三）国家的银行
中央银行是国家的银行，是指中央银行对一国政府提供金融服务，同时中央银行代表国家从事金融活动，实施金融监管.央银行是国家的银行具体从以下几方面表现出来：
１．中央银行代理国库收支，从世界范围来看，大多数国家中央银行都负有代理国库的职责。各级财政部门在中央银行开立账户，国库资金的收缴、支出、拨付、转账结算等均委托中央银行无偿办理。此外，中央银付还代国库办理公债券、国库券的发行和还本付息事宜。２．中央银行向政府融资。中央银行不仅代理国库存款执行国库出纳与结算，而且对国家提供贷款，在国家财政状况稳定的情况下，中央银行以国库券贴现或国家债券抵押的形式向国家提供贷款。这通常是解决财政年度内的收支不平衡。当国家财政状况出现经常性赤字时，中央银行贷款就会成为国家财政弥补财政赤字、平衡财政收支的手段。在现代经济社会中，中央银行向国家提供信贷的主要形式，是中央银行利用自己的资金购买国家公债，或以公债为抵押提供贷款，特殊情况下也直接向国家提供信用放款和透支。
３．中央银行保管国家黄金外汇储备。一同黄金外汇储备数量的多少是一国国力强弱的标志，也是一国维持对外经济活动稳定的物质条件。中央银行负有持有和管理国家黄金外汇储备的责任。为此，中央银行应随时研究国际收支及外汇市场动态，保持适当的国际储备，及时调整储备结构，避免外汇风险。
[摘要] 为防止单个银行的流动性危机向清偿性危机甚至系统性银行危机转化，维护金融稳定，中央银行的最后贷款人职能是对付系统性银行危机的有效制度安排，但是它也可能导致严重的道德风险。本文对最后贷款人职能的起源、作用、形式和可能带来的问题进行研究，并讨论了我国中央银行行使最后贷款人职能中存在的问题。
现代银行制度下，当同业救助等市场机制不足以向商业银行提供防范流动性冲击的保障时，为防止单个银行的流动性危机向清偿性危机甚至系统性银行危机转化，从而维护整个银行体系的稳健运行，中央银行的最后贷款人（LLR，Lender of Last Resort）职能是对付系统性银行危机的有效制度安排。本文将对最后贷款人职能的起源、作用、形式和可能带来的问题进行初步研究。
一、最后贷款人职能的经典观点
尽管现代中央银行在制定和实施货币政策、维护币值稳定方面的功能比较引人注目，但是从中央银行制度创立的初衷来着，防范银行危机和稳定金融是其最重要的目标之一。正如米什金曾分析认为，“美国的中央银行??联邦储备体系，就是针对1907年的银行恐慌而设立的。它设立的本意是作为银行危机时期的最后贷款人，也即当其
他人无法向银行提供储备时，为了阻止银行倒闭，美联储应向银行提供储备”。意大利银行副行长托马索.帕多阿.施奥帕认为，组建中央银行的目的，起初是要推动支付体系，后来则要维护银行业稳健，只是近来才给中央银行增加了一项责任，即制订和执行货币政策。
1797年，弗朗西斯.巴林爵士在谈到英格兰银行作为“银行的银行” 职能时，首次提出了“最后贷款人”这一概念。中央银行作为最后贷款人角色的观点是与沃尔特.巴杰特（Walter Bagehot）的工作相联系的，在1873年出版的经典著作《伦巴德街》（Lombard Street）中，Bagehot全面阐述了最后贷款人的理论与原则。作为所谓古典学派的杰出代表，Bagehot认为：
（1）最后贷款人具有贷款给非流动性支付的金融机构的作用。
（2）这些贷款必须有惩罚性的利率，使金融机构不能将其作为当前的贷款操作。
（3）只能贷款给提供了良好抵押（用恐慌前价格评估）的有偿债能力的金融机构。
（4）最后贷款人必须事先清楚有无准备向满足偿债和抵押（信用）条件的机构发放任意数量的贷款。
