我国养老保险隐性债务的成因及对策
哲学社会学院
08级劳动与社会保障
李雪妍
我国养老保险隐性债务的成因及对策
摘要：隐性债务是制约养老保险制度健康发展的瓶颈，进而影响到企业改革和社会的稳定，是当前中国社会保险制度改革面临的重大问题。本文着重分析了我国养老保险隐性债务形成的原因及严重性，并根据这几点成因提出应对隐性债务相应的解决对策。
关键词：养老保险；隐性债务；改革
随着人口的老龄化进程的加快,传统的养老保险制度面临着极大的财政压力,世界上许多国家开始对养老保险制度进行改革,其改革趋势是由现收现付制转向积累制。中国也在进行同一性质的改革来应对人口老龄化的压力,但这其中又产生了财政问题，因此，必须采取有效措施努力解决我国养老保险的隐性债务。
一、我国养老保险隐性债务的严重性
养老保险的隐性债务将给社会带来的严重的危害，首先是个人账户积累部分逐渐减少。近年来各地为了减轻企业负担，借助统筹账户与个人账户进行不透明管理，个人账户空账规模迅速扩大。累积下去，部分积累制度将名存实亡，改革也将回到原点，带来的将是更大的养老保险问题。其次是没有相关规范来制约财政补偿行为。为了弥补养老保险基金当期收支赤字，解决养老金欠发，近年来中央财政和地方财政不断给养老保险补充资金，成立了社会保险基金，而且各级财政投入也在不断加大。但是，由于在制度设计时没有把财政补助考虑进来，财政补助比较被动，不够规范。一方面，财政乃至社保等部门不清楚究竟应当补多少，补到何时，难以有步骤地安排资金，另一方面，在未分清楚隐性债务与其他原因造成的基金损失的情况下，中央与地方的责任难以明确，容易造成地方对中央财政的依赖。另外就是在具体的实践当中，扩大养老保险覆盖面和提高养老保险基金征缴率这两项工作受到了两方面的制约，一是立法滞后，各地在执行中普遍感到强制力度不够。另一方面，企业过高的交费率严重影响了扩大覆盖面和提高征缴，从现实情况来看，企业交费率过高明显不利于非公有制经济组织参加基本养老保险，就连国有企业也存在严重逃缴现象，进而导致统筹基金收入越来越少，形成一种恶性循环。
二、我国养老保险隐形债务形成的主要原因
(1)养老保险制度从现收现付制转向部分积累是产生养老金隐性债务问题的主要原因
1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，肯定了部分积累模式，而在此之前一直实行现收现付的制度，由于养老保险模式的转轨，养老金隐性债务问题也随之产生了。我国养老保障制度的转制成本主要指从现收现付制向部分积累制转变，建立新的统账结合制度时，已经退休的职工（老人）的退休金和在职职工（中人）在旧制度下已有工作年限所应积累的养老
金权益。于是，实践中就不得不依靠当前在职职工的缴费积累支付离退休人员的养老金，用统筹基金向个人账户透支就成为必然，为此，养老金隐性债务就产生了，等到若干年后，在职职工退休时又无法兑现个人账户积累，只能如法炮制，一旦赡养率和替代率达到一定比例限度时，隐性债务的危机就更严重了。
(2)社会统筹与个人账户相结合的管理中出现的问题是导致隐性债务形成的又一重要原因
我国规定基本养老保险由社会统筹与个人账产两部分构成，社会统筹实行现收现付，个人账户实行完全积累制。从理论上看，这一模式是一种制度创新，即体现了公平与效率的统一，又能为人口老龄化的到来预先积累一部分基金，缓解人口老龄化所带来的养老金支付危机。因此，这一制度创新是具有历史意义的变革。然而，由于在从传统的现收现付制转为部分积累制过程中，转制成本没有解决，因此，在实践中，用“统账”收入支付了转制成本，致使个人账户“空账”运行，没有资金积累，个人账户变为实实在在的社会统筹与个人账户的“空账”，且“空账”规模呈逐年增长态势。据劳动和社会保障部的统计，1998年全国基本养老保险基金出现当年收不抵支，财政不得不大力支持；2004年末个人账户“空账”累计已达7400亿元，且每年还会以1000多亿的速度增加。“空账”造成的隐性债务的问题根本原因又在于我国部分积累制下社会统筹、个人账户的混合管理。
(3)养老保险覆盖低，养老保险基金收缴率下降，导致隐性债务加重
1997年全国统一的企业职工养老保险制度，实行“统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金”，采用“社会统筹和个人账户相结合”的方式，其中社会统筹的目的是为了在这个基金制度的框架下进行养老保险收入的再分配。为此一些企业便认为缴多缴少均要进行社会统筹，与本企业职工关系不大，因此采取了隐报或拖延等措施逃避应缴纳的社会统筹基金。同时一些企业又因产业结构不合理，生产不景气等原因而无法缴纳社会统筹基金，造成拖、欠养老保险费现象大量发生；非国有企业又基于社会统筹的“统一调剂使用基金”原因，不愿参加基本养老保险，这样以来就造成养老保险费的收缴率逐年降低，直接导致养老金收不抵支，为弥补这些差额必须向个人账户透支，个人账户隐性债务便加加剧了。
(4)人口老龄化进程加快，提前退休现象流行，再次加剧隐性债务
我国人口老龄化程度已经越来越高。随着人口日益老龄化，“中人”和“新人”将开始退休，退休人员每年以6%的速度递增，领取养老金的离退休人员一直处于绝对增长的状态。缴费人数的增长远远低于退休人员的增长。全国企业养老保险基金缺口不断扩大，养老金隐性债务也将有失控的危险。与此同时，种种不规范操作导致的提前退休的现象，又进一步加剧了隐性债务危机。
三、解决养老保险基金隐性债务问题的对策
从上述分析可以看出，随着我国养老保险的隐性债务的不断增加，将会对养老保险体制的改革带来严重的负面影响。如果不采取相应措施加以应对，将最终导致危机爆发，成为我国构建和谐社会的一支不和谐音符。因此，完善养老保险基金制度，化解养老金隐形债务问题迫在眉睫。
(1)由政府承担解决历史遗留隐性债务的责任要进行新的改革
政府务必要责无旁贷的单独解决历史遗留的隐性债务问题。这其中可以将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债，并将一部分中小企业、部分国有房地产等国有资产进行出售、租赁，以获得销售和租赁的收入。再者，可以国有经济部门的房地产作为主要的和最后的担保，配合国有企业股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得偿债。但无论如何，从我国目前基本国情和长足发展来看，对于隐性养老金负债的解决都只能更多地考虑运用已有存量，使历史形成并由体制产生的养老保险隐性债务逐步得到解决。
(2)社会统筹基金与个人账户基金实行明确账目管理并进行分别投资
