试析印度核指挥与控制体系中的“文官治军”
原则
徐进
2013-02-17 09:42:13 来源：《当代亚太》(京)2007年3期作者简介：徐进，清华大学国际问题研究所博士研究生
内容提要：本文在考察印度的文武关系及其对核指挥与控制体系的影响的基础上，认为，由于长期坚持“文官治军”原则，印度政治领导人将核事务的决策权牢牢地掌握在自己手中，同时将军事首脑排除在核心决策圈之外，从而基本消除了印度军方在核事务上的影响力。这有助于印度强化对核武器的管理，减少意外事件发生的概率，并有助于其最低限度核威慑战略的运作。
关键词：印度文官治军核指挥与控制体系
自巴基斯坦爆出“核弹之父”卡迪尔汗走私技术的丑闻后，国际社会特别是西方国家，对印度这个新生的核国家是否有能力管控好自己的核力量，并在理性的基础上建立自己的核战略既有疑虑，也有期许。一方面，认为印度作为第三世界国家以及新生的核国家可能缺乏必要的管控原则和手段；另一方面，又认为印度是第三世界国家中的民主典范，一贯坚持“文官治军”原则，因此印度发生核扩散或不谨慎使用核武器事件的概率极小。
文武关系、“文官治军”与核扩散
文武关系(Civil-military relations)是西方政治学界探讨一国的民选政府与军队之间权力与权利如何划分的课题领域。西方民主国家对军队有一种与生俱来的矛盾心情。一方面，国家需要军队来保卫领土、保护人民的利益与社会的正常运行；另一方面，军队是国家暴力工具的最大垄断者，是一个高度自治的团体，拥有独立于社会的部门利益和部门文化。军人如果使用自己掌握的暴力工具来干预政治，那么将是民主制度的噩梦。所以，民选的领导人，即文人，必须建立一套有效控制军队的制度，即实行“文官治军”(the civilian control of military)原则。民选政府与军队之间应遵守的规则大体如下：军队要忠于国家(即民选政府)，不能介入政治事务，特别是不能对政府的更迭表明政治立场；政府拥有宣战权、军事预算权、征兵权和高级军事将领的任免权等权力，有责任为军队提供必要的资源，但不应干预本质上属于军队的事务，例如作战、训练等。美国政治学家亨廷顿提出，理想的文武关系应该是：文职领导人有权为军队设立政策目标，军队有权选择可以达到该政策目标的军事行动和军事手段①。
然而，文武权力的划分在理论上和实践中并非泾渭分明，否则对文武关系的理论研究就会失去现实基础。就以国家对核力量的指挥与控制为例：文职部门与军队到底在此问题上如何划分权力？军队对核力量的使用享有什么权利？军人是否有权参与国家核战略的制定？动用核武器的决策过程是否有必要让军人参与？核决策指令如何传递？这些问题都需要政治家和军人在实践中的摸索与协调，以及政治学家在理论方面的总结。
文武关系与核扩散问题并非是两个互不相干的领域。自核武器诞生以来，西方国家的政界与学界就在不断地争论核扩散会有什么样的国际政治后果。苏联解体后，乌克兰等国获得了前苏联的核武器，而且国际核走私活动有所抬头。西方国家对此忧心忡忡，担心新生核国家的政府管理不好自己的核武器。在此背景下，
关于核扩散后果的讨论更加激烈，并与文武关系的讨论相结合，从而在20世纪90年代中期大体形成了两类观点。
以著名国际关系学者肯尼思?华尔兹(Kenneth N. Waltz)为代表的乐观派认为，核扩散有助于国际安全与稳定，因为其他国家，包括中小国家获得核武器后就会进入相互威慑状态。任何国家发动战争都会遭到对手的核报复，因此不可能爆发大规模战争。所以，核扩散之后的世界是一个战争及战争可能性大大减少的世界②。关于新获得核武器的国家是否能建立良好的核指挥与控制体系，华尔兹则显得更加乐观。他认为这是一件不言而喻、自然而然的事，“我们不必担心他们能否管好自己的核武器。他们有动力做好这件事。”③他还指出，“如果美国‘文官治军’原则的脆弱或缺乏并未导致美国使用核武器的话，我们很难有理由相信新生的核国家会因缺乏文人的控制而误用自己的核武器。”④
华尔兹所代表的乐观派是少数派，多数国家和学者则比较悲观，认为核扩散有可能导致国际核危机，增加核战争爆发的可能性。悲观派学者司各特?萨甘(Scott D. Sagan)指出，无法保证新生核国家能够对核武器进行有效的管理，并在理性的基础上实施核威慑。关键原因在于这些国家的核武器由军方保管、维护和使用，而其文人政府对军方的监管能力有限，容易导致核事故。另一方面，有的国家的军队对政治事务有巨大的影响力，或者是由军人执政，在这种情况下，国家的核政策反映的可能是军方狭隘的部门利益或偏见，这就使该国的核威慑建立在非理性的基础上，从而增加爆发核战争的可能性⑤。
