）主管项目供应29866套，占比28%。公共租赁住房供应66726套，安居型商品住房供应24910套，经济适用房住房供应7066套，拆迁安臵房供应11109套。
4、货币补贴发放
“十二五”期间，全市累计发放住房保障货币补贴20.43亿元，其中：
（1）人才货币补贴。人才安居工程实施以来，全市累计发放人才货币补贴19.7亿元，其中人才安居补贴约15.6亿元（市级约14.1亿元、各区局1.5亿元），惠及人才约16万人；各区按其自行制定的相关人才政策另行发放人才补贴约4.1亿元，惠及人才约2万人，共计惠及约18万人。
（2）低保及低收入家庭住房货币补贴。全市户籍低保及低保边缘家庭应保尽保，累计发放资金约0.73亿元。
5、资金安排
“十二五”期间，全市已安排保障性住房项目计划总投资约689亿元，已累计完成657.7亿元。其中，政府投资220亿元，已累计完成198.92亿元；引入社会投资468亿元，已累计完成436.86亿元，占已完成投资总额约66%。
6、土地供应
“十二五”期间，全市供应保障性住房建设用地约4.33平方公里，其中新增用地供应1.67平方公里，存量用地供应2.66
平方公里。
7、棚户区改造
“十二五”期间，全市累计完成棚户区改造5246户（套），占《广东省棚户区改造规划（2014-2017年）》（粤建保…2014?120号）总任务10789户（套）的48.6%。
8、住房保障政策法规体系建设
“十二五”期间，我市住房保障坚持“法制先行”，积极推进“建章立制”工作，已基本形成以《深圳市保障性住房条例》、《关于实施人才安居工程的决定》（深发…2010?5号）、《深圳市住房保障制度改革创新纲要》（深府…2012?145号）为核心的政策法规体系，同时也出台了若干配套规章和规范性文件，包括：《深圳市人才安居办法》（深圳市人民政府令第273号）、《关于加快发展产业配套住房的意见》（深府办…2013?4号）、《深圳市安居型商品房轮候与配售办法》（深建规…2012?10号）、《深圳市公共租赁住房轮候与配租暂行办法》（深建规…2013?10号）、《深圳市公共租赁住房臵换管理办法（试行）》（深建字…2014?113号）、《深圳市住房公积金管理暂行办法》（深府2010…176?号）等。
（二）“十二五”评价
1、实施成效
（1）保障性住房建设和供应规模创历史新高。“十二五”期间，全市新增开工、竣工、供应以及完成投资等指标分别是
“十一五”总数的2.3倍、5倍、10倍、5.9倍。
（2）住房保障土地和资金瓶颈得以有效破解。“十二五”期间，我市在新增供地建设的基础上，积极推进城市更新配建、地铁及公交枢纽上盖、企业利用自有土地建设、产业配套建设、存量住房筹集等方式盘活存量土地和住房，有效破解土地资源瓶颈；同时，通过安居型商品房用地招拍挂、政府项目施工总承包、BT、BOT等方式，大力引入社会资金参与保障性住房建设，有效破解资金瓶颈，实现我市住房保障可持续发展。
（3）人才安居工作大幅扩面。人才安居工程实施以来，累计发放人才货币补贴约19.7亿元（其中市本级发放14.1亿元），面向重点企业定配租配售保障性住房18812套，人才安居工程惠及约24万名人才。
（4）住房保障范围逐步延伸至非户籍人口。“十二五”期间，部分非户籍人口已纳入我市住房保障，主要包括两个方面：一是重点企业可以将定向配租配售房源面向本单位非户籍住房困难人才出租，二是取消公共租赁住房共同申请人的户籍限制。
（5）诚信申报、轮候分配，保障性住房租售工作提质提效。“十二五”期间，我市率先全国建立保障性住房轮候库，实行居民“诚信申报”，政府“资格后审”、“动态核查”，保障性住房“轮候分配”、“租售分配”效率大幅提高，行政管理成本明显降低，保障性住房阳光分配和以需定建机制基本形成。
（6）保障性住房封闭流转机制改革初见成效。2014年，我
市公共租赁住房同城异地臵换平台正式建成并投入运营，实现了公共租赁住房在全市范围承租家庭之间的自由臵换和内部流转，通过疏堵结合有效缓解公共租赁住房违规转租转借问题，促进了公共租赁住房资源的优化配臵。截至2015年12月底，全市共有16747套公租房进入同城异地臵换平台，1533户家庭申请，76户家庭完成住房臵换。
