PPP模式在我国公共事业中的应用与发展
来源：时间：2008-12-30 点击：615
摘要：项目ＰＰＰ模式在中国公共事业的成功应用说明实现投资渠道多元化 特别是吸引社
会资本进入公共事业领域是加快我国公共事业项目管理发展的必由之路。现阶段在中国公共事业项目管理中进一步推广ＰＰＰ模式存在一些问题应制订相应的对策。
发达国家在２０世纪近百年的发展中，公共事业管理在其政治、经济、文化生活中发挥着巨大的作用，因此从上个世纪９０年代开始，随着公共事业社会化进程的开始与公共事业管理的发展，我国公共管理领域的投融资额已经逐年上升，投融资渠道也加快了多元化步伐。《市政公用事业特许经营管理办法》从２００４年５月１日起开始实施，这是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章，也是我国在公共事业社会化进程的重要里程碑。
一、项目ＰＰＰ融资模式的组织形式及其代表性模型
（一）ＰＰＰ融资模式的组织形式
项目ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ－ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）融资模式也可称为“公私合营”融资模式。它指的是公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。文章，深入探讨。
ＰＰＰ是一个完整的项目融资的概念，它是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，它的组织形式非常复杂，有可能包括营利性企业、私人非营利性组织，也可能有公共非营利性组织等等。各合作方之间不可避免会产生不同层次和类型的利益和责任的分歧，但是政府与私人企业一旦形成相互合作的机制，各合作方的分歧就会模糊化，在求同存异的前提下，共同完成项目的既定目标。项目的ＰＰＰ融资模式参与者在一般情况下包括，项目的直接主办人投资者，项目所在地政府，项目贷款银行，项目产品的购买者或者项目设施的使用者，项目的建设承包公司，项目设备、能源、原材料供应者，项目融资、法律、税务顾问。图１标示了这些因素之间的关系及运作方式。图中所标出的粗线部分是ＰＰＰ融资模式的前提，即在ＰＰＰ方式下，首先要通过政府批准成立项目公司和项目管理公司，项目公司和项目管理公司作为政府批准的特许权人进行投融资，并负责提供建设、经营、维护和管理工作，同时履行对投资人的偿债义务。
（二）ＰＰＰ融资模式的典型模型
国外ＰＰＰ融资模式下的公共事业项目建设已经比较规范，所采用ＰＰＰ融资模式的公共事业项目可被分为三类，已有的公共事业项目、已有公共事业项目的扩建和新的公共事业项目。可将项目ＰＰＰ融资模式与公共事业项目的结合清晰化：
ＳＣ：服务协议
ＯＭＣ：运营和维护协议
ＬＢＯ：租赁－建设－运营
ＢＴＯ：建设－转移－运营
ＢＯＴ：建设－运营－转移
ＷＡ：扩建后经营整体工程并转移
ＢＢＯ：购买－建设－运营
ＢＯＯＴ：建设－运营－拥有－转移
文章，深入探讨。
二、项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业中的优势、应用前提及其发展
本文转自
（一）项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目管理中的优势
随着ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目建设和管理中的应用，将它们与中国的国情相结合，形成更多的有中国特色的ＰＰＰ典型应用模型势在必行。因为在公共事业项目的建设和管理上，鉴于我国的特殊国情，加快发展ＰＰＰ融资模式的优势可以在以下几个方面得以体现： 本文转自
Ａ．运作与管理技术上的优越性
因为在ＰＰＰ融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与盈利企业合作，而这些参与公共事业项目的战略投资者是在市场机制中经过优胜劣汰下来的优胜者，它们可以在项目的前期就参与进来，带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，全面提升企业的综合实力，这样将会给公共事业项目的运作与管理带来勃勃生机。，项目管理问题。
，项目管理问题。
Ｂ．减轻政府财政负担,增加政府财政收入
