我国行政审批与行政许可关系的
重新梳理与规范
王克稳*
内容提要在我国,行政审批、行政许可的涵义及其两者之间的关系极为复杂且极具争议,5行政许可法6最终采纳了同一概念说,从立法上将两者统一起来。但在实际执行中,行政审批与行政许可又出现了分离,大量的行政审批被以非许可类审批的名义从行政许可中分离出去,导致5行政许可法6的调整范围不断被限缩,重新梳理行政审批与行政许可的关系以明确5行政许可法6的调整范围已经成为5行政许可法6实施中迫切需要解决的问题。本文分析了两者之间出现分离的原因,讨论了行政许可行为的识别标准,并对立法上如何规范和约束行政审批行为提出了构想。
关键词行政审批行政许可非许可类行政审批
一、理论纷争、立法统一与执行中的分离
行政审批,在我国是一种极为复杂的行政现象,它广泛适用于行政管理活动中,是政府干预经济及社会生活的一种重要手段,但就是这么一个适用非常广泛的行政管理行为在行政法上一直没有明确的身份和地位,我国学界通常不将其作为行政行为进行研究,我国的行政法学教材及著作中都只有行政许可行为而没有行政审批行为的专门阐述;在立法上,虽然几乎所有涉及政府管理的规范性文件中都有关于行政审批的规定,但行政审批行为到底是什么性质的行为、它与行政许可是什么关系等都不明确。在上世纪90年代全国范围内的行政审批制度改革开始后,关于行政审批与行政许可的关系才开始为理论界及实务部门所关注。但两者之间到底是一种什么关系众说纷纭,大致可以归纳为以下几种说法:(1)行政审批仅为/行政行为中的一个环节(审查、批准),既用于外部行为,也可用于内部行为,并且只指行政机关作出的特定行为;而行政许可只用于指代行政机关对外作出的具体行政行为0。1(2)两者之间应该是内部行政行为与外部行政行为的关系。如有的学者认为不少法律、法规中使用的/批准、审批0的实质就是行政许可,所以用批准或审批是概念不清、用词混乱所致,并建议立法上应当对许可与审批的概念严格加以区分:/凡行政机关对外实施许可的行政行为一律使用许可一词,凡行政机关内部程序的许可行为可称为批准或审批0。o(3)行政审批是行政许可的一部分。广义的行政许可包括了行政机关的各项批准、核准等行为。?(4)行政许可是行政审批的一部分。认为行政审批的形式多样、名称不一,有审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等。?(5)两者之间相互交叉。认为行政审批,是指政府行政系统在特定当事人的请求下对法律禁止的状态或法律不予许可的状态赋予其是否在广延范围内取得权利或利益的行政行为,在行政许可中也有行政审批行为,但这种审批基本上是对
*1
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?苏州大学法学院教授。
张兴祥:5中国行政许可法的理论与实务6,北京大学出版社2003年版,第19页。
熊文钊:5现代行政法原理6,法律出版社2000年版,第301-302页。
参见马怀德:5行政许可6,中国政法大学出版社1994年版,第8-9页。
参见国务院行政审批制度改革工作领导小组:5关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题6(国审发[2001]1号)。
具体权利的审批,是附着于个人对某种单一事项提出请求的审批,而行政审批中的权益是存在于广延领域内的事项,其涉及的权利内容和影响的强度都要大得多。?(6)两者之间概念一致。认为行政审批,就是行政许可。?5行政许可法6最终采纳了同一概念说,将行政审批与行政许可统一起来,从而一锤定音,结束了行政审批与行政许可之间的纷争。
然而,在5行政许可法6的实施和执行中,行政审批与行政许可两个概念之间出现了分离的倾向,大量的行政审批不断从行政许可中分离出来,出现了所谓的/非许可类行政审批0、?/不属于行政许可的行政审批0、à/不作为行政许可的行政审批0、á/不作为行政审批事项0、 l u/不属于行政许可法调整的其他行政审批(简称-其他审批.)0 l v、/涉密类行政审批0 l w等一系列与行政许可的概念相并列的非许可的行政审批的概念,一大批审批项目被归类到这些非行政许可的审批范畴之内,这直接导致5行政许可法6所调整的行政许可被限缩到一个非常狭窄的范围;此外,我国行政审批制度的改革有合并(即将两个或两个以上的审批项目合并为一个审批项目)、下放(即将原由上级或上一级行政机关审批的项目下放给下级或下一级的行政机关进行审批)、取消和改变管理方式等形式,而改变管理方式作为行政审批制度改革的一个重要方面,系指将原先的审批方式改革为审核、核准或备案等其他相对比较宽松的管理方式,那么,这种管理方式的变化是否带来了行政行为性质的变化呢?改革之后的审核、核准或备案等方式是否属于5行政许可法6所调整的行政许可行为呢?这又是一个悬而未决的问题。如果认为改革之后的这些管理方式已经不再具有行政许可性质的话,那么,5行政许可法6的调整范围又再度收缩了。
在立法上已经将行政审批与行政许可两个概念统一起来的情形下,为什么在执行中会出现分离呢?在行政许可的范围之外是否确实存在着所谓的非许可的审批项目呢?行政审批与行政许可是否确实属于一个范畴内的概念呢?这些都是5行政许可法6在实施中所面临及迫切需要解决的问题。
二、行政审批与行政许可相分离的原因
行政审批与行政许可在5行政许可法6实施过程中出现分离的原因非常复杂。主要是:
(一)在理论和实践中,我国对行政审批与行政许可界定的标准不统一
我国的行政审批,主要是依审批主体和审批形式界定的,而行政许可主要是从相对人的角度依行为的性质进行界定的,这就形成了两者在内涵与外延上都不完全一致的情形。首先,行政审批通常被理解为行政机关所作的审批,这是从审批主体的角度对行政审批所作的界定,因此,行政审批既可能是应相对人的申请作出的,也可能是行政机关内部上级行政机关对下级行政机关或者行政机关对其工作人员的申请、请示等内部管理事项所作的批复、批示、批文等,还可能是行政机关对其他机关或者其直接管理的企业、事业单位的管理事项所作的审批;而行政许可通常被理解为行政机关根据相对人的申请所作的
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l v
l w 参见关保英:5行政审批的行政法制约6,载5法学研究62002年第6期。
参见杨景宇2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上所作的/关于5中华人民共和国行政许可法6(草案)的说明0。
参见2004年8月6日国务院办公厅发布的5关于保留部分非行政许可审批项目的通知6(国办发[2004]62号),5通知6中保留了211项非行政许可的审批项目。
参见武汉市政府2004年发布的5关于明确部分审批事项不作为行政许可事项的通知6(武政发[2004]98号),5通知6中规定了不属于行政许可的4类行政审批事项。
参见前引à,5通知6中规定了不作为行政许可事项的130项行政审批事项。
参见江苏省人民政府5江苏省省级行政审批事项第二批清理方案6(2004年4月13日发布),该5方案6中明确了88项不作为行政审批事项。
参见深圳市人民政府5关于发布深圳市行政审批事项清理结果的决定6(2004年7月5日发布),该决定中明确/不属于行政许可法调整的其他行政审批,暂作其他审批予以保留0。
参见苏州市人民政府5关于公布苏州市市级行政许可实施主体及实施的行政许可类非行政许可类和涉密类审批项目的通知6(苏府[2004]141号),该通知中除了非行政许可类审批项目之外,涉密类审批项目也是不适用5行政许可法6的行政审批。
中国法学2007年第4期
审批。因此,从审批与许可的主体看,行政审批的适用领域和范围非常广泛和复杂,行政许可仅是行政审批的一个方面。其次,行政审批通常是从形式上去认识的,凡是必须经过行政机关同意的行为都被视为行政审批行为,而不管这种同意是形式上的还是实质上的,只要形式上具备审批的特征或者使用了审批的称呼就都被视为行政审批,而行政许可则必须是行政机关以管理人的身份依法行使行政职权对相对人申请所作的实质性的审批,即对符合法定许可条件的相对人作出准予其从事特定活动的审批而对不符合许可条件的相对人作出不予许可的审批。这样,一些不具许可性质的审批行为如房地产的权属登记、居民户籍登记等虽然在形式上属于审批但实质上却不属于行政许可,因此,从形式上看,审批的范围也要较许可的范围大得多,在行政许可之外还存在着大量的不属于行政许可的审批行为。从以上两方面的分析可以看出,行政审批的范围非常广泛,如果以审批的主体和审批的形式作为界定行政审批行为的标准的话,那么,行政审批在行政法上就不是单纯的一类行政行为,而是一个包括了行政许可行为在内的诸多行政行为的结合体,行政许可仅是行政审批行为的一部分。
(二)在立法上,两者的内涵与外延没有统一
由于行政审批的适用领域非常普遍、适用范围非常广泛,其性质又不明确,以致在行政审批制度改革之初,没有人知道我国到底有多少行政审批项目,很多行政机关根本弄不清什么是行政审批以及哪些项目属于行政审批,以致国务院行政审批制度改革工作领导小组(下简称/审改办0)在摸底统计我国行政审批的项目时几次上报汇总的数字都不一样。 l x为了为行政审批制度的改革提供标准和依据,2001年国务院/审改办0在剔除不在改革范围之列的内部审批行为后对列入改革范围的行政审批的基本含义进行了界定,称行政审批/是指行政审批机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织提出的申请,经依法审查,准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为0。只要自然人、法人或者其他组织等相对人实施某一行为、确认特定民事关系或者取得某种资格资质及特定民事权利能力和行为能力,必须经过行政机关同意的,都属于行政审批项目范围,把/必须经过行政审批机关同意0作为判断行政审批行为的实质要件,其形式包括了审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等。 l y这是从广延上对行政审批行为的界定,在行政审批制度改革中,这一定义是界定和判断行政审批行为的基础和依据。5行政许可法6在起草过程中虽然将行政审批与行政许可视为同一个概念,但在具体定义行政许可行为及界定其调整范围时并未与国务院/审改办0的行政审批行为的概念和范围保持一致,立法最后从比较严格的角度去定义行政许可,将其调整范围限缩为/行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为0,这一定义的范围明显小于国务院/审改办0对行政审批的定义。再结合5行政许可法6的其他规定看,至少下列被/审改办0定义为行政审批的事项不属于行政许可:(1)确认部分资格的审批事项,5行政许可法6将/企业或者其他组织的设立等,需要确定主体资格的事项0规定为行政许可,除此之外的主体资格的确认如户籍登记就不属于行政许可了;(2)确认特定民事关系及特定民事权利能力和行为能力的审批事项;(3)有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批; l z(4)不具行政许可性质的其他审批事项,如税务机关对减、免、退税的审批等。这实际上就在立法上将整个行政审批行为一分为二:行政许可和非许可的其他审批。为什么在立法上被视为同一概念的两个行为在定义的外延上又会出现如此大的不一致呢?5行政许可法6对行政许可的严格定义反映了该法对行政许可行为的设定、适用的基本态度:即应当严格限制行政许可在经济事务及社会事务中的适用领域和范围以防止这种干预手段对私人自治领域的不当干涉和对自由市场秩序的破
