景楠
（中共陕西省委党校科社教研部，陕西西安 710000）
摘要：2013年11月，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提到启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，即全面放开单独二孩。作为一项将对社会发展产生深远影响的公共政策，在实施过程中对其进行政策评估，探究新政策将带来的积极效应与负面效应就显得十分必要。因此，本文在回顾中国计划生育国策历史与发展的基础上，从正反两个方面分析单独二孩的政策效应，得出中国确实应该放开单独二孩的结论，最后针对新政策可能为我国社会带来的挑战提出应对建议，以期促进中国人口与社会的长期均衡发展。
关键词：计划生育；单独二孩；政策效应；建议
中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：1673-2596（2014）07-0094-03
一、问题的提出
为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》涉及16个重要领域、60项具体任务，改革力度前所未有，国内国外广泛关注。《决定》中明确提到：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”这一政策变化引起了社会的极大关注，关注的焦点集中于是否应该全面放开“单独二孩”政策？该政策的全面实施对于我国经济与社会的发展来说，有哪些利弊？究竟是利大于弊还是弊大于利？诸如此类的问题值得我们进一步深入研究和探讨。本文拟从该政策所带来的益处与由此可能带来的问题出发，就当前中国大陆全面放开单独二胎的政策效应做一些探讨，同时为政策效果的进一步提升献言献策。
二、计划生育国策的历史与发展
人口发展对一个国家经济社会的可持续发展具有重要影响。发现人口问题、制定相应政策、采取适当措施对人口发展进行宏观调节，是一个国家保证社会各方面可持续发展的重要职责和内容。
（一）计划生育国策的历史由来
新中国成立初期，随着医疗和生活条件的改善，人口总数迅速增长，从1949至1957年，我国人口就从5.4亿增至6.5亿，增加1亿人口的周期从过去的37年缩短到8年。①随着时间的发展，人口过多给社会发展带来的压力日益凸显，国家逐步开始有计划地控制生育。1971年国务院批转的《关于做好计划生育工作的报告》51号文件的出台，效果显著。1970至1979年间，全国妇女总和生育率从5.81降至2.75，平均每个家庭少生了3个孩子。②为了进一步巩固和扩大计划生育成果，实行计划生育被党的十二大确定为基本国策。随后，2001年第九届全国人大常委会第二十五次会议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》，于2002年9月1日起施行，标志着我国的人口与计划生育工作走上了依法管理的轨道。
实践证明，计划生育国策的出台是正确的历史选择，符合中国当时的基本国情。它促使我国的人口再生产类型实现了根本转变，有效控制了人口数量的增长、提升了人口素质，进而效地节约了资源、保护了环境，最终促进了当时经济社会的长期持续发展。
（二）新时期计划生育国策的新变化
随着时代的发展和社会环境的改变，虽然计划生育政策在降低人口增长量、提升人口素质等方面取得了巨大成就，但渐渐地也为中国社会带来了一系列突出问题，如少子化、人口老龄化等。若不加以调节，这些问题随着时代的发展势必更加严峻。因此面对社会环境的变化，党和国家领导人果断地对计划生育政策做出适当调整，最终目的是促进人口的长期平衡发展。2013年11月，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，
决定中对计划生育基本国策适时做出了调整：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。”决定一经公布，立刻在全国范围内引起了社会各界的极大关注，各地也陆续出台相关调整政策。综观各省的政策实施情况，截止2014年3月底已经有10个省份开始正式实施单独二胎新政。2014年1月17日，浙江省人大公布了《浙江省人民代表大会常务委员会关于修改〈浙江省人口与计划生育条例〉第十九条的决定》，该省从当日起正式施行单独二孩政策，浙江由此成为全中国首个实施“单独二孩”政策的省份。紧接着江西、安徽、天津、北京、上海、广西、陕西、四川和广东先后正式实施单独二孩政策。作为中国的基本国策，计划生育政策实施35年来首次放开单独二孩。这一国家战略层面的变动，必将对社会产生巨大影响。实施单独二胎新政，对于我国社会来说，政策效应将会如何？是利大于弊还是弊大于利？到底要不要放开单独二孩？这些问题是当前热议的话题，也是本文所要深入探讨的问题。
