】
文/董志凯
经济发展中历史传统的作用或者说“惯性”影响很大。一般来说，制度在形成以后会相对地稳定。但有的制度比较容易变化，有的则很难变化。而我们不知道哪一种制度容易变迁以及它们在什么时候难以变迁。为了使惯性特征在良性循环的轨道上“合辙”运行，需要搞清楚曾经的路径是什么样的，有何特点？
从上个世纪50年代开始，中国学习和实施了苏联的计划经济制度。但是，受主客观条件的制约，“理想的”计划经济制度在中国难以实现。情况表明，相对于苏联曾将计划当作“法律”一般要求严格实施，在计划经济时期，中国的五年计划则是多变的计划，受制于政治与意识形态斗争。在各级计划干部艰辛地、不惜余力地、不懈地努力之下，计划部门对于拟订经济发展战略和发展规划、制定产业政策和价格政策、监测和调节国民经济运行、力求经济总量平衡、优化重大经济结构、安排国家重大建设项目等方面作了大量工作，实施了大量行政审批职能和微观管理事务。计划经济发挥了集中全国力量办工业的作用；在极端困难的条件下，初步建立了工业体系，曾发挥了巨大的作用。但是，失误也层出不穷，作了不少“无用功”。全面地、历史地了解这一情况，对于客观地认识中国改革开放的背景，渐进式改革道路的选择，都是有意义的。本文仅就其中的部分问题作些阐释。
五分之四的“五年计划” 未曾面世
从1953年到1980年，我国实施了5个五年计划，中间夹了1963－1965年的国民经济调整时期。其中除1953－1957年的第一个五年计划以外。其余4个五年计划均未曾正式公布。具体情况为：
第一个五年计划(1953－1957) 自1951年2月开始，中财委根据中共中央提出的“三年准备，十年计划经济建设”的方针试编，历时5年，4易其稿，于实施了两年以后的1955年3月中旬编成草案，3月21日，中共中央全国代表会议原则通过，同年7月5日，第一届全国人大二次会议一致通过后正式颁布执行。
第二个五年计划(1958－1962) 由于指导思想的变化和对高速度的追求，导致正式的国民经济计划并未形成，只是提出了计划建议和编制了计划草案。这些建议和草案通过中共中央文件的形式曾经对经济发展产生重要影响。
第三个五年计划(1966－1970) 1963年，以李富春为首的中央计划领导小组开始编制第三个五年计划，1964年5月，国家计委提交中央讨论《第三个五年计划的初步设想》，将大力发展农业、基本解决人民吃穿用问题放在第一位。1964年，国际形势变化将三线建设提到优先地位。1965年9月12日，国家计委制定出《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲(草案)》，是一个以国防建设为中心的备战计划。中央工作会议通过了这个提纲。由于“文革”爆发，这个提纲没有形成正式的“三五”计划。
第四个五年计划(1970－1975) 1970年2月，全国计划会议讨论、拟定了《1970年计划和第四个五年计划纲要(草案)》。半年之后的1970年8月，中共中央九届二中全会因为“天才论”的风波，未讨论“四五计划”纲要(草案)，只将“草案”作为参考文件印发。此后，“四五”计划始终未形成一个正式文件，而是以“纲要(草案)”、“主要指标”等形式被传达贯彻。
第五个五年计划(1976－1980) 1974年1月12日，国家计委向国务院提出关于拟定1976-1985年10年远景规划的报告，重点是1976-1980年第五个五年计划。1975年1月四届一次人大会议后，邓小平主持中共中央、国务院的日常工作，全国经济形势好转，着手研究编制1976-1985年发展国民经济10年规划纲要草案，其中包括第五、第六两个五年计划的设想。此后，由于开展了“批邓”、“反击右倾翻案风”运动，10年规划纲要草案的制定被中断。直至1977年12月1日，中共中央、国务院批准并下达了《国家计委关于1976-1985年国民经济发展十年规划纲要(修订草案)》。此后国家计委向中央政治局提出了《关于经济计划汇报要点》。“五五”计划未单独成文。