社会统筹属于现收现付模式，即当期退休人员的养老金由当期在职职工的养老保险费支付，而当期职工的养老金权益在未来由下一代职工的养老保险费兑现，是一种纯粹的转移支付，无需资金积累，也不存在通过投资保值增值问题。个人账户是一种储蓄积累制，即个人通过储蓄方式实行延期消费。由于通货膨胀和工资增长的影响，个人账户中积累的养老保险基金，就有一个保值和增值问题。可见，社会统筹和个人账户本质不同，应划清界限，将发挥保障职能的社会统筹从个人账户中分离出来，形成两个独立的支柱。分割社会统筹与个人账户，彻底划清在资金上的联系，实行分账管理，单独核算。根据基金的不同性质采取两种管理模式，将具有现收现付性质的社会统筹基金记入财政部门的专户，纳入政府一般预算管理。借鉴国际上养老保险基金投资管理模式，结合我国国情，具有完全积累性质的个人账户基金治理结构应是委托投资管理型。在完善资本市场和确保基金安全的基础上，将由地方社保经办机构的直接管理转化为委托外部金融机构进行投资管理，实行市场化运营，投资工具适当拓宽，债券市场和股票市场都可成为新的投资渠道。这既符合国际惯例，又是目前我国账户基金迫切提高收益率的重确个人账户基金的投资比例、风险准备金的比例、管理服务机构的资格准入标准和信息披露标准、退出机制等，提高基金的使用效率，为保值、增值提供保障。
(3)采取强制手段进一步扩大养老保险覆盖面
目前，我国参加养老保险大多数是国有企业，非国有企业绝大多数不愿参加养老保险社会统筹。因此，在养老保险制度的改革中，应加大力度，制定相关的法律法规来扩大养老保险覆盖率，推进个体、私营企业职工入保，灵活就业人员低费率参保，再就业困难的下岗失业人员给予社保补贴，加快推进和完善新型农村社会养老保险制度等手段另外，还应对养老保险金采取有力的监督措施，加强基金管理的透明度，切实维护所有参保人的切身利益。
(4)通过立法开征养老保障税
解决养老保险隐性债务离不开充足的资金，这就必须寻求有效的融资渠道。以立法手段，开征养老保障税，有利于提高养老保险费的收缴率，筹集稳定的资金来源，更好地解决隐性债务问题。世界上许多国家都是以开征社会保障税作为筹集社会保险资金的手段，在一些经济发达国家其社会保障税一般都达到税收总额的30％-50％左右，由于国情不同，在中国针对社会保障意识不强，原有征缴手段缺乏力度，收缴率低，因此，开征养老保险税非常必要，而且对于养老保险事业走上法制化、规范化具有现实意义。
(5)实行退休年龄弹性制
在人口平均预期寿命和保障水平一定的情况下，如果退休年龄提高，平均享受养老金年限就会缩短，养老金总负担就能降低，隐性债务减少。可见，退休年
龄是决定隐性债务规模的一个基本因素。近几年来随着人口结构趋向老龄化和高龄化，世界各国往往提高退年龄，欲借此减轻人口老龄化所带来的隐性债务危机。所以，我国应在借鉴国外成功作法的基础上，根据我国的实际情况，通过严格的考察研究，针对不同区域不同职业甚至个人的退休意愿来界定我国的退休年龄。
参考文献
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地方政府债务风险案例分析 目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此，研究我国地方政府债务风险的背景和反映问题，并提出防范化解的对策（启示），具有非常重要的现实意义。 一、地方政府债务风险的背景 债务总量不清，但规模巨大，局部风险已经出现。我国地方政府目前有多少债务，谁也说不清。造成这种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务，直接债务是确定的，而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不大，从一些媒体披露出来的看，地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡政府债务2200亿元，平均每个乡负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。 或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险很大。在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前
还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。 债务风险危害严重。我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会影响社会稳定。 二、地方政府债务风险反映的问题
X区关于防范化解政府性债务风险攻坚战的工作方案 为贯彻落实中央、省、市坚决打好防范化解重大风险攻坚战的决策部署，有效防控政府性债务风险，按照预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《市人民政府关于规范政府举债融资行为防范和化解债务风险的实施意见》（X 政〔201X 〕31号）、《X 区政府性债务风险应急处置预案》等有关文件精神，结合我区实际，制订本工作方案。 一、总体目标 我区防范化解政府性债务风险工作总体目标是：认真贯彻落实中央、省、市防范化解重大风险的战略决策部署，严格执行预算法和担保法，坚决制止违法违规举债担保，加强政府性债务监测预警，稳妥处置隐性债务存量，有效遏制隐性债务增量，用三年左右时间将审计认定的隐性债务全面化解，不发生区域性债务风险事件。 分年目标：2018年，全面摸清我区政府性债务及融资平台债务情况，锁定存量债务，按照“有多少财力办多大事”的原则加强项目审核，各债务主体单位制定债务分类化解方案，融资平台公司制定市场化转型发展意见。2019年，加强对债务主体单位和融资平台公司的指导，加快土地资产处置变现，举债建设形成的资产变现后优先用于偿还债务，全区政府性债务规模得到有效控制。2020年以后，区级政府性债务规模控制在限额以内，政府性债务风险水平控制在风险预警线以内，基本化解隐性债务风险。 二、主要任务 （一）全面清理排查政府性债务
1、全面清理排查存量债务。组织债务相关单位开展存量债务自查自纠，做到“五核五清”：核实债务主体，分清偿债责任；核实债务项目，厘清债务与建设项目、项目资本金、打包土地的对应关系；核实打包土地情况，摸清可偿债资产底数；核实债务期限，查清举债时间和债务期限；核实债务偿还情况，结清已偿还债务项目。 2、全面开展专项审计。由区审计局组织开展专项审计，在市审计局专项审计的基础上，进一步核实我区政府性债务和国有企事业单位债务以及债务资金的使用效益，全面反映政府性债务现状，审计结果及时向区人民政府报告。 3、加强政府债务风险预警监测。按季度定期统计全区政府性债务变动情况，动态监测全区债务风险。 （二）规范地方政府预算管理和绩效管理 1、制定出台全区政府性债务风险管控和化解措施意见。对债务规模严格实行限额管理。及时足额缴付2018年当期地方政府债券应还本息，确保兑付率100%。 2、加强政府债务预算管理。严格落实政府债务预算管理要求，将一般债务、专项债务收支分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，将政府购买服务、政府和社会资本合作项目中的财政补贴等支出按照性质纳入相应政府预算管理，政府债务预算全面反映债务“借、用、还”整体情况。 3、落实全面实施绩效管理要求。建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府性债务资金绩效管理机制，推进实施地方政府债务项目绩效管理，加强债务资金使用和对应项目实施情况监控，提高债务资金使用效益。 4、强化人大预算监督。每年向同级人大常委会汇报本级政府政府性债务管
