2010年度经济师考试_财政税收讲义
第四部分财政体制和财政政策
第十一章政府预算管理理论
第一节政府预算的含义及特征
一、掌握政府预算的含义
政府预算：经法定程序审核批准的具有法律效力和制度保证的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。
政府预算的含义
二、掌握政府预算的基本特征
法律性、预测性、集中性、综合性。
三、熟悉现代政府预算的多重研究视角
（一）经济学视角下的政府预算
经济学对政府预算的研究，最为注重的是政府预算的效率问题。
（二）政治学视角下的政府预算
政治学者认为政府预算本身就是一种政治活动。因此研究政府预算应从分析公共政策的决策过程以及预算如何执行入手。
从政治学视角看，预算改革实质上是政治体制改革，是重新构造用于资源配置的公共权力的制
衡结构，构造新的政治与行政程序。
（三）法学视角下的政府预算
法学对政府预算的研究，主要从社会公众通过立法机构规范政府预算行为的角度出发，循着政府行为法制化的线索，考察法律对政府预算各利益相关主体间权利与义务关系的调节与规范。
（四）管理学视角下的政府预算
从管理学角度的研究，主要强调政府预算的功能性特征，即预算的控制、管理和计划等功能。
第二节政府预算的模式
一、掌握政府预算的各种模式
二、我国政府预算的模式选择
（一）基于预算结构的选择
按照《预算法》的要求，我国政府预算改革的目标是逐步建立起公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算等各有分工又功能互补的复式预算体系。
第三节政府预算的原则和政策
一、掌握政府预算的原则
公开性、可靠性、完整性、统一性、年度性
预算年度分为历年制和跨年制。我国实行历年制。
二、掌握政府预算政策及内容
第十二章政府预算管理制度
第一节部门预算制度
一、掌握部门预算的含义
部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式。
含义：以部门作为预算编制的基础单元，财政预算从部门编起，从基层单位编起；财政预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托；“部门”本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位为预算部门。
部门预算是一个综合预算。
二、掌握部门预算的原则
合法性原则、真实性原则、完整性原则、科学性原则、稳妥性原则、重点性原则、透明性原则、绩效性原则
三、熟悉部门预算的基本内容
第二节政府采购制度
一、掌握政府采购制度的含义
政府采购是指由财政部门以公开招标、投标的方式为行政事业单位及政府投资项目选择供应商，集中采购所需货物、工程和服务的一种交易活动。
二、掌握政府采购的原则
我国《政府采购法》确立的基本原则是：公开透明原则、公平竞争原则、公正原则、诚实信用原则
三、熟悉政府采购的基本内容
（一）政府采购的基本方式
政府采购实行集中采购和分散采购相结合。纳入集中采购目录或在采购限额标准以上的政府采购项目，实行集中采购。主要的采购方式是公开招标。
（二）政府采购的一般程序
确定采购需求、预测采购风险、选择采购方式、资格审查、执行采购方式、签订并履行采购合同、采购验收和效果评估。
第三节国库集中收付制度
一、掌握国库集中收付制度的含义
国库集中收付制度就是对财政资金实行集中收缴与支付的制度。其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，因此又称为国库单一账户制度，其核心环节是集中支付。包括三方面的含义：集中收入管理、集中支出管理和集中账户管理。
二、国库集中收付制度改革的基本内容
（一）熟悉国库单一账户体系的构成及功能
3.根据支付管理需要，支出具体分为四类：工资支出、购买支出、零星支出和转移支出
了解支付方式：
财政直接支付的范围：工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付。