综上所述，在计划经济时期实施的第一至第五个五年计划，由于多种原因，有4个未能完成制订工作，没有正式面世。这种状况不能简单地解释为缺乏经验。因为恰恰是最缺乏经验的第一个五年计划完成了制订工作，正式颁布了。由于计划经济时期在决策方面的信息不充分，滞后甚至扭曲，执行过程中的不可预见因素多，以及官僚主义阻碍，违反科学的长官意志、行政命令，导致“计划赶不上变化”，计划工作被形容为“一年计划，计划一年”。4个五年计划未能面世是这些因素和结果的集中体现。
决策科学化难度很大
计划工作决策的正确与否，首先取决于是否了解国情，是否清醒地认识不同时期中国经济所具有的特殊结构、生产力水平和运行方式；能否随着变化了的情况及时调整和采取正确的决策思维、决策机制和决策手段等。由于以下诸多因素，计划经济决策科学化难度很大。
(一)信息制约带来的盲目性。中国历史上长期的“古老陈旧的生产方式”使得我国的社会经济统计资料十分匮乏。1903年由国外传入近代统计理论后，一般地说，中国幼稚的资产阶级还没有来得及也永远不可能替我们预备关于社会情况的较完备的甚至起码的材料，如同欧美日本的资产阶级那样，所以我们自己非做搜集材料的工作不可。新中国成立以后，建立
起全国性的统计工作。但是限于基础薄弱和政治干扰，各类信息、特别是统计信息不确、不全、不及时的问题长期影响着决策的科学性。如在第一个五年计划时期，在计划管理的300种产品中，真正了解产需情况的只有几十种，此外是按估计做计划，列入计划后又不准修改，如要修改则需经计委批准，弄得“一个计划，修改一年”。典型的虚假、浮夸数字出现在大跃进中，从中央到地方都提出了一系列不切实际的目标、口号和计划指标。其主要来自不算细账和政治压力。在工业领域，中央把原定15年赶超英国、35-45年赶超美国的不切实际的口号进一步提前为2-3年赶超英国、5-7年赶超美国；把1958年全国钢产量指标由最初的624．8万吨(比1957年的535万吨增长17%)逐步提高到1070万吨(比1957年翻一番)。1964年，毛泽东在总结1959年钢铁指标“朝令夕改”的教训时，说了7个字：总而言之，不摸底。类似的问题常常成为历次计划制订过程中争议的焦点。
(二)决策的形成与修订缺乏广泛参预的民主机制。对此，第一代党和国家领导人曾经努力纠正过，但是，受到体制和时代的局限。这个问题一度部分解决很快又再度出现，广泛参预的民主机制在计划经济体制下始终未能形成。如“一五”期间关于双轮双铧犁生产指标的修订本来是一个良好的开端，但是未能坚持：东北有大片旱地、大马匹，使用双轮双铧犁曾经提高耕地的效率，于是在毛泽东主持制定的《农业发展纲要(草案)》中，规定在3-5年内，推广双轮双铧犁600万部，生产计划达500万部。但是南方农田大量是水地，耕畜用的是牛，90%以上的双轮双铧犁没有用。1956年初，在周恩来主持的会议上，将这种犁的生产数量调整为350万部。1956年5月已减为180万部。事实上，这一年生产出的170多万部只销出80万部，后来又被退回15万部。对于毛泽东热心推广的农具一再削减，有人感到为难。周恩来在国务院常务会议上指出：共产党是为人民服务的，做了些好事，用最大限度的集中权力，为最大多数人谋最大的利益，得出了最大的成绩，这样做是必要的，但有时也会出现这种状况：忘记了民主，结果是滥用权力，强迫命令，官僚主义。官僚主义和强迫命令的结合，是我们行政工作部门的大问题，是我们国家制度上的一个问题。后来，他在“八大”政治报告中突出谈了反对官僚主义，改进国家行政体制。但是1957年反右斗争和党内批“反冒进”后，民主决策机制受到严重干扰，以至“二五”计划的数字越改越高，而不同意见得不到发表与尊重。直到国民经济出现巨大损失和严重困难，才不得不勉强降下来。由于长期回避指导方针和决策机制上的问题，其中的教训长期得不到汲取。
(三)经济建设计划服从于政治斗争和意识形态，使科学决策受到干扰。中国是一个大国，自古以来，国家统一、社会稳定都是大事。然而，发展、稳定与改革之间客观存在着辩证的、对立统一的关系。片面地要求经济建设计划绝对服从于政治斗争和意识形态的需要，就会使决策的科学性受到干扰，最终影响政治与社会的稳定。在这方面留下了诸多教训。一个突出的例子发生在1957－1960年：1956年9月，在国民经济恢复与第一个五年计划建设取得巨大成绩的基础上，中国共产党第八次代表大会正确分析了形势，提出了党的总任务，确定了在综合平衡中稳步前进的经济建设方针。一年多以后，在1957年9月20日至10月9日召开的八届三中全会的全体会议上，毛泽东在会上作了《做革命的促进派》的讲话。他明确反对“八大”决议，主张恢复七届二中全会的提法：无产阶级和资产阶级的矛盾、社会主义道路