政府债务风险分析 最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查结果表明：目前，各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委政府的高度重视，并切实采取有效措施努力加以防范和解决。 一、债务现状 从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面： 1、负债数额大。截止XX年12月31日止，全市政府债务总额达到121.94亿元。从债务看，外债6.90亿元，占5.65%，国内债务115.04亿元，占94.34%；从债务主体看，本级政府负债75.24亿元，占61.70%，行政事业单位负债26.43亿元，占21.67%；公益事业部门（企业）负债20.25亿元，占16.61%；从债务层次看，市本级负债34.51亿元，占28.30%；区县（市）负债87.43亿元，占71.70%。 2．逾期债务多。截止XX年12月31日止，全市逾期债务达到86.4亿元，占债务总额的70.85%。从逾期年限看，逾期1年以下的8.65亿元，占7.09%，逾期1-3年的19.87亿元，占16.29%，逾期3-10年的44.64亿元，占36.60%，逾期10年以上的13.24亿元，占10.86%；从债务逾期主体看，政府债务逾期63.37亿元，占51.97%，行政事业单位债
务逾期15.79亿元，占12.95%，公益事业部门（企业）债务逾期7.24亿元，占5.94%。 3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。 4、还债压力重。XX年，我市一般预算收入只有21.52亿元，面对高达121.94亿元的政府债务总额，财政承受压力之大可想而知，即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有27.55亿元，其中XX-XX年须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、 2.05亿元，财政偿债压力非常大。 二、债务成因 形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要有以下五个方面的成因： 1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情况下，财政支出责任加速呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责
关于化解地方政府债务的调研报告 关于化解地方政府债务的调研报告 按照要求围绕防范化解重大风险，有效化解地方政府债务这一课题，通过对我县**、教科局和乡镇等单位地方政府债务情况的调研，现将情况报告如下： 一、和硕县债务基本情况 截止2019年9月，我县债务余额为**万元，其中：地方政府债务系统内债务为**万元，隐性债务**万元。 从债务构成看，地方政府债务系统内存量债务主是2014年前经审计清理甄别认定的债务，主要集中在**。 或有债务为政府担保债务主要是**，每年由债务单位自行偿还债务本息。政府债券主要是自2015年以来通过置换、新增债券解决存量政府债务**教育标准化建设等重点民生项目支出。 隐性债务主要以融资平台公司棚户区改造、**产业形成的工程欠款。二、主要做法及成效 （一）强化领导，着力夯实管理基础 新预算法实施以来，我县认真贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，成立由县委书记为组长的防范化解政府债务风险领导小组、政府债务化解工作领导小组、政府性债务管理领导小组（债务应急领导小组）,建立地方政府性债务风险应急处置预
案，有效防范和化解债务风险，牢牢守住不发生债务风险的底线和红线。（二）限额管理，着力硬化预算约束 截止2019年，上级批准我县债务限额为**亿元，我县地方政府债务系统内债务未突破批准的限额，为争取新增债券额度创造有利的条件，严格按要求将新增债务全部纳入预算管理。 （三）多措并举，着力拓宽偿债渠道 根据各债务单位制定的债务化解方案，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金提高政府偿债能力，按时履行偿债义务。 （四）动态监测，着力排查风险隐患 对各单位政府性债务风险进行动态监测，分别纳入地方性债务管理系统、财政监测平台进行动态管理，及时了解各单位债务情况。根据各单位债务情况，分析风险原因，切实降低债务风险。加强对债券资金使用的监管，开展新增债券资金使用情况自查、核查工作。开展新增债券资金绩效评价工作，进一步强化支出责任和效率，切实提高债券资金使用效益。 三、存在的问题、问题产生的原因 (一）偿债务任务重，财政压力大 从债务项目分析,我县政府性债务主要用于**等民生项目，从债务用途分析，基本为公益性项目，各债务单位无经营收入，部分债务主要由财政资金偿还，偿债压力巨大。 (二）或有债务存在一定代偿风险，监管难度困难 地方政府债务系统内存量债务、或有债务在经济下行压力较大情况下，或
