中国华能集团公司
关于招投标工作专项检查情况的通报
赵建明
2015年7月13日
同志们：
为深入贯彻中央全面从严治党要求，落实集团公司采购及招投标管理工作会议精神，持续深化中央专项巡视整改，进一步规范招标采购行为，2016年5月中旬至6月底，集团公司开展了招投标工作整改情况“回头看”，对中央专项巡视整改情况“回头看”，重点检查了系统各单位2015年7月1日至2016年4月30日期间的采购及招投标工作情况，在自查的基础上，集团公司纪检监察部、物资部牵头组织对15个二级单位进行了重点抽查。7月7日，集团公司党组会议听取了检查情况的汇报。根据党组要求，现将有关情况通报如下：
一、总体情况
2015年7月以来，集团公司深入开展招标采购专项巡视整改，加强顶层设计，强化宏观管理和制度建设，明确采购管理的目标理念、体制机制、管理模式、权责界面，建立采购归口管理体制，实行“两级集采、三级管理”机制，公司系统采购
及招投标领域的中央专项巡视整改取得了阶段性成效。
（一）主体责任在采购领域进一步落实。
公司系统大多数单位领导班子思想重视，态度端正，能够从全面从严治党的高度、从落实深化中央专项巡视整改的要求、从企业降本增效的需要出发，充分认识依法全面公开招标的重要性和必要性，认真落实党风廉政建设责任制，讲政治、讲纪律、讲法治，围绕中央专项巡视指出招投标管理存在的突出问题，认真落实主体责任、监督责任和“一岗双责”。各单位主要领导亲自抓采购和招投标工作，成立以主要领导为组长的采购领导小组，加强对招投标工作的领导和组织协调，层层传导压力，强化责任担当。各单位强化宣传教育引导，加强制度建设和宣贯，各级人员依法全面公开招标的思想认识不断提高，遵章守纪的观念不断深入，过去一些不符合法规制度要求的采购行为和习惯做法得到有效遏制。北方公司作为中央巡视组点名的问题突出单位，领导班子下狠功夫抓巡视整改，一把手带头抓责任落实，抓体系完善，抓制度执行，抓过程监督，抓风险防控，强化主体责任和一岗双责，领导干部带头做出廉洁承诺,先后组织4次全公司规模的学习培训活动和3次物资管理会议，加强对基层单位落实公司“三个绝对不允许”情况的监督检查，确保公司采购管理的要求落实到位。公司系统各单位普遍反映，深化巡视整改促进了企业依法经营，规范了管理，降低了成本、规避了风险，消除了以往采购过程中面临的各方
面压力，有利于形成风清气正的良好环境，营造廉洁从业的良好氛围。
（二）应招标不招标、应公开招标不公开招标问题得到有效整治。
公司把“应招标不招标、应公开招标不公开招标”作为一个重点问题，下大力气强化整治。公司向系统各单位发出通知，规定50万元及以上的服务、100万元及以上的设备、200万元及以上的工程，自2015年7月1日起必须依法全面公开招标，要求不具备招标资格的单位必须委托招标代理机构，规范开展招标工作。各单位严格按照公司要求，基本能够做到限额以上项目首先进行公开招标，确因实际情况两次公开招标失败后，再采用其他采购方式，并上报公司备案。通过采取强有力的措施，公司系统应招标不招标、应公开招标不公开招标问题得到了有效整治。据统计，今年上半年，公司招标采购率83%、公开招标率95%，达到国资委“先进水平”标准。今年上半年，北方公司招标采购率99.6%，同比上升13.6个百分点，公开招标率达到了100%。财务公司领导班子落实集团公司部署态度坚决，限额以上项目100%实现公开招标，有的项目第一次招标失败后，能够认真总结失败原因，加强宣传、完善方案，确保第二次公开招标成功。
（三）采购管理的体制机制进一步规范完善。
公司针对中央专项巡视组反馈意见，进一步深化采购及招