市场机制不能保障防范流动性冲击，所以应该允许银行的市场性倒闭。Bagehot强调银行在危机中如果必须向市场传递可靠信息则会面临的困难：“每个银行家都知道如果他必须证明他是可信赖的，那么不管他的辩解有多么美妙，实际上他已丧失信誉”。Bagehot认为，最后贷款人应公开宣称其提供贷款旨在防止全国性的危机，以消除关于其行动的任何不确定性认识。他主张最后贷款人提供资金应该以高于风险性利率的惩罚性利率作出，这既可以限制该工具的使用，又可以模拟真实的市场价格以避免分配的扭曲。
二、最后贷款人职能的行使方式
Bagehot提出中央银行充当最后贷款人的具体设想后，随着金融业的发展，中央银行行使最后贷款人职能的方式又有所扩展，具体有以下几种。
（1）中央银行直接贷款援助。这是最后贷款人的最经典的做法，即中央银行通过公开市场、再贷款、贴现窗口，对陷入困境的银行进行直接的援助。许多国家的中央银行法对最后贷款人手段都作了原则规定。如美国《联邦储备法》规定，联邦储备银行作为最后贷款人，有向陷入偿付困难的银行提供暂时流动性支持的职责。但正如前面所分析的，中央银行直接的贷款与其稳定货币的职能往往有冲突，所以
后来的最后贷款人手段又发展了其他一些方式。
（2）由中央银行牵头，设立特别机构或专项基金提供财务援助。在比利时，中央银行组织银行业共同出资成立了“银行信用保证局”，基于公众利益，对有问题银行提供财务援助。在德国，1974
年7月，在德意志联邦银行的倡议下成立了联合清偿银行，其股本总额25亿西德马克，分别由德意志联邦银行出30％，商业银行出30％，储蓄银行出26.5％，信用合作社出11％，其他金融机构出25％组建，目的是向那些仍具有偿债能力而暂时遇到流动性困难的银行提供资
金融通支持。
（3）中央银行授意，组织大银行集资救援。如英国1973－1974年银行危机期间，英格兰银行组织了由各大清算银行出资的救援行动，即“救生船基金”（Life-boat Fund）。“救生船基金”通过再循环或发放短期贷款向有问题银行提供资金援助，成功地向26家有问题银行发放了1.2亿英镑的贷款，使其走出困境。90年代中期，日本的四大商业银行??樱花、富士、东海和三和银行在大藏省的授意下联合向陷入困境的太平洋银行提1100亿日元的10年低息贷款，以帮助其将10年期间可能发生的坏账撇除。
（4）由中央银行出面担保，帮助有问题银行渡过难关。如美国1984年伊利诺斯大陆银行危机爆发后，虽然芝加哥联邦储备银行提
供了40亿美元贷款，联邦存款保险公司提供了15亿美元的注资，但这些措施并未能坚定存款人的信心。最后美国联邦储备系统公开向社会承诺它将负责赔偿所有在该行存款的客户的损失，并再次提供75亿美元融资，才使伊利诺斯大陆银行渡过难关。
不管采取何种方式，中央银行利用自己的特殊地位，直接或间接地对问题银行加以救助，是最后贷款人最重要的特征。
三、关于最后贷款人作用的争论与有关检验
古典理论关于最后贷款人作用的观点受到了其他经济学流派的质疑：Goodhart(1987,1995)断言非流动性和无支付能力之间不可能作截然的划分，因为需要最后贷款人帮助的银行已经具有无力支付的嫌疑，此外，传染性的存在可能导致对任意银行的系统性救助；Goodfriend和 king（1988）认为最后贷款人的职能必须限定在公开市场操作；Humphrey(1986)甚至声称如果Baghot知道公开市场操作，他也会赞成这一观点。自由银行的提倡者并未对银行倒闭的存在产生争议，但是他们认为市场应该比公共性最后贷款人更能达到最优配置。
另一方面，有关管理最后贷款人的规则是否应该清楚地加以说明，也存在争论。大多数时候，中央银行反对这一点。比如，在美国，
联储总是强调贴现是特权而不是权力。而支持者则认为，政策的模糊性会有助于带来某些市场纪律。实际上，政策模糊性的实际效果是将财富从小银行转向大银行，因为大机构“大得不能倒闭”的事实是毫不模糊的。这意味着，最后贷款人会支付所有大银行的债务并只救助小银行当中那些有偿债能力的银行（如果它们有能力证明有偿债能力的话）。