政府债务风险分析 政府债务风险分析最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查结 果表明：目前，各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委 政府的高度重视，并切实采取有效措施努力加以防范和解决。一、债务现状 从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面： 1、负债数额大。截止2019年12月31日止，全市政府债务总额达到121.94亿元。从 债务来源看，外债6.90亿元，占5.65%，国内债务115.04亿元，占94.34%；从债务 主体看，本级政府负债75.24亿元，占61.70%，行政事业单位负债26.43亿元，占 21.67%；公益事业部门（企业）负债20.25亿元，占16.61%；从债务层次看，市本级 负债34.51亿元，占28.30%；区县（市）负债87.43亿元，占71.70%。2．逾 期债务多。截止2019年12月31日止，全市逾期债务达到86.4亿元，占债务总额的70.85%。从逾期年限看，逾期1年以下的8.65亿元，占7.09%，逾期1-3年的19.87 亿元，占16.29%，逾期3-10年的44.64亿元，占36.60%，逾期10年以上的13.24亿元，占10.86%；从债务逾期主体看，政府债务逾期63.37亿元，占51.97%，行政事业 单位债务逾期15.79亿元，占12.95%，公益事业部门（企业）债务逾期7.24亿元，占5.94%。3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务 总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。4、还债压力重。2019年，我市一般预算收入只 有21.52亿元，面对高达121.94亿元的政府债务总额，财政承受压力之大可想而知， 即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有27.55亿元，其中2019年 须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、2.05亿元， 财政偿债压力非常大。二、债务成因形成巨额政府债务的原因是错综复 杂的，概括起来，主要有以下五个方面的成因：1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致 地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情况下，财政支出责任加速 呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部门转移，一些地方财政由于收不敷出， 为了保平衡，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运转，而那些没有收费职能的部门就难以为续，导致举债行为。我们调查的鼎城区很大一部分单位都有办公支出超支或欠帐。三 是支出责任向后期转移，由于收入有限，即期该支的支出不能支，压力后移，日积月 累形成恶性循环，欠帐越来越多，目前我市仅是工资欠帐就有11.26亿元。2、 各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，社会经济运行 中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多转移成财政的负担。主要有：①粮食企业政策 性亏损挂账。从清理反映的数字看，我市粮食企业政策性亏损总额达到31.61亿元， 多的鼎城区、桃源县分别高达6.52亿元，5.40亿元，其中1998年以前政策性亏损挂 帐16.72亿元，1998年以后新增14.89亿元。②化解金融风险贷款。为了化解地方金
一、我国地方债的现状 （一）背景。早在20世纪50年代，在我国中央政府发行公债时有些省份就曾经发行过少量地方债。但1994年实行分税制，国家颁布《中华人民共和国预算法》第28条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。于是一些政府尝试以投融资平台模式绕过不能发债的政策限制，即政府通过划拨土地、股权、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司，再辅之以财政补贴作为还款的承诺，以达到获得来自各种渠道资金的目的，即所谓隐性负债。 （二）现状。以浙江为例：2010年9月29日，浙江省报告了地方政府债务管理情况。成为首个公开披露地方政府债务情况的省份。据报告显示：市县中，负债率、债务率、偿债率等三个指标均超过省定警戒线的市县有29个。两个指标超过警戒线的市县有6个，一个指标超过警戒线的市县有6个，负债情况不容乐观。 其实地方政府的债务问题早已不是什么秘密了，各地方政府多少都逃不了背负“隐型”债务。尤其是为应对金融危机中央政府4万亿投资刺激规划的出台，明确规定了地方政府的出资。为解决地方财政配套资金不足的问题，中央政府多次强调要加快投融资体制的改革以解决当前困难。2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”在此背景下，各级地方政府依托投平台，大量负债。 有关调研结果显示，2009年末地方政府负债已上升至5.26万亿元，平均资产负债率约60%，约相当于GDP的16.5%、中央财政收入的80.2%、地方财政收入的174.6%。中国财政部财政科学研究所所长贾康则认为，地方政府的债务规模为8万亿。花旗的经济学家则认为，到2011年底，地方融资平台的债务规模将达到12万亿元。 二、原因 导致地方政府债务负担的原因有很多，有历史原因，有制度原因，但都归于地方财权事权不匹配。 （一）地方事权不断扩大。中国正处于工业化和城市化的加速期,大量工业投资和城市基础设施建设刻不容缓。尤其是近年来各地跌路的投入加大。其次,GDP作为政绩考核的主要内容,官员升迁的必要条件是要有业绩，要有业绩就要搞建设，要搞建设就要有财力支撑。于是，为了加大投资规模，地方政府除政府性财政资金，银行贷款外，招商引还通过举债的形式，因此，地方债务日渐沉重。再次,各种主题政策如降低能耗、促进产业升级、举办国际大型活动、援助落后地区和应对自然灾害等也会增加地方事权。 （二）地方财权相对缩小。1994年分税制改革，原则上要求事权财权相匹配。但是，实际的情况是，客观上加强了中央政府的财力，削弱了地方政府的财力。 大部分年份，中央财政收入占整个财政收入的70%左右，地方政府的收入仅占30%左右，在财力不足的情况下，地方政府自然就想到借债了。 三、解决措施 （一）完善预算法，授予地方发债权。如果地方政府能够明正言顺的发行地方公债，就不会出现地方融资平台隐性债务而只有显性债务了。不言而喻显性比隐性债务容易监管，风险预警也会比较强。当然，发放地方债的合法要伴随一些约束制度的建立健全。地方债在欧美及日本已经相当成熟，我们可以借鉴一些经验进行改革。 （二）我国政府应当坚持并贯彻分税制。真正做到“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”，使得各级政府财权事权相匹配，尤其是加大地方财权，使其有能力完成相应的责任。十二五期间房产税和资源税的改革应该会为地方财政带来不小的收入。 （三）建立科学的地方政府绩效评价体系。建立科学的地方政府绩效评价体系是化解地方政府债务风险的重要途径之一。现存的评价制度引起的短视行为使得地方债务不断膨胀。