另一悲观派学者彼得?费维尔(Peter D. Feaver)指出，新生核国家的核指挥与控制体系是该国战略意图、管理能力和文武关系的综合反映。如果该国的核武器不能严格地掌握在文人政府手中，那么这种情况就会负面地体现在其核指挥与
控制体系之中，从而削弱国际战略的稳定⑥。
不过，90年代后期又出现了所谓“新乐观主义者”。他们指出，新生核国家的核武器数量比较少，采取的是最低限度核威慑战略(minimum deterrence)，其核指挥与控制体系也就相对简单，不会遇到美苏两个超级大国曾遇到的复杂指挥与控制问题。所以，尽管这些国家的“文官治军”原则可能贯彻得不及美、英、法等核国家，但其核指挥与控制体系的复杂程度与其核武器数量是成正比的，国际社会也因此不必过于担心⑦。
印度文武关系与核计划：1947～1998
自1947年独立以来，印度的政治家始终对印度军队抱有一种警惕的态度。建国前后的第一代政治家视当时的印军为英国殖民统治者的工具，因此在建国后极力削弱军队对政治和社会的影响力。这种态度在甘地和尼赫鲁的身上表现得极为鲜明。
作为非暴力不抵抗运动的领袖，甘地对暴力的垄断者——军队有着天然的疏离感。这种态度也影响了印度其他政治家对军队的态度。作为印度的第一任总理，尼赫鲁继承了甘地对军队的态度，并确立了印度文武关系的制度基础⑧。尼赫鲁采取了三项措施：一是由文官执掌国防部，并将军队置于国防部的管辖之下。二是在1948年废除了由陆军总司令统帅海、空军的制度，实行三军分立。这一项措施实际上是取消了三军总司令一职，以防军权过于集中在陆军手中，并以此削弱陆军在军队中的影响力。三是在1955年将军种司令改称军种参谋长，三军参谋长均对国防部长负责，以强化国防部长对军队的控制力。不过，尼赫鲁的工作重心是发展经济，对军务的关注有限。
另一位对印度文武关系产生重要影响的政治家是在1957～1962年间出任国防部长的梅农(Krishna Menon)。他在任职期间不断强化对军队的监督，使印度成为第三世界国家贯彻“文官治军”原则的典范。不过，梅农的政策也曾一度引起军人的反对。1959年，时任陆军参谋长的蒂马亚(B. K. Thimayya)直接找到尼赫鲁，抱怨梅农过分干预军队事务，并威胁要以辞职相抗争。梅农的政策也确有矫枉过正之嫌。在1962年中印边境战争期间，梅农与尼赫鲁没有任何军事经验，却频频插手作战指挥事务。印度战败后，梅农黯然辞职，尼赫鲁也声望大跌。这个事例反映了文武关系中的一个传统困境：缺乏军事经验的文官如何控制军队？或者说，文武关系的边界在哪里⑨？经过这场军事挫折之后，印度确立了一个文武关系的惯例：政治领导人下达作战命令，军事领导人负责具体执行，前者不得干预后者的执行行为，因为这在本质上属于军队的事务。
基于严格的“文官治军”原则，印度政府在这一时期从未让军队参与核武器的研发工作。不过，印军还是尽力争取机会来表达对核武器研发工作的立场。1983年，印度陆、海、空三个军种的参谋长联名致信总理英?甘地，要求印度建立自己的核力量。这是印度军队首次公开表明对国家核政策的立场。当时对此事最热心的军事首脑是陆军参谋长桑达吉将军(K. Sundarji)。他本人对在未来如何将核武器融入印度的军事战略有着系统的思考，主张印度不要采取“确保相互摧毁”战略，而是建立“最低限度核威慑”战略。为此，他认为印度只需拥有约90枚核弹头即可。他在1985年牵头成立了一个秘密的军种间委员会来研究核问题，并在1986年组织了一次名为“布拉斯塔克斯行动”(Operation Brasstacks)的大规模军事演习。尽管此次演习的目的至今秘而不宣，但军事分析家们普遍认为演习是假想印度为防止巴基斯坦拥有核武器而对后者的核设施发动先发制人的核打击⑩。他还在1991年1月10日公开但间接地表达了印度需要核武器的立场，
“如果科威特和伊拉克获得了核能力，将不会有战争。如果科威特有核武器，萨达姆会如此放肆地入侵科威特？同样的，如果萨达姆有一些核弹在他的基地里，美国会做现在所做的？我看，不太可能有大的流血，美国人将不敢这样做。”(11) 然而，印度军方对核武器的研制工作总体上没有实质性影响。迄今尚无证据显示，印度政府在1998年进行核试验时曾经咨询过军方的意见，这可能完全是一个文官主导的政治决定。