在我国市场经济建设和发展的过程中政府的投融资已经在逐步地退出竞争性生产领域,但是从经济和社会发展的需要看,我国政府在公共事业项目投资方面的压力仍将有增无减。但这些无偿投资全部要靠政府财政是不现实的,无论是通过国债转贷、地方政府向银行贷款融资、还是国家向国际金融机构、外国政府或国际银团的借款等融资方式,虽然能够缓解投资短缺，但是这些所有的融资形式都是在单方面增加政府财政压力和负担，而且随着债务依存度的提高这种融资方式将会受到一定的限制。因此，在投资主体多元化的过程中，部分国有股本退出，政府将获得巨额财政收入；而在多元化之后，企业经营效益提高、增加税收和余下的国有股本的回报亦将有助于各级财政收入。
Ｃ．拓宽民间资本在社会经济建设中的投资空间
文章，深入探讨。
在公共事业项目中采用ＰＰＰ融资模式可以拓宽民间资本在我国经济建设中的投资空间，使它在我国不会仅仅只限于批发、零售、贸易、餐饮业、制造、建筑等行业，而能够在基础产业方面打破垄断，在除国计民生的重大经营项目外的公共事业项目，诸如电力、电信、供水、卫生设施、运输等等方面的建设和管理中发挥作用，促使它在国内经济发展中长期稳定地发展。
Ｄ．有助于降低风险，建立相应的监管体制
从私人企业的投资风险角度来看，由于合作各方共同对项目运行的整个周期负责，参与各方重新整合，组成战略联盟，在合作关系中双方共同分担风险和责任、交流知识。同时我们还清楚地知道投资主体多元化正是现代监管制度的基础，因此当多元化实现后，将有助于建立独立、公正、可行和高效的监管体制。
（二）项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目管理中的应用前提文章，深入探讨。
ＰＰＰ融资模式是国际上比较通行的建设公共事业项目的方式之一，在欧美等一些国家已经发展得较为成熟，但该模式应用于我国的公共事业项目建设尚处于研究、探讨和试验性的阶段，结合我国现阶段的国情与政策以及在一些具体公共事业项目中的实践，可以肯定的是这种方式在我国的公共事业项目建设中有良好的发展前景，但是这种方式的引入需要具备一些基本条件：
Ａ．公共事业项目的选择
，项目管理问题。
并非所有的公共事业项目建设都可引进民间资本经营，ＰＰＰ模式并不能解决所有的问题。“从国外经验以及调查结果表明，适宜采用ＰＰＰ方式的公共事业项目，大多是一些基础设施和一些地方性的基础产业，而在我国可以在除国计民生的重大经营项目外的公共事业项目中适当、适时地引入ＰＰＰ模式。
２００６年１２月１８日国务院国资委首次明确七大行业（包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业）将由国有经济控制，并提出到２０１０年培育出３０至５０家具有国际竞争力的大企业集团，以贯彻中央经济工作会议提出的“以提高竞争力和控制力为重点深化国企改革”。
Ｂ．政策优惠与扶持
本文转自
要在公共事业项目建设中采用ＰＰＰ方式，必须解决建设管理公共事业项目的回报率问题。实际上，这就是要求政府在接受ＰＰＰ融资模式时给予一定的政策优惠与扶持，这是在我国推行ＰＰＰ融资模式来建设和管理社会公共事业项目所必不可少的条件。只有在政策的扶持下，才能保证公共事业项目在上述融资模式下实现建设、经营与发展。
Ｃ．相关的法律制度建设
ＰＰＰ融资模式是一种以法律制度为保障，平等互利的合作关系，能有效防范合作各方的不当行为对项目建设运作的损害。这种模式在公共事业项目建设中的运用是在项目的建设与经营的过程中，在一定程度上引入市场的机制与原则，参与整个项目的运作。由于这种模式存在国家、社会需求与投资者、经营者的利益相对独立性，因此有必要建立相应的投融资法律制度，来规范ＰＰＰ模式下各方利益与行为的兼顾与控制。
（三）项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目管理中的发展
从１９８０年到１９９０年，我国政府开始并鼓励国外资本对我国基础设施项目的直接投资，即开始ＢＯＴ方式管理的试点工作。这就意味着项目ＰＰＰ融资模式在我国公共事业项目管理中应用的开始。通过ＢＯＴ方式在某电站Ｂ期工程的建设成功与往后较多项目采用了ＢＯＴ方式，我们获得了丰富的操作ＢＯＴ经验。
随着市场经济向纵深发展，公共事业民营化政策障碍也逐渐取消，２００２年１２月