政府要建立评价制度，债务到领导而非债务到一届政府。要完善干部责任追究制度。 （四）引进民间资本。十二五规划特别突出民生的重要地位，因此加大基础建设是今后政府工作的重点，然而这又为地方政府增加了沉重的事权。如果财权不能及时有效地跟进，单靠政府财政支出已经不能满足日益增加的基础设施投资需要，我们可以考虑引入民间资金，如诞生应用于西方的公私合作关系PPP模式，建设－经营－转让BOT模式等。 参考文献 [1]贾康.天量隐性地方债如何走向阳光[J].中国报道,2010,(07) [2]戴毅.地方债制度化变革问题研究[J].财政研究,2010,(09) [3]刘晓凤.美日法地方债制度的变迁及启示[J].行政事业资产与财务,2010,03 [4]专题报道.浙江地方债务预警[J].新理财2010(11). 我国地方债务问题及解决措施 刘娟 （西南财经大学四川成都610074） 摘要：当前，在我国扩大内需和重民生的财政政策下地方债务面临总体规模较大，利用率不高，部分地方政府偿债有很大的偿债压力等问题。我国的地方债务既包括显性的地方公债，如国务院批准代发的，也包括隐性债，即通过投融资平台形成的债务。本文就我国地方债务的现状进行探讨。 关键词：地方债务；地方债财权；事权 刘娟：我国地方债务问题及解决措施 82 --
防范化解重大金融风险工作开展实施方案 20XX年以来，特别是党的十九大提出打好三大攻坚战之后，围绕着防范化解重大金融风险，X银行、各相关部门及金融机构认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，研究制定打好防范化解重大金融风险攻坚战行动方案，同时，精准有效处置重点领域风险，取得积极成效。 （一）有效控制宏观杠杆率 一是宏观上管好货币总闸门。20XX年人民币贷款新增16.17万亿元，M2余额同比增长8.1%，社会融资规模增量累计为19.26万亿元，同比增长9.8%。 M2增速和社融增速与名义GDP增速基本匹配。二是推动企业降杠杆。定向降低17家商业银行存款准备金率，释放5000亿元资金用于支持市场化、法治化债转股。目前债转股签约金额已超2万亿元，落地金额超6000亿元。三是严控居民部门杠杆过快增长。督促商业银行合理管控个人住房贷款增长，20XX年个人住房贷款余额25.8万亿元，同比增长17.8%，增速同比下降4.4个百分点。四是配合化解地方政府隐性债务。支持地方政府发行债券4.1万亿元，优化地方政府债务结构。总体看，各项政策措施成效逐步显现。 （二）改善金融服务，支持实体经济发展 一是营造适宜货币金融环境。20XX年以来5次降准，累计置换MLF2.55万亿元，净释放1.45万亿元用于增加对民营、小微及创新型企业贷款。截至20XX年末，普惠型小微贷款余额9.36万亿元，同比增长21.79%；小微企业贷款平均利
率为6.16%，已连续5个月下降，累计下降0.39个百分点。二是加大对民营、小微企业的金融支持力度。增加支农支小再贷款再贴现额度4000亿元，下调支小再贷款利率0.5个百分点。创设定向中期借贷便利（TMLF）工具、民营企业债券融资支持工具，适当扩大央行担保品范围。目前银行间债券市场已创设信用风险缓释凭证63.2亿元，支持49家民营企业成功发行313亿元债务融资工具。研究创设民营企业股权融资工具，按照市场化、法治化原则，为民营企业提供阶段性股权融资支持，将在报经批准后适时推出。相关措施发挥了引领市场预期、修复企业融资信心的作用，民营、小微企业融资成本总体下行。 （三）平稳有序处置高风险机构 以风险已暴露、具有系统性影响的“安邦系”等重点机构风险处置为优先点，在依法依规前提下，既防范系统性风险，又防范道德风险。稳妥处置债券市场的重点企业违约风险，支持商业银行推出永续债，提高商业银行资本补充和风险抵御能力。 （四）大力整顿金融秩序 一是继续推进互联网金融风险专项整治。网络借贷机构从5000家减少到1600家，国内173家虚拟货币交易平台已全部无风险退出。二是切实防范支付机构违法违规风险。组建网联平台， 开展“断直连”和备付金集中交存工作。三是继续配合相关部门和地方政府严厉打击非法集资活动，及时查处大案要案，稳步推进各类交易场所清理整顿工作。 （五）防范金融市场异常波动和外部冲击风险
地方政府债务风险控制思考 近年来，随着我国经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入，在地方财力普遍有限的情况下，各级政府通过各种形式举债进行城市建设，但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”，在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下，政府负债能有效地促进区域经济的良性循环，同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下，政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展，影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务（主要就城市建设引起的负债）管理现状、存在问题等方面进行分析，从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。 一、西湖区政府债务管理现状 近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。 据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区
可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。 西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的年度建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。 二、债务管理中存在的问题 （一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。