l x l y l z 参见李玉赋:51900项剩余行政审批项目如何处理6,新华网2004年6月16日发布。
参见前引?。
根据全国人大法律委员会2003年8月19日向全国人大常委会所作的5关于<中华人民共和国行政许可法(草案)>审议结果的报告6的说明,这类审批事项是指与该法规定的行政许可事项难以严格区分,执行中宜按国家有关规定办理,不适用本法的事项。
坏。这一限制意味着一大批仅具形式特征、不具行政许可实质的审批行为就从行政许可中被分离出去了。
(三)立法上的严格界定与行政审批制度改革的不彻底性加剧了行政审批与行政许可的分离倾向
根据5行政许可法6的规定,合法的行政许可必须具备下列条件:第一,必须具有行政许可的性质;第二,必须符合第12条规定的设定条件;第三,符合行政许可设定条件的事项还必须不能以第13条规定的方式进行规范;第四,必须要由有权机关设定。5行政许可法6并规定/本法施行前有关行政许可的规定,制定机关应当依照本法的规定予以清理;不符合本法规定的,应当从本法施行之日起停止执行。0按照这些规定,凡不符合5行政许可法6规定的四个基本条件的行政许可,都不是合法的行政许可,自5行政许可法6施行之日起,应当停止执行。可问题在于,我国规定和适用行政许可的情形非常复杂:有些行政许可属于5行政许可法6第12条规定的设定事项的范围但不符合设定权限的规定;有些行政许可设定权限符合5行政许可法6的规定,但不符合设定事项的规定;有些行政许可虽然设定权限及设定事项均符合5行政许可法6的规定,但是,该事项完全可以通过第13条规定的方式予以规范;有些行政许可既不是有权机关设定的,也不符合设定事项的要求。但由于行政许可牵涉到的利益关系非常复杂,因此,要做到一步到位、在5行政许可法6实施后废止所有的不符合5行政许可法6规定的许可项目在实践中是难以做到的,迄今为止大量不符合5行政许可法6规定的行政许可并没有被停止执行,这些既不符合5行政许可法6的规定实践中又没有被清理出去的行政许可为了规避5行政许可法6的规定就不得不改头换面另寻他径了。
另一方面,5行政许可法6对行政许可行为的定义无论在内涵还是在外延上都不是十分的清晰,依据这一定义无法将行政许可与其他非许可的审批行为严格区分开来,这就导致在实际执行中大量有争议的审批行为甚至不少具有行政许可性质的行政审批行为通过执行机关自说自话的解释被纳入到非许可的审批范畴。 l{据笔者查阅,发现/非许可类行政审批0这一概念最早是国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任、监察部副部长李玉赋在接受5瞭望新闻周刊6的专访时提出的。李玉赋在回答经过改革后剩余的近1900项审批项目如何处理时说,/有约500多项审批项目,属于内部行政行为,涉及政府多方面的管理事务。这些项目尽管不在5行政许可法6的调整范围之内,但却是政府实施管理的必要措施和手段,其中有不少审批事项涉密程度高,政治性和政策性强,关系到国家安全和社会政治稳定。这部分项目拟以非行政许可的审批项目,以内部文件的方式予以保留0 l|。从李玉赋当时的讲话看,非行政许可的审批项目指的应是内部的行政审批事项。2004年8月6日,国务院办公厅正式发布5关于保留部分非行政许可审批项目的通知6(国办发[2004]62号),该5通知6保留了211项行政审批项目,并称/这些项目,主要是政府的内部管理事项,不属于行政许可0。 l}同时,国务院/审改办0以通报的形式向各部、委、办通报所谓法律、行政法规设定的非行政许可审批事项目录, l~国务院部委也在对涉及本部委的行政审批事项中的行政许可与非许可的行政审批的范围进行划分和规定, m u地方各级人民政府也在纷纷通过行政规定的形式对所有的行政审批事项进行许可与非许可的划分。本来如果有些行
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l~ m u 譬如在深圳市发布的行政审批事项清理结果的规定中,/燃料油经营权审批0、/加工贸易合同审批0、/税务登记0、/列入政府定价目录的部分商品和服务价格的审批0等明显具有行政许可性质的审批项目都被作为非许可的其他审批事项予以保留了。
参见前引 l x。
从监察部副部长李玉赋及国务院办公厅对非行政许可审批的解释看,其所指/非行政许可审批0意为内部行政审批,与5行政许可法6第3条第(二)款规定的非许可的审批又有不同。
如向劳动和社会保障部通报法律、行政法规设定的非行政许可审批项目目录,目录中将/社会保险(养老、失业、医疗、工伤、生育)缴费基数核定、认定劳动就业服务企业性质0等行政审批事项全部认定为非行政许可审批事项。
如国家人口计生委2004年发布的5关于贯彻实施行政许可法的意见6(国人口发12004224号)。该5意见6称:/经国务院行政审批改革领导小组办公室初步审核意见,我委保留6项行政许可项目:(1)计划生育技术服务机构执业许可;(2)计划生育技术服务人员执业证书的核发;(3)涉及计划生育技术的广告内容的审查;(4)计划生育科学技术项目的审批;(5)已领取生育服务证,拟实行中期以上非医学需要的终止妊娠手术审批;(6)有关计划生育统计调查的审批。关于再生育子女审批,不作为国家人口计生委的行政许可项目,需要由各地人口计生部门按照地方人口和计划生育法规的规定,向本地区的行政审批改革办申报再生育子女审批项目。办理5流动人口婚育证明6、病残儿鉴定和计划生育手术并发症鉴定等不属于行政许可。0
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政审批项目确实属于行政机关内部的管理事务的话,完全可以直接称之为/内部行政审批0,没有必要再另行创设所谓的/非行政许可的行政审批0这一名词了,以笔者之揣测,国务院有关部门在创设/非行政许可的行政审批0的用意是否仅仅是用来涵盖内部行政审批的呢(事实上,仅就国务院办公厅发布的5关于保留部分非行政许可审批项目的通知6的内容看,该5通知6中所保留的211项所谓的/非行政许可审批项目0是否都属于行政机关的内部管理事项就很值得推敲,譬如/重要行业、重要领域、重大项目和基本建立现代企业制度特大型企业集团(不含外商投资企业)的发展建设规划、专项发展建设规划审批0、/(流动人口)暂住证核发0、/车辆进京通行证核发0、/开发保安服务企业审批0、/企业基本养老保险审批0、/非营利性科研机构认定0、/发行社会保障卡审批0等等审批事项显然不属于政府的内部管理事项)?是否是为了保留那些不符合5行政许可法6的规定又由于各种原因没有被废止的行政许可项目呢?不管国务院有关部门主观上是如何考虑的,但客观上创设/非行政许可的行政审批0确实起到了保留不符合5行政许可法6规定的行政许可项目的作用。 m v由于许可类行政审批与非许可类行政审批之间如何进行界分并没有明确的标准和依据,加之释出多门,现行的/非行政许可的行政审批0这一口袋中所装的已远远不止内部的行政审批了,打开这一口袋,会发现装入其中的行政审批还包括:属于行政审批但不属于行政许可的行政行为(这类行政审批项目有的地方称之为/不作为行政许可的行政审批项目0);虽然是有权机关设定的但不符合许可法第12条规定的行政许可的设定条件又没有被取消的具有行政许可性质的审批;虽是有权机关设定的也符合第12条规定的设定条件,但可以依据第13条的规定予以规范的许可事项;无权机关设定的不符合许可法第12条的设定条件但又没有被废止的许可事项;无权机关设定的虽然符合许可法第12条的设定条件但可以依据第13条的规定进行规范的许可事项;等等。不仅如此,有些具有行政许可性质但行政机关认为涉及国家秘密的行政审批事项也被以/涉密类审批事项0为由从行政许可中分离出来。此外,由于释出多门,甚至出现了对同一行政行为的不同解释,如进出口配额在上海不作为行政审批, m w而在深圳,则又作为行政审批。 m x
以上分析可以看出,我国对行政审批与行政许可界定标准的不一致及立法上概念的不统一是造成两者分离的客观原因,而行政审批制度改革的不彻底则加剧了行政审批与行政许可的分离。在立法未能将两者统一于一体的情形下,为了防止大量具有许可性质的审批借机逃脱5行政许可法6的规范,就需要从理论上明确行政许可行为的界定标准从而在行政许可与非许可的其他审批之间划出一条明确的法律界限。
三、行政许可的识别与判断
在行政法学上,/行政许可0无论在内涵上还是在外延上都是一个极为复杂的、争议颇多的概念,这给5行政许可法6对它的定义带来了困难,5行政许可法6最后避开了对行政许可的定义,只是对这部法律所规范的行政许可进行了规定, m y但这一规定/只是最基本的层面,只是一个维度,,。要准确界定
m v
m w m x m y 在本文的写作中,笔者随意打开政府的网站,发现在所有的应由政府审批的项目中都有所谓的行政许可与非行政许可审批及不作行政许可的审批之分,而查各项目的实施依据,发现纳入/行政许可0目录范围的都是法律、法规设定的审批事项,而国务院部委规章、规定及地方政府规章、规定以及其他规范性文件所规定的审批事项都被列入/非行政许可审批0或/不作为行政许可的审批0范围,甚至有些设定行政审批的部委都已经被裁减掉了,但其设定的行政审批仍在使用。如在/邯郸市商务局行政权力公开透明运行网0上,在其行政职权目录中,诸如外商投资企业设立及变更审批等有明确法律、法规依据的都被列入了行政许可的范围,而商业特许经营管理(依据为商务部2004年发布的5商业特许经营管理办法6第6条)、加工贸易审批(依据为原外经贸部1999年发布的5加工贸易审批管理暂行办法6第5条)等都被列入了/非行政许可审批0中。
参见5上海市人民政府关于公布本市第三批取消和调整行政审批事项的通知6(沪府发[2003]58号)。
参见深圳市人民政府5关于发布深圳市行政审批事项清理结果的决定6(2004年7月5日发布)。
而且这一定义本身的科学性都值得推敲。根据该定义,行政机关准予申请人从事特定活动的行为是行政许可,那么,行政机关经审查作出不予许可的行政决定是否是行政许可行为呢?答案是肯定的,立法显然是将行政许可行为与行政许可证混淆了。