（7）绿色建筑标准及住宅产业化推进实施效果显著。“十二五”期间，保障性住房建设项目100%执行绿色建筑标准。选取龙悦居三期作为住宅产业化试点项目，获得“2015年中国土木工程詹天佑优秀住宅小区金奖”；梅山苑二期7号楼、朗侨峰居项目采用钢结构CCA 板灌浆墙体的工艺技术；选取深圳监狱保障房项目作为保障房标准图集试点，尝试运用BIM技术进行项目方案设计。
（8）住房公积金对住房保障的支持作用日渐显现。截至2015年底，我市实现住房公积金累计单位开户14.23万家，累计个人开户933.15万人，累计归集资金1480亿元，累计提取资金581亿元，累计为9.6万户家庭提供516亿元住房公积金低息贷款。
2、存在的问题
（1）部分保障性住房项目建设进度有所滞后。经统计调查，我市部分保障性住房项目相比其计划开竣工时间有所延后，导致“十二五”规划中“计划竣工保障性住房21万套”的目标难
以完成，主要原因包括三个方面：一是保障性住房中存在大量城市更新配建项目，涉及房屋拆迁与补偿谈判，不稳定、不可控的因素较多；二是我市保障性住房项目平均工期长达36个月与预期存在偏差以及前期工作环节过多、审批流程过长等原因，造成竣工指标完成率较预期较低；三是我市住房保障制度发生较大调整，如公共租赁住房与廉租住房并轨运行、经济适用住房逐步停止建设供应等，导致原定工作计划及部署均需相应调整，整体工作进度有所影响。
（2）土地资源稀缺依然是制约全市住房保障发展的重大瓶颈。全市新增用地即将耗尽，根据土地利用总体规划（2006-2020），到2020年规划期末新增建设用地规模仅为8平方公里。存量建设用地成为主要供地渠道，盘活利用难度不断加大。城市更新作为盘活存量用地的主要途径，往往存在权利人分散、经济利益复杂、历史遗留问题多、拆迁难度大等情况，整体进展相对缓慢。
（3）保障性住房建设任务分布不均衡。“十二五”期间，在已经竣工的10.2万套保障房中，市本级筹集建设的约 6.89万套，占总数65.6%，各区政府积极性还有待提高。同时，由于可用建设用地空间分布不均衡，且在各区之间尚未建立有效的资源统筹调配及合作机制，客观上形成各区政府之间保障性住房建设任务分解差异较大。
（4）人才安居工程实施效果有限。“十二五”期间，人才
安居工程以住房补贴和定向配租配售的形式实施，但是住房补贴标准偏低、受益人群有限，定向配租配售的范围又限于重点企事业单位，为数众多的中小微企业难以纳入其中。人才安居政策体系尚不健全，覆盖范围也仅限于高层次专业人才、新引进人才、海外高层次人才。
（5）保障性住房供需结构性矛盾日益突出。目前，我市保障性住房项目集中分布于坪山、龙岗、龙华等原特区外区域，而住房困难及居住意向最为集中的罗湖、福田、南山三区房源十分稀缺，在空间分布上，保障性住房供需不匹配的结构性矛盾日益突出。
（6）部分保障性住房项目公共配套不完备。从全市范围来看，我市保障性住房项目，特别是部分“工改保”（工业用地改保障房建设用地）项目大多选址于原特区外，城市化水平相对滞后，教育、医疗卫生、道路交通、市政公用、文化体育及商业等配套水平尚不完备。
（7）绿色建筑及住宅产业化推广任重道远。绿色建筑标准虽强制实施，但实际效果与预期存在一定差距，经济性、实用性方面尚有待进一步改进。全市住宅产业化在设计、构件部品、施工、监理、验收等方面尚没有系统的技术标准和施工规则，仍需不断吸取经验教训，进一步完善技术体系，提高全市保障性住房的居住品质。
第二章形势与需求
一、住房保障形势
到2020年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段。住房保障是全面建设小康社会的重要工作之一，是一项集“民生工程、经济工程、政治工程”于一体的综合性工程，“十三五”期间将面临重大机遇和挑战：（一）重大战略积极部署，住房保障形势亟待重识
根据《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，“十三五”期间全国范围有序推进农业转移人口市民化，推进符合条件农业转移人口落户城镇，特大城市可采取积分制等方式设臵阶梯式落户通道调控落户规模和节奏，深圳作为全国经济最为发达的超大城市之一，具有较大吸引力，城市常住人口规模将进一步增加。
根据我市户籍制度改革及我市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，全市“十三五”期间将新增户籍人口规模195万人以上，户籍人口住房需求也将随之大幅增加。因此，“十三五”期间将有较大规模的住房保障潜在需求得以释放，全市住房保障体系承载能力将面临严峻挑战。
