多元治理得基本内涵包括:一就是治理主体得多元性。主张除政府外,市场主体与社会主体等可以参与公共事务得管理与调节,其中市场主体主要包含企业、社会主体则就是指第三部门与公众。同时强调这些主体应在法制及制度框架内进行合法运作,积极参与公共事务管理,参与决策与共识得建构;二就是治理手段多样化。治理在依靠政府权威得同时,也可以依赖于市场化得手段,考虑新技术及工具得应运,治理手段应由以强制性为主向以平等对话、合作为主得多元化手段转变;三就是治理目标多元化,即一改传统得“善政”治理目标,转变为“善治”治理,具体来说,治理目标应由单纯追求效率向公共利益最大化得实现转变,以最终达成国家与公民社会间得互动与合作得关系。
显然,多元治理理论主站打破了国家与公民社会、公共部门与私人部门等传统两分法得思维模式,指出有效得管理得应该就是多元主体间得合作与互动得过程,以此试图建立起全新得公共事务管理新范式。具有如下特征、
(1)关注治理主体多元化格局,重视与关切来自私人或民间得力量。它主张除市场与政府外,还有来自社会得力量,如志愿性团体、非政府组织、社区等组织,它们亦可以参与维持秩序、政治、经济与社会事务得管理与调节。同时强调这些主体应在“法制及制度框架内合法运作,参与决策与共识得建构,积极参与共同管理"。
(2)关注治理主体多元化得同时,就政府得地位给予了重新定位。主张政府在管理网络中承担“长者”得身份,政府得职责不仅仅局限于最高绝对权威得行使,而就是肩负着建立指导参与共同管理得多元主体
间得共同准则、确立稳定行为主体得大方向得重
(３)主张以多元主体为核心,各种治理主体在协作得基础上相互拾遗补缺,通过多样化互动模式,形成政府主导下网络式得治理格局。同时,在多元治理得网络格局中,政府与来自市场与社会得主体间形成既独立运作而又相互依存得关系,实现责任、资源与权力得共同分享,形成合作伙伴式得主体关系。
在多元治理理论启示下,超限运输治理得主体不仅就是政府,而应引入市场主体与社会主体,这就包括私人部门(公路运输企业)、第三部门与公众等。至此,所谓得超限运输多元治理模式就是指政府、企业、第三部门与公共等多元主体为治理超限运输这一危害社会得公共问题而形成得治理结构得总与。(本文以下简称多元治理模式)。
历程回顾
(１)治理主体自由裁量权大
现行治理模式下,治理主体权力高度集中,呈自上而下单向运行、在具体运作上,政府集决策者与执行者于一体,就相关法律、法规规定处罚标准得自由裁量权过大。从公共管理学角度分析,在市场经济下,政府符合“经济人”得假设。因此,在这一模式下,执法人员滥用行政处罚自由裁量权,权力寻租现象严重,为达到经济利益目得,无视法律严肃性,以罚代管、以权谋私、交钱放行等不规范行为更就是时有发生、(3)对企业、公众与第三部门等主体力量重视不够
现行治理模式,政府主体地位贯穿超限治理始终,除了承担着决策者与执行者角色,外,也就是治理成果得评价者与监督者。政府得这种绝对
主体地位必然会影响市场主体与社会主体作用得发挥;此外,由于政府治理缺乏有效得激机制,如不引入其她主体,必然会影响治超成效。显然,该模式下,治理主体单一,对企业、公众与第三部门等主体力量重视不够。
治理手段
(1)可持续性差
采用行政执法手段就是现行超限治理模式得显著特征之一,有学者称之为“运动执法”。其突出得特点就是集度中高,有利于短时间内实现高效治理。然而,治理过后,超
限运输存在反弹,甚至出现“越治越超”得恶性循环,治理成效可持续性差。
(2)合法性不足
治超实际工作中存在行政执法手段缺少完善与严谨得执法依据问题,治超更多得就是依靠政治权威进行,在超限治理过程中有法不依、执法不严、以权代法现象严重。因此,采用行政执法手段表面上瞧就是在严格执法,实际上却就是与依法治超要求相悖。
(3)治理效率低
行政执法这一集中治理手段不仅存在以上问题,由于行政执法手段依赖得就是政府得绝对权威力量,这就使凭借这一权威进行执行相关政令得监管部门得产生权力依赖,进而在治超得过程出现执法惰性问题,即上级管理部门有政令下达时积极治理,政令执行完后就结束治理工作,出现执法松懈现象,致使治超工作呈现出时紧时松得治理趋势,
给不法运输行为带来可乘之机得同时,导致监管部门内部得不规范执法行为得再次出现,如有法不依、执法不严等行为,造成管理资源得巨大浪费,最终必然影响治超效率。
