我国保健食品现状及监管分析(同名25063)
我国保健食品现状及监管分析
王涛，茅根年
（陕西科技大学生命科学与工程学院，西安710021）
摘要：随着生活水平的提高，养生成为居民生活的热点，保健食品作为我国传统的食疗文化继承的食品备受居民青睐。虽然保健食品目前己经形成比较规范的产业，但是在保健食品的生产、研发、经营等方面存在诸多问题，使得保健食品处于严重的信任危机边缘、木文分析了我国保健食品的发展现状及存在的问题，并对保健食品的监管提出建议。
关键词：保健食品; 问题; 监管; 对策
Investigation on the Current Situation and
Supervision of Health-care Food in Our
Country
Wang Tao, Mao gengnian
(College of Life Science & Engineering, Shaanxi University of Science & Technology, Weiyang District,
Xi’an 710021)
Abstract：With the improvement of living standards, people are focus on preserving their health, especially the health-care food as traditional dietetic therapy. At the present, although the health-care food industry is a standard business, there are a lot of questions in production, researching and market of the health-care food. The problem has caused the serious crisis of confidence. The essay analysis the development and the question of the health-care food, and give suggestion to the health-care food supervision.
Key words: health-care food; problem; supervision; measures
1 引言
近些年，居民的经济和生活水平不断提高，提高的还有高血压、高血脂、糖尿病等现代文
明病。伴随着中国老龄化的出现，公众的保健意识不断增强，保健食品在公众日常生活中扮演的角色越来越重要［8］，同时保健食品也给市场带来了巨大的经济效益。据中国保健协会不完全统计，2008 年保健食品行业产值約为800亿元，2009年为約1100亿元，2011年我国保健食品产值已经超过2600 亿元。我国保健食品业在经过多年的快速发展之后，已经逐渐步入相对成熟的阶段。近几年呈现出稳步增长的态势和良好的发展势头，表明了这个行业的确具有巨大的发展潜力［2］，正是因为保健食品行业发展前景广阔，并且公众的保健意识逐年增强，使很多生产经营企业为牟取不正当利益扰乱了市场秩序。这样不仅侵害了正规企业、产品的权益，更重要的是，严重的损害了消费者的利益，由此我国保健食品的监管工作还存在着不足并亟待改善。
2 保健食品的定义及特点
2.1 保健食品的定义
根据2005 年国家食品药品监督管理局（SFDA）颁布的《保健食品注册管理办法（试行）》，对保健食品的定义为：保健食品是指声称具有特定保健功能或者以补充维生素、
矿物质为目的的食品。即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。根据保健食品的定义，我国保健食品分为两类：一是调节机体功能的保健食品。SFDA公布的保健食品有27种功能，有增强免疫力功能、缓解体力疲劳功能、辅助降血脂功能、辅助降血糖功能、辅助降血压功能、减肥功能等；二是营养素补充剂，以补充一种或多种维生素、矿物质而不以提供能量为目的的产品，其作用是补充膳食供给的不足，预防营养缺乏和降低发生某些慢性退行性疾病的危险性，此类产品仅限于补充维生素和矿物质。
2.2 保健食品的特点
保健食品与药品的区别：一是保健食品是食品而不是药品；二是保健食品应具有功能性，即能调节机体功能，这是保健食品与一般食品的区别；三是保健食品适用于特定人群食用，一般需按产品说明规定的人群食用，这是保健食品与一般食品的另一个不同；四是保健食品不以治疗疾病为目的，不能取代药物对患者的治疗，这是保健食品与药品的区别；五是保健食品对