当前我国地方政府债务风险问题的研究 作者：c h u n t i n g y u e 【摘要】： 作为政府债务风险的重要组成部分,地方政府债务风险是地方财政风险的集中表现。2010年以来，地方政府债务风险已引起各级政府及有关人士的广泛关注。本文旨在以相关概念的基础涵义为切入点,指出我国地方政府债务风险的特点、表现形式，深入剖析现状、成因、危害，同时，结合经济体制、财政、金融、债务风险等多方面因素寻找对策，提出防范和化解该类风险的方法建议。 【关键词】： 地方政府债务风险防范 【正文】： 一、地方政府债务风险的概念 （一）地方政府债务 “地方政府债务”，顾名思义，是指作为债务人的地方政府，因过去的交易、事项而引起的政府现有责任，这种责任将会导致经济资源的外流。 要进一步理解地方政府债务的涵义，我们应该着重注意以下三方面：首先，此类债务不单是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券而形成的债务；其次，此类债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入之外，还包括了地方政府的某些欠款（如应付未付款项等）；再次，此类债务还应包括地方政府所提供的对外担保而形成的或有债务。 目前，地方政府债务的分类主要有以下两种分类形式。 按照债务是否属于法定义务，可将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法
律或者合同基础上的地方政府债务；隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础、产生于公众预期或者 政治压力地方政府债务（由政府承担偿付责任）。 按照债务发生是否需要特定的条件，又可分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发 生，在任何情况下，地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生而产生的地方政 府债务（如提供担保所形成的或有债务）。 两种形式的分类较为明确，但这两种分类形式并不是各自独立的，它们相互交叉、相互影响着，由此组 成了地方政府债务的四种基本类型，即——直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性 债务。 （二）地方政府债务风险 凡是“债务”，必然使人联想到风险，地方政府债务也不例外。它的风险既包括地方政府无法清偿到 期债务的偿债风险，也包括由偿债风险所引发的其他风险。具体表现形式主要体现在以下四方面：一是规模 风险。即债务规模过大而导致的到期债务无法完全支付的风险。某些地区的地方政府债务的规模有的甚至已 超过地方财政的承受能力，若再将这些地区一些无法统计的因素考虑在内（欠发工资、违规担保、民间集资 所形成的债务），债务总规模必然更为庞大；二是结构风险。主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患； 三是效率风险。债务资金使用效率不高，偿债资金能否从债务资金的投资回报中有效获得，仍有待观望；同 时，债务资金的管理效率也不高，造成了债务资金无法有效使用；四是外在风险。主要指由于地方政府无法 清偿到期债务而引起的其他风险（如为了清偿债务而挪用其他财政支出资金，势必造成其他项目供应短缺， 或增加税费，使纳税人和收费对象的负担加重，又或者向上级政府转嫁债务等等）。 地方政府债务风险可能造成的损失大致有以下四种情况：一是在其他支出项目正常保证的前提下,地方政府不能按期偿付到期债务；二是挪用其他支出资金，用于偿付到期债务,从而造成其他支出项目 资金保证程度下降；三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债（如加重税负等）；四是向上级政府转嫁债务， 因而给上级政府造成损失。这类风险的危险虽不言而喻,但也具备一定的可控性。 （三）我国地方政府债务风险的特点 从我国的实际情况来看，我国地方政府债务风险的特点在于： 1.区域性（中西部地区的债务风 险程度明显大于东部地区）； 2.复杂性（产生的原因错综复杂） 3.层次性（省一级的债务风险相对 较小,越往下一级风险越高）； 4.传递性（地方政府难以弥补的债务负担最终要由中央政府承担一部分，
审计研究简报 第6期 （总第201期） 审计署审计科研所 2010年9月14日 防范和化解地方政府债务风险的几点建议 我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。 一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系 （一）清查存量债务，积极化解风险。 根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。 1．摸清债务总量，分清类别结构。 对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。 2．区分举债主体，落实偿还责任。 对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。3．保障还款来源，全力化解风险。 在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：
解决隐性债务问题，深化养老保险制度改革 一、中国基本养老保险隐性债务的产生、规模和严重性 （一）隐性债务产生的历史背景 中国养老保险始建于50年代初期，由国家与企业按现收现付模式筹资。这一模式在人口年龄结构处于年轻、成年型时期还是适应的。随着人口老龄化进程，老年人口赡养率不断提高，以支定收统筹缴费率日渐上升，国家和企业负担沉重。据预测资料，到2000年60岁以上老年人口占总人口的比例将突破10％，开始进入老龄化社会，2030年达最高峰为22.06％，退休人口占就业人口的比例将为47.39％。养老保险若沿用现收现付制，到退休高峰期，养老金筹资将达工资总额的40％以上，届时企业将不堪重负，会出现养老金支付危机，影响社会安定。 80年代末、90年代初，一些部门和地方开始改革现收现付养老保险制度，深圳、上海等地探索了统帐结合的筹资模式。1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出"城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合"的改革方向。1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，决定基本养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合的制度，由各地进行统帐结合试点。1997年国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在总结各地试点经验基础上统一了缴费率、个人帐户规模和养老金的计发办法。对于新制度实施后参加工作的职工，其养老金由两块组成，一块是个人帐户养老金，筹资按职工本人工资的11％缴费（其中企业3％，个人8％）长期积累，退休后，每月按总积累额÷120计发；另一块是基础养老金，相当于统筹地区职工平均工资的20％，筹资仍沿用现收现付模式，由企业按工资总额的5％缴纳。