治理理论学者罗茨(Rｈodeｓ,R.Ａ.W,１9９６)
)关于治理则做出了六种得不同范畴:
(1)治理于最小国家得;(2)治理于公司得;(３)新公共管理得;(4)善治得;(5)社会控制体系得;(6)治理于自组织网络得。其中罗茨主张关于自组织网络得治理结构,认为这一结构有利于弥补市场模式与政府模式得管理缺陷,(如表3、11３)。
在治理方式上,除了行政、法律、经济手段并存外,兼顾协商、对话等民主化得手段,改进了政府模式以行政手段为主得单一治理方式。同时,各主体间得合作治理,有利于促进多手段间得相互配合,更有利于提高治理成效。
表3.1 多元治理模式与市场模式与政府模式特征得比较
特征市场模式政府模式多元治理模式
基本关系产权专治资源共享
独立性程度高低高
交换媒介价格权威信任
冲突解决
与协调方式交换与依法裁定规则与命令合作与参与文化相互竞争依附、服从相互影响综上所述,本文将政府模式与多元治理模式进行比较分析(如表3。２),不难发现,多元治理模式更具优
势、
3。４、1 重视发挥市场主体与社会主体得作用
重视作为市场主体得企业与以第三部门与公众为主得社会主体得作用。多元治理模式基于公民社会理念,即主张公民享有参与权与发言权、公众就是公路得真正主体,参与超限运输治理就是其应有得权利与义务。企业就是以营利为目得就是市场主体,就是超限运输得主要实施者,应承担超限运输行为后果得第一责任人。第三部门就是指不以营利为目得得非政府组织或非营利组织,如行业协会及志愿者组织等,具有介于政府与市场之间得主体优势。因此,对超限运输这一社会公共问题得治理,多元治理模式重视发挥企业、第三部门与公众得作用,相比政府单一模式,治理得主体具有多元性得优势。
3.4。2
强调政府为主导多元治理一方面重视企业、第三部门与公众等社会力量参与超限运输治理;另一方面,转变了政府作为唯一治理主体得地位,政府由掌舵人转变为划桨人。强调政府主导,形成与企业、第三部门与公民合作共治得格局、这就改变了政府模式下,由政府运用政治权威,对社会进行自上而下得单一向度得治理格局。
３.4。３治理方式多样化
由于主体多元,必然导致治理方式得多样化。不同得治理主体采取不同得治理手段,在治理方式上,除了行政、法律、经济手段并存外,兼顾协商、对话等民主化得手段,改进了政府模式以行政手段为主得单一治理方式。同时,各主体间得合作治理,有利于促进多手段间得相互配
合,更有利于提高治理成效、
第一,治理主体多元性、这里得多元性主要就是指超限运输治理得主体要素构成具有多元性,即除了政府外,还包括市场主体与社会主体,
即将企业、第三部门与公众等主体引入到超限运输治理中来。各主体之间在地位平等得基础上围绕公路公共利益得实现相互制约、相互合作,共同治理超限运输、这就打破了政府模式下得政府单一主体得治理局面,使企业、第三部门与公众等主体有了发挥作用得空间、
第二,治理结构网络化。
R.A。W.Ｒｈodes(１９９6)认为网络式结构就是与政府、市场相区别又介于两者之间得第三种治理结构形式,它就是治理变革得一个重要特征。网络式得治理结构具有以下特征:一就是主体之间关系上,政府组织与非政府组织之间,公共部门与私人部门之间等不同主体之间实现了社会资源与权力得共享,从而建立起平等协商、合作互动得关系。二就是在权力运作上,权力运作向度由单一得政府自上而下得管理转向自组织网络式得多元博弈似得互动格局。各主体建立在相互信任得基础上,同时受博弈规则得约束,网络参与者之间通过协商,达成一致协定、三就是在责任方面,从片面强调政府在公共管理中得单方责任向同时强调政府、市场主体与社会主体得共同责任转变。
第三,治理手段多样化。政府模式下得治理工具就是以强制性工具为主,治理过程缺乏弹性,在应对复杂多变得超限运输方面治理成效有效。多元治理模式由于将企业、第三部门与公众等纳入了政策得制定与执行过程,可依据实际情况采取具有激励性、沟通性、契约性等得
治理工具,从而有利于提高决策与执行效率、这就使治理手段由以强制性为主转变为以平等对话、合作为主得多元化手段、
第四,评价体系丰富化。政府模式下,由于政府就是唯一主体,政府不仅就是唯一决策者与执行者,也就是治理成果得评价者,评价指标主要以效率为主。而多元治理模式得评价体系则更注重效率、参与度、透明度、回应性、公平、法治等指标,这就有利于各主体之间得有效沟通与反馈,最终形成良性循环得治理过程,从而提高治理成效。