行政许可,还必须引入其他视角,从多维度描绘行政许可的地位与作用0。 m z为了将行政许可从非许可的其他审批中有效分离出来,需要结合5行政许可法6及其他单行的法律、法规,从多角度进行分析和判断,本文拟从形式特征与本质特征两个方面对行政许可行为进行分析与判断。
(一)从5行政许可法6对行政许可的规定看,行政许可必须具备下列形式特征
(1)行政许可是针对行政相对人作出的,是一种外部的具体行政行为。因此,行政机关对其内部事务的审批以及上级行政机关按照隶属关系对下级行政机关有关事项的审批不属于行政许可。需要注意的是,内、外部审批行为的划分不能仅仅从主体及形式上判断,而应当同时结合该审批行为的法律效力进行判断,如果该审批行为虽然形式上是发生在上下级的行政机关之间或一级人民政府与其职能部门之间,但其法律效力及于外部相对人,引起外部相对人法律上权利、义务的产生、变更和消灭,那么,该审批行为应当认定为行政许可。
(2)行政许可是一种依申请的行政行为,相对人的申请是启动行政许可程序的前提。
(3)行政许可是行政机关的职权行为。因此,行政机关在非职权活动中的审批行为不属于行政许可。譬如根据国务院5企业国有资产监督管理暂行条例6的规定,国有资产监督管理机构在代表国家履行出资人职责中审批处分企业国有资产的行为就不属于行政许可。 m{
(4)行政许可是一种要式的行政行为。根据5行政许可法6有关规定,相对人申请行政许可的,行政机关应当作出准予或不予行政许可的书面决定;行政机关作出准予行政许可的书面决定,需要颁发行政许可证件的,还应当向申请人颁发加盖该行政机关印章的行政许可证件。
行政许可的形式要件仅是从形式上对行政许可与非许可的其他审批的区分,但要真正将行政许可从整个行政审批行为中分离出来还需结合行政许可的本质特征进行分析。
(二)/准予其从事特定活动0是行政许可最本质的特征
(1)行政许可以法律对相对人的特定活动有限制或禁止为前提。如果没有法律对特定活动的限制或禁止,便不存在行政许可,另一方面,法律对特定活动的限制或禁止又是相对的,如果法律上的禁止是绝对的,便亦无行政许可可言(如我国法律严禁贩毒、卖淫、博彩等活动,相对人便无法获得这样的行政许可)。由于法律上的限制或禁止是相对的,因此,法律在设定限制或禁止的同时又规定了解除这些限制或禁止、从事这些活动所必须具备的基本条件,相对人如果具备了这些法定条件的话,即对其解除法律上的限制或禁止。 m|从5行政许可法6第12条的规定及设定行政许可的法律、法规、规章的规定看,法律上之所以对相对人的特定活动施以限制,主要是因为这些活动或涉及国家安全、公共安全、经济安全、国家利益、公共利益,或涉及有限的自然资源开发使用、公共资源的配置,或涉及公民的人身健康、生命财产安全,因而,法律要求从事这些活动的相对人必须具备与从事该类活动相适应的能力、资格或条件。
(2)行政许可必须经过行政机关的依法审查。由于法律在对特定活动进行限制或禁止的同时又都为从事这些活动应当具备的条件进行了明确的规定,行政机关在收到相对人的许可申请后,应当按照法律规定的条件进行审查。这里的/依法审查0指的就是按照规范该类活动的法律、法规或规章规定的条件所进行的审查。与非许可的其他行政审批相比,行政许可中行政机关对相对人申请的审查更为严格和实质(非
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m z m{ m|周汉华:5行政许可法:困境与出路6,载2005年11月中山大学法学院主办/政府管制与行政许可学术研讨会05会议材料6,第55页。
根据国务院5企业国有资产监督管理暂行条例6的规定,国有资产监督管理机构根据授权,依法履行出资人职责,对企业国有资产进行监督管理,国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能。因此,国有资产监督管理机构审批处分企业国有资产的行为履行的是所有者的职能而非行政管理职能。
如5建筑法6第12条规定,从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位,应当具备下列条件:(一)有符合国家规定的注册资本;(二)有与其从事的建筑活动相适应的具有法定执业资格的专业技术人员;(三)有从事相关建筑活动所应有的技术装备;(四)法律、行政法规规定的其他条件。第13条规定,从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位,按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件,划分为不同的资质等级,经资质审查合格,取得相应的资质证书后,方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。
中国法学2007年第4期
许可的其他审批的审查相对较为程序化、形式化);同时,由于不少行政许可特别是涉及有限的自然资源的开发使用、公共资源配置、公用事业的特许经营等一般都有数量限制,涉及的利益关系比较重大,为保证许可证发放的公平、公正,行政许可的审查程序也更为严谨和规范,而且大多引用市场竞争的程序机制解决许可证的发放问题(而非许可的其他审批一般都没有数量的限制,其审查程序一般亦较为宽松)。
(3)行政许可是行政机关准予相对人从事特定活动的行为。经行政机关依法审查后,对符合法律规定条件的申请人作出准予其从事特定活动的决定,对不符合法定条件的不予许可。从5行政许可法6的规定看,/准予其从事特定活动0的范围包括:赋予其从事特定活动的权利或资格,如国有土地使用权出让许可、采矿许可、采伐许可、取水许可、排污许可、建设用地规划许可和建筑工程规划许可、公用事业经营许可、建筑工程施工许可、涉及公共利益或者生命健康、人身财产安全的领域、行业、产品或服务的生产经营使用许可等;确认或审定其从事特定活动的资格、资质,如建筑企业及专业技术人员资质证书、律师执业证、注册会计师证、驾驶证、学位证书等;确定特定的主体资格,如公司、企业、事业单位、社团登记等。 m}
(4)行政许可的实施以有行政法甚至刑法的制裁为保障。由于行政许可的本质是相对人未经行政机关准予不得从事特定活动,而许可具有使其活动合法化的作用,因此,相对人若违反了法律规定擅自从事了应当许可而未许可的活动即构成行政违法,应当受到行政处罚甚至刑事制裁,因此,行政许可的实施受到相应的法律制裁的保障。 m~未经行政机关的准予从事某一活动是否应受行政法甚至刑法的处罚和制裁,这也是判断该准予行为是否为行政许可行为的重要标准。以此为标准,可以看出,有些行政行为如婚姻登记,虽然具备了几乎行政许可行为的所有特征,但是,5婚姻登记条例6并未对当事人应当登记未登记而以夫妻名义同居的行为规定相应的行政处罚责任,从这一点上看,婚姻登记行为并不完全具备行政许可的法律特征;再如实践中颇有争议的外国人入境出境签证的性质,只要翻开5外国人入境出境管理法6就会发现,该法对应当签证没有签证的非法入境出境行为规定了明确的处罚责任(该法第29条),因而,外国人入境出境签证属于行政许可行为无疑。
以上的形式要件和实质要件共同构成了对行政许可行为的判断标准,凡符合上述形式特征和本质特征的行政审批就是行政许可,反之,就是非许可的其他审批。
四、对规范与约束行政审批行为的几点建议
由于我国的行政审批行为中客观上存在着行政许可与非许可的其他审批,而行政法上对行政许可与非许可的其他审批的规范与约束又有着很大的不同和区别,为有效规范和约束不同性质的行政审批行为,笔者提出如下建议:
(一)应当规范及统一对5行政许可法6的解释,明确5行政许可法6的调整范围
由于5行政许可法6从立法的角度将行政审批行为区分为行政许可与非许可的其他审批,但又没有从
m} m~我国学界关于行政许可性质的观点很多,有赋权说、解禁说、折衷说(即行政许可兼具赋权与解禁双重性质)、控权与赋权双重性质说、解禁与确权双重性质说、形成说、证权说、限制规范与赋权说、审查核实说、多重性质说、不作为义务的解除说等等(参见江必新:5论行政许可的性质6,载5行政法学研究62004年第2期)。但从5行政许可法6的规定看,各种不同类型的行政许可其性质并不能一概而论,具体到某一具体的行政许可行为的性质需要结合各该行政许可行为的功能、形态以及其对相对人权利义务的影响等方面去认识和判断。
5行政许可法6第81条规定,/公民、法人或者其他组织未经行政许可,擅自从事依法应当取得行政许可的活动的,行政机关应当依法采取措施予以制止,并依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任0;各该单行的立法亦对未经许可从事依法应当取得行政许可的活动的行政处罚责任作了具体规定,如5公司登记管理条例6第80条规定,/未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司,而冒用有限责任公司或者股份有限公司名义的,或者未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司的分公司,而冒用有限责任公司或者股份有限公司的分公司名义的,由公司登记机关责令改正或者予以取缔,可以并处10万元以下的罚款0。反之,如果法律规定相对人实施某一方面的行为必须经过行政机关审批,但法律规定应经行政机关审批而未审批仅仅对该行为的民事法律效力产生影响而不产生行政法上的法律后果时,这样的审批即不属于行政许可。如5担保法6规定,以土地使用权或城市房地产等建筑物抵押的,应当办理抵押物登记,抵押合同自登记之日起生效。在这里,虽然5担保法6规定该抵押应当办理抵押登记,但如当事人未办理登记的,其法律后果仅仅是抵押合同不生效,并没有行政法上的法律责任。这样的抵押登记即不属于行政许可行为。
我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范
立法上为这种划分规定明确的原则和标准,加之其对行政许可的定义本身亦不十分清晰和周延,因此,为明确5行政许可法6的调整范围,需要通过法律解释为行政许可行为的界定提供一个清晰的法律标准。目前,这种解释是由国务院/审改办0、办公厅、法制办等中央行政机关及地方各级人民政府通过规定、决定、通知、意见等形式完成的。这样的解释不仅不规范、不统一,而且违背了5立法法6关于法律的解释权限的规定。5立法法6第42条规定,/法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情形之一的,由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况,需要明确适用依据的。0根据5立法法6的这一规定,对5行政许可法6规定的解释权应属于全国人大常委会,全国人大常委会应当承担起对该法的解释职责,通过解释明确5行政许可法6的调整范围。
(二)建立一个综合性的法律实施保障机构,保障5行政许可法6的有效实施