建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，以正式文件的形式确定了允许外资和民资同时进入，公平竞争供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项目。在２００２年初，深圳市政府决定对５家国有企业进行改制，希望通过出让国有股权，采取国际招标的方式，达到国有股减持，引进外资，健全企业的法人治理结构和引进国外先进管理体制的目的。而这５家国有企业主要集中在公共事业领域，它们分别为深圳市能源集团、水务集团、燃气集团、公交集团和食品总公司″到目前为止，这５家企业的改制有的已经尘埃落定并开始进军新的市场，有的改制方案还在审批的过程中，不久也将完成。２００３年１０月，中共十六届三中全会《决定》指出，要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。许多公共事业领域的项目建设和管理工作都开始采用项目ＰＰＰ融资模式。
三、在公共事业项目化管理中推行ＰＰＰ融资方式存在的一些问题及解决方法
项目ＰＰＰ融资模式不仅在融资领域具有得天独厚的优势，而且可以促进公共事业建设与管理的运营机制改革，加快实现产权多元化 提高项目经营效率，降低设施运营成本。由于模式应用的时间并不太长，所以在推行的过程中依然不可避免地碰到了很多的具体问题。产生这些问题的原因有很多，如政府干涉、不同的项目背景以及文化因素等。
借鉴各国政府对公共事业项目应用ＰＰＰ融资模式的扶持措施，针对以上存在的问题，我国仍然需要在政策上对法律和金融两个层面的健全和完善继续下功夫，使得ＰＰＰ融资模式能够在我国的公共事业项目化管理进程中发挥其应有的作用：（１）需要对现行的有关金融的法律和法规进行补充和完善。但由于这是一项制度创新，目前法律法规缺位，有关政策不配套，认识还不尽一致，有的难以摆脱过去行政管理的思想方法和模式；有的片面追求吸引资金，承诺固定的投资回报，竟授予经营者７０年经营权、可自动延期２次等。这些典型案例，皆是因为合同或协议中的界定不清所造成，因此在相关的法律制度还不健全的前提下，我们并没有也不能因噎废食。四川、河北、北京、深圳等地方政府相继出台了《市政公用事业特许经营办法》等规章,国家建设部也推行了《市政公用事业特许经营管理办法》 用以规范市政公用事业特许经营活动,强化了政府的市场监管职能。（２）需要拓宽融资的渠道、降低融资成本。融资渠道少，融资方式单一是我国目前项目融资存在的弊端，基本上银行贷款成为融资的主流方式，这种方式融资成本较高，往往由政府买单，这样必然影响到公众福利。所以，进行金融创新势在必行。本文转自
PPP合作的模式分类
作者：郑磊联盟会员：项目管理者联盟转载发布时间：2008-9-19点击：4831PMB：0【收藏本文】
根据香港政府效率促进组的定义，公私营机构合作是“一种由公营部门和私营机构共同提供公共服务或进行计划项目的安排。在这种安排下，双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，以获得相辅相成的效果。”公私营机构合作的英文表达是Public-Private-Partnership，简称P PP。
按照美国政府会计处（US Government Accounting Office）的研究分类，公私营机构合作可按照以下形式设立，包括：
1、兴建-发展-经营 (BDO: Build-Develop-Operate)
私营机构向公营机构租赁或购买现有设施，投入本身资本将设施整修、现代化或扩建，然后根据与公营机构签订的合约经营。
2、兴建-经营-转移（BOT: Build-Operate-T ransfer）/兴建-转移-经营（BTO: Bu ild-T ransfer-Operate）
私营机构按照与公营机构议定的规格建造设施，根据与该公营机构签订的合约或专营权协议经营设施一段指定期间，然后在指定期届满时将设施转移给该公营机构。一般而言，私营机构会提供全部或部分资金，而合约期亦足以让私营机构取得合理回报。
兴建-经营-转移的方法，对主办项目的政府而言通常具有吸引力，因为首先可以使政府在有限的财政预算下减低成本，其次政府可以利用随着私营机构参与而一并带来的运作效率，再次还可以鼓励外来投资及引入新的或经过改良的技术，是政府吸引外商投资及国外私人资金进入国内的良好渠道。
兴建-转移-经营模式与兴建-经营-转移模式相若，除了是在建造工程完成后，而非在专营期完结时，把设施转移予公营机构。
3、兴建-拥有-经营(BOO: Build-Own-Operate)