很显然这些推断来自于社会福利最大化的设想，并考虑了不对称信息以及最后贷款人行为可能具有的所有外部特征：传染性恐慌对证券市场的影响以及道德困境问题。所以，至少在理论上可以认为，关于最后贷款人作用和行为的理论差异来自于对个体银行倒闭的社会成本、银行恐慌和传染性效应的不同评判。
最后贷款人机制建立的作用，其论据无疑在于它有利于避免银行恐慌的结论。的确，通过监督银行的支付能力和支付系统，最后贷款人减弱了传染性的风险。有关的实证检验也支持这一结论。
Miron(1986)得到的关于在美国建立联邦储备委员会的效果的证据表明，它对限制银行挤兑具有重要作用。在它建立之前，春秋两季是货币紧缩的季节，其间恐慌容易发生。Fed的建立为美国经济提供了最终贷款人，银行恐慌的频率立即下降。利率和贷款??储备率的季节性周期的改变，肯定了Fed的建立作为一种方式防止季节性流动
性需求引发银行恐慌的重要性。在1915到1928年之间，银行系统从未经历过金融恐慌，尽管在1918-1919，1920-1921，1923-1924和1926-1927几个时期段上有过几次衰退，而且以1920-1921的衰退尤为严重。Miron运用Bernoulli分布作了一个简单检验，结果表明，在99%的置信水平上，在Fed建立之前给定年份发生恐慌的概率为0.316， 1914-1928年这14年间不发生银行恐慌的概率仅为0.005。
而另一方面，1929-1933年间发生的恐慌为反对最后贷款人政策的有效性提供了证据，很明显在这段时期内Fed没有指导公开市场操作从而为银行提供足够的储备。根据弗里德曼（Friedman）和舒瓦茨(Schwartz)(1963)的观点，一系列银行倒闭从而引起随后的货币存量下降是可以防止的。
Bordo(1990)检验了美国和英国建立最后贷款人体系前后的变化。在1866年之前，英格兰银行趋向于通过保护其黄金储备来做出反应，这可能更加剧恐慌。而那以后，英格兰银行采用Bagehot的政策，因而“通过定期发布和实施来防止1878，1890，1914期间的早期危机发展成为全面恐慌”。Bordo比较了1870-1913年时期两个国家的情况并观察到商业循环上惊人相似：相似的出口下降，价格倒退及货币增量的下跌。但是，这期间美国经历了四次恐慌而英国只有一次。德国，瑞典和加拿大的情况也证明了同一观点（Bordo 1986,也可见Humphrey和 Kelcher 1986）。
四、最后贷款人职能的局限性与道德风险问题
最后贷款人政策的基本目标有3个：（1）保护支付系统的完整性；（2）避免挤兑波及到其他银行，并导致系统性的危机；（3）防止某个银行流动性呆滞导致不必要的破产。最后贷款人操作的难度在于如何确定流动性与清偿性的区别。一般而言，清偿性指一家银行资产的最大预期价格减去负债的差额；而流动性则指在一定期间内资产出售的预期价格与实际售价之差，差额愈小，流动性越高。即使银行流动性不足，只要资产的总价值大于负债的总价值，可能仍具有偿债能力。判断银行究竟是处于流动性还是清偿性危机的难度表现在以下几个方面：一是由于银行的资产和负债不像其他商品一样有明码标价，其真正的市场价值往往很难测量。二是在危机爆发时甚至是危机爆发之后的很长一段时期，往往不容易摸清银行的真实财务情况。最后贷款人贷款标准的难以确定，一定程度上决定了最后贷款人决策的随意性，从而削弱了在其防范银行危机中的功能。
因为最后贷款人对银行行为的影响难以估量，只能通过国家间的比较来收集一般经验性的证据。苏格兰的案例经常被自由银行学派的学者们提及。但是，值得回忆的是苏格兰在自由银行时期，银行股东有无限责任，这导致“允许倒闭的银行增加其业务”（Bordo 1990,25）。当然，当这种情况发生时，如果其他银行有兴趣并购其
竞争对手，任一个体银行的挤兑可以由市场来处理，唯一的风险是系统风险。