财政授权支付的范围：未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。
第四节其他主要预算管理制度改革
一、熟悉预算收支分类改革
1.收入分类改革
将政府收入分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等。
2.支出分类改革
新的支出分类体系将政府支出按职能和经济性质分设了两层既相互独立又紧密联系的支出分类体系。
（1）按支出的功能分类
按国际通行的分类标准，财政支出按支出功能一般分类可分为四个部分：一般政府服务、社会服务、经济服务和其他支出。
我国现在按支出功能设置了类、款、项三级科目，分为17大类。
（2）按支出的经济性质分类
二、熟悉非税收入管理
1.掌握非税收入的概念，核心点：除税收以外的财政资金。
注意：广义的政府非税收入是指除税收以外的所有政府收入；狭义的政府非税收入是指除税收和政府债务收入以外的所有政府收入。
2.熟悉非税收入与预算外资金的区别与联系，注意我国现在按综合口径管理资金。
3.熟悉非税收入的内容：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接收的捐赠收入、主管部门
集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。
4.掌握非税收入的特点：收入的辅助性；形式的多样性；征收分散性；使用的专用性；收费的补偿性。
5.了解非税收入存在的前提条件：准公共产品的存在；受益公平原则的要求；降低交易费用的要求；自然垄断和外部性的存在。
6.非税收入收缴管理。
三、熟悉预算绩效评价体系的建立
1.了解西方国家预算绩效评价的主要内容：美国、澳大利亚
美国政府绩效评价的组织实施涉及国会会计总署、总统预算与管理办公室和各政府部门。内容主要包括：立项决策评价、经济效益评价、综合影响评价、持续性和长期评价。
澳大利亚政府绩效评价制度主要由财政与管理部组织领导，各政府部门分别实施的。评价的内容：目标的确定是否实际、可行；绩效指标的确定是否能真实客观地衡量和反映目标；产出与目标的对比；具体项目的投入产出比较。
2.熟悉我国政府预算绩效评价的主要内容
（1）绩效考评工作由财政部统一领导，中央各部门具体组织实施。
（2）绩效评价的工作程序——准备阶段、实施阶段、撰写和提交绩效考评报告。
（3）绩效评价的范围：纳入中央部门预算管理的资金。
（4）确立评价指标体系的四条原则：相关性、可比性、重要性、经济性。
（5）绩效评价指标包括：共性考评指标和个性考评指标。
（6）考评方法：比较法；因素分析法；公众评价法；成本效益分析法。
（7）绩效评价结果的运用——提高财政资金的使用效益和效率。
第十三章政府间财政关系
第一节财政分权理论（熟悉）
一、公共产品和服务理论
绝大多数公共产品和服务都有其特定有限的受益区域，因此公共产品和服务可以分为全国性公共产品和服务与地方性公共产品和服务。
地方政府为其辖区提供相应的产出水平通常要比中央政府对所有辖区提供统一的产出水平更加符合帕雷托效率。
从公共产品和服务及个人偏好角度出发来构建财政分权理论框架的，以沃伦斯·欧茨和查尔斯·提布特的理论最具代表性。阐述财政分权理论的经典著作是沃伦斯·欧茨的《财政联邦主义》。
二、集权分权理论
中央政府是国家利益的代表者，地方政府是地方利益的代表者，因此需要处理政府的集权与分权问题。
三、财政联邦主义
财政联邦主义为地方分权提供了强有力的理由：（1）地方政府存在的理由是它比中央政府更接近民众，也就是说它比中央政府更加了解其辖区民众的需求和效用；（2）一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共产品和服务进行各自的选择，而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制。提布特在其著作《地方支出的纯理论》中提出了地方政府之间的竞争理论。