和资本主义道路的矛盾、在经济建设方针上，他认为，反冒进打击了群众的积极性；反冒进影响了1957年经济特别是农业的发展。但是，毛泽东关于农业的分析不确。实际上，1956年粮食总产量为3854．9亿斤，1957年粮食总产量为3900．9亿斤，1957年的粮食产量不仅高于1956年，而且高于1959－1965年历年产量。1957年农业总产值的增长幅度比“大跃进”的1958年要高一倍以上。对于毛泽东反对“八大”决议，违背农业生产实际发展情况的分析和结论，在反右派运动的声浪中，八届三中全会上没有不同意见。大跃进成为中国政治经济生活的主流。1959年庐山会议错误地批判彭德怀，并在全国开展“反右倾”后，大跃进的错误进一步发展。直到3年以后，周恩来在“八大”所做的政治报告和“八大”通过的关于第二个五年计划的建议才重新得到了毛泽东的赞许。但是，大跃进已使中国经济的整体情况连年倒退，人民艰苦的奉献之后却陷入了极端贫困。
(四)需求和可能割裂、投入与产出分家。在计划管理体制下，国家计委大量的管理工作体现于通过按计划分配国家投资来配置资源。在制定投资计划时，要反复填报表格，层层召开长时间的计划会议，并对追加或压缩投资进行反复磋商。其间的典型现象为：部门和地方提出的投资需求不断追加，而计委、财政部不得不考虑其可能性，反复压缩投资。因此，在不受制约地盲目追求高速度、高指标的情况下，计委经常处于被动与保守的位置上，被迫不断地做检查。而投资数额确定以后，投资的实施与效果由部门负责。受宏观形势的影响，效益时起时伏，得不到稳定提升。固定资产投资综合效益的总体状况可概括为水平较低，波动很大，极不稳定。其中对农业投资的效益问题更加突出。
(五)五年计划完成情况估价不确。由于指标多变，计划完成评估的标准不明，致使计划的总结往往难以准确。其中最典型的例子是对“二五”计划的评价——从提前2年完成到推迟3年尚未全面完成。1960年1月1日，人民日报发表社论《展望六十年代》，宣布中共八届八中全会关于在1959年提前3年完成二五计划主要指标的号召，已经胜利实现。而实际上，第二个五年计划(1958－1962年)期间，国民经济年平均增长仅0.65%，其中最高年32.2%，最低年－31%。1962年与1957年相比，工业总产值仅增长20.7%，平均每年增长3.8%；农业总产值则下降了19.9%，平均每年下降4.3%；国民收入下降了14.5%；全民所有制职工平均工资下降了5.4%。到1962年底，二五计划实际执行结果，与八大提出的《建议》相比，除原煤、原油、发电量达到规定指标外，钢、水泥、粮食、棉花等都未达到，粮食、棉花的产量甚至低于1952年的水平。对计划实施结果估价的失误，直接影响到下一步的科学决策。
实施形式趋于单一
1952年11月国家计委成立时，面对多种经济成分并存的新民主主义经济体制，国家计委实施了多种形式的计划管理。直至1956年，在中国共产党“八大”会议上，国家计委主任李富春仍然提出，计划工作要根据“按照适当分工，分别不同情况”，采取不同的方法和形式进行：“在计划方法上，有的采取直接计划，有的采取间接计划；在计划的范围上，有些生产、建设和事业的主要指标在国家计划中做了具体规定，有些则不做具体规定；在计划工作
的分工上，各级计划机关除负责综合平衡外，着重注意直接计划，而在间接计划方面(如农业、手工业和私人工商业)，则采取由国务院各办公室、各部和各省(市)、自治区分工管理的办法来进行工作。他还特别强调了农产品的自由交换和集市贸易。但是，1958年以后，随着人民公社化运动的发展，农村经济中的指令性计划管理不断加强，管理形式趋于单一，农民的自主决策和农产品的自由交换微乎其微。当经济发展受挫之后，在1961－1964年的调整阶段市场与自由贸易的作用一度得以发挥，适应市场松动和改进计划工作的要求，国家计委一度重新提出计划管理的多元性，包括：指令性的、指导性的和参考性的。但是经济刚刚恢复，上述改进的方式尚未实施，就进入了“文革”。“割资本主义尾巴”的运动使农民少量的家庭经营被取缔，在“农业学大寨”、“以粮为纲”的口号下，不仅农民没有自主权，“三级所有、队为基础”中的生产队也失去了自主权。1966年以后，计划实施形式单一化了。这种情况直到1978年以后才得到明显改变。另一方面，我国计划工作具有计划服从实施的特点。1955年夏天，第一个五年计划已经执行了3年才经过全国人民代表大会通过正式颁布。此后，每个五年计划和大多数年度计划一再变更。这种情况既反映了在政治经济形势骤变的背景下，中长期计划的管理与实效有限，也反映了计划工作比较务实的特点。