投标体制改革，加强顶层设计，总部成立物资部，作为采购和物资管理的归口管理部门，制定了《采购及物资管理体系规划》等4个文件，发布了《采购管理指导意见》《采购管理规定》等重要制度，持续强化自上而下的管理，系统各单位能够遵循公司顶层设计的要求，在整合采购资源的基础上，对工程、物资、服务采购及招投标工作实施统一管理，明确分管领导和归口管理部门，建立了采购归口管理新体制。通过制度逐级明确公司、二级单位及基层企业的采购管理界面和权限，实施了“两级集采、三级管理”新机制。大力推行阳光采购，公司系统电子商务平台已经在电力、煤矿产业183家基层企业实现全覆盖。据统计，今年上半年，公司电子商务平台上线采购率超过50%的单位已达13家；北方公司线上采购率99.7%，同比提高48.6个百分点；公司线上采购率81%，达到国资委“先进水平”标准。通过采购行为的阳光化，实现了公司内部和社会公众的广泛监督，有效防控了风险。在管理机制上，各单位基本实现了流程化操作，能够按照需求、执行、决策、监督相分离原则，合理设置内部职能机构，实现专业化分工。
（四）制度建设得到进一步加强。
公司印发了《采购管理指导意见》，作为公司规范采购管理的纲领性文件，《采购管理指导意见》明确了制度分类制定、分工负责的原则，把《采购管理规定》《采购监督管理规定》作为一类制度，由归口管理部门负责制定；把集中采购管理办
法、各类招投标管理办法等作为二类制度，把不同业务板块招投标实施细则、评标细则、供应商评价细则等作为三类制度，由相关业务部门负责制定，按规定履行审批手续后实行。公司层面共制定了《采购管理规定》《物资集中采购招标管理办法》《电力基建工程招投标管理办法》《电力生产外包工程招标管理办法》等36项管理制度。各单位加强与集团公司制度的衔接，共修订完善制度720项，其中二级单位277项，基层单位443项，通过制度建设构建了管理体系，明确了管理责任，规范了管理流程，堵塞了管理漏洞，为规范采购招标管理提供了制度保障。
（五）采购对标工作力度进一步加大。
按照国资委对标要求，公司系统全面推行采购对标管理。集团公司建立了“月度报送基础数据，季度发布对标通报，年度开展对标总结”的常态化对标机制，将公开招标率、上网采购率、集中采购率等12项指标纳入对标管理，通过采购对标，查找不足，改进工作，使相关重要指标稳步提升，采购管理水平不断提高。据统计，今年上半年，公司招标采购率83%，同比上升10个百分点；公开招标率95%，同比上升24个百分点；集中采购率87%，同比上升42个百分点；电子商务平台线上采购率81%，同比上升44个百分点，均达到国资委“先进水平”标准，为实现采购管理、争领先的年度工作目标奠定了良好基础。
（六）降本增效成效显著。
通过发挥公开招标采购的充分竞争作用和集中采购的规模效应，有力促进了降本增效。吉林公司认真吸取中央巡视组指出的问题教训，深化巡视整改，所有生产外包工程、服务、物资类项目全部实行公开招标。在2016年火电生产运行与维护外包项目招标采购中，加强公司层面的集约采购，整合所属火电厂同类项目，设定拦标价公开招标，实现外包费用同比降低3619万元，降幅37%。根据各单位自查情况统计，2015年7月1日至2016年4月30日期间，公司系统各单位共发生限额以上工程类、物资类、服务类采购项目2835个，概算金额462.27亿元，合同金额384.58亿元，其中：工程采购项目654个，合同金额185.70亿元；物资采购项目1276个，合同金额128.78亿元；服务采购项目905个，合同金额70.10亿元。与概算相比，公司系统各单位限额以上采购项目共节约资金77.69亿元，其中，澜沧江公司、山东公司、股份公司3家单位分别节约资金19.92亿元、19亿元、18.11亿元，降本增效成效显著。
二、存在问题
一年来，公司系统采购及招投标工作成绩很大，但巡视整改的任务依然艰巨。部分单位仍然存在思想认识不到位、法规执行不严格、流程操作不规范等诸多问题。
（一）部分党员干部还没有从全面从严治党的高度认识招
投标整改工作。