最后贷款人对防范银行业的系统性风险具有不可替代的作用，但是最后贷款人可能导致的道德风险问题，也越来越受到人们的关注。银行从历史经验中得知，当整个银行系统陷入经营困境时，政府当局必然会出面拯救。同时，当银行犯集体性错误时，它们可能受到较轻的处罚或不受处罚，这就是所谓的“法不责众”现象。所以，当经济处于高度繁荣时期，银行便四处提供贷款，那些高收益项目，也即高风险顶目，便是银行首选的轰炸目标。并且银行信贷的膨胀对经济的过热也起了推波助澜的作用，一旦经济由高潮转向低谷，那些原来的高收益项目必然会首先陷入危机之中。又因为在这些项目上的资金净增量最大，故反映到银行资产账户上就是其呆帐的增加，有的银行可能因此而陷入流动性危机或清偿危机之中。银行也很清楚银行业危机面越大，政府越是要出面拯救，其实这也是政府和银行之间长期对抗与博弈的结果。
为了避免上述道德风险，现代的最后贷款人贷款发放标准比较严格。典型的最后贷款人贷款标准是只对暂时丧失流动性的金融机构提供贷款，而对陷入清偿性危机的金融机构则一般不予拯救。中央银行无限制提供资金不仅会破坏货币的稳定，而且会削弱金融机构的约束机制和鼓励不负责任的管理。日本银行规定只有满足下面4个条件
时，才能向一家有问题银行提供资金：一是发生系统性风险的可能性很大；二是没有其他替代方法，而且中央银行的援助是成功地解决问题所不可缺少的；三是所有有关责任方都应承担责任来避免发生道德风险；四是中央银行的金融稳健性将不会受到破坏。以色列银行行长JACOBA .FRENKEL认为：“如果过于经常地乞灵于LLR原则，就会破坏一个重要的管理机制，那不是官僚的机制，而是市场的机制。因此必须允许某些银行倒闭，一些股东必须受损失，一些经理必须解雇，而存款人得到保护。知道存在这样一种可能性，本身就会提供一种十分有效的，以市场为基础的纪律性管理，这将提高银行业的稳健性。这一点我怎么强调也不为过。”英格兰银行行长E?乔治说，该行决定不挽救1995年陷入危机的巴林银行，因为巴林银行的问题显然是内部管理不力造成的，这种管理不力是巴林银行所特有的，因而不会给金融制度带来系统性风险。在这种情况下对巴林银行提供支持，就会产生严重的道德风险。反之，不支持巴林的决定，加强了英国及其以外的银行业的管理控制。值得注意的是，新成立的欧洲货币联盟的中央银行甚至没有考虑最后贷款人的职能。
2003年12月27日，全国人大常委会第六次会议通过了《中国人民银行法》和《商业银行法》的修改决定，通过了《银行业监督管理法》。防范和化解系统性金融风险，维护金融稳定是成为中国人民银行最重要的职责之一。如何恰当地运用最后贷款人的手段，在必要时救助高风险金融机构，成为中国人民银行亟待研究的课题。虽然金
融风险一般都具有暂时性、突发性的特征，一旦不及时援手可能引发严重的社会问题，但人民银行不能轻易运用最后贷款人的手段来实现维护金融稳定的目标，否则会产生道德风险，损害社会信用的基础。然而，截止目前，对于无药可救的金融机构，不论是银行、证券公司还是其它金融机构，仍然没有按照市场经济的原则退出市场，最终还是由人民银行充当最后贷款人，采取各种方式拿钱予以救助，这不仅会加剧金融机构的道德风险问题，也会导致监管部门的道德风险问题。解决这一问题的办法，一是要尽快出台金融机构退出市场的法律法规，二是中央银行在行使最后贷款人职责时，一定要保持独立性，要科学系统评估问题金融机构可能造成的风险，严格区分流动性危机和清偿性危机，对陷入清偿性危机的金融机构一般不予拯救，交由市场处理。只有这样，才能正确行使最后贷款人职能，既避免过分拯救带来的道德风险，又履行好维护金融稳定的职责。