印度核指挥与控制体系：1998～2003
在1998年5月进行核试验后，印度并未立即就其核政策出台正式的政府文件。这一度引起国际社会的诸多猜测。直到1999年8月17日，印度国家安全顾问米什拉才公布了一份由国家安全顾问委员会(National Security Advisory Board, NASB)起草的“核学说草案”(the draft nuclear doctrine)(12)。该草案概述了印度的核原则和最低限度核威慑的思想。之所以称为草案，是因为并未得到当时的看守政府总理瓦杰帕依的认可。由于国内外的压力，在大选中胜出的瓦杰帕依并没有认可这一草案，但也没有公开否定。
“核学说草案”包含八个部分的内容：前言、目标、核部队、可信性和可生存性、指挥与控制、安全与稳妥、研究和发展、裁军和军备控制。本文所关心的是核部队、指挥与控制、安全与稳妥这三部分内容。
草案指出，印度的核部队应基于可信的最低限度核威慑理念而组建，是一支“三位一体”的核力量。核部队将体现出精锐、持久作战、多军兵种、灵活和快速反应等特点。针对核力量的指挥与控制问题，草案指出，核武器将由政治最高层严格控制和使用。决定使用核武器的权力属于总理本人或者他指定的接班人。
印度要建立具有必要的灵活性和反应能力的、有效的和可生存的指挥和控制系统，要确保核武库以及有效的C4I(指挥、控制、通信、计算、情报)生存能力。草案针对安全和稳妥强调了三点：采取特别谨慎的措施，确保核武器和核武器的生产、运输和储存处于全面保卫之下，以应对可能的偷盗、丢失、阴谋破坏、损坏或未经授权的接触或使用；防止篡改核武器的使用程序和制度，以确保不发生未经授权或因疏忽而激活和使用核武器的情况；发展适当的灾难控制系统，以应对核武器和核材料的潜在事故。
从“核学说草案”的出台及其内容来看，印度政府在核武器问题上将继续严格贯彻“文官治军”原则。首先，“核学说草案”是由NASB起草的。NASB是印度国家安全委员会(National Security Committee, NSC)的下属机构，其22名成员为前政府和军队高官、学者、科学家等。由于印度国家安全委员会的成员中不包括任何来自军方的成员，所以不论是在NASB还是NSC层面上，印度军方都被排除在“核学说草案”的起草工作之外。这个草案反映的仍然是文官和政治家的观点。其次，草案规定只有总理才能下达动用核武器的权力。军方只有执行命令的义务，以及保管和维护核武器的责任。草案没有提及军方参与核决策的可能与渠道。
“核学说草案”虽然在总体上贯彻了“文官治军”原则，但在许多细节上仍然存在文武权力划分不明的问题。首先，草案没有制定出一个关于使用核武器的完整决策流程。总理在做出决策之前需要经过什么程序？国家安全委员会在其中扮演何种角色？军事首脑能否直接或间接地参与决策过程？这些问题都有待回答。其次，草案没有为核指挥与控制体系提供一个整体架构。如果印度的核力量是“三位一体”式的，那么陆基、海基、空基的核武器是由各军种分别控制？还是应该新建一个战略力量司令部，由其统一控制？在总理做出核决策后，军队中
哪个部门来负责传达和执行总理的指令？是由参谋长委员会(Chiefs of Staff Committee, COSC)执行？还是由各军种执行？亦或是由战略力量司令部执行？再次，草案虽然规定军队有保管核武器的职责，但文官如何进行监督尚不明确。
经过近三年半的研究，印度政府于2003年1月4日正式公布了印度的核学说，其要点如下(13)：
(1)建立和维持可信的最低核威慑力量。
(2)坚持“不首先使用核武器”原则。核武器只用于反击对印度领土和印度军队发动的核攻击。
(3)印度将对首先使用核武器的国家进行大规模反击，并造成对方的巨大损失。
(4)核反击的命令只能由文人政治家做出，并通过核指挥机构(Nuclear Command Authority, NCA)执行。
(5)不对非核国家使用核武器。
(6)如果印度领土或印度军队遭受严重的生物和化学武器袭击，印度将保留使用核武器反击的权利。
(7)继续严格控制同核、导弹相关的材料及技术的出口，加入削减核裂变材料条约的谈判，继续中止核试验。
(8)继续致力于通过全球性的、可核查的、一视同仁的核裁军来实现无核世界目标。