（二）建设供应任务艰巨，强区放权改革部署亟待落实
长期以来，我市住房保障工作未能充分调动各区政府的积
极性。据统计，市本级建设筹集任务量约占65.6%。“十三五”期间，我市人才住房和保障性住房的建设供应任务十分艰巨，主要依靠市本级注定难以完成。
为此，按照市委市政府“强区放权”的战略思想，亟需对现行的住房保障工作体制进行深化改革，在市住房保障部门加强统筹协调和政策指导的前提下，对基本住房保障工作实行属地负责制，对人才安居工作实行分类供应、分区负责制，充分调动各区政府的主动性、能动性和积极性，举全市之力和全市资源，确保“十三五”期间住房保障工作任务顺利完成。
（三）经济转型迫切需求，人才安居工程亟待扩面
作为科学发展的“第一要素”，人才已经成为深圳实现产业经济转型升级，建设“现代化国际化创新型城市”的重要动力。目前我市人才安居以高学历、高职称人才为主，以新增人才为主，在此基础上，应密切配合我市“人才立市、人才强市”战略及产业转型升级的实际需求，加大实用型、技能型、创新创业型人才和存量人才群体的覆盖范围，多层次解决城市发展所需各类人才的住房困难问题。
（四）人才安居与基本住房保障的“双轨制”设计，尚需进一步细化
为深入实施人才优先发展战略，加大人才安居工作力度，我市对现行住房保障政策体系作出重大调整，将人才安居政策从住房保障政策中相对分离，形成以人才住房与保障性住房双
轨并行为核心的公共住房体系，针对公共住房“双轨制”顶层设计的细化工作，特别是人才住房政策体系的建立将是“十三五”期间制度建设的重点。
（五）住房安全问题不容小视，棚户区改造需要加大力度特区成立至今，我市既有住房规模逐年增加，已经呈现“存量大、增量快、重建设、轻维护”的特点。特区成立初期修建的老旧住宅区，因安全管理和监控体系不健全，设计和材料标准偏低，施工队伍素质良莠不齐等原因，存在不少质量安全隐患。随着我市城市化进程大步向前，大型工程建设（如地铁、高速路、高架桥等）导致毗邻房屋地基下沉、地面塌陷等情况已经出现，住房安全问题日益凸显，且呈多发趋势。
近年来，棚户区改造已经被国务院确定成为“稳增长、调结构、惠民生”的重要抓手，是消除住房安全隐患的重要手段，同时配套颁布了诸多优惠政策。立足深圳实际，勇于创新、锐意改革，用好用足相关政策，打造具有深圳特色的棚户区改造体系模式，既是我市“3年完成棚户区改造任务3万套”的重要保障，也是破解我市住房保障土地瓶颈的历史性机遇。
（六）市民住房压力剧增，住房保障功能亟待强化
根据国家统计局数据，2015年12月，深圳新建商品住宅价格指数同比涨47.5%，二手住宅价格指数同比涨42.6%；2015年全市的平均租金水平为63.33元/平方米每月，较2014年大幅提升，涨幅高达19.7%。然而深圳市在岗职工人均月薪为7631
元，同比增幅仅5.1%，居民工资收入水平的增幅显著低于商品住宅平均价格涨幅。因此，“十三五”期间加大住房保障供应规模，扩大覆盖群体，对降低商品房价过快上涨带来的影响、减轻居民住房消费压力、缓解住房供需矛盾有重要意义，是住房保障无法回避的历史使命。
（七）土地资源日益紧缺，建设供地模式亟待创新
全市人才住房、保障性住房建设用地供应形势日趋严峻，供应结构将发生重大调整，主要包括：一是棚户区改造、城市更新配建、工改保、地铁和公交场站上盖项目比例将大幅增加；二是大面积集中建设、连片开发项目将大幅减少；三是用地选址偏远、公共配套不完善的项目占比将有所增加。
（八）城市发展实施“东进战略”，引导产业和人口向原特区外转移
根据《深圳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，深圳市“十三五”期间将重点实施“东进战略”，打通联接东部、辐射粤东的战略通道，在保护中科学开发东部。结合“东进战略”，配合产业发展布局与轨道交通建设，均衡我市各区域之间的资源配套水平，提高原特区外土地资源价值，引导产业和人口向原特区外转移是破解住房保障结构性供需矛盾的重要突破口。
（九）“二孩”政策全面放开，住房户型结构亟待调整
十八届五中全会公报明确提出“全面实施一对夫妇可生育
两个孩子政策”。目前，我市常住人口中已婚育龄妇女生育一孩及以下夫妇占比高达63%；我市安居型商品房轮候家庭中3人家庭占比高达53%。“二孩”政策全面放开势必导致部分申请家庭人口结构变化，现行政策下我市安居型商品房85平方米左右的较大户型需求将有所提高，加之人才住房的多样化需求，“十三五”期间规划建设的户型比例结构需随之适时调整。