最后贷款人制度是中央银行在商业银行陷入流动性困境时作为最后贷款人对其给予流动性援助，即当其他人无法向银行提供储备时，为了阻止银行倒闭，央行向其提供储备，清除集体行为的非理性造成的金融恐慌及其传染和导致系统崩溃。[1]最后贷款人制度产生至今，已经有一两百年的历史，该制度的发展史表明其在带来积极效应的同时也需要付出一定的成本和代价。如何完善该制度，使其以最低的成本发挥积极的作用仍是我们应努力的方向。
一、最后贷款人制度的产生和发展
(一)最后贷款人制度的若干理论
学界一般认为，弗郎西斯·巴伦爵士称英格兰银行为“银行的银行”，并于1797年谈到该行时最早使用了“最后贷款人制度”(the lender of last Resort，简称LLR或LOLR)字样。1802年，亨利·桑顿在他的一篇文章中认为英格兰银行应该对银行危机作出反应。在一个有中央银行的银行体系中，危机中的银行会求助于中央银行，中央银行应该早有准备并予以支持。[2]这是最早关于最后贷款人职责、原则的论述。
此后，更为著名的论述是沃尔特·巴吉特在1873年出版的《伦巴第街》一书。在该书中，巴吉特认为，必须有一个中央银行事先储备有大量的随时可供动用的储备，以便在银行恐慌时应付危机银行。巴吉特还详细论述了在银行行使最后贷款人职责时应遵循的四项原则，即：以惩罚利率提供贷款；中央银行事先明确随时、无限制地提供贷款；有良好的担保；仅向陷入清偿危机但并非破产的银行提供贷款。1986年梅泽尔概括和发展了巴吉特的传统观点，他列举了5点：(1)中央银行是货币体系唯一的贷款人，如美国；(2)为使流动无资金性银行免于关闭，中央银行应当满足有担保无物的贷款，该担保物在没有恐慌的正常经济环境下是可销售的，他不应限于正常时期向中央银行申请再贴现的合格票据；(3)中央银行的贷款或放款应当是大量的、及时地以高于市场利率的方式提供；(4)上述三条原则要预先规定并
在危机时被严格遵守；(5)无偿付能力金融机构，假如不能作为整体单位被拍卖，则以时常价格出售或清算。梅泽尔认为，金融恐慌之所以产生，就是因为中央银行没有遵循“巴吉特原则”。1999年，IMF
经济学家Stanley Fischer提出了以下观点：历史事实表明，中央银行不是唯一的最后贷款人；最后贷款人未必一定需要具有创造高能货币的能力；中央银行应该对在正常时期是良好的担保提供贷款；事实上，中央银行在提供贷款时并不总是以惩罚性利率；最后贷款人不一定只能向市场提供贷款而不向单独的机构的提供贷款；最后贷款人并不需要事先声明一定要借款，要运用“建设性的模糊”(constructive ambiguity)策略。[3]
(二)最后贷款人制度和法律的历史由来
最早实践最后贷款人制度的国家是英国。1825年英国的银行发生恐慌，英格兰银行对陷入清偿危机的银行提供流动性支持。大约一两天后，恐慌就消退了。1890年，英国又发生了巴林银行危机，巴林银行因参与阿根廷铁路投机活动而濒临破产，不得不向英格兰银行求助，英格兰银行在政府的支持下，联合其他银行一起先后筹集了2200万英镑作为援助资金，成功化解了危机。
美国是最先把最后贷款人制度加以归纳并写入法律的国家，该法律即1913年《联邦储备法》。其产生的背景如下：1873年、1893年和1907年，美国接连发生严重的信用危机，金融风潮四起，银行不断发生清算、倒闭。这种情况引起了人们的普遍关注，开始从不同侧面来观察、研究、反思美国银行制度存在的漏洞和问题。经过研究考
察，美国银行家们发现一个重要的问题是整个银行体系缺少一个强有力的最后贷款者。当时主张建立中央银行派的参议员埃瑞施召集美国一些银行的总裁和银行方面的专家秘密讨论了关于建立美国中央银行的提案，形成了“埃瑞施计划”。1908年，美国国会组建了“国民货币委员(埃瑞施计划)会”，这个委员会对全国银行所存在的问题作了一次规模空前的调查研究，同时重新审议了“埃瑞施计划”，认为“埃瑞施计划”不仅可行，而且必须实行。于是国会在“埃瑞施计划”基础上采取立法的形式将国会货币委员会调查研究的结果具体化，从而产生了1913年《联邦储备法》。[4]