这个正式核学说文本所透露的最关键信息是印度建立了一个完整的核指挥与控制体系，包括结构与流程。在这个体系中，最高决策机构称为NCA，由一个政治委员会和一个执行委员会组成。政治委员会的主席是总理，成员还包括外长、防长、财长、内政部长、国家安全顾问，政治委员会是惟一可以授权使用核武器的机构，最终决定由总理做出。执行委员会的主席是国家安全顾问，成员还包括参谋长委员会主席、各情报单位首长和部分核专家。执行委员会负责向政治委员会提供建议和信息，并执行政治委员会的命令。在NCA之下是战略力量司令部(Strategic Forces Command, SFC)。这是一个新成立的司令部，职责是管理和指挥所有的核武器及其运载工具，并负责制订具体的核打击目标与计划。需要指出的是，NCA执行委员会的命令并不直接下达给战略力量司令部，而是先下达给参谋长委员会，再由它下达给战略力量司令部。2003年9月，NCA又决定建立数个具有可靠生存能力的地下核指挥所。至此，印度的核指挥与控制体系基本形成。
另外，印度政府曾有意设立名为国防参谋长(Chief of Defense Staff, CDS)的职位。设想中的国防参谋长负责统筹管理核武器事宜，以及汇总各军兵种的战略观点，由其协调后形成军方统一的观点，再向政府汇报。这实际意味着国防参谋长将成为政府与军队之间有关战略问题的一个制度化联系渠道，可谓位高权重。印度陆军一直对该职位虎视眈眈，甚至视此职位为囊中之物。这种态度招致政府部门和其他军种的敌意和抵制。政府部门警告称设立国防参谋长将增加军队的权力与影响力，有悖于“文官治军”原则；空军和海军则不愿意陆军在军队中的影响力过大，从而损害本军种的利益(14)。由于矛盾重重，所以设立国防参谋
长一事迄今未有进展。
从这个核指挥与控制体系来看，印度政府仍将在核事务中握有决定权，印度军方对核事务的影响力仍是间接的和边缘的。这从NCA的成员构成上即可见一斑。印度参谋长委员会主席和国防情报局局长(Defense Intelligence Agency)成为NCA执行委员会的成员，这意味着印度军方进入了核决策圈，但未能进入核心决策圈，即NCA政治委员会。或者说，印度军方对核战略事务有了一定的建议权，但没有任何决策权。这种人员构成表明，印度的文官对军人参与核决策保有相当的戒心。2002年1月，印度陆军参谋长帕德马纳班(S. Padamanbhan)曾发表讲话，暗示如果巴基斯坦动用核武器来攻击印度，印度将发动核反击。尽管帕德马纳班的讲话并未违反印度既定的核政策，但当时的国防部长费尔南德斯仍在几小时内就以其讲话属于越权为由对帕德马纳班予以公开指责。
此外，战略力量司令部的成立具有双重效应。一方面，战略力量司令部负责具体执行来自NCA的指令，形成了“文官决策、军人执行”的格局；另一方面，战略力量司令部拥有统一管理核武器及其运载工具的权力，改变了以前由各军种分别掌管陆基、海基和空基运载工具的局面，消除了各军种在核事务上观点对立、相互竞争的局面。因此，战略力量司令部的成立有利于印度军方更好地执行文人政治家的指令。
印度执行的是最低限度核威慑战略，这就意味着印度不会拥有太多的核武器和运载工具(15)。由于数量少，所以核指挥与控制流程不会过于复杂，这有利于文官对核事务的强力控制。不过，印度官方并未说明最低限度核威慑战略所需的核弹头数量的上限，因此，印度拥有的核弹头及运载工具的数量可能还会增加。在核弹头及运载工具数量逐步增加的情况下，核指挥与控制体系的复杂程度也会
相应加大，文官对核事务的管控难度就会相应增加。在这种情况下，文官可能会对核事务集权化的控制模式有所调整，将某种权力或职责下放给印度军方，印度军方亦会因此而增加对核事务的发言权。
目前，印度核事务中的文武关系已基本定型，文官仍把握着核事务的决定权，印度军方在核问题上的影响力不会有实质性的增长。因此前文所提及的悲观派观点——新生核国家有可能发生对核武器的失控以及不谨慎使用问题——看来不
会在印度发生。
注释：
①See Samuel P. Huntington, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1957.
②Kenneth N. Waltz, " The Spread of Nuclear Weapons: More May Be Better" , Adelphi Paper, No. 171, Institute for Strategic Studies, London, 1981.