上述理由得出结论：（1）为了实现资源配置的有效性与分配的公平性，某些公共决策应该在较低层次的政府进行；（2）地方政府之间也会存在竞争，但这种竞争更有利于资源配置效率的提高。
四、俱乐部理论
俱乐部理论论证了地方政府的适当规模问题。
第二节政府间收支的制度安排
政府间的财政关系主要通过政府预算管理体制具体体现，是财政管理体制的主导环节，占有核心的地位。
一、政府间的事权划分
1.政府间的事权划分是财政分权管理体制的基本内容和制度保障。
2.掌握政府间事权的划分原则：受益范围原则、效率原则和法律规范原则
其中效率原则包括收入划分效率、支出划分效率和转移支付效率三个方面。
3.了解政府间事权划分的具体做法
二、政府间的财政支出划分
1.掌握财政支出划分的原则：与事权相对称原则；公平性原则；考虑支出性质特点的原则；权责结合原则。
2.熟悉我国财政支出划分的具体做法：统收统支--收支两条线；收入分类分成；总额分成；定额上解（或定额补助）；分税制
三、政府间财政收入的划分（掌握）1.税收收入划分的原则：效率原则；适应原则；恰当原则；经济利益原则。注意按此原则哪些税归中央，哪些税归地方。
2.熟悉税收收入划分的方式：分割税额（收入分享）；分割税率；分割税种；分割税制；混合型
3.掌握税收收入划分的具体做法
（1）将那些与稳定国民经济有关以及与收入再分配有关的税种，划归中央政府，如个人所得税和企业所得税。
（2）将那些税基流动性大的税种划归中央政府，如个人所得税、公司所得税、增值税、销售税和遗产赠与税等。
（3）对于那些与自然资源有关的税种（如资源税），如果在地区间分布不均匀，则应该划归中央政府，反之则划归地方政府。
（4）将进出口关税和其他收费全部划归中央政府。
（5）将那些税基流动性较小的，税源分布较广的税种，如房产税、土地税、土地增值税等划归地方政府。
四、熟悉财政预算调节制度
1.纵向均衡是指各级政府的财政资金来源与各自的支出责任或事权范围相对称，使各级政府在履行各自的职责时有必要的财力做保障。
2.地方政府间财政关系的横向均衡是指基本公共产品的供给标准和供给数量在各地区的均等化。
五、熟悉政府间财政管理权的划分
1.政府预算管理级次：一级政权一级预算，我国分为中央、省、市、县、乡五级。
2.预算管理权限的划分
注意：
（1）各级人民代表大会是审查、批准预决算的权力机关
各级人民代表大会常务委员会监督预算执行，审批本级预算调整方案
（2）各级人民政府是预算管理的国家行政机关
决定本级政府预备费的动用
第三节分税制财政管理体制
一、分税制概述
1.分税制是财政分权管理体制的典型代表，也是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。
2.分税制主要包括“分事、分税、分管”三层含义。
3.分税方法有两种形式：完全按税种划分和按税源实行分率分征（美国）。美国的情况：所得税为联邦的主体税种；州政府的主体税种是销售税和总收入税；地方政府的主体税种则是财产税。
二、熟悉我国分税制财政管理体制的基本内容
我国从1994年开始实行分税制财政管理体制
熟悉中央与地方政府事权和支出的划分、中央与地方政府收入的划分、中央财政对地方财政税收返还数额的确定，重点是掌握哪些属于中央税，哪些税种为地方税，哪些税种为中央与地方共享税。
第四节政府间转移支付制度
一、政府间转移支付概述
（一）掌握政府间转移支付的含义与特点
最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古。
1.含义：政府间转移支付是指一个国家的各级政府彼此之间在既定的职责范围、支出责任和税收划分框架下所进行的财政资金的相互转移。
2.特点：政府间转移支付的范围只限于政府之间：政府间转移支付是无偿的支出；政府间转移支付并非政府的终极支出。
（二）掌握政府间转移支付的理论依据
1.纠正政府间的纵向财政失衡
2.纠正政府间的横向财政失衡
3.纠正某些公共产品或服务的外部性
4.加强中央财政对地方财政的宏观调控