去年6月中央巡视组在反馈意见中指出，公司应招标不招标、应公开招标不公开招标问题突出，近几年平均每年项目投资960亿元，很少公开招标，普遍采用邀请招标方式，有时采取议标、续标、询价，或直接委托方式确定合作方，并具体指出了石岛湾公司、北方公司、西藏公司和吉林公司4个单位的突出问题，以及有些分公司操作不规范，违反推荐、评标、定标三分离原则，评标和监督走过场等问题。对中央巡视组指出的这些突出问题，公司系统部分领导干部还没有真正上升到全面从严治党、依法依规治企的高度来认识，没有把依法全面公开招标作为各级党组织落实管党治党、依法治企的重要任务。对全面从严治党在国有企业没有特殊、没有例外的认识不深，在招投标领域履行主体责任、监督责任、第一责任和“一岗双责”的意识不强，落实中央专项巡视整改和集团公司决策部署不到位，执行集团公司“三个绝对不允许”的要求不严,存在强调客观、解释理由多，自我加压、严格要求不够的问题，在有的单位应招标未招标、应公开招标未公开招标的问题依然突出。个别单位整改不主动、不积极，仍沿用过去的习惯做法。
（二）部分单位实际完成的公开招标率较低。
从专项检查填报数据统计看,2015年7月1日至2016年4月30日期间，公司系统各单位限额以上应公开招标采购的项目共有2835项，采购合同额共计384.58亿元；实际通过
公开招标采购的项目只有1998项，占70.48%，实际公开招标采购的合同额281.79亿元，占采购合同总额的73.27%。有的单位限额以上实际公开招标的合同金额，仅占应公开招标项目总金额的10.17%。有的单位应公开招标项目16项，其中15项未公开招标，全部采用邀标方式，并且没有按规定履行审批备案程序。还有的单位承揽的公司系统内项目，限额以上75%的服务类合同、14.3%的产品类合同、11%的工程类合同，由非公开招标形式获得。
（三）部分单位执行招投标制度不严。
一是两次公开招标失败转为非招标采购方式，把握适用条件不严格、不规范。连续两次公开招标失败转为非招标方式，虽然形式上合规，但根据国家招投标有关规定，第一次招标失败后，应分析招标失败的原因并采取相应措施后，再依法重新招标。公司系统各单位两次公开招标失败的主要原因，绝大多数是第一次公告失败后没有改进招标方案，便直接进行第二次招标公告。据不完全统计，公司系统各单位2015年7月至2016年4月期间，两次公开招标失败转为其他采购方式的项目共有109项，合同额共计8.06亿元，占采购合同总额的2.1%。有的单位合同金额中21.6%的限额以上物资采购，均为经过二次公开招标失败后转为邀请招标或非招标采购方式；还有的单位60%限额以上邀请招标及非招标采购项目都是两次公告失败后变更了采购方式。公开招标失败转为非招标采购
方式的，绝大部分没有按规定履行审批和报备程序。
二是单一来源采购方式运用不审慎。有的单位采用单一来源采购项目超过了应公开招标项目的一半，大多数项目单一来源采购的理由不充分；有的单位以“厂家指定”“技术协议指定”等为由，限额以上物资项目直接采用单一来源采购，需要指出的是这种做法不符合《招投标法实施条例》第32条规定。
三是邀请招标、应急采购等方式规范性有待提升。有的单位限额以上邀请招标和非招标采购项目缺乏制度依据，还有的单位应公开招标的服务、物资类项目采取应急采购方式，未按规定向集团公司备案。
四是存在以续标、合同续签等方式采购的问题。续标、合同续签等方式不是集团公司规定的一种采购方式，这种习惯做法不符合招标采购的规定要求，中央巡视反馈意见也明确指出了这一问题。检查发现，不少单位仍存在续标、合同续签情况。
五是仍以项目特殊为由继续应招未招。比如，个别单位曲解国家有关规定，以涉密为由未公开招标，部分干部把执行国家《保密法》与《招投标法》对立起来，把招标采购说成是泄密，把不招标采购说成是为了保密。但检查中我们发现这家单位在招标工作中保密制度不健全，多数合同没有保密条款，也没有进行保密培训。这实际上是违反国家保密规定的。同时，国家发改委批复的招标方式要求：如有调整应申请确认或重新审批，但也没有严格执行。有的单位援引国家要求和承包合同
规定，不公开招标采购，但实际上无论是国家要求还是承包合同规定，都有着严格的适用范围，因此这不能成为应招不招、放松管控的理由。