③Scott D. Sagan and Kenneth N. Waltz, The Spread of Nuclear Weapons: A Debate, Norton, New York, 1995, p. 21.
④Ibid. , p. 28.
⑤Ibid. , pp. 47-92.
⑥Peter D. Feaver, " Command and Control in Emerging Nuclear Nations" , International
Security, Vol. 17, No. 3, Winter, 1992-1993, pp. 160-187.
⑦David Karl, " Proliferation Pessimism and Emerging Nuclear Powers" , International Security, Vol. 21, No. 3, Winter, 1996-1997, pp. 87-119; Jordan Seng, " Less is More: Command and Control Advantages of Minor Nuclear States" , Security Studies, Vol. 6, No. 4, Summer, 1997, pp. 47-91.
⑧关于印度的文武关系，本文主要参考了以下文献：Stephen P. Cohen, The Indian Army: Its Contribution to the Development of a Nation, Oxford University Press, Oxford, UK, 1990; Veena Kukreja, Civil-Military Relations in South Asia: Pakistan, Bangladesh, and India, Sage Publications, London, 1991.
⑨Samuel Huntington, The Solidier and the State, p. 20; Douglas L. Bland, " A Unified Theory of Civil-Military Relations" , Armed Forces & Society, Vol. 26, No. 1, Fall 1999, p. 13.
⑩Raj Chengappa, Weapons of Peace: The Secret Story of India' s Quest to Be a Nuclear Power, Harper Collins, New Delhi, 2000, p. 27.
(11)赵恒：《印度核政策研究》，复旦大学博士论文，2004年，第81页。
(12)" India' s Draft Nuclear Doctrine" , Arms Control Today, July/August, 1999, pp. 33-34; " Draft Report of the National Security Advisory Board on Indian Nuclear Doctrine" , India News, October 1, 1999, pp. 2-3.
(13)《印度新闻》，印度驻上海总领事馆新闻简报月刊，2003年1月，第1期，第3～4页。转引自赵恒：《印度核政策研究》，第98页；See Harsh V. Pant, " India' s Nuclear Doctrine and Command Structure: Implications for India and the World" , Comparative Strategy, Vol. 24, No. 3, January 2005, pp. 277-293.
(14)Stephen P. Cohen, The Indian Army, p. 220.
(15)据西方专家估计，印度的核弹头不会超过90枚。周义：《印度核力量的现状与发展趋势》，载《中国航天》2002年第5期，第36页。