5行政许可法6的实施需要一个统一的、权威性的、综合的法律实施的保障机构以解决5行政许可法6在实施过程中碰到的各类问题和困难,目前比较可行的方案是将国务院/审改办0、法制办等分散的机构进行合并,重新组建一个综合性的、权威的法律实施保障机构。这样的法律实施保障机构应当能够解决下列问题:(1)根据5行政许可法6的规定及立法解释对行政审批行为的性质进行界定和划分。(2)推动并组织规范性文件的系统清理。至今为止,我国的行政审批制度改革取得了一定的成果,不少不符合市场经济本质要求的行政审批项目被清理和废止了,但对改革的成果又不能高估,行政审批制度的改革远没有达到预期的效果,还有大量的行政审批项目被改头换面以各种形式和名义保留了下来。在这些被保留下来的行政审批项目中,不乏具有行政许可性质又不符合5行政许可法6规定的审批项目。为保障5行政许可法6的实施,需要进一步加大对规范性文件的清理力度:对于凡具有行政许可性质但不符合行政许可的设定条件的,应当建议设定机关予以废止;对于具有行政许可性质但不符合行政许可的设定权限的规定的,如果认为需要保留的,应当提请有权设定的机关设定,如果没有保留必要的,应当提请设定机关予以废止;对于性质不明的行政审批行为,应当根据5行政许可法6的规定进行界定,并根据其定性决定从法律上如何处理。(3)组织对行政许可事项进行定期评估,并向设定机关提出意见和建议。5行政许可法6第20条规定,行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告行政许可的设定机关。5行政许可法6的这一规定意在通过实施机关对行政许可项目的评估促使设定机关及时修改、废止不适应经济和社会发展要求的行政许可。但是,由于行政许可的实施涉及各实施机关的切身利益,由具体的实施机关去适时的组织对许可项目的评估其可行性不无问题,因此,这一规定的落实需要有统一的实施机关去组织和落实。(4)回答5行政许可法6实施中的问题。由于行政审批及行政许可的复杂性,5行政许可法6在实施中面临着非常多的问题,这些问题需要由统一的实施机关以一个声音作出权威性的回答。(5)监督5行政许可法6的实施与执行,追究或建议有关机关追究违法实施行政许可的机关和责任人的法律责任。
(三)对非许可的其他审批行为进行明确的界定,通过完善程序立法加强对审批行为的规范
关于5行政许可法6的调整范围,我国学界一直存有争议,至今仍有学者认为,应当尽量扩大5行政许可法6的调整范围,在行政许可范围的界定上,应当坚持行政审批制度改革和行政许可法制定之初确立的基本原则,将/必须经过行政审批机关同意0作为界定行政许可的基本标准。 n u对5行政许可法6调整范围的界定面临的实际问题是:如果扩大其调整范围,好处是将所有的行政审批行为都统一纳入到5行政许可法6规范的范畴,但这样做无疑扩大了行政许可适用的领域和范围,不符合行政审批制度改革及5行政许可法6节约使用行政许可的立法目的;如果对5行政许可法6的调整范围进行严格的限制,将不具行政许可性质的审批行为全部剔除出去,虽然符合了5行政许可法6的立法目的,但其后果是导致一大批行政审批游离于法律的范围之外,又不利于对这些审批行为的规范和控制。从5行政许可法6的实际规定以及立法过程中其调整范围一再被限缩的情形看,该法对其调整范围是有严格限制的,这就
n u参见前引 m z,第60页。
中国法学2007年第4期
导致一大批的行政审批行为不能适用5行政许可法6的规定去规范。但这些审批行为尽管在审查和批准相对人的申请方面较行政许可要宽松,但它们毕竟还是行政权的运用和行使,同样影响到相对人的权益,有些审批行为对相对人权益的影响甚至不亚于行政许可,因而,需要通过其他的立法进行规范。而要对这些审批行为进行规范,首先需要从立法上对这些审批行为的法律性质进行明确的界定。在这些非许可的审批行为中,除去不具有行政管理性质的审批、内部行政审批以及5行政许可法6明确规定不适用该法的审批事项外,其他绝大部分的审批事项属于行政法上的确认行为。从审批涉及的内容看,这类审批行为涉及的领域及范围较行政许可更广,大致包括以下方面:(1)确认相对人民事权利及民事关系的审批,如房地产权属登记、抵押登记、专利授予、商标注册、婚姻登记、收养登记等;(2)确认相对人身份或资格的审批,如户籍登记、暂住证核发等;(3)认定特定法律事实的审批,如企业职工工伤认定、建筑工程竣工验收、出租房屋登记、劳动合同鉴证等;(4)减免相对人特定义务的审批,如对减免、抵、退税的审批,土地使用费减免审批等。由于我国目前对确认类行政行为没有统一的立法,因而,这类行为在审批中存在的问题亦比较多,包括设定事项不清(哪些事项需要由行政机关审批确认不明确)、设定权限混乱(除法律、行政法规、地方性法规、行政规章外,还有大量的审批是由其他的规范性文件设定或规定的)、审批期限不明确、审批的自由裁量权过大(不少行政机关将确认当作许可进行审查)、审批方式不规范、缺少有效的法律责任约束等等,因此,加强对这类审批行为的研究并在条件成熟时完善相应的程序立法加强对这类审批行为的规范非常必要。
(四)规范行政审批行为的设定,从立法上明确各该审批行为的性质
在5行政许可法6实施后,该法成为设定行政许可的基本法,所有行政许可的设定都应当遵循5行政许可法6的规定并尽量避免使用含糊不清的法律概念。立法时如仍需使用/行政审批0的概念的,应当同时明确该审批行为的法律依据及法律性质: n v如该审批行为系行政许可时,应当明确该行为是依据5行政许可法6设定的;如系非许可的其他审批时,也应当就该审批行为的法律依据及法律性质作出相应的规定,从而从立法上将行政许可与非许可的其他审批区分开来。
Abstract:The conno tation o f adm inistrati v e approv al and adm i n istrative license and the relati o nsh i p bet w een the m are co m plica ted and d isputable ex tre m e ly i n C hi n a1Adm i n istrative L icense La w adopts t h e doctri n e o f i d entica l concept and un ifies the t w o no tions in the l e ve l of leg islation1In practice,how ever, adm i n istra ti v e approva l is separated from adm inistrati v e license,that is to say,large num bers o f adm i n istra ti v e approv als are separa ted fro m adm i n istra tive licenses in t h e na m e o f non-licensing appr o va,l w hich causes t h e scope o f Adm i n istra ti v e L icen se La w to be shri n ked1It is o f g reat i m po rtance to reestab lish t h e relati o nsh i p bet w een ad m i n istrative approv al and ad m i n istrative license and defi n e the scope o f A dm inistrati v e L icense La w i n o rder to enfo rce A d m inistrative L icense L a w1The artic le analy ses the cause of separation,discusse s the identified standar d and bri n g s fo r w ard the b luepri n t to restrain adm i n istrative approva ls lega lly1
(责任编辑:吴雷)
n v就在5行政许可法6实施不久,国务院发布5关于投资体制改革的决定6。该5决定6规定,为了落实企业投资自主权,应当改革项目审批制度,/对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制。其中,政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准,其他项目无论规模大小,均改为备案制。0这里的/核准0、/备案0是什么性质的行为呢?如果仍是行政许可,那么改革的实质意义在哪里呢?如果不是许可,那么,又是什么性质的行政行为呢?又如何规范和约束这些行政行为呢?该5决定6没有明确。按理,在5行政许可法6实施后,立法上是不应该再出现如此性质不清的法律用语的。
附件4 行政执法工作规范 (监督部分)
目录 一、行政许可工作规范（卫生监督部分） (3) 二、行政许可工作流程（卫生监督部分） (9) 三、行政许可档案管理工作规范（卫生监督部分） (10) 四、行政许可档案管理工作流程（卫生监督部分） (14) 五、行政处罚工作规范 (15) 六、行政处罚工作流程 (23) 七、行政处罚档案管理工作规范 (25) 八、行政处罚档案管理工作流程 (31) 九、行政执法投诉举报处理工作规范 (32) 十、行政执法投诉举报处理工作流程 (34) 十一、申请法院强制执行工作规范 (35) 十二、申请法院强制执行工作流程 (37) 十三、监督法制宣传工作规范 (38) 十四、监督法制宣传工作流程 (42) 十五、监督协管服务项目工作规范 (43) 十六、监督协管服务项目工作流程 (50)
行政许可工作规范 （卫生监督部分） 1.总则 区卫生和计划生育局所承担的卫生行政许可的实施，适用本规范。区卫生和计划生育局综合监督执法局、各街道公共卫生与计划生育管理所（以下统称卫生计生监督机构）受区卫生和计划生育局委托，负责城阳区行政区域内卫生行政许可的实施。 2.目的 为规范卫生行政许可行为，提高工作效率和质量，方便申请人办理卫生行政许可事项，保障和监督本单位卫生执法人员正确、公正、及时、高效实施卫生行政许可。 3.标准 3.1基本要求 卫生计生监督机构行政许可人员应加强学习，努力提高思想觉悟、业务水平和组织纪律观念，全面理解、准确把握、正确应用《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。 3.2公示 卫生计生监督机构采取政务网站、设置公告栏或其他方式在办公场所长期公示以下内容： （1）职权范围内的行政许可事项名称、依据； （2）许可程序； （3）许可条件；
100095260行政审批行政许可基本知识