六是执行招标采购流程不严格，招标所必须具备的文件资料不完善。部分单位的招标工作缺乏招标方案编制环节，按规定立项后，应及时编制招标文件。还有的单位把招标采购方案与招标文件合二为一。一些单位在招标采购方案中缺少投标人资质条件、资格审查方式、评标办法、推荐中标原则等关键内容。有的单位合同签订滞后，发出中标通知书3个月后才签订，这些都不符合《招投标法实施条例》规定。
（四）部分单位“两级集采、三级管理”落实不到位。
一是部分单位采购体制不统一，没有实现有效的归口管理。工程、物资、服务等招投标业务分散在不同职能部门，没有明确由哪一个部门归口管理，没有达到职能分立制约的要求，不便于集中、对口管理，也不利于采购对标和信息收集。
二是部分单位未能做到“两级集采”。个别单位落实本部权限内招标采购责任不够，实际操作中限额以上项目多由基层企业组织实施。有的单位将应由本部负责的限额以上采购项目，委托基层企业、分支机构代为履行，授权基层单位组织招标采购的项目，占全部项目的57.7%。还有的单位采购工作领导小组按需要临时设立，领导班子对招投标工作的领导和组织作用发挥不够，公司招投标工作流程、制度规范化亟需加强。
三是采购决策职能不明确、执行不规范。各单位对采购和招投标重大事项的决策程序五花八门。有些单位所有招标采购事项均通过采购领导小组作最后决策；有些单位均通过总办会决策定标；还有的单位或以专题会议决策，或以签报签字代替决策会议。从各单位上报集团公司“三重一大”季度台账来看，有些单位上报了招投标决策事项，有些单位并没有上报。另外，决策内容的记录也不规范，有的单位领导小组会议纪要中只记录预中标单位，未列明采购项目的金额及数量。
（五）部分单位采购及招投标制度建设滞后。
一是管理制度没有及时修订。少数单位仍在执行集团公司已废止的2005年版《招投标管理办法》，没有根据2015年集团公司颁布的采购和招投标制度及时修订。
二是制度条款与集团公司制度不符。有的单位对可采用非招标方式采购的规定中，还有“执行地方政府政策要求”条款，这不符合集团公司制度要求；有的单位规定非招标方式采购的条件，与《招投标法实施条例》相违背；还有的单位规定的招标范围不全，未包含生产设备运行维护项目，项目分类不符合要求，将检修和运行维护作为服务类项目进行招标。
三是制度制订有缺项，在管理上形成了盲区。有的单位对竞争性谈判、单一来源采购等非招标采购的适用条件、工作流程没有在制度中规定，存在制度空白，招标采购工作中或直接援引国家法规，或套用“定向选择”等无法律依据的概念。有的
单位招投标管理制度中未明确应公开招标项目采用非招标采购方式的条件和程序，实际执行时也没有上报备案。
四是制度体系不完善。有的单位对标管理、限额以下采购管理、非招标采购管理、电力生产外包工程招标管理等制度，均未制定，没有形成采购制度体系。有的单位制度规定“形严实散”，没有与集团公司《采购管理规定》有效衔接，一些主题内容模糊、职责不清。
（六）部分单位招投标项目计划和预算管理刚性不足。
项目计划、立项、概算、预算等工作存在审批不规范、立项分类不准确、变更随意性大等问题，没有发挥应有的统领效应。有的单位物资类项目预算额比合同额高90%。确定的项目及其预算未严格执行，发生变更不经审批，实际执行时不严格。有的项目在没有编报计划的情况下开展招标工作。还有的单位招标采购项目分类不规范，服务类、工程类项目界限不清晰，技改与抢修相混杂，导致选择采购方式不准确。
（七）部分单位采购合同执行不严肃。
一是大合同之外又有新立项。按采购流程订立独立小合同，存在履约风险，影响工程造价。
二是合同管理合法性审核不够。有的项目合同到期未组织招标采购而采取了续签方式，并在原合同到期后3个多月才续签，空档期存在安全生产风险。
三是合同变更规范性不足。一些项目未严格执行合同变更
审批程序，以签报代替专题会审查。还有的单位存在设计变更多、补充协议多的问题，一些项目的补充协议迎合了对方利益，损害了企业自身利益。
（八）部分多经企业与主业关联交易不合规。