新制度实施前已退休的人员（简称"老人"）实行老人老办法继续发养老金。新制度实施前参加工作的在职职工（简称"中人"），除基础养老金、个人帐户养老金外，另加一块工龄系数计算的过渡性养老金。 给"老人"发养老金和给"中人"发过渡性养老金是原现收现付制度的延续，但在新制度中已没有相应的筹资途径，构成隐性债务，也就是转制成本。按理论和国际经验来说，转制成本由政府财政承担，有利于新制度一步到位，并可降低国有企业缴费率。但在设计改革方案时，中国采取了长期加大企业统筹费率的办法，期望逐步消化隐性债务，从而使企业面临既要为新制度下的在职职工积累养老金，又要为老制度下"老人"、"中人"没有建立个人帐户的"欠帐"提供基金，形成了严重的双重负担。据预测，如果企业完全承担这种双重负担，缴费率从2000年到2030年将持续高达35％左右，显然不堪重负。为了适当减轻企业的双重负担，我们规定企业平均维持20％的统筹费率，统筹基金不够支付时，可以利用统筹基金和积累基金的混合管理，向个人帐户基金透支，个人帐户作为"空帐"运作。 近年来，由于国有企业经营效益低下，统筹保险费收缴率下降，大部分省、自治区出现养老保险基金收不抵支，有的地方企业缴费率已高达25％，总缴费率到了30％，养老保险基金仍收不抵支，这就把隐性债务造成的养老金缺口问题加快暴露出来了。事实说明，依靠企业长期负担高费率来消化隐性债务难以为继，既不利于搞活国有企业，又不利于扩大养老保险的覆盖面，更严重的问题是潜伏着巨大的养老金支付危机风险。 （二）隐性债务的结构和规模 从结构上看，政府应负担的隐性债务可分为"老人"、"中人"两块。因为中国采取了部分积累的制度，因此对"老人"的债务是他们渡过余生所需养老金的总额减去其中的现收现付部分（相当于20％社会平均工资的份额）；对"中人"的债务相当于他们在旧制度的工作年限中，假设按新制度的设计应当积累的个人帐户数额。 精算结果表明，养老保险基金的增值问题极为重要。如果养老保险基金的投资回报率能
地方政府债务风险管理研究 摘要：地方政府投融资平台的债务风险近年来不断累积,导致担负一方经济建设重任的地方政府背负着巨大的偿债压力。金融生态环境决定了市场主体的外部融资条件,势必也会影响到地方政府债务融资的成本,然而鲜有学术文献尝试探讨二者间关系。鉴于此,本文以2007-2014年期间的省级城投债数据为样本,实证考察了金融生态环境对地方政府债务融资成本的影响效应。结果表明:在控制其他因素的情况下,良好的金融生态环境能够为地方政府筹措资金创造条件,有效地降低了地方政府债务融资成本;地方的经济基础越好,当地政府债务融资的成本越低,这在财政分权程度也比较高的地区更为明显;地方政府治理水平越高,政府债务融资的成本越低,尤其是在法律环境相对薄弱的地区。本文的研究发现不仅能够提供地方政府债务融资影响因素方面新的经验证据,而且对于地方政府债务治理具有重要的参考价值。 关键词：地方政府债务；中国金融体系；系统性风险 一、引言 目前,尽管相关法律法规对地方政府举债有明确的限制和约束,但事实上地方政府已经存在着大规模的债务数额。如何对庞大的地方政府债务实施监管,已经引起了中央与地方的高度重视。十八届三中全会提出,要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2013年12月召开的中央经济工作会议进一步明确指出,“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”,“把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理”。可以看出,随着讨论的深入和研究的拓展, 将地方政府债务纳入预算,通过预算的法定性、严肃性对地方政府债务进行管理和规范,已经成为业界与学界的广泛共识。在这种前提下,“如何纳入”就成为下一步工作中需要关注和探讨的重要问题。 从我们掌握的文献资料来看, 国外关于地方政府债务纳入预算管理的研究非常少, 他们的研究重点主要放在预算赤字和政府债务的经济影响以及政府债务的风险控制等方面。之所以出现这种情况,主要原因是各国普遍认为，政府债务是政府收入的重要来源之一,自然应当纳入预算统一管理,而且实际上他们已经将政府债务纳入预算管理。正如哈维·罗森(2000)指出,“某个时点上的债务是以往所有预算赤字的总和”。从这句话中可以看出，对于西方国家而言，政府债务纳入预算是财政预算管理的“题中应有之义”。 鉴于我国地方政府债务管理的混乱与无序, 出于控制债务风险的考虑,国内一些专家学者对地方政府债务的预算管理进行了研究,重点就是在债务纳入预算的必要性、思路原则、方式方法以及隐性债务管理等方面提出了一些观点和看法。 关于债务纳入预算管理的必要性, 张青和周菊芝(2003)认为,各项地方政府债务与现行纳入预算的其他政府收支活动相比,无论其属性还是具体内容, 都没有大的差别, 因此在管理方式上也不应该游离于地方政府预算之外。樊丽明等（2006）认为政府债务是财政学的一个特殊范畴，政府债务的预算管理与其他财政收支相比更为复杂和特殊，为此他们建议应尽快制定地方政府债务的预算管理改革方案。 关于债务纳入预算管理的思路和原则，刘佳凯（2012）认为科学编制地方政府债务预算的基本思路包括：一是对地方政府债务预算收支进行科学分类；二是建立地方政府债务预算报表体系；三是规范地方政府债务预算编制流程。朱大兴和郭志强（2001）提出，编制政府债务预算的原则包括完整性、及时性以及分类控制和支出优先等。 通过对以上的研究梳理和回顾表明, 尽管目前各界对地方政府债务纳入预算管理已经形成共识, 但现有的研究只是从防范债务风险的视角,对债务纳入预算管理进行了初步的和原则性的探讨,很少有人从政府预算体系完整性的角度, 对政府债务管理的模式进行全面整理和构建。同时, 也很少有人从理论创新与实践推动相结合的层面,对地方政府债务纳入预算管理的路径进行全面规划与安排。鉴于此,在简要梳理地方政府债务预算管理研究进展的基础上,本文将对地方政府债务纳入预算管理的现状及存在的问题进行全面分析,相应地提出地方政府债