行政审批、行政许可基本知识 一、行政审批 行政审批的定义 行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。 行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认可，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章；行政批准又称行政许可，其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，实践中表现为许可证的发放。行政审核与行政批准经常联系起来使用，只有符合有关条件才能获得许可证,而且还需定期检验，如果没有违反规定的情况出现，就由有关机关在许可证上盖章，表示对相对人状态合法性的认可。总之，行政审批是根据法律规定的条件，由实际执法部门来审核是否符合条件的行为。 行政审批的特点 一是行政审批的主体是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自然人、法人和组织。
二是行政审批是为实现行政管理目的服务的。 三是行政审批主要是为了限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人对权利和自由的滥用。 四是行政审批是一项权力，更是一种职责和义务。 五是行政审批属于事前管理。 六是审批权具有时效性。七是行政审批具有一定的自由裁量权。 行政审批的种类 通常包括审批、核准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、年检等几十种。但从行政许可的性质、功能和适用条件的角度来说，大体可以划分为五类：普通许可、特许、认可、核准、登记。 普通许可是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为。凡是直接关系国家安全、公共安全的活动，基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动，直接关系到人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产及销售活动，都适用于普遍许可。如游行示威的许可，烟花爆竹的生产与销售的许可等。该类许可有二个显著特征：一是对相对人行使法定权利附有一定的条件；二是一般没有数量控制。 特许是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配置的管理方式。主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场
行政规范性文件制定和监督管理实施办法 第一章总则 第一条为了加强行政规范性文件监督管理，保障自然人、法人、非法人组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府，根据《X省行政规范性文件制定和监督管理办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。 第二条本市行政区域内行政规范性文件的制定和监督管理，适用本办法。 向本级人大常委会报送备案行政规范性文件，依据《X市各级人大常委会规范性文件备案审查办法》执行。 涉及重大行政决策的行政规范性文件的制定和监督管理，依据国家和省、市重大行政决策相关规定执行。 第三条本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关），为履行行政管理职能，依照法定权限、程序制定并公布，涉及不特定的自然人、法人、非法人组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。 制定机关的内部工作制度、人事处理决定以及对具体事项作出的行政处理决定等，不适用本办法。
第四条行政规范性文件的制定和监督管理遵循以下原则： （一）符合宪法、法律、法规、规章以及政策的规定； （二）保障和监督行政机关依法行使职权，切实保护自然人、法人、非法人组织的合法权益； （三）权责一致、程序规范、精简高效、民主公开、便民利民； （四）内容具有针对性和可操作性。 第五条市、县区人民政府对下级人民政府和本级人民政府派出机关、行政管理部门以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件进行监督管理。 市、县区人民政府行政管理部门对本部门管理的可以对外独立行使行政管理职能的单位（以下简称部门管理单位）制定的行政规范性文件进行监督管理。 第六条市、县区人民政府应将行政规范性文件的制定和监督管理纳入法治政府建设考核的重要内容。 第二章制定和公布 第七条下列机关可以制定行政规范性文件： （一）市、县区、镇人民政府； （二）街道办事处； （三）市、县区人民政府行政管理部门；
行政审批局创新服务工作经验特色亮点汇报 一、深化流程再造，政务服务水平进一步提高。（一）深化“一门”改革，群众办事更方便。牵头对x展示交易中心进行整体租赁、改造，在全市率先建成位居全国区县一级政务大厅（市民中心）前列的现代化市民中心，整合进驻行政审批服务、公共资源交易、税务、不动产、社保、医保、婚姻登记等X处办事场所，共设置服务窗口X 个，进驻各类事项X项，进驻部门X个，进驻工作人员X人，真正实现企业群众办事“只进一扇门”“一次就办好”。 （二）深化“一章”改革，审批效率更高效。创新推出“独任审核制”，改变过去“窗口受理、科长审查、局长核准、会议研究”的审批惯例，实行“窗口受理、科长核准”的“独任审核”模式（即取消领导核准、会议研究等环节，使审批不出科室即可完成）。目前，X.X%的行政审批事项实行“独任审核制”，审批效率提高X%以上。 （三）深化“一窗”改革，事项办理更便捷。全面推行行政审批无差别“一窗受理”，设置“一窗受理”窗口X个，统一制发证窗口X个，档案查询窗口X个，将X项事项全部纳入，实现“一窗通办”，企业、群众抽一个号，到一个窗口，即可办理所有审批事项，极大方便了群众办事。
（四）深化“一网”改革，网上办事更快捷。实现全省首个政务大厅（市民中心）XG移动网络全覆盖，建立“秒批”和“不见面”审批服务事项清单，设立X小时自助服务区，终端可自助申报事项X 项，为群众提供X小时“不打烊政务服务”。截止目前，审批局共办件X件，其中网上办理X件次，占比X.X%。 二、加快机制创新，行政审批效率进一步提升。（一）扎实推进行政审批“一事全办”改革。对于涉及两个以上部门的关联事项按链条进行梳理整合，将“多事多流程”整合为“多事一流程”，选取群众、企业关注的高频事项，首批确定事项目录X项，逐一编制服务指南，为企业群众提供“一事全办”主题式服务。以开设小型日用百货店为例，“一事全办”改革前，最长需X个工作日办结，推行“一事全办”改革后，当天即可办结，审批效率大幅提高。 （二）在全市首推告知承诺制改革。制定印发了《关于推行行政审批告知承诺制度的实施意见（试行）》，确定了X大项X小项纳入第一批实行范围，将“批前审查”改为“批后监管”，申请人书面承诺其符合条件，即可当场取证，审批效率大幅提高。今年以来，通过告知承诺制取得相关许可证共计X个，其中办理食品经营许可X个，公共卫生许可X个，特殊工时X个，普通货运X个，网络货运X个。 （三）加快推进工程建设项目审批制度改革。优化完善工程建设
（建筑工程安全）邮政局(所)安全防范设施设计审核及工程验收工作规范等三项行政许可
市公安局关于印发邮政局(所)安全防范设施设计审核及工程验收工作规范等三项行政许可工作 规范的通知 来源：市人民政府办公厅日期：2010-09-16 【字号大中小】 京公内保字〔2010〕816号 治安、公交、警察训练总队，内保局，文保、人口处，铁路工程、铁道建筑公安局，天安门、开发区、清河分局，各分县局： 为了规范公安机关及其民警的行政许可执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，市局有关部门对《邮政局(所)安全防范设施设计审核及工程验收工作规范》、《金融机构营业场所、金库安全防范设施建设方案审批及工程验收工作规范》《安全技术防范产品生产、销售审批工作规范》等三项工作规范，于“许可事项依据”“许可条件”、“许可时限”、“许可实施程序”等方面内容进行了部分修改。 现将修改后的上述等三项工作规范印发给你们，请自下发之日起执行。 市公安局 二〇壹〇年七月十二日邮政局(所)安全防范设施设计审核及工程验收工作规范
(此规范涉及的内容，国务院已发文废止，现予省略。) 金融机构营业场所、金库安全防范设施建设方案审批及工程验收工作规范 许可事项名称： 金融机构营业场所、金库安全防范设施建设方案审批及工程验收。 许可事项依据： 壹、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院第412号令)； 二、《金融机构营业场所和金库安全防范设施建设许可实施办法》(公安部令第86号)。许可实施主体： 市公安局。 许可条件： 壹、方案审批条件 (壹)经金融监管机构及上级主管部门批准建设； (二)方案设计符合《安全防范工程技术规范》(GB50348-2004)、《银行营业场所风险等级和防护级别的规定》(GA38-2004)、《银行金库》(JR/T0003-2000)等关联标准的规定； (三)建设工程设计使用的技防、物防产品通过关联检测，符合安防工程要求。
行政许可和非行政许可项目区别 政许可项目是2003年8月27日《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《许可法》颁布以后正式确立的概念。非行政许可审批项目是2004年6月29日《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》和2004年8月2日《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》下发以后正式确立的概念。 行政许可项目与非行政许可审批项目分辨的意义:一是行政许可项目不可以委托事业单位实施；非行政许可审批项目可以委托事业单位实施。有的事业单位为了实施行政审批权力，就将行政许可项目说成是非行政许可审批项目。二是对违反行政许可项目管理规定的行政处罚，国家部委规章和较大市人民政府规章不能作为适用依据；对违反非行政许可审批项目管理规定的行政处罚，国家部委规章和较大市人民政府规章能作为适用依据。有的部门为了为其乱处罚辩护，就将行政许可项目诡辩为非行政许可审批项目。三是对行政许可项目的收费，要有法律、行政法规依据；对非行政许可审批项目的收费，只要有省物价部门文件依据就可以。有的部门为了乱收费，就将行政许可项目错误定性，从而规避法律违法收费。四是行政许可项目可以提出行政复议和行政诉讼；非行政许可审批项目（主要是内部行政行为）不可以提