微观管死与宏观多变
在计划经济体制下，与宏观多变并行的，是企业被管得很死，没有自我更新改造的能力。20世纪50年代，我国经济的所有制成分形成单一公有制，计划成为资源配置的唯一因素。为了集中财力、物力完成重点项目建设，企业的投资权限受到严格的限制。特别是国营企业的自主权微乎其微。企业的固定资产投资、更新改造、新产品试制的主动权几乎全部控制在主管部门手中，使国有企业不仅没有竞争的压力，追求利润的动力，而且也失去了创新的可能。正如当时的财政部副部长吴波在反省工作时所说：对于低值易耗和固定资产的界限为，对重工业部门规定为500元，对轻工业、交通运输和商业部门规定为200元。超过这个界限的就要按程序办理申请拨款手续，使得企业单位的某些急于解决的问题不能得到及时解决，在生产和经营管理上产生了不利的影响。由于计划工作既要管理投资，又要管理经营，对于企业的各项活动都要审批且程序严格，并在一定程度上承担风险。企业透不过气，计划工作也万分忙禄。
以“条”、“块”为特征的整体与局部分割
1956年，社会主义改造完成以后，中央领导认为，有必要也有可能按照统一领导、分级管理、因地制宜、因事制宜的方针，进一步划分中央和地方的行政管理职权，改进行政体制，以利于地方积极性的充分发挥。国务院在5月到8月召开了全国体制会议。会上提出划分中央和地方的行政管理职权，改进体制要逐步实现，计划在第二个五年计划期间全面实施。但是在计划工作中，这些原则未能理想地实现。中央各部门(简称为“条”)与地方(简称为“块”)之间的条块分割的关系成为经济社会发展各类矛盾的一个焦点。反映在诸多方面。如工业管理各部门大都不愿搞综合利用和专业化协作；地方一没有钱，二没有设备，想搞也搞不成。
以至许多设备不能充分利用，资源白白浪费。天津发电厂一年有30万吨炉灰要扔到海里去，水电部宁可花1000万元买条船运炉灰，却不肯给地方一些钱，生产炉灰砖。六机部、交通部在上海扩建和改建的江南、沪东、上海等船厂，它们多余的铸锻能力达75%，铸钢达90%，铸造达75%等。计划管理体制头绪太多也造成了大量重复工作。地方与企业不仅难以发挥积极性，而且被大量繁琐的报表占用了时间和精力。
重基建轻技改
为了建立完整的国民经济和工业体系，分配基本建设投资是计划工作的重要内容和资源配置的主要手段。然而技术改造问题也是资源配置中不可忽视的方面。不仅原有企业的技术改造工作不应忽视，而且随着新建企业的大批投产，技术进步和设备更新的要求也越来越迫切。但是，由于投资软约束，甚至无风险，地方与部门追加基建投资对计委压力很大，使计委不得不将有限资金不断向基本建设追加；另一方面，企业缺乏市场竞争的压力和追逐利润的激励，技术进步、更新改造的动力不足。从而加重了“一头重、一头轻”的跛足趋势。导致企业“复制古董”，整体技术水平原地踏步，拉大了我国企业的技术水平与世界先进水平的差距。
计划经济体制存在的上述问题由来已久，国家领导早在1956年就已查觉。1956、1964年毛泽东等中央领导一再提出改革计划工作的要求。但是拘泥于社会主义经济是计划经济的传统理论，改革总是不尽人意。由于改革和“革命”没有从体制上找准方向和目标，虽然各级计划干部对于党和国家的方针政策执行得努力和刻苦，但是计划管理本身的问题没有解决，计划体制的弊病越来越突出。直到1978年中国开始了向市场经济方向的改革，1992年明确了社会主义市场经济的改革目标，2003年召开决定以国家发展改革委员会取代国家计划发展委员会，标志着我国经济体制和计划管理逐步发生了“转轨”和变化。回顾计划经济时期计划管理的上述特点，对于认识近30年经济体制改革的历史，将有所裨益。