三、放开单独二胎的政策效应探析
计生新政出台以来，社会各界均对此表达了不同看法。总体来说，一部分对此持乐观态度，认为新政实施后带来的人口压力及基本公共服务压力均在可控范围，同时又可有效改善我国人口老龄化等问题，有利于社会的均衡发展；一部分则担心出现扎堆生二胎，导致人口激增，加大社会压力。对此笔者认为，对于我国来说，放开单独二孩有利有弊，结合实际国情总体而言是利大于弊，中国是时候放开单独二孩了。
（一）正面效应
单独二胎新政的实施，势必会对未来中国社会的可持续发展起到巨大的推动作用，总体而言其积极效应表现在宏观和微观两个层面上。
从社会大背景出发，宏观的积极效应主要体现在有利于中国社会各方面的可持续发展。
1.政治的可持续发展。从国家角度出发，符合人权要求的人口政策应是能够确实保障公民的生育权并且与本土国情相适应；从公民自身角度出发，公民既充分享有生育的自由，又必须承担因生育而对国家和社会所承担的义务，即公民生育权的享有是自由而负责的，不能强调任何一个极端。③在中国，政府既保护公民的生育权又对公民的生育行为实行有计划的规制。人的发展需要社会提供充足的资源和服务，而资源是有限的，人口无节制的增长势必会影响所有人的发展权，因此，为应对中国人口的巨大压力而实施的计划生育国策有利于更好地满足人们的发展权，是符合中国国情的。
步入21世纪以来，随着我国人口国情的变化，中国政府果断放松对公民生育权的限制，新政策的实施使得公民在承担计划生育义务的同时进一步扩大了公民的生育权。实施“单独二胎”扩大了公民在生育方面选择的自由，结合国情进一步完善了人权保护，体现了中国政府进一步贯彻以人为本和依法行政的执政理念，有利于中国民主政治的可持续发展。
2.经济的可持续发展。人口作为经济活动中的主体，从生产和消费两方面直接影响着经济发展的水平和结构。据第六次人口普查数据统计，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，0-14岁人口占16.60%，比2000年人口普查下降6.29个百分点；60岁及以上人口占1
3.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点；总人口性别比(以女性为100，男性对女性的比例)为105.20。这说明独生子女政策的实施，随着时代的发展，给人口结构带来了不良影响，一是年龄结构不合理，出现了严重的少子化④和老龄化现象，并且速度逐步加快；二是人口的性别比例不合理，男多女少。青壮年劳动力短缺、人口老龄化等将限制我国生产能力和消费能力的提高，为经济的长远发展带来严重的负面影响，因此政府及时果断地实施单独二孩新政。单独二孩政策的放开，将产生一波婴儿潮，婴儿潮不仅有利于缓解中国人口结构性问题、减缓人口老龄化、减轻社会及政府养老负担，为经济的发展提供更多资源，提升人口素质，为经济的发展提供更多的青壮年劳动力进而激发经济发展的活力，还将在短期增加母婴、婴儿食品、玩具、卡通等行业市场需求，长期将有助于拉动教育、医疗、零售等
行业的持续发展。⑤
因此，放开单独二胎，有利于中国社会人口的平衡发展，为中国经济的可持续发展提供可靠的人力资源保障，进而刺激国内生产，扩大内需，从生产和消费两个方面促进经济的可持续发展。
3.文化的可持续发展。计划生育政策实施35年来，中国的伦理结构出现较大变化，相当一部分传统文化正在逐步消逝，很可能导致大部分独生子女无法理解中国传统意义上的兄、弟、姐、妹特别是姑、姨、舅、表、堂等称谓；对于独生子女来说亲情概念也将在某种层面上一步步淡化，独生子女从小深受家庭长辈的宠爱甚至溺爱，对于长辈缺乏应有的尊重和爱戴，这意味着传统的中国孝道文化将会受到很大冲击。十八届三中全会放开单独二孩的政策，使得一部分夫妻也有了生育二孩的权利，第二个孩子的到来有利于少年儿童更好地学习与领悟中国传统文化，弘扬孝道文化，从而对中华民族优秀传统文化的传承起到极大推动作用。从个人和家庭出发，微观层面的积极效应主要体现在有利于个人和家庭的可持续发展。
1.个人层面。从人的社会化的角度来看，允许单独家庭生育第二个孩子，有利于儿童更好地完成社会化特别是初始社会化，成长为一名合格的社会成员。