人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害，而药品均不同程度对人体产生毒副作用。
保健食品与普通食品的区别：保健食品首先是食品，必须具有食品的基本特征。《食品安
全法》第九十九条对食品的定义：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统
既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品［3］。食品应该无毒无害，具有一定
的营养价值，具有相应的色、香、味等良好的感官属性，适合人类长期食用。保健食品必须满
足食品的定义和特征，但是保健食品又不完全等同于食品。食品中往往含有较多种类的营养素，
对营养素的量也没有要求；而保健食品通常要求含有一种或几种营养素，并要求达到一定的量。
所以，在生活中不能用保健食品代替食品来补充日常所需各种营养素，应该以食物为主，严格
按照膳食金字塔合理膳食，对于某些特殊的人群，补充相应的保健食品来提供营养素。
目前我国对保健食品的审批是根据2005年SFDA出台的《保健食品注册管理办法（试行）》规定，批准的保健食品有以下特点：一是审批的保健食品功能多为增加免疫力、缓解体
力疲劳、辅助降血糖、减肥等功能；二是保健食品的剂型以胶囊、口服液和片剂为主，以传统
食品形态的产品较少；三是产品成分多数为药食两用的药材。
3 我国保健食品发展现状
3.1 我国保健食品的发展
我国有着悠久的食疗养生传统，流传几千年的中医理论和“药食同源”的传统饮食养生文
化，是我国保健食品开发研制的重要理论基础和有效的物质来源，同时也使我国保健食品行业的发展有着得天独厚的优势［4］。我国保健食品兴起于20世纪80年代，随着社会和经济的进步和发展，我国保健食品行业迅速崛起，纵观我国保健食品的发展，大致经历了三个发展阶段［5］。
第一发展阶段：该阶段保健食品是20世纪80年代初到90年代中期的产品，仅根据食品中各种营养素或强化营养素的功能来推断整个产品的功能；第二发展阶段：该阶段保健食品
是经人或动物实验证实产品具有某项生理调节功能。目前我国审批的保健食品绝大多数属于此
类产品；第三发展阶段：该阶段保健食品不仅经过动物实验和人体实验，证明具有某项生理调
节功能，而且需要查清具有此项保健功能的功效成分以及该成分的结构、含量、作用机制及在
食品中的配伍性和稳定性。目前，欧美、日本等国都在大力开发第三代保健食品，我国此代保
健食品也在蓬勃发展，但市场上比较少见。
3.2 我国保健食品存在的问题
我国保健食品市场潜力发展较大，新产品不断涌现，但是在生产、经营、广告等方面存在一定问题，使保健食品存在严重的信任危机。
3.2.1 保健食品生产企业非法添加化学药物问题。
一些保健食品生产企业为突出产品的功效，违法在保健食品中添加化学药物，如在减肥类产品中非法添加西布曲明、酚酞等，在抗疲劳产品中非法添加枸橼酸西地那非、他达那非等；在辅助降血糖产品中非法添加苯乙双胍、格列本脲等，对消费者身体健康构成严重威胁。3.2.2 一些保健食品生产企业违规生产、委托生产问题。
部分保健食品企业为了节约生产成本，在生产过程中违反《保健食品良好生产规范》的要求，还有个别企业不按照批准的配方、工艺组织生产，给产品安全留下了隐患。另外，保健食品生产委托加工现象普遍，由于委托双方各自所负的责任不够明确，难以保证产品质量，而目前对委托加工行为没有专门的管理规定，存在不少监管漏洞，同时，异地委托加工也加大了保健食品监管的难度。
3.2.3 非法经营保健食品的问题
保健食品经营过程中不法行为日益严重，主要表现有：一是盗用合法保健食品批准文号生产；二是将普通食品虚编功能当做保健食品进行宣传和销售；三是在产品广告中极度夸大特殊功效，擅自在产品中添加化学药物；四是以“专家诊疗”、“免费义诊”等形式，骗取消费者的信任，诱导其购买产品；五是通过发邀请函、开办免费知识讲座等，将老年消费者聚集到临时租用的饭店、会议室等公共场所，通过免费试用及雇用“药托”等多种形式，诱导消费者盲目购买其推销的产品。
3.2.4 保健食品虚假宣传问题
保健食品不实宣传以及虚假违法广告已成为消费者反映强烈的问题，一些保健食品经销商为牟取暴利，利用广播电视等媒体大肆进行虚假宣传，夸大产品功效，误导消费者。一是不法分子以普通食品文号、食品生产许可证号、地方食品批准文号等冒充保健食品销售［6］；二是产品标签不按批准内容印制，擅自增加保健功能，扩大适用人群，故意混淆食品与药品的界限；三是虚编疗效，宣传产品具有治疗疾病的作用。目前，保健食品广告内容由省级药监部门审查，广告监测在市、县两级药监部门，而对广告的监管和违法广告的查处则在各级工商行政管理部门，这种监管模式容易导致部门之间工作衔接存在障碍，难以形成有效的保健食品广告监管机