私营机构兴建并经营设施以提供公共服务，而不将设施的拥有权转移给公营机构。当某项服务拥有一个强大而持续的市场时，这类安排是运作良好的。一些私营机构会选择不要转移，以便能就投资赚取最大回报。
4、购买-兴建-经营(BBO: Buy-Build-Operate)
这种模式是资产出售的一种形式，当中包括将现有设施修复或扩建。公营机构出售资产予私营机构，让其在做出所需的改善后，以更具成本效益的方式经营。
5、设计-兴建(DB: Design-Build)
私营机构替公营机构设计及兴建公共设施。公营机构拥有资产，并且负责营运及维修。一个简单的设计-兴建方式带来单一的设计及兴建责任，可以加速项目的交付，具有很高的时效性。
6、设计-兴建-注资-经营(DBFO: Design-Build-Finance-Operate)
设计-兴建-注资-经营模式在英国亦称为私营企业注资计划。私营机构会设计、兴建及注资有关项目。公营机构员工可能会调至该私营机构任职，以提供有关服务。公营机构须根据长期服务经营合约，向私营机构支付年费。
7、设计-兴建-维修(DBM: Design-Build-Maintain)
设计-兴建-维修与设计-兴建相若，唯一不同的是维修设施属于私营机构的责任。
8、设计-兴建-经营(DBO: Design-Build-Operate)
公营机构拥有设施的产权，并为项目提供经常性资金，私营机构则参与项目的设计、建造及经营。设计-兴建-经营方式让私营机构可以持续参与。此外，这种模式也方便于私营机构以用者付费的形式集资。在美国，设计-兴建-经营是提供饮用水及污水处理的其中一个较为流行的公私营机构合作模式。
9、发展商融资(DF: Developer Finance)
私营机构为建造或扩建公共设施提供资金，以换取在该地点兴建住宅楼宇、商铺或者工业设施的权利。在政府监督下，私营机构提供资金并经营管理，并有权使用设施及从使用者支付的费用中取得收入。
10、经营、维修及管理服务合约(Operate Maintain and Managing Contract)
当私营机构与公营机构签订服务合约时，公营机构就控制该服务及设施保留最大权利。一般而言，合约期越长，私营机构投资的机会便越大，因为有更多时间让私营机构赚取利润。通过竞投合约，公众可以从削减提供服务的成本及经过改良的服务质量中获益。
11、免税契约(Duty-free Contract)
公营机构通过向私营机构或财务机构借贷而为其资产或设施集资。私营机构得到资产的产权，但会于契约期限开始或结束时将资产转移给公营机构。在美国，用以支付资本投资利息部分的契约金是免税的。
12、全包式交易(Whole-T ransaction)
公营机构按照指定的作业标准及准则，就设施的计划及建造与私营机构签订合约。私营机构承诺以固定的价格兴建设施，并承受建造风险。为设施集资的责任及设施的拥有权可属于有关的公营机构也可属于承建的私营机构。
以上是运用较多的模式，除此之外还有服务外包（SC: Service Contract）、管理外包（MC: Management Contract）、设计-兴建-转移（DBT: Design-Build-Transfer）、租赁-更新-经营-转移（LUOT: Lease-Upgrade-Operate-Transfer）、购买-更新-经营-转移（PUOT: Purchase- Upgrade-Operate-Transfer）、兴建-租赁-经营-转移（BLOT: Build-Lease-Operate-Transfer）、兴建-拥有-经营-转移
（BOOT: Build-Own-Operate-Transfer）、设计-兴建-转移-经营（DBTO: Design-Build-Transfer-Operate）等模式。
“对于目前已经开工的北京地铁4号线和10号线来说，政府所能承受的最大投资限度为整个工程的40%，而这些就需要一笔相当大的资金，至于剩余的资金缺口，就需要通过其他方式解决了。”北京市发改委的一位官员对记者说。
据了解，该官员所说的其他融资方式的含义主要指融资的途径进一步放开，以求更广泛地吸引社会资本的投入。这种融资方式也即习惯上讲的PPP(public-private-partnership
，公私合营)模式。
“北京地铁4号线、10号线一期工程(含奥运支线)，以及5号、9号线的建设今后都将采用这种新型的融资模式，包括与国外企业的合资和合作。”北京市基础设施投资管理有限公司的副总王灏表示。
不过，记者在采访中发现，要想真正让这种新的融资模式发生效力，北京市还面临着艰巨的挑战。