出行政复议和行政诉讼。有的部门为了避免被告，就将行政许可项目界定为内部非行政许可审批项目。可见，准确识别某一项目是行政许可还是非行政许可审批，意义重大。 对于某一行政审批事项是行政许可项目还是非行政许可审批项目，应当如何准确识别呢？ 1、看事项范畴。行政许可项目仅限于从事某类特定活动，包括申请停止活动（不限于《许可法》第十二条中所列事项，超出的事项只是属于不合法的行政许可项目），例如《养犬登记证》；而非行政许可审批项目则不限于从事某类特定活动，包括确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力等事项，例如收养登记、工伤认定。 2、看申请目的。申请目的是为了从事自己预期受益的活动，一般是行政许可项目，例如《烟草专卖零售许可证》；申请目的是为了直接获得法定权益或者为了履行法定义务，则是非行政许可审批项目，例如“提取住房公积金”核准、建设工程竣工档案备案。 3、看行政干预。申请人的申请行为若不受行政干预的，可以是行政许可项目。比如申领《营业执照》，人们不想去从事经营活动就可以不去申领，行政机关不能强制人们去申领。申请人的申请行为若会受到行政干预的，则是非行政许可审批项目。比如兵役登记，适龄青年不想去登记也得去登记，否则将会受到行政制裁。
行政审批管理办法 第一条为规范政务服务中心实施行政审批的监督管理，根据《原州区政务服务中心组建方案的通知》及《中华人民共和国行政许可法》和有关法律、法规的规定，结合本县（区）实际，制定本办法。 第二条本办法所称行政审批（包括：行政许可及非行政许可服务事项）是指具有行政许可权力和管理社会公共服务职能的相关部门，根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动或监督管理提供政府服务的行为。 第三条进入政务服务中心的行政许可及非行政许可服务事项，必须是法律、法规设定或规定监督管理并经本级以上人民政府公布的事项，包括普通许可、特许、认可、核准、登记等情形和事前、事中、事后监督管理的服务事项。 第四条进驻政务服务中心的部门，应当坚持“充分授权、依法办理”的原则，实行集中受理、统一送达办理的高效快捷服务方式。 第五条凡进入政务服务中心的行政许可及非行政许可服务事项，各部门一律不得另行受理。 第六条政务服务中心具体职责是： （一）依据国家、自治区关于行政许可等方面的法律法规和方针政策，制定政务服务中心各项管理制度，并组织实施。 （二）负责组织受理行政许可及非行政许可事项、监督办理、收费管理等事务；
（三）负责规范进驻政务服务中心行政许可及非行政许可事项的办理运转流程和时限，协调解决办理中的各种问题； （四）负责政府部门未在政务服务中心设立窗口的行政许可及非行政许可事项的申请转办工作。 （五）负责对涉及多个部门行政许可及非行政许可事项联合审批的组织协调和监督管理； （六）负责对进入政务服务中心的各延伸服务窗口的业务提出意见和建议； （七）负责窗口工作人员的日常管理、监督考核、受理投诉，统计、通报各窗口业务办理情况。 （八）负责收集、整理各类法律、法规、规章及规范性文件，建立查询数据库并向社会公布，为公众提供法规、政策查询、咨询服务。 第七条进入政务服务中心的行政许可及非行政许可事项实行动态管理。各部门依法增加、取消、变更行政许可及非行政许可服务事项，应当及时向政务服务中心通报。 第八条进入政务服务中心的行政许可及非行政许可服务事项，实行公开办事制度。行政许可及非行政许可服务事项、法律依据、办理程序、办理条件、承诺时限、收费标准、数量限制、审批材料目录等内容在政务服务中心面向社会公开，接受社会监督。 第九条进入政务服务中心的行政许可及非行政许可事项，按以下五种方式办理： （一）即时办理。对程序、条件简单、申办人提供的资料完整的，
行政规范性文件管理的问题和思考 一、行政规范性文件的内涵 行政规范性文件有许多不同的称谓，如各种法律法规中出现的“其它规范性文件”“行政规定”、“规定”，也有“红头文件”之俗称。但“行政规范性文件”的名称最能概括其本质内涵。 （一）行政规范性文件的特征 根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条：“本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。”省内各部门、各地市的定义基本类同。据此，可以将行政规范性文件的特性概况为四点，即行政性、外部性、普遍性和规范性，同时符合这四性的才属于行政规范性文件。1．行政性是指，行政规范性文件制定主体是政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，除此之外的其它主体，根据法无授权不可为的行政法原则，不能制定规范性文件。 2．外部性是指，调整对象是行政主体以外的公民、法人、其它组织。行政主体内部的管理规章、制度不具有外部性，因而不属于行政规范性文件。
3.普遍性是指调制对象是不特定的，是普遍适用的，因此无法确定具体对象以排除其他人的适用。如各类执法文书，因对象特定，就不属于行政规范性文件。 4.规范性是指调整内容涉及公民、法人、其他组织实际的权利义务，是行政机关行使管理职责的依据，具有行政刚性。这四个特性分别从制定主体、适用范围、管理对象、调整内容四个方面定义了何为行政规范性文件。其中的规范性是其区别于一般政府文件的最本质特征，也使其具有了部分行政立法的特点和作用。 （二）行政规范性文件的作用 从本质上来说，行政规范性文件并不属于我国正式的法律渊源，不被视为国家法律体系的一员。《中华人民共和国立法法》的适用范围仅涵盖了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及国务院部门规章和地方政府规章八种，没有涉及行政规范性文件，因而从根本上否定了行政规范性文件拥有正式法律性文件的地位。但与此同时，行政规范性文件又具有行政立法的某些特点，是行政机关在日常事务中进行行政管理的重要依据之一，关系群众切身利益，与公众生活密切相关，是政府权威的象征。在实际执行层面，因法律规定往往过于宽疏、滞后，有时只有只言片语的指导性规定，而国内社会现阶段发展不平衡不充分，各地域、领域社会生活复杂多变，在难以及时立法规范的情况下，作为
行政许可事项标准化操作规 范 （合订本） 部门主要负责人签字： 河津市粮食局（公章） 2018年6月
目录1.粮食收购许可办理操作规范 (1)
粮食收购许可标准化操作规范 一、行政许可事项名称 （一）粮食收购资格许可 二、行政审批主体 （一）业务主管部门 河津市粮食局 （二）承办机构 河津市粮食局行政审批股 三、实施对象 企业 四、审批依据 （一）设定依据 《粮食收购许可证》的办理 【行政法规】《粮食流通管理条例》第九条 【地方性法规】《山西省粮食收购资格审核管理实施细则》第八条 （二）其他依据 1.申请条件 【行政法规】《粮食流通管理条例》第八条 【地方性法规】《山西省粮食收购资格审核管理实施细则》
第七条 2.申请材料 【部门规章】《粮食收购资格审核管理暂行办法》第十二条【地方性法规】《山西省粮食收购资格审核管理实施细则》第七条 3.现场踏勘。 依照法规、规范性文件，不应涉及现场踏勘。 4.审图。 依照法规、规范性文件，不应涉及审图。 5.公示。 【部门规章】《粮食收购资格审核管理暂行办法》第七条 6.举行听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定或专家评审。 依照法规、规范性文件，不应涉及举行听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定或专家评审。 7.数量限制。 依照法规、规范性文件，不应涉及数量限制。 8.收费。 【部门规章】《粮食收购资格审核管理暂行办法》第三条 9.行政许可有效期限。 【部门规章】《粮食收购资格审核管理办法》第十三条
10.行政许可适用范围。 【部门规章】《粮食收购资格审核管理暂行办法》第十八条 11.备案。 【部门规章】《粮食收购资格审核管理暂行办法》第二十一条 12.公告。 依照法规、规范性文件，不应涉及公告。 13.年检（年度报告）。 依照法规、规范性文件，不应涉及年度报告。 五、审批程序 （一）实施权限（行使层级） 县级行使 （二）申请条件 【行政法规】《粮食流通管理条例》第八条【地方性法规】《山西省粮食收购资格审核管理实施细则》第七条 （三）申请材料 列出行政许可事项的材料明细（即前置申请材料） 1.粮食收购许可 材料位阶主审材料 材料属性个性材料 材料来源申请人自行填写
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院第412号令） 国务院第412号令 现公布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，自2004年7月1日 起施行。 总理温家宝 二○○四年六月二十九日 国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定 依照《中华人民共和国行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，国务院对所属各 部门的行政审批项目进行了全面清理。由法律、行政法规设定的行政许可项目，依法继续实 施；对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合《中华人民共和国行政许 可法》第十二条规定事项的行政审批项目，根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条第 二款的规定，现决定予以保留并设定行政许可，共500项。 为保证本决定设定的行政许可依法、公开、公平、公正实施，国务院有关部门应当对实 施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定，并予以公布。有关实施行政许可的程序 和期限依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定执行。 附件：国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录