制。
3.3 我国保健食品的监管机构及法律依据
目前我国对保健食品监管的法律法规依据主要有《保健食品管理办法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》和《保健食品注册管理办法（试行）》等。1996年3月卫生部颁布的《保健食品管理办法》，对保健食品的定义、审批、生产经营、标签、说明书及广告宣传、监督管理等做出了具体规定。但是，目前对保健食品的审批和监督管理等工作已经由卫生行政部门移交给食品药品监督管理部门。在2003年，国务院将保健食品注册职能由卫生部划转至国家食品药品监督管理局；2008年，国务院将卫生部承担的保健食品监督管理职责划入国家食品药品监督管理局。2005年4月SFDA颁布的《保健食品注册管理办法（试行）》，对保健食品从申请与审批、原料与辅料、标签与说明书、试验与检验、再注册、复审、法律责任等做出了具体规定。2009年2月颁布的《食品安全法》第51条规定，国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。2009 年7月颁布的《食品安全法实施条例》第63条规定，食品药品监督管理部门对外声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。对于保健食品的生产管理，在《食品安全法》实施前，需要取得卫生许可证和省级卫生行政部门审查批准。目前，根据《保健食品监督管理条例（送审稿）》，新开办保健食品生产企业，应当向所在地省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门提出申请，经检查符合《保健食品良好生产规范》要求，才可以取得《保健食品生产许可证》。同样，开办保健食品批发企业，应当向省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门提出申请；开办保健食品零售企业，应当向所在地县级食品药品监督管理部门提出申请，经检验符合《保健食品良好经营规范》要求，发给《保健食品经营许可证》，凭《保健食品经营许可证》到工商部门办理登记注册后方可进行保健食品的销售活动。
4 对我国保健食品监管的建议
我国保健食品市场比较混乱，用于可监管的法律法规依据较少，这就造成了食品药品监督
管理部门在对保健食品监管过程中力不从心，有时候也只能望"健"兴叹。在《保健食品监督管理条例》出台之前，作为保健食品监管人员，对当前保健食品销售市场的监管提出几点建议：
1、根据《食品安全法》的规定，加强对保健食品流通领域的监督管理，要求保健食品经营
企业建立进货检查验收制度，向供货方索要票据及资质证明资料和产品检测报告等，从而规范保健食品经营行为。2、畅通各种举报投诉渠道，充分发动群众的打假力量，设立奖励机制，鼓励群众发现制假售假保健食品不法分子的蛛丝马迹立即举报，让制假售假分子无处遁身，从而收到釜底抽薪的效果。3、进一步完善信息化监管手段，在《食品安全法》界定的食品安全风险监测和评估体系下，完善保健食品监管手段，应当充分利用现代化信息技术，将保健食品的注册审批和生产许可等上游环节的信息以共享平台的方式发布，避免下游环节监管部门因信息不充分而导致执法被动。4、食品药品监督部门的业务科室联合执法，保化、药品、餐饮等科室密切配合，日常监督与专项检查相结合，对经营者是否建立进货检查验收、索证索票、标识标签管理等制度及执行情况，是否销售假冒、伪劣、过期、变质等不合格保健食品进行重点检查。扩大监督检查覆盖面，提高监督检查密度，增加监督检查频次［7］。5、加强对保健食品科普教育，加大对公众营养知识和法律法规知识的宣传教育，使大家对营养与健康及营养功能因子与机理有所了解，提高公众对保健食品基本的辨识能力和维权的意识，不至于受到违法广告的影响，积极引导消费者理性消费［8］。6、注重对工作中发现的问题进行归纳分析，对管理效果进行延伸探讨。在国家的相关法律法规陆续出台后，进一步探索和完善对保健食品违法违规行为的处罚程序，加大对保健食品违法违规行为的处罚力度，探索建立保健食品安全长效、常态的科学监管机制。
5 结语
在《保健食品监督管理条例》出台之前，针对市场乱象，各级食品药品监督管理部门要各尽职责，对违法违规行为实行“三个一律”、“五个必须”、“六个严厉打击”。“三个一律”：凡提供虚假申报资料的，一律不予批准并列入“黑名单”；凡出具虚假许可检验报告的，一律取消许可检验资格；凡申报产品存在安全隐患的，一律不予批准。“五个必须”，凡存在标签说明书虚假夸大宣传的，必须责令召回并整改；凡产品质量不合格的，必须没收产品及违法所