继美国之后，德、法、日等国纷纷效仿，在其银行法中规定这一制度。目前，几乎所有国家和地区都建立了最后贷款人制度。
二、最后贷款人制度存在的合理性
历史表明，金融体系具有内在的不稳定性和传染性，而正是金融体系的这些特点使得最后贷款人制度的存在有了合理性。
(一)银行体系的内在不稳定性
银行体系的内在不稳定性表现在以下两个方面：第一，部分准备制度。银行作为典型的金融机构，吸收了大量的闲散资金，并把它转换成长期投资。银行是一类承担了“储蓄—投资”转换机制的重要机构。在一般情况下，存款人同时提现是几乎不存在的。因此，部分的准备资金就足以维持银行的日常资金运作。但是，银行部分准备制度
赖以生存的基础是储户的信心。当银行发生突发事件，储户的信心崩溃(或恐慌)引发的挤兑在不能及时取得足够的市场融资的条件下，即使再稳健的银行也难以逃脱被清算的命运。第二，与工业或商业公司不同，银行具有很高的负债比例，高负债比例运营的特征是放大风险和收益，一旦有项目投资失败，易于使少量的自有资本丧失殆尽。本质上银行是高风险行业，其风险包括信用风险、利率风险、外汇风险、经营风险、违约风险和其他许多风险。这些风险的暴露过大都足以影响市场对银行的信心。
(二)银行挤兑的传染性
当单个银行发生挤兑风险时，由于整个市场弥漫着悲观气氛，再加上银行信息披露不充分，导致投资者无法分辨好银行和坏银行，单个银行的挤兑可能蔓延到有清偿能力的银行，威胁整个银行体系。在这种情况下，银行挤兑变成银行恐慌。在发生银行恐慌的情况下，市场对货币的需求增加，银行的存款数量和货币数量急剧下降，导致整个银行的储备干涸。在没有最后贷款人对市场注入流动性资金时，银行可能被迫卖掉部分非流动性资产以应对资金的提取。这将会带来多方面的负面影响：一方面，银行资产净值下降，进而导致银行运营能力下降，风险上升，银行可能因此破产。另一方面，由于银行是承担“储蓄—投资”转换机制的重要机构，银行体系内部资金的减少，势必影响到其投资的工业、商业等部门，会影响到整个国民经济的运行。历史已经表明，最后贷款人制度的存在，可以为单个银行提供流动性资金，保证支付，防止公众信心下降而引发的集体非理性挤兑，避免
金融恐慌，维护公众利益。
三、最后贷款人制度的成本分析
最后贷款人制度的存在，有其内在的合理性，但任何制度的设计都不是完美无缺的。最后贷款人制度在发挥作用的同时也需要承担一定的成本代价，其中最突出的是道德风险。
一般而言，大银行较之于中小银行有更大的系统性影响，其经营失败对金融系统的安全有更为严重的威胁，这种倒闭是当局和公众不能容忍的，于是大银行往往成为监管宽容的对象。那些认为自己规模很大或很重要的商业银行的管理人员，相信在发生流动性不足或其他问题时，中央银行不会坐视不管，肯定会提供再贷款，因此会放松风险约束和危机管理追求高风险高收益项目的对策行为，因为一旦成功，收益是自己的，而出现问题，损失却由中央银行或投资者承担。市场经济要求市场主体对自己的行为负责，而最后贷款人制度使这一要求受到侵蚀。此外，基于“太大而不能倒闭”，中央银行在实践中往往对大银行提供支持，而任由中小银行倒闭。这对中小银行及其存款人来说是不公平的。
此外，最后贷款人制度还有可能带来以下问题：中央银行向问题银行提供大量的流动资金，可能产生通货膨胀的压力；同时中央银行也会面临无法收回贷款本息的风险。
四、完善最后贷款人制度的对策建议
如何才能尽量发挥最后贷款人制度的积极作用，减少实施该制度的负面影响，是本文的主旨。以下，本文从最后贷款人制度的要素条件、建设性摸棱两可原则、市场退出机制等方面论述最后贷款人制度的健康实施。
(一)最后贷款人制度的要素条件
实施最后贷款人制度，首先涉及的是该制度的构成要素。最后贷款人制度的构成要素是影响该制度实施的最直接的因素，因此完善最后贷款人制度首先要完善对其构成要素的规定。