人的社会化过程会涉及一系列个人、群体和机构。这些个人、群体和机构中最重要和最有影响者被称为社会化的主体。这些主体主要包括家庭、学校、同辈群体、工作单位和大众传媒等。对于一个健康的儿童来说，其社会化过程的完成有赖于他所处的环境中是否具备社会化所必须的这些社会条件。如果剥夺了某些必要的社会环境条件，社会化必然会出现重大缺陷而无法达到正常水平。放开单独二孩，使得更多的家庭可以生育第二个孩子，更多的孩子会拥有自己的兄弟姐妹，成长的过程中不再是孤单一人，这意味着新政策的实施为人的社会化特别是儿童的初始社会化提供了更多的同龄群体，儿童可以通过与同龄群体的交往，学会分享，提高自身的独立意识，学会灵活扮演多种社会角色，增加人际交往和解决人际冲突的能力，完善人格与个性的发展，内化社会文化规范和价值标准，能够正确理解社会关于各种角色的期望和要求，从而顺利完成初始社会化任务，为整个社会化过程打下良好基础，进而发展成为一名合格的社会公民。
2.家庭层面。计划生育国策实施以来，中国的家庭结构日益向4-2-1结构发展，家庭的诸多功能如养老功能不断弱化，很多家庭特别是独生子女家庭在应对风险方面十分脆弱。一旦独生子女发生意外，对父母的打击将是致命性的，近几年来失独家庭越来越受到关注。同时，由于没有兄弟姐妹的支持，如果独生子女的父母发生意外，独生子女的社会支持系统同样存在全面崩溃的危险。此时放开单独二胎，有利于进一步优化中国的家庭结构，避免出现“独二代”家庭，即父母、子女两代人都是独生子女家庭，缓解家庭的代际结构，增强家庭的养老等功能，提高家庭抵御风险的能力，维护家庭的稳定。
（二）负面效应
任何事物都具有两面性，实施单独二孩政策，一方面对于中国社会各方面的可持续发展具有重要意义。另一方面对于我国的资源环境、基层工作、公共服务等也提出了挑战。
一是在一定程度上可能加剧经济社会和资源环境竞争。单独二胎的放开，出生人口增长将对医院、幼儿园、学校等公共资源造成一定压力，可能会加剧经济社会发展成果和资源环境分配的竞争性。
二是基层计生服务管理能力面临挑战。启动实施单独两孩政策恰逢卫生、计生机构调整，此间，基层计生人员易受机构调整影响情绪波动，放松和削弱计生工作，而单独二胎的放开又加大了计生服务和管理的工作量，公共服务、管理和保障能力面临挑战。
综上所述，从1980年提倡一对夫妇生育一个孩子，到1988年农村一孩半政策，再到单独二孩，中国的计划生育政策是在长期实践中逐渐发展完善的。当前人口老龄化问题、男女比例失衡问题、劳动力萎缩问题以及独生子女家庭风险等问题越来越严重，中国应该适时对人口
政策进行适当调整。因此，十八届三中全会放开单独二胎的决定是符合中国国情的，是为适应当前中国国情而调整完善生育政策的一个重大举措。这一人口政策的调整有利于个人的社会化和家庭的稳定，有利于中国政治、经济和文化各方面的可持续发展；同时单独两孩新政对于社会发展也可能带来一定负面影响，但是这些负面影响可以通过政府的积极作为得到有效控制。因此，启动实施单独二孩政策有利于改善日益突出的社会问题，对当前人口发展利大于弊，最终有利于促进人口长期均衡发展。
四、建议
单独二孩新政在为中国社会带来积极效应的同时也对资源、社会管理等提出了挑战。下面笔者就政府如何更好地应对化解这些挑战提几点建议：
（一）管理部门采取相应措施，避免出生堆积现象的出现
1.加强宣传教育工作。相关部门特别是计生管理部门应提前做好群众的引导宣传和教育工作，防止计划要二孩的单独家庭扎堆生育，避免人口在短期内大起大落地波动，以免给将来的教育及就业造成拥挤。
2.采取渐进、微调、各省不同步的方式，避免扎堆生二胎。各省市启动单独二孩政策时应考虑本省省情，结合实际情况确定实施的具体时间，各省市之间应错开同一时间放开单独二胎，采取渐进、微调、各省不同步的方式，尽量避免出生人口数量在短时间内的大幅增加。在具体实施过程中，人口老龄化严重的省份可以率先开始，例如浙江、上海等省市；而人口负担较重的省份，如河南，则可以根据实际情况慎重决定具体实施时间，不要盲目跟进。
3.提高计生服务部门的管理能力。保障人口发展的平稳过渡，关键在于基层计生服务管理能力和工作方式。计生服务管理系统加速工作转型，即加快由单一管理型向服务管理结合型转变，由以行政手段为主向综合治理措施转变。计生服务管理部门的两个转变越快越到位，越能保障新政策的平稳过渡。
（二）加强和完善基本公共服务
单独二胎政策的实施，加大了对公共资源和公共服务的需求，为了更好地应对其对公共资源和服务的挑战，政府相关部门应及早加强和完善基本公共服务：确保粮食安全，保障食品供给；扎实推进医疗卫生事业的改革发展，重点推进未来压力较大的妇幼保健机构事业的发展；合理配置教育资源，加快教育体制改革，促进我国教育的长期均衡发展；完善相关社会保障制度。
注释：
①郭志仪.毛泽东的人口思想与我国五六十年代的计划生育政策反思[J].西北人口，2003(4)：2~7.
②侯亚非.国策到国法——中国计划生育历程回顾[J].新视野，2004(3)：55~57.
③张攀.从公民的生育权看中国的计划生育国策[J].经济研究导刊，2013(21)：122~123.
④据国际标准，0～14岁人口占总人口的比例在15%以下，为超少子化；15%～18%，为严重少子化。