政府债务风险调查分析报告 最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查显示，目前各级政府 负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委政府的高度重视，并切实 采取有效措施努力加以防范和解决。 一、债务现状 从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面： 1、负债数额大。截止XX年12月31日止，全市政府债务总额达到121.94亿元。 从债务来源看，外债6.90亿元，占5.65%，国内债务115.04亿元，占94.34%;从债务 主体看，本级政府负债75.24亿元，占61.70%，行政事业单位负债26.43亿元，占 21.67%;公益事业部门(企业)负债20.25亿元，占16.61%;从债务层次看，市本级负债34.51亿元，占28.30%;区县(市)负债87.43亿元，占71.70%。 2.逾期债务多。截止XX年12月31日止，全市逾期债务达到86.4亿元，占债务 总额的70.85%。从逾期年限看，逾期1年以下的8.65亿元，占7.09%，逾期1-3年的19.87亿元，占16.29%，逾期3-XX年的44.64亿元，占36.60%，逾期XX年以上的 13.24亿元，占10.86%;从债务逾期主体看，政府债务逾期63.37亿元，占51.97%，行政事业单位债务逾期15.79亿元，占12.95%，公益事业部门(企业)债务逾期7.24亿元，占5.94%。 3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务总额的 7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正 有效债权只有5.79亿元。 4、还债压力重。XX年，我市一般预算收入只有21.52亿元，面对高达121.94亿 元的政府债务总额，财政承受压力之大可想而知，即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有27.55亿元，其中XX-XX年须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、2.05亿元，财政偿债压力非常大。 二、债务成因 形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要有以下五个方面： 1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。 在这种情况下，财政支出责任加速呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和 不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套， “上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部 门转移，一些地方财政由于收不敷出，为了保平衡，往往把该由财政承担的支出责任 推给部门，要求部门自行解决支出缺口，一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运
财政 税收 地方政府债务风险管理探讨 赵 谦衣亚男 （哈尔滨商业大学 黑龙江 哈尔滨） 摘 要：本文先从地方政府债务风险管理的现状入手，结合地方政府债务加速扩张所带来的风险 对地方政府债务风险管理存在的问题进行剖析。最后，结合地方政府以及整个社会经济的现状，对地方政府债务风险的科学治理提出了可行的建议。 关键词：地方政府；债务风险；对策 一、地方政府债务风险管理现状 2019年1月23日财政部发布数据显示，截至2018年末，全国地方政府债务余额183862亿元，控制在全国人大批准的限额之内，风险整体可控。2019年政府工作报告明确指出要稳妥处置金融领域风险，防控地方政府债务风险。《政府工作报告》起草组负责人在国新办发布会上表示要规范地方政府举债融资机制，坚决把隐性债务风险控制住。显然，尽管现在地方政府债务风险整体可控，但解决地方政府债务风险问题仍然是我国目前甚至将来一段时间财政工作的重点。 地方政府债务形式多样，债务规模逐渐增大，造成政府债务风险的扩张。并且由于地方政府的财力不足以支撑规模庞大的资金流动，只能通过融资的渠道解决大额筹资等问题。在此情况下，缺少合理高效的债务风险管理方法，不合理地增加融资规模，引发政府不能承受还本付息的现象，将引起政府财政风险，阻碍财政工作的顺利进行甚至威胁经济的可持续发展。因此，为了避免区域性和系统性的风险，更应加强政府债务风险管理，提高管理水平。 财政部财政科学研究院贾康认为地方政府财权上移、事权下移的局面是导致地方政府债务产生的主要原因。北京市财政局范晓婷认为应引入独立的政府信用评级机构，建立政府债务信息共享平台。中国财政科学研究院赴东北地区调研组王朝才等人发现，东北地区地方财政运行压力表现得尤其明显，应完善政府债务管控。中国人民大学公共管理学院黄建芬教授指出中国地方政府债务产生的原因有财政体制改革不完全；国家的税收、经济等政策引发的现象；没有创建标准的政府债务管理体系。中国财政科学研究院研究员王胜威、孟翠莲提出为防范和化解东北三省地方政府债务风险应提高债务透明度。山东财经大学教授马恩涛指出地方政府盲目投资、金融监管制度不完善及债务管理制度的不健全引发债务产生。总之，就地方政府债务的问题当今国内专家学者基本有了统一的认识：一是地方政府债务存在一定风险；二是我国的政府 举债行为不够规范；三是地方政府债务问题存在体制上的原因。 二、地方政府债务风险管理存在的问题 当下，纵览我国地方政府债务情况，债务风险虽然总体可控，可仍然要保持高度重视。我国地方政府债务风险管理存在的问题，有以下几方面的突出表现。 1.中央与地方政府之间职能错位 中央和地方政府的职能不匹配，财权与财力集中但是事权却渐渐削减，各级政府事权与支出责任不清晰，这些既造成了很多政府债务压力增大、资金短缺、不能在期限内偿还债务、基本公共服务供给缺乏等后果，又阻碍了债务风险管理和城乡协调发展。因为事权下移，县乡层级政府承受更大的支出力度，引起政府财政收支不平衡，财政收入来源不足。地方政府财政收入的根本来源缺乏，资金流动不畅，隐性债务加速累积，不能达到履行支出职能的目的。政府债务规模越来越大，在一定范围内制约了县乡特别是乡级政府的财政工作，并阻碍了社会经济的健康发展，间接导致了城乡基本建设和社会服务的差异性。 2.缺乏信息公开披露制度 对于地方政府债务公开披露制度，目前还没有相关法律规定，只是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》里有所提及。政府综合财务报告制度还没有构建，不能完整反映涵盖地方政府债务在内的政府财务水平。尽管我国对政府债务的公开情况提出了要求，即各地区应定期向公众披露政府债务与其项目相关信息，但一些信息如公布的标准、内容等尚未做出具体要求，不能合理地接受公众监督。而且，相关网站更新政府债务信息出现间断、更新不规律、内容不全面等一系列问题。地方政府债务信息不披露或者披露的不完整，都将导致债务信息披露的程度不够，从而导致政府部门不能做到对债务的合理监管。地方政府债务规模与管理内容等数据不能合理披露，是产生政府债务风险的重要原因。 3.缺乏长效监管机制 在地方政府举债过程中，政府在市场中担任债务