（三）掌握政府间转移支付的种类
（四）熟悉政府间转移支付的一般方法
财政收入能力均等化模式、支出均衡模式、收支均衡模式、有限的财政收入能力-支出需求均衡模式。
二、熟悉我国政府间转移支付制度
1.我国分税制中的转移支付制度：体制补助（或上解）——无条件的转移支付、专项补助、结算补助（或上解）、税收返还、公式化补助。其中中央对地方的税收返还是我国无条件转移支付的最主要形式。
采用公式化分配转移支付资金是我国转移支付制度的发展方向。
公式化补助经历了过渡期转移支付和一般性转移支付两个阶段。一般性转移支付的基本原则：力求公平、公正；循序渐进；适当照顾老少边地区。了解一般性转移支付额的确定
2.完善转移支付制度是进一步完善分税制的重点
第十四章财政平衡与财政政策
第一节财政平衡
一、掌握财政平衡的含义
财政平衡是指财政收支之间的对比关系。这种收支对比关系表现为三种情况：结余、赤字、收支相等。
一般来讲，财政收支略有结余或略有赤字，可以视作财政基本平衡或大体平衡。
了解造成财政收支不平衡的主要原因。注意：对财政支出需要的无限性与财政收入可能的有限性之间的矛盾，是财政收支不平衡的最主要原因。
注意财政赤字和信用膨胀是造成通货膨胀的重要原因。坚持财政收支平衡能防止从财政渠道引发通货膨胀。
二、财政赤字的计算口径及分类
1.掌握财政赤字的计算口径
三、财政赤字的弥补方式及其经济效应
1.掌握财政赤字的弥补方式
增收减支、动用结余、向中央银行透支或借款、发行公债。
2.了解财政赤字与货币供给的关系、财政赤字的排挤效应
财政赤字与货币供给
一般来讲，财政赤字的排挤效应是否明显主要受货币需求和投资对利率的弹性大小的制约。
第二节财政政策
一、掌握财政政策的含义
1.财政政策对国民经济运行的调节具有两个明显的特点：直接性和强制性。
2.财政政策是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成。
3.财政政策的功能包括：导向功能，协调功能，控制功能，稳定功能
二、掌握财政政策目标
我国财政政策目标为：充分就业、物价基本稳定、收入合理分配、经济适度增长和国际收支平衡。其中充分就业是政府进行宏观经济调控的首要目标。
国际收支平衡是指经常项目、资本项目、遗漏与误差三个项目的总的收支对比状况。
三、掌握财政政策工具
政府预算、税收、公债、政府投资和财政补贴等。掌握各种政策工具的含义、内容及应用。
注意：政府预算在各种财政政策手段中居于核心地位
社会总需求大于社会总供给时，采用收大于支的结余政策，压缩需求；社会总供给大于社会总需求时，采用支大于收的赤字政策，扩张需求；社会总供求大体平衡时，预算应实行收支平衡的中性政策。
四、熟悉财政政策的类型
第三节财政政策与货币政策的配合
一、熟悉货币政策
1.货币政策由中央银行制定
2.货币政策的目标：物价稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡。
我国的《中国人民银行法》规定，货币政策的基本目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。
3.西方国家的货币政策工具
三大传统手段：法定存款准备金、再贴现率政策和公开市场业务
其他调节手段：道义劝告、行政干预、金融检查
4.目前我国使用的货币政策工具：法定存款准备金、信贷规模、再贷款手段、再贴现、公开市场业务和利率
5.货币政策传导机制
中央银行运用货币政策手段或工具影响中介目标进而实现最终目标的途径和机能。
6.货币政策的类型：扩张性货币政策、紧缩性货币政策和中性货币政策
二、掌握财政政策与货币政策配合的必要性
两者的相同点：（1）调控目标是统一的，都属于宏观经济调控目标；（2）两者都是需求管理政策；（3）两者之间存在不可分割的内在联系。
不同点：两者的政策工具和调节范围不同；两者在国民收入分配中所起的作用不同；两者在对需求调节的作用方向上不同；两者在扩大和紧缩需求方面的作用不同；两者的政策时滞性不同。
三、掌握财政政策与货币政策的配合运用