序号项目名称实施机关 1境外资源开发类和大额用汇投资项目审批国家发展改革委 2企业境外投资用汇数额审批（不涉及用汇来源、是否 购汇以及购汇多少的管理） 国家发展改革委 3铬化合物生产建设项目审批国家发展改革委 4道路机动车辆生产企业及产品公告国家发展改革委质检总局 5京都议定书清洁发展机制合作项目审批国家发展改革委6境内外资银行外债借款规模审批国家发展改革委7电力建设基金投资项目审批国家发展改革委 8价格评估人员执业资格认定国家发展改革委省级人民政府发展改革（物价主管）部门 9氰化钠生产定点审批及进口许可证核发国家发展改革委10工程咨询单位资格认定国家发展改革委11注册咨询工程师（投资）执业资格认定国家发展改革委 12跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与 变更审批 国家发展改革委 13价格鉴证师注册国家发展改革委14电力建设工程土建试验室资质认定国家发展改革委15电力建设工程金属试验室资质认定国家发展改革委 16煤炭出口经营许可+B4国家发展改革委（会同铁道部、交通部、商务部、质检总局、海关总署等部门） 17价格评估机构资质认定国家发展改革委省级人民政府发展改革（物价主管）部门 18举办国际教育展览审批教育部 省级人民政府教育行政主管部门 19省级人民政府自行审批、调整的高等职业学校使用超 出规定命名范围的学校名称审批 教育部 20开办外籍人员子女学校审批教育部 21高等学校教授、副教授评审权审批教育部 22利用互联网实施远程学历教育的教育网校审批各级人民政府教育行政主管部门 23高等学校设置、调整管理权限范围外的本科专业、第 二学士学位专业和国家控制的其他专业审批 教育部 国务院各有关主管部门 24自费出国留学中介服务机构资格认定教育部25中小学国家课程教材编写核准教育部
行政审批存有问题 编者按：本文主要从主要问题；“前店后坊”现象仍然存有；对策和 建议，对行政审批存有问题实行讲述，其中，主要包括：当前我县行 政审批改革工作的整体情况来说，虽然运行较为平稳，但与先进发达 地区相比，与我县经济发展相比，与投资者、居民的期望相比，与县委、县政府的要求相比，还存有较大差别，致使改革缺乏一定的深度 和广度，多数企业和市民对行政收费项目之多、手续繁杂wenmi.意见 较大、少数单位为保住自身的审批权力，对一些重要的审批事项仍未 做到应进尽进，存有“小权进、大权不进”，将重要的服务项目、关 键的办事环节，仍放在本单位办理，把行政服务中心窗口作为“收发室”，“两头受理、收费标准不一”的现象依然存有，严重弱化了中 心的服务功能和服务质量、为有效解决好我县行政审批中存有的一些 问题，切实推动我县行政审批制度改革工作，我们实行深入思考，现 借鉴先进发达地区，结合我县实际，提出一些针对性建议，等。具体 材料详见： 一、主要问题当前我县行政审批改革工作的整体情况来说，虽然运行 较为平稳，但与先进发达地区相比，与我县经济发展相比，与投资者、居民的期望相比，与县委、县政府的要求相比，还存有较大差别，致 使改革缺乏一定的深度和广度，多数企业和市民对行政收费项目之多、手续繁杂wenmi.意见较大，主要表现在以下几个方面：一少数单位理 解不够到位，缺乏改革热情。少数单位负责人大局意识、组织纪律意 识淡薄，过多地强调困难性、习惯性，对县委、县政府相关审批项目 进驻和办理政策、规定执行不力、落实不到位。二行政服务中心管理 的职能不强。行政服务中心与各窗口单位仅仅一种协调服务的关系， 虽然县委、县政府赋予了一定的管理权力，但实际上很难使用到位。 二“前店后坊”现象仍然存有。有些单位没有在中心设立窗口实行集 中办公、公开办事。少数单位为保住自身的审批权力，对一些重要的 审批事项仍未做到应进尽进，存有“小权进、大权不进”，将重要的 服务项目、关键的办事环节，仍放在本单位办理，把行政服务中心窗
政府规范性文件草案由政府办公厅（室）转送或者部门直接报送法制部门进行合法性审查。法制部门对政府规范性文件草案进行合法性审查，应当在20 日内办结，并向政府提出书面审查意见。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第15条、第16条） 部门重要规范性文件草案的合法性审查工作按照本规范进行前置审查。 部门规范性文件的备案审查工作按照本规范第二部分材料审查和第三部分内容审查的相关要求进行审查。 第一部分规范性文件的界定 一、判断一个文件是否属于规范性文件，主要从文件实体内容上去判断。凡是对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，需要公众知晓并遵照执行的行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的文件，都属于规范性文件，不论这种影响是直接的还是间接的，是负面的还是正面的。 判断规范性文件应注意以下常见情形： （一）名称和形式不能作为判断是否属于规范性文件的标准。规范性文件目前没有专门、固定的名称和形式，只要按照国务院《党政机关公文处理工作条例》规定文种制发的文件，其内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务有影响，不论采用何种名称，也不论采用条文式还是段落式，都属于规范性文件。 （二）行政机关转发上级规范性文件时，提出具体实施措施或者补充意见，对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，也属于规范性文件。 （三）行政机关为实施特定行政管理事项制定的工作规程、办事流程、办事指南等，其内容涉及行政管理相对人必须具备的条件、遵守的程序、提交的材料等事项的，属于规范性文件。（四）行政机关针对规范性文件适用问题作出的批复、解释或者处理意见等，其内容和形式具有普遍适用规则特征的，属于规范性文件。 二、行政机关制定的以下文件，不属于规范性文件，除市政府转办外，不出具合法性审查意见： （一）对行政机关或其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等方面事项制定的文件；（二）适用于行政机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等方面的文件； （三）为明确行政机关内设机构文件流转程序、办理时限、呈批手续等内部工作制度的文件；（四）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告； （五）为实施专项行动明确有关部门职责的实施方案。 特别需要说明的是，对于名称为“实施方案”、“工作方案”的文件，若其内容除明确部门职责和任务分配外，还涉及创设对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的内容，应当在出具意见时指出“实施方案”、“工作方案”的内容不具有对外效力，涉及公民、法人或者其他组织权利义务的部分内容应当另行出文，并履行规范性文件制定程序。 第二部分材料审查 审查报送材料是否提交了规范性文件草案文本、起草说明及相关法律依据，其中，起草说明应当包括规范性文件出台的必要性、依据、拟设定的主要制度和措施、对不同意见的处理情况及理由等内容。同时，还应当审查下列程序性材料： 一、是否征求各相关单位或公民、法人、社会组织的意见 部门代政府草拟的规范性文件草案，如涉及其他有关部门职权，或者法人、公民或组织利益的，应当征求相关主体的意见，并采纳合理意见。有重大分歧的意见，应当进行协调沟通。对于征求意见的情况及意见采纳情况，应当在起草说明中予以反映；对不予采纳的意见，应当说明理由。（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第9条、第11条、第14条） 二、是否经部门法制科室合法性审查
姓名：XXX 部门： XX部YOUR LOGO Your company name 2 0 X X 行政许可制度
行政许可制度 目前，我国行政许可制度在适用范围、实施机关、程序及监督等方面存在一系列问题，为腐败的产生和部门垄断地方利益的形成提供了可乘之机，影响了政府形象和行政效率，增加了公民法人的负担。为此，作者提出尽快研究制定许可法的立法构想。主张严格限制许可适用范围，严禁规章及以下规范性文件设定许可制度；行政机关应尽快制定并公布许可标准和条件；提倡许可机关联合办公，实行“一站服务”体制；许可程序应当简化，促使行政机关及时公正地行使许可权力；许可收费要有限制，涉及经济利益许可或竞争许可的，可采用竞价拍卖方式，许可收费全部上缴国库。还应当加强对许可机关及被许可人的监督，规定各自承担的法律责任。 随着我国社会主义市场经济体制的建立，行政许可制度的适用范围日益广泛。与此同时，许可的设定和实施也出现了一系列问题，其中较为突出的是：行政机关从行业或地方利益出发，利用许可制度搞垄断，竞相设定许可制度，造成许可泛滥，使许可制度日益成为行政机关滋生腐败的温床；许可机关权限不清，多层次多部门许可形成新的官僚主义；许可标准混乱不统一；许可程序冗长繁琐；行政机关利用许可乱收费；许可证缺乏监督等等。上述种种问题不仅严重阻碍了统一市场体制的建立，也影响了行政效率和政府形象，给公民法人带来日益沉重的负担。为此，有必要针对许可制度存在的各种问题予以分析，尽快研究制定统一的行政许可法。本文将我国许可制度存在的问题归纳为七个方面，并 第 2 页共 15 页
结合国外有益的经验，提出我国许可法的立法构想。 一、行政许可的涵义及许可法的适用范围 关于行政许可的概念，理论界有几种定义方式。第一种为“行政许可是行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”[1]第二种为“许可通常指行政机关根据当事人的申请，在一定条件下解除禁止，准许个人或者组织从事某种活动的一种行政行为。”[2]第三种为“许可是行政主体准许、变更和终止公民、法人或其他组织从事特定领域活动的具体行政行为。”[3]上述三种定义的内涵基本一致。首先，许可是行政机关或行政主体实施的一种行政行为；其次，许可是被动的行政行为，即公民法人或其他组织申请在先，行政机关许可在后；再次，许可是准许申请人从事某种活动的行为。三种定义方式的差别体现为以下几个问题： 第一，行政许可必须是要式行为吗？除许可证、执照以外，有无其他非要式的许可？ 第二，行政许可是否以禁止为前提？许可与认可、登记等概念有何关系？ 第三，许可为解除禁止恢复权利的行为还是赋予相对方法律资格和法律权利的行为？ 第四，许可行为是否包括准许、变更、终止等其他有关许可过程的行为？ 第 3 页共 15 页
《行政许可标准化指引（2016版）》 目录 一、总则 二、行政许可事项管理规范 三、行政许可流程管理规范 四、行政许可服务规范 五、行政许可受理场所建设与管理规范 六、监督检查评价规范 附录1 流程图编制要求 附录2 行政许可事项服务指南的构成要素和框架 附录3 词条解释 一、总则 （一）适用范围。 《行政许可标准化指引（2016版）》（以下简称“指引”）规定了行政许可事项、行政许可流程、行政许可服务、行政许可受理场所建设与管理以及监督评价的规范化要求，提出了具体可操作的工作指引。 本指引旨在规范和引导行政许可实施机关依据法律法规，运用标准化原理、方法和技术，优化审批流程、减少审批环节和提高审批效率，约束行政权力，防止寻租行为，规范自由裁量权，推进行政许可可预期、可操作、可验证、可考核、可监督，为行政相对人到政府办事提供便利。 本指引适用于国务院部门行政许可的标准化建设。行政确认、行政给付等行政行为的标准化建设可参照适用。地方县级以上各级人民政府开展行政许可以及行政确认、行政给付等行政行为的标准化建设可参照适用。 行政许可事项中涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私