尝试PPP无异于摸着石头过河
“一个空洞的概念和模式并不能改变一切，关键要看这种模式是否具有实质性的内容，P PP对地铁的影响不在于它的形式，而在于它有无可操作性。”中国人民大学经济系的一位教授评价PPP模式时说。由于在国内交通领域采用PPP方式是一种新的融资方式，因而值得借鉴的材料和经验是少之又少。
“这是一条新路，我们只能小心翼翼地摸着石头过河，最大程度的平衡各方之间的利益关系，以求资源的最优化整合效果。”北京市国资委下属的北京基础设施投资管理有限公司的一位人士回答记者说。
一位业内相关人士向记者透露：“现在我们只是有了一个大体的合作框架。洞体、车站等土建工程的投资和建设将主要由政府或代表政府投资的公司来完成；后期的车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护，主要靠吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。然后由政府与PPP公司签订特许经营协议。由于目前PPP公司并没有组成，所以这一切只是一个设想，而具体的协议内容估计相关部门正在起草和修订。”
而据有关专家分析，政府与PPP公司之间的利益关系很可能按不同的时间段来分配和调整。在项目成长期，政府将会把投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给PPP项目公司，为PPP项目公司实现正常投资收益提供保障；在项目的成熟期，为收回部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式，政府也将参与项目收益的分配；在项目的后期，PPP项目公司则会无偿地将项目全部资产移交给政府或续签另外的经营合同。
但PPP并非简单的“三步”走。有专家举例说，比如相关市场的延伸开发、无形资产的利益分配等都是摆在双方之间的悬而未决的事情。
“也许，这对北京地铁的确是一次机遇，也是一次挑战。不过现在看来，这一切都还太笼统，是雾里看花，还是一个不太清晰的谜。”专家们评议说。
外商等待优惠政策
“北京地铁融资之所以到现在还风平浪静，主要原因是外商们在等政策，一旦相应的优惠政策明确下来，北京地铁这块巨大的蛋糕还是十分具有诱惑力的。”“实际上，地铁工程耗资巨大，从中国目前已修建的地铁成本来看，大约每公里的造价在人民币5亿至8亿元之间，而且地铁收效期漫长，因此世界上大多数的城市地铁都处于亏损状态，如果没有一定的优惠政策作保障，外国的企业肯定不会贸然行动的”。北京市城建设计研究院地铁所所长、高级工程师沈景炎分析PPP融资的态势时说。
而原北京地铁集团有限公司的一位不愿意透露姓名的副总更是一针见血：“参与地铁投资的企业拿出一两个亿对地铁投资来讲简直就是杯水车薪，而要拿出几个亿或者十几个亿，对国内企业来讲又太难了。因此，我们把目光更多的放在了外国企业身上，希望能引入真正的市场战略投资者，特别是吸引一些有运营、管理经验的企业进入，这也有利于北京地铁今后的发展。”
记者从不同渠道了解到，法国东方汇理银行、香港地铁公司、新加坡陆路公司最近都与北京地铁集团以及有关部门频繁接触，目标自然指向了巨大的北京地铁市场。
从表面上看，中外公司都表现出了极大的热情，但据可靠人士讲，到目前为止，没有一家取得实质性的进展。
新加坡陆路公司对此就明确表示，陆路公司很想进入北京地铁市场，但如果没有投资回报机制的政策作保障，绝不敢贸然进来。
有业内人士分析，如果让PPP模式能够顺利实施，搭建政策平台尤为重要。
“实际上，外商看中的主要是投资后的补贴内容和投资担保政策。”“虽然说，地铁经营的直接效益不明显，但外部效益却十分显著。例如，地铁的开通会直接拉动周边房地产业的发展，地铁彩票的发行等。如果有一种机制能保证地铁公司及其投资者获得外部收益，则市场化融资的可能性会变得很大”。有关地铁专家认为从某种意义上说，PPP更需要一个清晰完整的游戏规则，让彼此看清楚各自的责任与权益，但政策又往往是一把双刃剑，一不留神就会伤到自己或别人，有业内人士为之担忧。据说，曾有一家加拿大公司就是因补贴的方式以及政策立法问题无法达成共识而与北京地铁5号线擦肩而过。
记者打电话向北京市国资委基础
设施投资管理有限公司询问与外资合作的进展情况，得到的答案是：一切正在进行中。同时，据有关人士透露，北京地铁正准备发行20亿元债券。
目前的关键问题是如何建立一个有效的回报机制，以推动这些投资意愿变为现实。这是人们普遍关注的。