部分单位未严格执行集团公司《关于规范多经企业经营管理的指导意见》《关于组织机构设置的规定》以及《主业与多经企业交易事项管理办法》，多经企业设置及关联交易不合规。有的单位未经集团公司审批，由工会投资成立多经公司，与主业资产关系不清晰，在无经营资质情况下，以过低价格承揽主业业务，有的项目承揽后又整体转包，他人从中获利。同时，新成立的多经公司在未经逐级审批的情况下，又投资成立新公司，无偿拆借主业资金，低价承揽主业钢材运输。有的单位多经企业改制后，由辞职后的原单位员工成立公司全资收购，主业与改制后的多经企业又签订《服务供应框架协议》，主业大量限额以上项目以单一来源采购方式，由多经企业承揽。这些关联交易，以“采购人依法能够自行建设、生产或者提供的”为由，采用单一来源采购方式，其理由并不充分，并且有的多经企业承揽业务不具备资质条件。
（九）部分单位对招投标工作的监督管理薄弱。
不少单位没有制订采购监督管理办法，归口部门监督职责不明确。一些单位招标项目均没有按规定写出《监督报告》，也没有上报季度、年度《采购监督工作报告》。
（十）个别单位存在不符合中央八项规定精神的问题。
这次专项检查中，经延伸检查还发现，有的单位培训住宿服务项目经公开招标失败后，以单一来源方式采购了相当于四星级酒店的住宿服务，不仅采购招标有瑕疵，而且长达593天培训期间，25名学员住四星级酒店单间，采购结果不符合勤俭办企业的精神。检查还发现个别单位领导班子成员家中与办公区域一并安排摆放花卉绿植，存在公私不分之嫌。还有的单位存在超标准报销差旅费和违规报销家属探亲费用的问题，业务招待费报销也不规范，未注明来宾人数、陪同人员、就餐人员级别、就餐事由、就餐明细等，导致无法判断是否存在超标准接待的情况。
三、整改要求
通过这次巡视整改“回头看”发现的问题依然不少，可以说，没有不存在问题的单位，有些单位问题还比较突出。比如，石岛湾公司、西藏公司作为中央专项巡视点名的问题突出单位，一年来招投标工作整改不够到位，仍存在以核电项目特殊、跨界河流项目保密为由，限额以上应公开招标项目未公开招标的问题，存在单一来源采购项目比例过高的问题，审计整改也不到位，并存在不符合中央八项规定精神的问题，反映出履行主体责任、监督责任和“一岗双责”存在失责问题。经集团公司党组决定，对石岛湾公司、西藏公司给予通报批评，限期整改，对其相关责任人严肃追责，以体现落实中央专项巡视整改的严
肃性。希望总部各部门、系统各单位要引以为戒，认真扎实地抓好这次检查发现问题的整改工作。提出三点要求：（一）要提高思想认识，增强“四种意识”。
以“两学一做”学习教育为契机，进一步深入学习党章党规，认真贯彻习近平总书记重要讲话精神，切实增强“四种意识”，从全面从严治党的高度认识招投标整改工作，把依法全面公开招标作为各级党组织落实全面从严治党、落实巡视整改、落实依法治企要求的重要任务，从思想上和行动上真正把依法全面公开招标当作一项纪律来对待，确保做到“三个绝对不允许”。
（二）要强化责任追究，倒逼责任担当。
日前，中央政治局已审议通过《中国共产党问责条例》，强调让失责必问成为常态，释放出有责必问、问责必严的强烈信号。招投标问题是中央专项巡视集团公司时明确指出的三大问题之一，这次检查发现的问题反映在表面，但根子还在全面从严治党的责任担当上。权力就是责任，责任就要担当。各单位要针对这次检查发现的问题，开展一次专题纪律谈话工作，对达到问责条件的，要启动问责，以问责倒逼责任担当，督促公司招投标领域的各级党员干部按制度规范用权，切实把责任扛起来，进一步提高公司采购管理的水平。
（三）要坚持问题导向，抓好问题整改。
对本次招投标专项检查发现的问题，各单位要坚决贯彻落
实中央巡视整改和集团公司决策部署，正确认识，端正态度，深入剖析根源，制定有效措施，认真抓好整改，以问题整改的实际行动和效果，来体现思想认识、工作态度和责任担当的到位。各单位要认真制定整改方案，明确责任、落实措施，确保7月底之前完成本单位的整改工作，并将整改情况、问责情况连同整改方案一并报集团公司。各单位要树立强烈的问题导向意识，这次没被抽查到的单位要以此为镜，举一反三，对照检查一下本单位是否存在类似问题，对发现的问题立行立改，通过自查自纠，不断巩固深化巡视整改成果，为公司持续健康发展提供保障。
通报完毕。