的，按国家有关规定办理。 （二）基本原则。 开展行政许可标准化，应遵循以下原则： ——依法行政。贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“《行政许可法》”）和国家有关法律法规，实现行政许可全过程、各环节有标准有依据，确保行政许可活动依法有序开展。 ——简明实用。充分考虑行政许可活动的现状，制定相关标准应做到文本简洁扼要，具体操作实用易行，既适于行政许可实施机关掌握使用，又便于群众办事和社会监督。 ——积极创新。行政许可标准化建设既要适应现实状况，又要体现前瞻性。主动创造主客观条件，充分借鉴国内外先进经验，积极运用现代技术，探索行政许可新机制，降低制度性交易成本。 ——持续改进。建立在实施中完善、在改进中提升的动态工作机制，根据标准实施情况和行政相对人需求，不断完善标准体系，持续提高标准水平，通过行政许可标准化建设，明显改进行政许可工作质量。 （三）工作目标。 建成涵盖行政许可“全事项、全过程、各环节”相互配套协调的标准体系，建立有效的行政许可标准实施、监督和评价体系，以标准化促进行政许可规范化，加快建设人民群众满意的系统完备、科学规范、运行有效的行政许可制度。 二、行政许可事项管理规范 （一）实行行政许可事项清单管理。 行政许可实施机关应依据《行政许可法》，逐项明确行政许可事项名称、设定依据、行政许可实施机关、行政许可对象等要素。行政许可制度改革工作主管机关应统一制定行政许可事项清单，按程序报本级人民政府同意后，向社会公开。 （二）实施行政许可事项动态管理。
第四章行政许可法律制度 第一节行政许可概述 一、行政许可的概念和分类 （一）什么是行政许可 我国《行政许可法》第二条规定：行政许可，是指行政机关依照公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。 行政许但是行政机关在治理经济和社会事务中的一种事先操纵手段，行政机关对相对人是否符合法律法规规定的权利资格和行使权利的条件进行审查核实，符合法定资格或条件的，就批准从事某种特定的活动。 （二）行政许可与相关概念的区不 1.行政许可与行政审批。 两者的区不在于： （1）行政许可的范围比较小，行政审批的范围比较大。实践中行政审批的形式多种多样，要紧包括审核、审定、审验、批准、同意、认可、准许、核准、检验、登记、注册、发放证照、事前备案等等。 1 / 35
（2）行政审批能够是依职权进行的，也能够是依申请进行的，能够是内部行为，也能够是外部行为。行政许可则是依申请的外部治理行为，要紧表现为权利的给予或禁止的解除。如，开办事务所。 （3）行政审批能够是许可审批，也能够是确认审批，还能够是其他类型审批。行政审批，如企业财产损失税前扣除审批、减税免税审批、延期申报和延期纳税审批、税收保全的批准等。 2.行政许可与行政确认。 行政确认，如道路交通事故责任认定、一般纳税人资格认定、火灾事故缘故和责任认定等。 两者的区不在于： （1）行政确认能够是依职权进行的，也能够是依申请进行的；行政许但是依申请的行政行为，不能依职权。 （2）在行政诉讼中，行政确认行为通常不因申请行为无效而无效或被撤销；行政许可则会因为申请行为无效而导致无效或者被撤销。 （3）行政法理论界通常认为，区不行政许可与行政确认的关键标准是，假如相对人的权利形成于行政机关作出决定之前，则是行政确认；假如相对人的权利产生于行政机关作出决定之
行政审批办事程序及流程 一、工程建设项目的附属绿化工程设计方案审查 （一）行政许可内容 工程建设项目的附属绿化工程设计方案审查 （二）设定行政许可的法律依据 1、《城市绿化条例》第二十六条 2、《湖南省实施〈城市绿化条例〉办法》第十三条第二款 （三）行政许可数量及方式 无数量限制，符合条件即予许可 （四）行政许可条件 1、经批准的1∶500规划总平面图 2、提供项目涉及的相关文件（项目的红线图、市政府相关文件或发改委立项批复或备案文件等） （五）申请材料 ①申请报告； ②经批准的1∶500规划总平面图； ③提供项目涉及的相关文件（项目的国土证、发改委立项批复或备案文件、园林景观设计要点等）； ④绿化景观报建图册（4套），电子光盘2张，应包含绿线控制图，绿化总平面图，植物种植图，重要地段景观效果图； ⑤经济指标复核书一份。 （六）申请表格：
市政务中心城管窗口领取 （七）行政许可申请受理机关 株洲市园林局 （八）行政许可决定机关 株洲市园林局 （九）行政许可程序 （十）行政许可时限 自受理申请之日起13个工作日。 （十一）行政许可证件 对准予行政许可的，送达行政许可决定书《株洲市城市管理行政执法局行政许可项目准许证》； （十二）行政许可收费 发生即收。 未达到《城市绿化的规划建设指标的规定》（建成[1993]784号）要求的项目，征收城市绿化补偿费。 （十三）行政许可的收费依据 1、《湖南省财政厅、湖南省物价局关于株洲市收取城市绿化赔偿费城市绿化补偿费项目有关事项的通知》（湘财综〔2008〕24号） 2、《湖南省物价局、湖南省财政厅关于株洲市城市绿化赔偿费、城市绿化补偿费征收标准及有关问题的函》（湘价函〔2010〕194号）
行政许可审批工作制度1 行政许可审批工作制度 规范抗震设防行政许可审批程序，明确责任，确保抗震设防行政许可审批在规定时限内完成，根据《中华人民共和国行政许可法》及有关规定，制定本制度。 一、抗震设防行政许可申请的受理 1、审批窗口接到抗震设防行政许可申请后，由责任人对申报资料完整性、合法性、规范性进行审核，按有关规定作出相应处理，经审批窗口负责人批准，出具书面凭证。 2、补充材料一次性告知、受理或不予受理抗震设防行政许可申请的决定应当场或3日内作出。 3、审批窗口将受理后的申请资料当日或次日移交相关科室。 二、抗震设防行政许可的审查与决定 1、相关科室、接到申请资料后，应按照法定条件、时限和程序对申请资料及实质内容认真审查，提出是否准予许可意见，报主管领导批准。 2、依法需要对申请人进行现场审查的，相关处室应当及时指派两名以上工作人员进行现场审查；依法需要对申请许可事项进行检验、检测的，应当自受理申请之日起3日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测，并书面告知检验、检测所需期限；依法需要根据鉴定、专家评审结论作出抗
震设防行政许可决定的，应当书面告知申请人组织专家评审的所需期限。 3、抗震设防行政许可决定自受理之日起3日内作出。3日内不能作 出抗震设防行政许可决定的，经主管领导批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由书面告知申请人。法律、法规另有规定的依照其规定。 4、准予行政许可或不予行政许可均应作出书面决定，其中，不予许可的书面决定应当说明理由及依据，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼权利。相关科室在抗震设防行政许可决定作出后1日内将有关资料移交审批窗口。 三、抗震设防行政许可决定的送达审批窗口接到相关科室移交的资料后，自作出许可决定之日起3日内向申请人颁发、送达许可决定。送达许可决定应有送达凭证。 四、审批窗口和相关科室要按照许可事项明确承办人、审核人、批准人，建立健全岗位责任制，严格按照《行政许可法》及有关法律、法规、规章规定认真履行职责。 五、重大抗震设防许可项目集体讨论决定。 六、任何单位和个人不得违法准许中介机构或者其他组织、人员从事审批代理活动，或者把行政职能非法转移给中介机构、其他组织。七、建立健全内部监督机制，监察室定期对各项抗震设防行政许可审批环节进行检查，及时纠正存在的问题。
附件1 行政效能电子监察系统 建设领导和工作机制统计表部门简称部门全称组织机构代码 系统建设部门姓 名 职务办公电话手机电子邮箱 负 责 人 联 络 人 技 术 员 填表人：联系电话：填表日期：
附件2 行政审批事项流程梳理表 部门（盖章）：审批事项名称 审批事项子项名称事项是否 属于并联 审批类： □是□否 是否即来即办事项（即当天办结的事项）□是 □否 是否需要 收费 □是 □否 是否出证 办结 □是 □否 事项属于企业类还是 个人类□企业类 □个人类 □其他类 审批事项 类别 □行政许可 □非行政许可 规定办理时限（）个工作日或 （）个自然日 承诺时限 （）个工作日或 （）个自然日 拥有审批事项批准权限的领导（包括分管领 导）领导办公电话及手机 审核业务科室负责人负责人办公电话及手机 承办人承办人办公电话及手机 受理地点受理 人员 受理人办 公电话及 手机 审批环节 （如受理-承办-审核- 批准-办结） 法律依据（含设定依据和实施依据）
申请表格名称（附样表） 审批最终决定 机关所出证照或批准文件名 称 申报材料：（材料名称需简洁规范。材料收原件还是复印件、份数，是否盖章，是否附光盘或电子文档，是否需报送申请表格，报送图纸的是蓝图还是白图等要求在 材料名称后面括号注明）： 如该审批事项涉及收费的填写下表： 收费项目名称（子项名称）收费依据 收费标准 （金额） 收费方式（现金、转帐、支票） 备注 填表人：联系电话： 主要领导签字：填表日期：年月日
附件3 《行政审批事项流程梳理表》填写说明 1、此表主要了解审批部门每项行政审批的情况。各部门实施的行政审批事项请参照最新《行政审批项目目录》。每一审批事项小项填一份表格。 2、审批事项中如有子项的，请在“审批事项子项名称”一栏填写相应的业务子项。如：企业核准登记这一许可项目中含内资企业设立登记、外资企业设立登记、变更登记、注销登记、分支机构登记5个业务子项，就拆分为5个事项分别填写表格。 3、事项是否属于并联审批类：如该审批事项属于企业登记注册和建设领域的审批事项，则填写“是”。 4、事项属于企业类还是个人类：指审批事项申请人属于个人还是企业，如果两者都有就全勾选上，如有其他类别请注明。 5、审批事项类别：以《行政审批项目目录》中确定的审批事项类别为准。 6、拥有审批事项批准权限的领导：指有权批准该审批事项的领导。 7、审核业务科室：指审核该业务的主要科室。 8、承办人：指承办该审批业务的工作人员，所涉及的承办人员都可以填上去。 9、受理地点：指申请人提交申报材料的地点。 10、审批程序：指完成该项审批业务需经历的所有环节过程描述（如受理、初审、复审、检验检疫、验收、听证、培训、考试、公示、收费、发证等环节）。 11、规定办理时限：指相关法律法规或文件规定的完成时限。