二、“十三五”住房保障需求预测
（一）存量需求
截至2015年底，公共租赁住房轮候库存量在册家庭46532户；安居型商品住房轮候库存量在册家庭35975户，轮候库存量需求约8.2万户。
（二）新增需求
根据《深圳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《深圳市中长期人才发展规划纲要》综合测算，“十三五”期间预计新增安居型商品住房需求12万户，新增公共租赁住房需求23万户，新增总需求约为35万户。
（三）需求总量
“十三五”期间全市住房保障租购需求约为43万户。“十三五”期间全市住房保障货币补贴需求约53.8万人，包括户籍中低收入（是指中等偏低和低收入，下同）住房困难家庭5万户，新引进人才约38万人和低保、低保边缘群体约1万人。
第三章指导思想与基本原则
一、指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以勇当“四个全面”排头兵、实现“三个定位、两个率先”为目标，不断强化深圳的创新基因、创新优势，以“现代化国际化创新型城市”为导向，以“二区三市”发展要求为统领，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，立足本市实际，解放思想，将我市“多渠道、分层次、广覆盖”的住房保障体系进一步创新改革，实行人才住房与保障性住房双轨并行，深入挖掘发展潜力，着力破解发展瓶颈，持续提升全市居民的居住水平和质量，努力建成更高质量的民生幸福城市。
二、基本原则
（一）法制先行，依法改革
贯彻落实党的十八大明确的战略部署,加快建设社会主义法治国家，坚持“法制先行”，在现行住房保障政策法规体系基础上勇于改革创新，进一步加强人才住房制度建设，填补制度空白，确保我市基本住房保障和人才安居改革创新各项工作有法可依。
（二）立足现状，善用政策
结合深圳实际情况，抓住全面改革不断深化的发展契机，
用好用足棚户区改造、共有产权住房等优惠政策和改革试点，充分实现本土化，与我市基本住房保障和人才安居实际工作深度融合，积极推动我市经济社会全面协调可持续发展。
（三）政府主导，社会参与
政府部门全面统筹规划我市住房保障发展，大力引导社会优质资源参与基本住房保障和人才安居工作，在人才住房和保障性住房建设、分配及供后管理方面进一步深化市场化改革创新，实现住房保障与社会经济发展双赢。
（四）强区放权，市级统筹
住房保障事业是民生之本，需落实我市强区放权的战略部署，全市统一基本规则并制定责任清单，在此基础上，人才认定、建设标准、分配规则等方面充分赋予各区政府及其他企事业单位等灵活自主权，全面调动基层政府和用人单位的积极性。同时，进一步强化市级住房保障部门的统筹协调和政策指导作用，建立市区联动及区际合作的工作机制，形成合力，共同推动我市住房保障规划的有序实施。
（五）人才优先，资源共享
人才住房是我市实施“人才强市”战略、促进我市经济转型升级的有力抓手，保障性住房是我市解决中低收入群体住房困难的民生工程，人才住房“促发展”，保障性住房“保基本”，二者应当结合实际需求精准施策，在双轨运行的同时实现资源共享、融合发展，为我市经济社会发展大局作出更大贡献。
（六）优化布局，分类施策
优化项目选址，紧依人才需求、紧随企业分布、紧靠服务中心、紧邻公共交通、紧跟城市战略。新建项目实现“同步规划、同步建设、同步交付”。基本住房保障和人才安居对象分离。基本住房保障应当恪守“保基本”原则，避免出现福利陷阱。人才安居坚持“促发展”原则，针对人才层级和差异化需求，建立梯度激励标准，强化人才聚集效应。
第四章规划目标
一、总体目标
落实“四个全面”战略布局，向“两个一百年”宏伟目标迈进，率先全面建成小康社会，持续优化住房保障的建设、管理、准入、分配、退出和协调机制，深入实施人才优先发展战略，加大各类人才安居力度，人才住房与保障性住房双轨并行、融合发展，努力建成“住有所居”的全国住房制度改革创新示范城市。
二、筹集建设目标
全市计划新增筹集建设人才住房和保障性住房40万套（新增供应用地建设21万套，多渠道筹集19万套），总建筑面积约2600万平方米，计划供应人才住房和保障性住房35万套（含“十二五”续建项目13万套）。
三、土地供应目标