1.贷款人。贷款人是指向陷入流动性困境的银行提供流动性资金的资金提供者。担当贷款人角色的主体，必须具有足够的、大量的资金支持，最好是能够创造货币的公共机构。而中央银行天生就满足这些条件，因此，最后贷款人制度的贷款人角色一开始就落到中央银行的身上。但是，央行所能支配的资源终究是有限的。为了使陷入流动性困境的银行能够获得充足的贷款金额，中央银行在行使最后贷款人职能时，可以借助自己的权威地位要求若干个实力雄厚的稳健银行与之配合，提供协同贷款，这种方式改变了央行传统的“单打独斗”模式，有助于缓解资源约束。目前，协同贷款在某些国家已经演化为一种制度性的应对方案。[5]
2.借款人。并不是所有的银行都能当然地成为最后贷款人制度的借款人。从最后贷款人制度的定义可看出，作为借款人的银行是陷入流动性困难的银行，而不是满足破产条件的银行。大的银行机构发生
流动性困境时，政府只对一些机构如资产状况较好的提供流动性援助，对另一些则坚决实施倒闭，避免金融体系大的动荡。最后贷款人机制应被视为解决银行临时性的流动性困难从而保证银行体系的安全性的机制，而不是保证所有银行都不倒闭的机制。经济体系中的不健康不稳定因素应该被及时清除而不是被掩盖，这才能保证金融体系的安全。让应破产的机构继续运行将是灾难性的，因为这将大大增加道德风险。[6]满足借款人条件的银行必须是这样的银行，该银行的挤兑或倒闭足以影响整个银行体系，甚至造成银行恐慌。同时，接受援助的银行应该提供足够的担保或提供良好的担保。
3.贷款利率。Bagehot强调央行对个别问题机构提供紧急流动贷款时应执行罚息原则。因为高利率对贷款申请人首先是一种筛选机制，剔除那些不是最需要紧急救助的银行。同时，高融资成本形成的硬约束迫使受助银行在向央行提出贷款申请之前充分挖掘市场潜力，防止银行进行政策套利。与此同时，这样一种苛刻的方式可以消除银行安全网所带来的道德风险，因为即使央行同意提供最后贷款帮助渡过难关，这些机构也必须为自己的不谨慎行为付出应有的代价。[7]
4.贷款期限。既然中央银行最后贷款人政策的对象仅为陷入暂时性流动危机的问题银行，那么，紧急贷款就应该为短期贷款。因为如果政府向银行提供长期融资支持，一方面有损市场公平竞争，会削弱市场约束，并淡化机构的退出压力，影响监管当局的权威性；另一方面还可能增大解决银行问题的最终成本。
(二)建设性模棱两可原则
为了健康地实施最后贷款人制度，防范道德风险的产生，在实施该制度时应坚持建设性模棱两可原则。它是指对任一金融机构的所有经验活动，央行从谨慎出发，关于是否、何时、在何种条件下提供支援的任何预先承诺都应该制止。建设性模棱两可的设计思路，就是中央银行事先故意使其是否履行最后贷款人的条件变得建设性模棱两可。由于银行不确定自己是否为援助对象，形成对银行的一种压力，从而使其谨慎行动。
在实践中，为消除银行所有者及管理层的道德风险，防止其过度依赖央行或产生其他任何不切实际的盲目乐观情绪，不少国家的中央银行在提供流动性救助时倾向于设计一些“积极有益的模糊性”标准，即关于央行是否做、何时做以及如何做等方面的实质内容事先是不确定的。最后贷款人制度的具体落实要依据中央银行对具体案例情况、产生背景、采取行动的成本收益分析等判断而定。因而前面提到的央行对问题机构提供紧急支持的几个条件只能是问题银行获得最后贷款的必要条件，而非充分条件。任何一家机构事先都无法找到充分的理由让其确信：在自己陷入流动性困境时一定能得到最后贷款人的救助。[8]
(三)其他制度的保障
最后贷款人制度的顺利和健康实施，不仅需要该制度本身的完善，还需要其他相关制度的配套实施。
1.银行建立和完善现代企业制度。要建立和完善一个国家的市场经济体制，就必须建立和完善现代企业制度。银行作为参与市场经济